2019. augusztus 21., szerda , Sámuel, Hajna

1055 Bp., Szalay u. 10–14.

Tel.: (+36-1) 235-7200

Fax: (+36-1) 235-7202

magyar english
Elfelejtett jelszó

Arany János Programok  IKT  OFI  OKJ  SDT  Vizsgacentrum  biztonságos iskola  egészségtudatos iskola  erőszakmentes  kiadvány  konferencia  kétszintű érettségi  letölthető  oktatás  próbaérettségi  pályázat  rendezvény  ÚPSZ  Új Pedagógiai Szemle  érettségi 

Intézeti folyóiratok

Köznevelés
Új Pedagógiai Szemle
Educatio
Könyv és nevelés
Kattintson ide a rendeléshez!
Tudástár >> Intézményi szintű folyamatok >> Válaszol az iskola

A helyi költségvetési döntéshozatal szerepe az iskolák finanszírozásában

2009. június 17.

Hermann Zoltán

A helyi költségvetési döntéshozatal szerepe az iskolák finanszírozásában1

Egy olyan, nagymértékben decentralizált oktatási rendszerben, mint amilyen a magyar, az iskolafenntartó önkormányzatokra jelentős felelősség hárul mind az oktatás eredményességét, mind pedig hatékonyságát tekintve. A helyi oktatáspolitika különféle eszközökkel befolyásolja az iskolák működését. Ilyen eszköz a helyi intézkedési tervek megfogalmazása, a pedagógiai programok jóváhagyása, az iskolaigazgatók kinevezése, a beiskolázási körzetek meghatározása, a fizikai infrastruktúra fejlesztése és az iskolák működésének finanszírozása. A közoktatás-irányítás helyi szintjén – részben a felelősségmegosztás törvényes rendje, részben a kialakult gyakorlat miatt – kitüntetett jelentősége van az iskolafenntartó önkormányzatok költségvetési döntéseinek. Ezt támasztják alá azok az iskolaigazgatói vélemények is, melyeket egy 2001/02-es empirikus adatfelvétel során rögzítettek.2 Arra a kérdésre válaszolva, hogy az iskola működésére hat különböző területen mekkora hatása van az országos és a helyi oktatáspolitikának, az iskolavezetésnek és a tanári karnak, illetve más „külső szereplőknek”, az igazgatók csak a finanszírozás és gazdálkodás, illetve az intézményi infrastruktúra esetében tulajdonítottak meghatározó szerepet az önkormányzatnak3.

A költségvetési döntések, a helyi iskolafinanszírozás módszerétől függően, különféle ösztönzőket közvetíthetnek az oktatási intézmények számára. Az ösztönzők jelentősége általánosan elfogadott, abban a tekintetben azonban már megoszlanak a vélemények – és ez nyilván a szóban forgó közoktatási rendszer egyéb jellemzőitől is függ –, hogy melyik finanszírozási módszer hatásától várhatjuk a legtöbbet. Számos szakember érvel amellett, hogy ha a költségvetési források intézmények közötti elosztásának módja a támogatásokért folyó versenyt teremt az iskolák között, akkor ez az eredményesség és hatékonyság javítására ösztönzi az iskolákat (lásd például Semjén, 1997). A versenyhelyzet létrejöttének alapeleme a diákok számával arányos iskolafinanszírozás4. A magyarországi önkormányzatok egyre sokszínűbb gyakorlatát értékelve Balogh és Halász is jelentős szerepet tulajdonítanak a finanszírozás módszerének; véleményük szerint azonban az iskolai órakeret meghatározása és a kötött létszámgazdálkodás tekinthető a „legszínvonalasabb megoldásnak”, kiegészítve ezt az intézményi saját bevételek figyelembevételével (Balogh–Halász, 2003).

A kérdés jelentősége ellenére igen kevés empirikus elemzés vizsgálta a helyi költségvetési döntések meghatározóit, illetve a döntéshozatal sajátosságainak hatását5. Jelen tanulmány célja az, hogy az iskolaigazgatók és az önkormányzati vezetők válaszai alapján bemutassa, milyen módszereket követnek az önkormányzatok a helyi iskolafinanszírozásban, illetve az egyes technikák milyen hatást gyakorolnak az iskolák gazdálkodására. A felhasznált adatok bemutatását követően a tanulmány második része a helyi költségvetési döntéshozatal gyakorlatát járja körül. A harmadik rész azt vizsgálja, hogy a megkérdezett önkormányzati vezetők és iskolaigazgatók milyen ösztönző hatást tulajdonítanak a helyben alkalmazott finanszírozási módszernek. A negyedik rész a finanszírozási módszerek és az iskolák tényleges gazdálkodása közötti kapcsolatot elemzi a demográfiai változásokhoz történő alkalmazkodás szempontjából.

Adatok és módszerek

Az elemzés elsődlegesen az Országos Közoktatási Intézet 2001/2002-es közoktatási intézményekben, illetve önkormányzatok körében lefolytatott kérdőíves adatfelvételeire épül. A két vizsgálat – kihasználva azt a ritkán adódó lehetőséget, hogy közel azonos időpontban gyűjthető információ egy adott iskoláról és az őt működtető önkormányzatról – kapcsolódott egymáshoz. Az önkormányzatok kiválasztása az intézményi adatfelvételre épült: minden olyan önkormányzat bekerült a mintába, amelynek településéről legalább egy iskola szerepelt az intézményi mintában. Az önkormányzati minta így a mintába kerülési valószínűségekkel súlyozva reprezentálja az önkormányzatok összességét6. Ugyanakkor az iskolai és az önkormányzati válaszmegtagadás miatt a két adatfelvétel esetei nem teljes körben, csak egy viszonylag jelentős részminta esetében feleltethetők meg egymásnak.

Az önkormányzatok költségvetési gyakorlatát a rendelkezésre álló kérdőívbeli adatok alapján kétféle módon írhatjuk le. Egyfelől az igazgatók és az önkormányzati vezetők közvetlenül besorolták a helyi gyakorlatot a számukra felkínált öt kategória közül abba, amelyhez szerintük az a legközelebb áll. Másfelől mindkét kérdőív tartalmazott olyan kérdéseket, amelyek közvetve jellemzik a helyi gyakorlatot.

A finanszírozás gyakorlatával kapcsolatos közvetlen kérdésünk arra vonatkozott, hogy a válaszadók szerint az iskolák éves költségvetését leginkább a diákok száma, az iskolák számított álláshelyeinek száma, az igazgatók és az önkormányzat közötti egyedi alkuk, az előző évi kiadások vagy egyéb tényezők határozzák meg. Természetesen nem feltételezhetjük azt, hogy ezek a lehetőségek tökéletesen lefedik a gyakorlatban létező megoldások összességét. Nyilvánvalóan a legtöbb esetben a különféle döntési módszerek valamilyen kombinációjáról van szó, amelyben az egyes mechanizmusok kisebb-nagyobb súllyal vannak jelen. A válaszadók azt a módszert jelölték meg, amelyhez véleményük szerint legközelebb áll a helyi gyakorlat.

Az esetleges pontatlanságok ellenére is érdekes tanulságokkal szolgálhatnak az összegyűlt információk, tekintettel arra, hogy a helyi iskolafinanszírozás gyakorlatára vonatkozóan igen kevés reprezentatív adatfelvétel készült, és így jobbára csak szórványos ismeretekkel rendelkezünk. Az átfogó elemzések hiánya, továbbá a kérdőíves adatok pontatlanságai miatt az elemzés leíró jellegű.

A tanulmányban két településkategóriát különböztetünk meg: az egy, illetve a több iskolával7 rendelkezőket. Az igazgatóknak szóló kérdőívben a költségvetési döntésre vonatkozó kérdéseket csak a többiskolás településeken működő intézményekben tettük fel, míg az önkormányzati vezetők mindkét településcsoportban válaszoltak a kérdésre. Az egyetlen iskolát fenntartó önkormányzatok esetében a válaszok nem az egyes intézmények közötti elosztásra vonatkozóan, hanem az egymást követő éveket összehasonlítva értelmezhetőek. Mivel ezek az önkormányzatok nem szembesülnek a rendelkezésre álló források iskolák közötti elosztásának problémájával, a válaszok nem „szó szerint” a helyi döntési mechanizmusokat írják le, inkább olyan költségvetési elveket, melyek befolyásolhatják azt, hogy az önkormányzat évről évre mennyit fordít a helyi iskola fenntartására.

Az elemzés leíró jellegének megfelelően a tanulmány elsősorban kétváltozós összefüggéseket mutat be, melyek statisztikai szignifikanciáját a két nominális változó közötti asszociációt mérő F-próbák alapján értékeli8.

A helyi iskolafinanszírozás módszere

A több iskolát fenntartó települések körében az önkormányzati vezetők és az iskolaigazgatók összességében – a válaszok megoszlását tekintve – igen hasonlóan jellemezték a helyi döntéshozatalt (lásd 1a. ábra). Az önkormányzati vezetők közel fele és az igazgatók többsége a megelőző évi kiadási arányokat követő bázisfinanszírozást említett. A másik leggyakoribb módszer a forrásoknak a diákok számát követő elosztása, hozzávetőlegesen az esetek egynegyedében. Ugyanakkor az önkormányzati vezetők válaszai között az igazgatók megítélésénél gyakrabban szerepel az álláshelyek számát követő, illetve az intézményvezetők és az önkormányzat közötti egyedi alkuk által meghatározott finanszírozás is (mindkettő az esetek egytizedében). Bár a válaszok megoszlása időbeli összehasonlításban lenne leginkább értékelhető, amire adatok hiányában nincs mód, a diákszámot követő finanszírozás viszonylag magas aránya kedvező tendenciákat sejtet. Természetesen hiba volna azt feltételezni, hogy az önkormányzatok negyede egyfajta helyi normatív finanszírozási rendszert működtet, azaz szigorúan a diákszám alapján határozza meg az iskolai kiadásokat. Ez feltehetően inkább kivételnek tekinthető. Ugyanakkor a válaszok arra utalnak, hogy az önkormányzatok valamelyest törekednek ennek a szempontnak az érvényesítésére.

1a. ábra
A helyi költségvetési döntéshozatal módszere az önkormányzati vezetők és az iskolaigazgatók szerint, többiskolás települések

Iskolaigazgatók N = 485, önkormányzati vezetők N = 143

1b. ábra
A helyi költségvetési döntéshozatal módszere az önkormányzati vezetők szerint, egy- és többiskolás települések

Egyiskolás települések N = 350, többiskolás települések N = 143

Az egy iskolát fenntartó települések esetében a válaszok megoszlása lényegében hasonló a nagyobb településekéhez (lásd 1b. ábra). A legfontosabb különbség az egyedi alkuk magasabb aránya; ezt a kisebb településeken a válaszadók ötöde említette jellemző döntési módszerként. Ez az eltérés részben azzal magyarázható, hogy a két településcsoportban némiképp eltérő a kérdés kontextusa. A nagyobb településeken megkülönböztethető az oktatási kiadások teljes összegére és ennek az iskolák közötti elosztására vonatkozó döntés, míg ahol csak egy iskola működik, ott egyetlen döntésről van szó. A nagyobb településeken a kérdés közvetlenül az iskolák közötti elosztás módszerére irányult, az egyiskolás településeken azonban szükségképpen a helyi oktatási kiadások nagyságáról van szó. Ez utóbbi nyilvánvalóan politikai kérdés, amelyet – a költségvetési korlátok mellett – helyi politikai érdekek és alkuk határoznak meg.

A válaszok érvényességének és megbízhatóságának megítéléséhez támpontot kínál az önkormányzati vezetők és az iskolaigazgatók véleményeinek összevetése. Megnyugtatónak tekinthető, hogy az „alul-” és „felülnézetből” kapott információk nem esnek nagyon távol egymástól, statisztikailag szignifikáns összefüggés van közöttük (lásd 1. táblázat). A válaszok a bázisfinanszírozás esetében a leginkább egybehangzóak: azokon a településeken, ahol az önkormányzat ekként jellemezte a helyi döntéshozatalt, a megkérdezett igazgatók kétharmada is így vélekedett. Ugyanakkor a vélemények közötti összhang messze nem teljes. Az iskolavezetők legalább fele azon településeken is alapvetően bázisjellegűnek látja a finanszírozást, ahol az önkormányzat szerint az a diákok számát vagy valamilyen egyéb módszert követ, illetve egyedi alkukra épül. Összességében az igazgatók véleményeinek 40 százaléka esett egybe fenntartójának válaszaival. Ez arra figyelmeztet, hogy az alábbi leíró elemzés eredményeiből csak óvatos következtetéseket vonhatunk le, melyek további ellenőrzésre szorulnak.

1. táblázat
A helyi költségvetési döntéshozatal módszere az önkormányzati vezetők és az iskolaigazgatók szerint, többiskolás települések, %

Önkormányzati
vezetők
Iskolaigazgatók
diákszám álláshely alku bázis egyéb összesen
 
Diákszám 39,1 6,1 3,0 50,7 1,1 100
Álláshely 24,3 15,5 5,1 43,0 12,1 100
Alku 23,5 0,0 9,9 61,9 4,8 100
Bázis 20,6 5,5 4,1 68,2 1,7 100
Egyéb 20,7 8,4 6,1 59,0 5,8 100

N=330, F=2,2916 (P=0,0024)

Az iskolafinanszírozás helyi módszerére vonatkozó közvetlen kérdésre adott válaszok mellett érdemes azt is megvizsgálni, hogy ezeket mennyiben erősítik meg a döntéshozatalt más szempontból jellemző információk. Az önkormányzati vezetőktől megkérdeztük, hogy ki fogalmazza meg az iskolák költségvetésére vonatkozó első javaslatot. Arra számíthatunk, hogy ha a finanszírozás a diákok vagy az álláshelyek számát követi, akkor relatíve gyakoribb, hogy már az első változatban is az önkormányzat szabja meg a kiadásokat, míg ha az egyedi alkuknak van nagyobb szerepe, akkor inkább az iskolák kezdeményeznek. Összességében az esetek háromnegyedében a válaszadók az iskolákat nevezték meg. A finanszírozás módszere és a között, hogy ki fogalmazza meg az első javaslatot, csak az egyiskolás települések között találunk a várakozásnak megfelelő összefüggést: ahol a finanszírozás elve a diákok száma, ott a többi módszerhez mérten kevésbé gyakori, ahol az egyedi alku a meghatározó, ott gyakoribb az, hogy az első javaslatot az iskolák fogalmazzák meg (lásd 2. ábra)9. Ugyanakkor a többiskolás települések körében, ahol szintén az esetek háromnegyed részében az iskolák fogalmazzák meg az első javaslatot, a vizsgált költségvetési módszerek és az első javaslat megfogalmazása között nincs statisztikailag szignifikáns összefüggés10.

2. ábra
Az iskolákra vonatkozó első költségvetési javaslat megfogalmazása a költségvetési döntéshozatal módszere szerint, egyiskolás települések, az önkormányzati vezetők válaszai

N=342, F=2,2430 (P=0,0623), diákszám: F=5,1479 (P=0,0237), alku: F=3,7117 (P=0,0546)

Az önkormányzati vezetőktől azt is megkérdeztük, hogy az iskolák pedagógiai programjai mennyiben tartalmaznak az iskolák gazdálkodását is behatároló szabályokat. Az, hogy az önkormányzat a pedagógiai programokban rögzítve előír-e minimális csoportlétszámokat az iskolák számára, nincs kapcsolatban a finanszírozás módszerével. A másik vizsgált tényező, a pedagógus-álláshelyek rögzítése és a döntéshozatal módszere között gyenge a kapcsolat. A többiskolás települések esetében csak azok különböznek szignifikánsan a többitől, ahol a válaszadók az „egyéb” kategóriát jelölték meg az iskolafinanszírozás helyi módszereként. Az egyiskolás települések körében – az egyéb kategória mellett – a diákszámot követő finanszírozás jár a többi módszernél gyakrabban együtt az álláshelyek számának rögzítésével (lásd 3. ábra). Ez azt jelzi, hogy a diákszámot követő finanszírozás nem feltétlenül kapcsolódik össze nagyobb iskolai autonómiával a gazdálkodásban; ha a finanszírozási módszer kiszámíthatóbb is, az önkormányzat más eszközökkel behatárolhatja az iskolák mozgásterét.

3. ábra
A pedagógus-álláshelyek számának meghatározása az iskolák pedagógiai programjaiban a költségvetési döntéshozatal módszere szerint, egyiskolás települések, az önkormányzati vezetők válaszai (%)

N=316, F=3,9294 (P=0,0035), diákszám: F=7,1334 (P=0,0078)

Az önkormányzati vezetőknek és az igazgatóknak is feltettük azt a kérdést, hogy milyen mértékűnek ítélik az iskolavezetés informális befolyását a költségvetési források iskolák közötti elosztására. Az önkormányzatok többségétől nem kaptunk választ, de az igazgatók véleményei valamelyest megerősítik az iskolafinanszírozás módszerére vonatkozó információkat. A finanszírozás – az önkormányzati válaszok szerinti – módszere és az informális befolyás között statisztikailag szignifikáns összefüggés van (lásd 4. ábra). Bázisfinanszírozás esetén az igazgatók szerint nagyobb a helyi iskolák igazgatóinak11 informális befolyása, mint a többi esetben12. Az összefüggés azonban nem igazán robusztus. Ha a finanszírozás módszerét nem az önkormányzati vezetők, hanem az igazgatók válaszai alapján ítéljük meg, összességében nem találunk szignifikáns kapcsolatot a két tényező között (lásd 4. ábra). Az egyes módszerek közül egyedül az alku különbözik statisztikailag szignifikánsan (de csak 10%-os szinten) a többitől: ahol ez határozza meg a finanszírozást, ott valamivel nagyobb az igazgatóknak tulajdonított informális befolyás.

4. ábra
Az iskolaigazgatók informális befolyása a költségvetési források iskolák közötti elosztására a helyi költségvetési döntés módszere szerint (%)


a) Önkormányzati vezetők (N = 336)
  b) Többiskolás települések iskolaigazgatóinak válaszai (N=459)
F=1,6402 (P=0,0514) bázis: F=3,9669 (P=0,0033) F=1,1242 (P=0,3252), alku: F=2,0305 (P=0,0882)

Megjegyzés: Az informális befolyásra vonatkozó adatok mindkét esetben az iskolaigazgatóktól származnak.

5. ábra
Az iskolák gazdálkodásának ellenőrzése a helyi költségvetési döntés módszere szerint, többiskolás települések, az önkormányzati vezetők válazai (%)

a) Általános iskolák (N=141)   b) Középfokú intézmények (N=121)
F=2,6829 (P=0,0305), bázis: F=5,8404 (P=0,0160), alku: F=3,0969 (P=0,0791), diákszám: F=5,3705 (P=0,0209) F=3,1139 (P=0,0152), bázis: P=6,7262 (P=0,0105), alku: F=4,6175 (P=0,0333)

Végül, a többiskolás települések körében figyelemre méltó összefüggés figyelhető meg a költségvetési döntés módszere és az iskolák gazdálkodásának ellenőrzése között13. Az önkormányzati vezetőket arról kérdeztük, hogy 1993 óta milyen rendszerességgel végeztek átfogó vizsgálatot az iskolák gazdálkodására vonatkozóan. A válaszokat két csoportra bontva (évente vagy kétévente rendszeres ellenőrzés, illetve ritkábban előforduló ellenőrzés) azt találtuk, hogy a bázisfinanszírozást követő önkormányzatok körében ritkább a rendszeres ellenőrzés, mind az általános, mind a középiskolákat tekintve (lásd 5. ábra). Az előbbiek esetében a diákszámot követő és az egyedi alkukra épülő finanszírozással, az utóbbiaknál pedig az egyedi alkukkal jár gyakrabban együtt az iskolák rendszeres ellenőrzése, mint a többi módszerrel. Úgy tűnik tehát, hogy a bázisfinanszírozás kisebb költségvetési szigort jelez a fenntartó önkormányzatok részéről; feltehetően a források elosztásánál és felhasználásánál egyaránt. Érdemes megjegyezni, hogy ez még önmagában nem jelenti azt, hogy a szóban forgó önkormányzatok iskolái pazarlóbban működnének. Számos esetben vélhetően a döntéshozatal módszere és a fenntartói ellenőrzés helyett az iskolai kiadások alacsony szintje jeleníti meg a költségvetési szigort. Ha tényleg csak a legszükségesebb kiadásokra jut pénz, akkor a döntéshozók a gyakori ellenőrzést könnyen feleslegesnek, a költségvetési források előző évitől eltérő elosztását pedig megvalósíthatatlannak vagy céltalannak tekinthetik. Ugyanakkor, ahol a költségvetésben nagyobb tere van az egyedi alkuknak, ott a rendszeres ellenőrzés is gyakoribb. Nem elképzelhetetlen, hogy ennek bizonyos mértékű ellensúlyozó szerepe van.

Összességében a helyi iskolafinanszírozás módszerére vonatkozó közvetlen és közvetett kérdésekre kapott válaszok bizonyos mértékben koherensnek tekinthetők, és így egyfajta feltáró elemzés alapjául szolgálhatnak. Ugyanakkor hiba volna azt hinni, hogy a költségvetési módszerre vonatkozó kérdés válaszai markánsan elkülönülő, minden helyi szereplő számára egyértelmű döntési módszereket jeleznek. A döntéshozatalt közvetlenül és közvetve jellemző válaszok között gyenge az összefüggés: csak a vizsgált kérdések egy része esetében statisztikailag szignifikáns, de általában ekkor sem túlságosan nagy a különbség a különböző módszert követő önkormányzatok között. Figyelemre méltó például, hogy azon települések többsége esetében is, ahol az önkormányzati vezetők a diákok számát követő finanszírozásról számoltak be, az iskolák fogalmazzák meg az első költségvetési javaslatot14. Ez is arra utal, hogy a jellemzően a diákok számát követő finanszírozás sem valamilyen helyi normatív finanszírozási rendszert jelöl, inkább egyfajta költségvetési elvet, ami többé-kevésbé érvényesül a gyakorlatban. A rendelkezésre álló kérdőíves adatok alapján tehát csak óvatos következtetéseket fogalmazhatunk meg.

A finanszírozási módszerek vélt és tényleges hatásainak tárgyalása előtt érdemes arra is kitérni, hogy milyen települési jellemzőktől függ a módszerek közötti választás. Az önkormányzati vezetők és az igazgatók válaszai is arra utalnak, hogy a településmérettel viszonylag szoros a kapcsolat (lásd 6. ábra). A közepes és nagyvárosokban valamivel gyakoribbnak tűnik a diákok, valamint az álláshelyek számát követő finanszírozás, és kevésbé jellemző a bázisfinanszírozás. Ugyanakkor az önkormányzatok – a településen élők átlagos személyi jövedelemadó-alapjával mért – költségvetési helyzete és a döntéshozatal megjelölt módszere között nincs kapcsolat. Ez arra utal, hogy a bázisfinanszírozás elterjedtsége nem pusztán az önkormányzatokra nehezedő költségvetési nyomás következménye.

6. ábra
A helyi költségvetési döntés módszere a többiskolás településeken a település mérete szerint (%)

Önkormányzati vezetők (N=143)   Iskolaigazgatók (N=485)
F=1,8314 (P=0,0245) F=4,7167 (P=0,0000)

A helyi iskolafinanszírozás módszerének megítélése

Az iskolafinanszírozás módszerének tulajdonított hatást elsősorban az önkormányzati vezetők válaszai alapján ítélhetjük meg. Kérdésünk az volt, hogy a helyi finanszírozási gyakorlat mennyire ösztönzi az oktatási intézményeket saját bevételeik növelésére, a hatékonyabb gazdálkodásra, a diáklétszám növelésére és az oktatás minőségének javítására. Fontos hangsúlyozni, hogy nem az egyes döntéshozatali módszerek ösztönző hatásáról kértünk véleményt, hanem egyfelől a helyi finanszírozási gyakorlatot leíró, másfelől a helyi gyakorlatnak tulajdonított ösztönző hatásokat értékelő válaszokat vetettük össze, és ez alapján következtetünk az egyes módszerek hatására. Összességében az eredmények vegyes képet mutatnak; a legtöbb esetben statisztikailag szignifikáns, de gyenge a kapcsolat.

Az intézményi saját bevételek növelésre vonatkozó ösztönzés és a döntéshozatal módszere között a több iskolát fenntartó önkormányzatok körében nincs, az egyiskolás települések esetében kimutatható a kapcsolat. Az utóbbi esetben, ahol a finanszírozás a diákszámot követi, ott a többi módszerhez mérten erősebb az ösztönzés a saját bevételek növelésére, míg a bázisfinanszírozás esetében gyengébb15 (lásd 7. ábra). Az összefüggés iránya megfelel az előzetes várakozásoknak, de a finanszírozás módszere szerinti különbségek egyrészt nem túlságosan nagyok, másrészt figyelemre méltó az összefüggés hiánya a nagyobb települések esetében.

7. ábra
A finanszírozási gyakorlat az iskolai saját bevételek növelésére ösztönző hatása a helyi költségvetési döntés módszere szerint, egyiskolás települések, az önkormányzati vezetők válaszai (%)

N=323, F=1,4494 (P=0,1107) diákszám: F=2,9725 (P=0,0185) bázis: F=2,8797 (P=0,0216)

A finanszírozás módszere és a hatékonyabb gazdálkodás ösztönzése között összességében sem az egy, sem a több iskolát fenntartó települések között nem szignifikáns ugyan a kapcsolat, de egy-egy módszer mindkét esetben statisztikailag szignifikáns mértékben eltér a többitől. Az egyiskolás települések körében azok az önkormányzati vezetők, akik a helyi költségvetési gyakorlatot bázisfinanszírozásként jellemzik, valamivel gyengébb hatékonysági ösztönzőkről számoltak be, mint a többiek; ahol a költségvetési döntéshozatal a diákok vagy az álláshelyek számát követi, egyedi alkukra épül vagy az egyéb kategóriába tartozik (lásd 8. ábra). A többiskolás települések esetében úgy tűnik, hogy a diákok számát követő finanszírozás az, ami a másik négy költségvetési módszernél valamelyest erősebb hatékonysági ösztönzőkkel jár együtt16.

8. ábra
A finanszírozási gyakorlat az iskolákat hatékonyabb gazdálkodásra ösztönző hatása a helyi költségvetési döntés módszere szerint, az önkormányzati vezetők válaszai (%)

Egyiskolás települések (N=331)   Többiskolás települések (N=142)
F=1,2168 (P=0,2468), bázis: F=2,4267 (P=0,0461) F=1,1038 (P=0,3492), diákszám: F=1,9462 (P=0,1005), diákszám (rangsorlogit-becslés): t=2,05, P=0,041

Ugyanakkor az önmagában is figyelemre méltó, hogy a megkérdezett önkormányzati vezetők közel kétharmada szerint a helyi finanszírozási rendszer erős vagy nagyon erős ösztönzőt jelent az iskolák számára a hatékonyság növelésére. Ez arra utal, hogy a megkérdezettek többsége szerint a helyi finanszírozási rendszer jelenleg is megfelelő teljesítményt nyújt ebben a tekintetben. Ebből arra következtethetünk, hogy az önkormányzati válaszadók többsége nem lát számottevő lehetőségeket az iskolák hatékonyságának további javítására helyi döntések révén, hiszen ezek a lehetőségek szükségképpen azt jelentenék, hogy a jelenlegi ösztönzők nem túlságosan erősek. Feltételezhető, hogy ez a vélemény is elsősorban a hatékonyság fogalmát a takarékossággal, a kiadások lefaragásával azonosító szemléletet tükrözi.

A diáklétszám növelésére és az oktatás minőségének javítására ösztönző hatás és a finanszírozási módszer közötti összefüggés mind az egyiskolás, mind a többiskolás települések esetében statisztikailag szignifikáns (lásd 9. és 10. ábra). Mind a négy esetben (azaz a létszám növelését és az oktatás minőségét az egyiskolás, illetve a többiskolás települések körében tekintve) a bázisfinanszírozás és a többi módszer között van számottevő eltérés17. Ahol a költségvetési döntések gyakorlata a bázisfinanszírozáshoz áll legközelebb, ott az önkormányzati vezetők szerint a finanszírozás kevésbé ösztönzi az iskolákat a diáklétszám növelésére és az oktatás minőségének javítására. Itt a különbségek nagysága is figyelemre méltó: a több iskolát fenntartó településeken bázisfinanszírozás mellett csak a megkérdezettek fele válaszolta azt, hogy a finanszírozási módszer ösztönző hatása a diáklétszám növelésére, illetve a minőség javítására erős vagy nagyon erős, míg ahol más finanszírozási módszert említettek, ott közel 70%-uk vagy még többen erős vagy nagyon erős ösztönző hatásról számoltak be.

9. ábra
A finanszírozási gyakorlat diáklétszám növelésére ösztönző hatása a helyi költségvetési döntés módszere szerint, az önkormányzati vezetők válaszai

a) Egyiskolás települések N=318   b) Többiskolás települések N=142
F=1,6160 (P=0,0565), bázis: F=3,1092 (P=0,0146) F=1,0304 (P=0,4192), bázis: F=2,6346 (P=0,0330)

10. ábra
A finanszírozási gyakorlat az oktatás minőségének javítására ösztönző hatása a helyi költségvetési döntés módszere szerint, az önkormányzati vezetők válaszai (%)

a) Egyiskolás települések (N=333)   b) Többiskolás települések (N=139)
F=1,6574 (P=0,0476), diákszám: F=2,0299 (P=0,0880), bázis: F=4,2507 (P=0,0020) F=1,4249 (P=0,1418), bázis: F=2,4762 (P=0,0431)

Úgy tűnik, hogy az önkormányzati vezetők a bázisfinanszírozástól eltérő költségvetési gyakorlatot összességében kedvező hatásúnak ítélik az iskolák teljesítményére; elsősorban a diákokért folytatott versenyre és az oktatás minőségére nézve. A hatékonyság javítását valamivel kevésbé hozzák összefüggésbe a finanszírozás módszerével. A rendelkezésre álló adatok alapján nem tudjuk megítélni, vajon ennek az az oka, hogy a hatékonyság fogalma kevésbé játszik központi szerepet a helyi oktatáspolitikai diskurzusban, mint például a minőség, vagy a válaszadók tényleg nem tulajdonítanak ilyen jellegű ösztönző hatást a finanszírozás módszerének, esetleg a hatékonyságot a kiadások lefaragásaként értelmezik.

Arra is érdemes azonban felhívni a figyelmet, hogy a válaszadók nem az iskolák közötti versenyt leginkább elősegítő diákszám- vagy kisebb mértékben támogató számított álláshely-alapú finanszírozásnak tulajdonítanak pozitív ösztönző hatást, hanem a bázisfinanszírozást ítélik meg negatívabban, mint az összes többi módszert. Nem elképzelhetetlen az sem, hogy valójában nem a finanszírozás módszere a meghatározó, hanem inkább az önkormányzat aktív helyi oktatáspolitikája, irányító szerepe, ami a finanszírozás módszerére is hatással van. Az, hogy az önkormányzat nem a korábbi évek gyakorlatát követi a finanszírozásban, hanem valamilyen módon eltér ettől az egyszerű és kevés konfliktussal járó módszertől, egyik jele lehet annak, hogy az iskolák irányítása fontos terület az önkormányzat számára, ahol igyekszik aktív szereplőként fellépni18. Bár a rendelkezésre álló adatok nem adnak lehetőséget ennek a feltevésnek a megbízható ellenőrzésére, két megfigyelésünk is közvetve alátámasztja ezt az értelmezést.

Egyrészt erre utalhat a költségvetési döntéshozatal és az iskolák gazdálkodásának rendszeres ellenőrzése közötti kapcsolat (lásd fent). Másrészt ezt támaszthatja alá a helyi finanszírozási gyakorlatnak tulajdonított ösztönző hatás és a pedagógus-álláshelyek pedagógiai programokban történő rögzítése közötti kapcsolat is. A többiskolás települések körében az, hogy a pedagógiai programokban szerepel az álláshelyek száma, a négy vizsgált tényező közül kettő; a hatékonyabb gazdálkodás és az oktatás minősége esetében erősebb ösztönző hatással jár együtt (lásd 11. és 12. ábra)19. Bár az álláshelyek rögzítése az iskolák alkupozícióját is erősítheti az önkormányzattal szemben, és elvben nehezítheti a helyi iskolarendszer alkalmazkodását például a diákszám változásaihoz, mégis inkább erősebb és nem gyengébb ösztönzőkkel jár együtt. Ennek egyik lehetséges magyarázata az, hogy az álláshelyek számának rögzítése is az aktívabb helyi oktatásirányítás egyik indikátora.

11. ábra
A finanszírozási gyakorlatnak a gazdálkodás hatékonyságára ösztönző hatása aszerint, hogy a pedagógus-álláshelyek száma szerepel-e az iskolák pedagógiai programjaiban, többiskolás települések, az önkormányzati vezetők válaszai (%)

N=140, F=2,5745 (P=0,0365)

12. ábra
A finanszírozási gyakorlatnak az oktatás minőségének javítására ösztönző hatása aszerint, hogy a pedagógus-álláshelyek száma szerepel-e az iskolák pedagógiai programjaiban, többiskolás települések, az önkormányzati vezetők válaszai (%)

N=137, F=2,3713 (P=0,0535)

Az iskolafinanszírozás módszerének vélt ösztönző hatása mellett érdemes röviden arra is kitérni, hogy az igazgatók hogyan ítélik meg a különféle módszereket. Tőlük azt kérdeztük, hogy mennyire tartják elfogadhatónak a helyi költségvetési források egyes iskolák közötti elosztását. A finanszírozás módszere és az igazgatók elégedettsége között statisztikailag szignifikáns összefüggés van (lásd 13. ábra). A válaszadók nagyobb arányban elégedetlenek (illetve „közepesen elégedettek”) a források elosztásával ott, ahol a bázisfinanszírozás a jellemző, ugyanakkor elégedettebbek ott, ahol a finanszírozás az álláshelyek számát vagy valamilyen „egyéb” módszert követ20. Figyelemre méltó, hogy az igazgatók éppen a bázisfinanszírozás eredményét tekintik a legkevésbé elfogadhatónak, miközben az önkormányzati válaszadók szerint ez a módszer közvetíti a leggyengébb ösztönzőket a teljesítmény javítására, azaz ez állítja a legkisebb követelményeket az iskolák számára. Nem zárhatjuk ki, hogy a diákszámot követő finanszírozást méltányosabbnak, az álláshelyek számát követőt biztonságosabbnak, az alkut pedig erősebb érdekérvényesítési lehetőségnek tekintik az igazgatók, de az sem elképzelhetetlen, hogy a bázisfinanszírozás viszonylagos elutasítása mögött is a helyi oktatásirányítás már említett nem megfigyelt jellemzői; a helyi oktatáspolitika „aktivitása” áll.

13. ábra
Az iskolaigazgatók elégedettsége a helyi költségvetési döntés módszerével, többiskolás települések (a válaszok megoszlása %)

N=448, F=1,6593 (P=0,0476), bázis: F=3,2069 (P=0,0124), álláshely: F=2,2791 (P=0,0588)

A helyi iskolafinanszírozás módszere és az iskolák gazdálkodásának gyakorlata

Ahogyan láttuk, a megkérdezett önkormányzati vezetők válaszai alapján úgy tűnik, hogy a helyi költségvetési döntéshozatal módszere valamelyest hatással van az iskolák teljesítményére. De vajon ténylegesen érvényesül-e ez a hatás az iskolák működésében?

Az iskolák eredményességére, az oktatás minőségére vonatkozóan nem könnyű megválaszolni ezt a kérdést, mivel a minőség mérése önmagában is nehéz feladat. Ehelyett az intézmények gazdálkodását vizsgáljuk, egy sajátos szempontból21. Korábbi elemzések azt mutatták, hogy az iskolák gazdálkodásában helyi szinten is kimutatható a demográfiai változások hatása; azaz, minél nagyobb arányú egy-egy településen az iskoláskorú diákok számának csökkenése, annál alacsonyabb az egy tanárra eső diákok száma, illetve magasabbak – a kisebb települések esetében – az iskolák fajlagos kiadásai (Hermann, 2001). Ezek az elemzések alátámasztják azt a feltételezést, hogy a közoktatás hatékonysági problémáinak egyik legjelentősebb forrása a demográfiai változásokhoz való gyenge alkalmazkodás. Ha arra a kérdésre keressük a választ, hogy a helyi költségvetési döntéshozatal módszere mennyiben befolyásolja az iskolák hatékonyságát, érdemes ebben az összefüggésben is megvizsgálnunk a demográfiai változás hatását.

Amennyiben a költségvetési döntéshozatal módszere hatással van az iskolák hatékonyságára, akkor arra számíthatunk, hogy a gyermeklétszám csökkenésének a gazdálkodásra gyakorolt hatása függ a döntéshozatal módszerétől. Ez azt jelenti, hogy a fajlagos kiadásokra és a diák-tanár arányra nemcsak a gyermeklétszám csökkenése hat, hanem a költségvetési döntéshozatal módszereit leíró változókkal létrehozott interakciós hatások is érvényesülnek. Ha a bázisfinanszírozással rugalmatlanabb alkalmazkodás jár együtt, mint a diákok számát követő finanszírozással, akkor a diákok számának jelentősebb csökkenése a fajlagos kiadások nagyobb növekedéséhez vezet bázisfinanszírozás esetén.

A fajlagos oktatási kiadások és a diák-tanár arány önkormányzati szintű becslése nem támasztja alá ezt a feltevést22. Az általános iskolás korú népesség számának 1991 és 2002 közötti változásának hatása nem függ a döntéshozataltól (a diák-tanár arányra vonatkozóan lásd 2. táblázat). A fajlagos működési kiadásokat és a diák-tanár arányt tekintve is megállapíthatjuk, hogy sem a költségvetési döntéshozatal módszere önmagában, sem az interakciós változók nem bizonyultak szignifikánsnak. Ugyanakkor a diák-tanár arány esetében a jelenlegi becslési eredmények is alátámasztják a „gyenge alkalmazkodás” hipotézist; minél nagyobb arányú a gyermeklétszám csökkenése, annál kevesebb diák jut egy tanárra23.

2. táblázat
Az egy általános iskolai tanárra eső diákok számának önkormányzati szintű regressziós becslése

Egyiskolás települések Többiskolás települések
1. 2. 3. 4.
 
Iskolaméret (ln) 1,425 (5,94)*** 1,433 (5,89)*** 2,846 (2,93)*** 2,774 (2,76)***
6-14 éves népesség, 2001 / 6-14 éves népesség, 1991 2,474 (3,41)*** 2,893 (3,55)*** 5,866 (3,01)*** 4,075 (2,31)**
 
Költségvetési döntés módszere:
Bázis -0,218 (-0,18) 2,766 (0,95)
Bázis* (6-14 éves népesség, 2001/
6-14 éves népesség, 1991)
0,476 (0,37) -3,160 (-0,88)
Diákok száma 0,492 (0,45) -1,058 (-0,36)
Diákok száma* (6-14 éves népesség, 2001 / 6-14 éves népesség, 1991) -0,700 (-0,60) 1,267
 
Népesség (ln) 0,268 (0,91) 0,241 (0,79) -2,139 (-2,71)*** -2,077 (-2,59)**
Bp. dummy -1,998 (-3,72)*** -2,137 (-3,52)***
Konstans -0,917 (-0,52) -1,006 (-0,58) 6,745 (1,91)* 8,219 (2,79)***
 
N 334 334 129 129
F-próba 29,82 *** 28,95 *** 11,50 *** 11,05 ***
R2 0,408 0,407 0,291 0,283

zárójelben: t-értékek
* 10%-os szinten szignifikáns
** 5%-os szinten szignifikáns
*** 1%-os szinten szignifikáns

Annak tehát, hogy az önkormányzati válaszadók milyen helyi költségvetési döntéshozatali módszerről számoltak be, nincs kimutatható hatása arra, hogy a diák-tanár arányt tekintve az önkormányzatok milyen mértékben alkalmazkodtak a demográfiai változásokhoz. Amennyiben azt feltételezzük, hogy ennek az alkalmazkodásnak a hiánya a költségvetési döntéshozatal módszerétől függetlenül (más szóval jellemzően mindenhol) alacsonyabb hatékonysággal jár együtt, akkor a döntéshozatal ténylegesen megfigyelt hatása és a vélt ösztönző hatásra vonatkozó eredmények között ellentmondás van.

Nem zárhatjuk ki, hogy a helyi finanszírozási gyakorlat ösztönző hatására vonatkozó válaszok torzítottak, és a második részben tárgyalt összefüggések csak látszólagosak. Ha a döntéshozatal módszerére vonatkozó válaszok jelentős részben a helyi oktatásirányítás aktívabb szerepvállalását jelenítik meg, akkor elképzelhető, hogy ez torzította az ösztönző hatásra vonatkozó válaszokat: az oktatásirányításnak nagyobb jelentőséget tulajdonító és nagyobb teret engedő önkormányzatok tisztviselői könnyen eleve sikeresebbnek ítélhetik munkájukat (a tényleges ösztönző hatástól függetlenül).

Ugyanakkor az sem elképzelhetetlen, hogy a döntéshozatal módja és a finanszírozás gyakorlata ténylegesen befolyásolja az iskolák teljesítményét, annak ellenére, hogy a diák-tanár arány alkalmazkodásában ez nem jelenik meg. Ez az alkalmazkodás kétségtelenül csak egyetlen szempontból, és elsősorban „a kiadások felől nézve” jelzi a lehetséges hatékonyság-veszteségeket. Nem zárhatjuk ki eleve azt a lehetőséget, hogy a diák-tanár arány csökkenése esetenként az eredményesség javításával járt együtt. Ha az oktatásirányítás terén aktívabb szerepet vállaló önkormányzatok nagyobb mértékben tudták a pedagógusok felszabaduló munkaerejét a minőség javítására fordítani, akkor ez magyarázatot adhat a vélt és a kimutatható tényleges hatások közötti eltérésre. Ennek a kérdésnek a vizsgálata azonban a rendelkezésre állónál sokkal részletesebb adatokat igényel, így erre itt nincs mód.

Összegzés

A tanulmány a helyi költségvetési döntéshozatal sajátosságainak szerepét vizsgálta az oktatásirányítás helyi szintjén. Mind az egyetlen iskolát fenntartó falvak, mind a nagyobb települések körében a megkérdezett önkormányzati vezetők közel fele az oktatás esetében bázisfinanszírozásról számolt be. Ugyanakkor figyelemre méltó, hogy az önkormányzatok negyede a diákok számát alapul véve osztja el az iskolák között az oktatásra szánt forrásokat, noha nem feltételezhetjük, hogy ezen önkormányzatok mindegyike valamiféle helyi normatív finanszírozási rendszert követ. Összességében a helyi iskolafinanszírozás módszerére vonatkozó közvetett kérdésekre kapott válaszok bizonyos mértékben koherensnek tekinthetők a döntéshozatal közvetlen megítélésével.

Úgy tűnik, hogy az önkormányzati vezetők a bázisfinanszírozástól eltérő költségvetési gyakorlatot összességében kedvező hatásúnak ítélik az iskolák teljesítményére; a diákokért folytatott versenyre, az oktatás minőségére és az iskolák hatékonyságára. A válaszadók a bázisfinanszírozást negatívabban ítélik meg, mint az összes többi módszert. Ugyanakkor elképzelhető, hogy nem maga a finanszírozási módszer a meghatározó, hanem inkább az önkormányzat aktív helyi oktatáspolitikája, irányító szerepe, ami a finanszírozás módszerére is hatással van.

Annak, hogy az önkormányzati válaszadók milyen helyi költségvetési döntéshozatali módszerről számoltak be, nincs kimutatható hatása arra, hogy a diák-tanár arány terén az önkormányzatok milyen mértékben alkalmazkodtak a demográfiai változásokhoz. Összességében tehát a költségvetési döntéshozatal módszerének az iskolákra gyakorolt hatása nem egyértelmű, a kérdés megválaszolása további kutatást igényel. Az önkormányzati vezetők és az iskolaigazgatók megítélése ehhez nem elegendő. Az egyik lehetséges kutatási módszer a döntéshozatal sajátosságainak és ösztönző hatásának részletes, interjúkra és esettanulmányokra épülő elemzése. A másik lehetséges megközelítés az iskolák eredményességének és hatékonyságának egyéni szintű tanulói adatokra épülő becslése és a költségvetési jellemzőkkel történő összevetése.

Irodalom

Balogh Miklós – Halász Gábor (2003): A közoktatás finanszírozása. In: Halász Gábor – Lannert Judit (szerk.): Jelentés a magyar közoktatásról 2003. Országos Közoktatási Intézet, Budapest.

Halász Gábor (szerk.) (1997): Az oktatás minősége és az önkormányzati oktatásirányítás. Okker Kiadó, Budapest.

Hermann Zoltán (2001): Hatékonysági problémák a közoktatásban: a demográfiai változások hatása az iskolai kapacitások kihasználtságára, méretgazdaságosság. Kézirat. Országos Közoktatási Intézet Kutatási Központ.

Hermann Zoltán (2002): Helyi oktatáspolitika és oktatásfinanszírozás. Kézirat. Országos Közoktatási Intézet Kutatási Központ.

Péteri Gábor (1993): Helyi változatok: önkormányzati gazdálkodási stratégiák – helyi költségvetési értékek. In: Horváth M. T. – Péteri G.: Új változatosság: politikai keretek és gazdálkodási stratégiák az önkormányzatokban. Helyi Demokrácia és Újítások Alapítvány, Budapest.

Semjén András (1997): Állami szerepvállalás és finanszírozás a közoktatásban: merre tovább? Új Pedagógiai Szemle, 2. sz.

Sinka Edit (2004, megjelenés alatt): Intézményértékelés és minőségbiztosítás a helyi oktatáspolitikában. In: Önkormányzati oktatáspolitika és oktatásfinanszírozás. Országos Közoktatási Intézet, Műhelytanulmányok.

Stata Reference Manual, Release 7, Vol. 4., Stata Press, College Station, Texas.

 

A honlapon található tanulmányok, egyéb szellemi termékek, illetve szerzői művek (a továbbiakban: művek) jogtulajdonosa az Oktatáskutató és Fejlesztő Intézet. A jogtulajdonos egyértelmű forrásmegjelölés mellett felhasználást enged a művekkel kapcsolatban oktatási, tudományos, kulturális célból. A jogtulajdonos a művekkel kapcsolatos anyagi haszonszerzést azonban kifejezetten megtiltja.