2019. október 19., szombat , Nándor

1055 Bp., Szalay u. 10–14.

Tel.: (+36-1) 235-7200

Fax: (+36-1) 235-7202

magyar english
Elfelejtett jelszó

Intézeti folyóiratok

Köznevelés
Új Pedagógiai Szemle
Educatio
Könyv és nevelés
Kattintson ide a rendeléshez!
Tudástár >> Új Pedagógiai Szemle 2001 február

Társadalmi kohézió és oktatáspolitika

2009. június 17.

Ahogy a magyar oktatással kapcsolatos elvárások és az oktatáspolitika által kitűzött célok egyre inkább nemzetközi kontextusban fogalmazódnak meg, úgy egyre gyakrabban használunk olyan kifejezéseket, melyek Magyarországon még nem gyökeresedtek meg, ezért az oktatás szereplői számára nehezen értelmezhetőek. A magyar szóhasználatban meglehetősen gyökértelen kifejezés a társadalmi kohézió. Ez az írás arra tesz kísérletet, hogy röviden értelmezze a kifejezést, feltárja annak oktatási vonatkozásait és a hozzá kapcsolódó oktatáspolitikai alternatívákat, valamint vázlatos áttekintést nyújtson a magyar oktatáspolitika rendelkezésére álló eszközrendszerről.

Radó Péter

Társadalmi kohézió és oktatáspolitika

A társadalmi kohézió mint társadalompolitikai program

A társadalom belső békéjének demokratikus eszközökkel történő biztosítása, az igazságosság, szolidaritás, esélyegyenlőség és méltányosság értékeinek érvényesítése mindig is a demokráciáról szóló politikai gondolkodás középpontjában állt. A felsoroltak mindegyike felvetődhet az egyén érdekei és a közjó érvényesülése közötti kényes egyensúly kérdéseként. A kérdés különösen nagy súllyal jelent meg a különböző mérsékelten baloldali (jellemzően szociáldemokrata) ideológiákban, melyek illegitimnek tekintették a bizonyos mértéket meghaladó szociális egyenlőtlenségeket, így például a nagyon nagy jövedelmi különbségeket. A társadalmi kohézió kifejezés eredetileg az olyan politikai irányzatok szótárában jelent meg, melyek a költségvetési újraelosztás növelésén, tehát állami beavatkozáson alapuló szociál-, oktatás- és egészségügyi politika stb. számára kívántak koncepcionális alapokat teremteni.

Az általam fellelt meghatározások közül a következő írja le a legtömörebben a kifejezés tartalmát: a társadalmi kohézió "olyan társadalmak jellemző tulajdonsága, melyek képesek biztosítani, hogy a polgárok önbecsülésük feladása nélkül legyenek képesek harmonikusan együtt élni".1 Ennek a meghatározásnak van egy igen könnyen "dekódolható" és egy meglehetősen összetett, nehezen értelmezhető üzenete. Egyértelműen értelmezhető a polgári önbecsülés tiszteletben tartásának követelménye: a társadalmi kohézió összeférhetetlen bármilyen diktatúrával, illetve olyan politikával, amely alattvalói magatartást kényszerít a polgárokra. Ennek megfelelően a társadalmi kohézió olyan demokráciák és jogállamok tulajdonsága, amelyek a társadalom integritását és működőképességét nem erőszakszervezetekkel és erős állammal biztosítják. A polgárok "harmonikus együttélése" már nem ennyire egyértelmű követelmény, elképzelhető egy szűkebb és egy tágabb értelmezése. A szűkebb értelmezés lényegében a demokratikus intézmények legitimitásának a kérdése: hogyan biztosítható, hogy a polgárok elfogadják a demokrácia működési szabályait, az e szabályok alapjául szolgáló értékeket, s milyen módon alakíthatóak ki azok a politikai szocializációs mechanizmusok, melyek mindezt lehetővé teszik? Az oktatás felől nézve ez az értelmezés a klasszikus állampolgári nevelés problémáit veti fel.

Ennek a megközelítésnek megvannak a nyilvánvaló korlátai. A társadalmi egyenlőtlenségeknek ugyanis van egy bizonyos, társadalmakként változó mértéke, amely - amellett, hogy ellentmond bizonyos, a demokratikus gondolkodásban konszenzust élvező értékeknek - alapjaiban fenyegeti a társadalmi békét és a demokratikus intézmények zavartalan működését. (Ezek közé tartozik például az a helyzet, amikor a társadalom etnikai határok mentén szakad szét kirekesztettekre és kedvezményezettekre.) Mindennek megfelelően általában a társadalmi kohézió tágabb, vagy ha úgy tetszik: kiterjesztő értelmezése érvényesül. Eszerint olyan viszonyok kialakítására kell törekedni, amelyek lehetőség szerint mindenki számára biztosítják a gazdasági, szociális, politikai és kulturális beilleszkedés feltételeinek a társadalmi béke és a legitimitás fenntartásához szükséges minimumát. E megközelítés eredeti szociológiai tartalma az volt, hogy nyitva kell tartani azokat a lehetőségeket és egyéni mobilitási utakat, amelyek szinte bárki számára lehetővé teszik a középosztályba való belépést. A kilencvenes években a társadalmi kohézió fogalma jelentős tartalmi gazdagodáson ment át; magába olvasztott többek közt olyan posztmodern értékeket, mint a multikulturalitás (a kisebbségek és bevándorlók integrációja) és a nők esélyegyenlősége.

Noha a társadalmi kohézió eredetileg az ideológiai és politikai spektrum egy bizonyos, könnyen azonosítható pontjának a szótárához tartozott, Magyarországra egy sokkal "értéksemlegesebb" kontextusban érkezett az Európai Unió (EU) politikáinak közvetítésével. A kilencvenes évek második felében egyre inkább a társadalmi kohéziót erősíteni hivatott szociálpolitikai és munkaerő-piaci eszközök kerültek az uniós politikák középpontjába. Ennek nyilvánvalóan elsősorban nem ideológiai, hanem merőben "praktikus" okai voltak. Az Unió integrációjának hosszú átmeneti időszakában minden, az egyes országokon belül kiéleződő társadalmi konfliktus az uniós intézmények működőképességét veszélyezteti. Az egész integrációs folyamat lehetetlenülhet el, ha abban olyan országok vesznek részt, amelyeket súlyos szociális vagy etnikai konfliktusok osztanak meg. Az ezzel kapcsolatos megfontolások olyan erősek, hogy fokozatosan beépültek az Unió önképébe. Így például a Bizottság egy közleménye szerint Európa "a társadalmi igazságosság és szolidaritás bajnoka".2

A Bizottság közleménye arra hívja fel a figyelmet, hogy a társadalmi kohéziót gyengítő társadalmi kirekesztődés (social exclusion) multidimenzionális jelenség; magában foglalja a munkaerőpiacon való érvényesüléssel, az oktatással, az egészségügyi ellátással, az igazságszolgáltatással, az állampolgári jogokkal és a döntéshozatalban való részvétellel kapcsolatos problémákat. A közlemény szerint négy olyan strukturális változás zajlik az Unió társadalmaiban, amely a társadalmi kohéziót erősíteni hivatott politikák nélkül az egyenlőtlenségek növekedésének veszélyét rejti magában: a munka világának gyors átalakulása, a tudás alapú társadalom kialakulása, bizonyos demográfiai folyamatok és a területi egyenlőtlenségek növekedése.

Társadalmi egyenlőtlenségek: az oktatás mozgástere

A társadalmi kohézió kérdése elválaszthatatlanul összefonódott a társadalmi egyenlőtlenségek problémájával. A kérdés ebben az értelemben az, hogy az oktatás mennyire képes enyhíteni ezeket az egyenlőtlenségeket, pontosabban: az eltérő tanulási eredményeket mennyire magyarázza a gyermekek szociokulturális és családi háttere, személyes képességeik és az iskola minősége. A kutatási eredményekkel is dokumentált válasz kimunkálása azért is különösen fontos, mert az oktatás iránti elvárásokban Magyarországon egyszerre mutathatók ki a "fényes szelek" típusú illúziók és az oktatás mozgásterének, kompenzációs lehetőségeinek lebecsülése. Mindkét véglet jellemzője, hogy az oktatás eredményességéről nem tanulási eredményekben, hanem a társadalmi mobilitáshoz kapcsolódó kategóriákban gondolkodik. Az oktatás kompenzációs lehetőségeit tekintve túlzóan optimista várakozások egész társadalmi csoportok relatív társadalmi pozíciójának megváltoztatását várják el az iskolarendszertől. (Napjainkban ez a szemlélet elsősorban a romák helyzetével kapcsolatos megnyilvánulásokban érhető tetten.) A pesszimista megközelítés ezzel szemben az iskolarendszerben a mobilitási pályák lezárásának, végső soron tehát az elit hatalmi pozíciói fenntartásának legfontosabb eszközét látja.

Az elmúlt évtizedekben az erről szóló viták jól elkülöníthető korszakokat jelölnek ki. Az első, a téma szempontjából kiemelkedően fontos dokumentum az 1966-ban megjelent Coleman-jelentés volt.3 Egy 1955-ben az Egyesült Államokban végzett kutatás eredményei alapján a jelentés végső következtetése az volt, hogy az iskolák felszereltsége, illetve a számukra elérhetővé tett források szinte semmilyen befolyással nincsenek a tanulók iskolai teljesítményére. A jelentés hatására általánossá vált az a baloldali szociológusok által már korábban vallott meggyőződés, hogy az oktatás nem hogy nem képes társadalmi hátrányok kompenzálására, de egyenesen rögzíti, "bevési" a társadalmi egyenlőtlenségeket. A hetvenes évek végén a kutatók érdeklődése a rendszerszintű mutatók felől (például a finanszírozás) egyre inkább az iskolák "mikrovilága" felé fordult, s ez új szempontokkal gazdagította a kérdés kutatását. Az ebben az időszakban végzett vizsgálatok kiterjesztették a figyelmüket a pedagógusok viselkedésére, az iskolavezetés minőségére, a tanulók attitűdjére, az iskola külső kapcsolataira és más, az iskola minőségével kapcsolatos változókra. E kutatások azt bizonyították, hogy a tanulási eredményekben kimutatható különbségek nem csupán azzal függenek össze, hogy az iskolák különböző összetételű tanulói csoportokat nevelnek, hanem azzal is, hogy különbségek vannak közöttük a menedzsment, a tanítás és az általuk biztosított tanulási környezet minősége tekintetében is. A korszak általánosan hangoztatott szlogenjévé vált, hogy minden gyermek képes tanulni. A közfelfogás átalakulása nagy lökést adott az alternatív oktatásszervezési és pedagógiai módszerek elterjedésének.

A felhalmozott kutatási és oktatáspolitikai tapasztalok hatására a kilencvenes években sokkal kiegyensúlyozottabb álláspont vált uralkodóvá. Eszerint - lévén az iskola része annak a társadalomnak, mely különböző rejtett és nyílt mechanizmusokon keresztül fenntartja az egyenlőtlenségeket - félig-meddig elkerülhetetlen, hogy a társadalmi egyenlőtlenségek oktatási egyenlőtlenségekké konvertálódjanak. Az iskola esélyt kínálhat a tanulók számára ahhoz, hogy ha rendelkeznek bármilyen tehetséggel, azt kifejleszthessék. Ezt a folyamatot azonban befolyásolja a tanuló családi, szociális és etnikai háttere, neme és sok más társadalmi jellemzője. A jó iskola segítheti a társadalmi helyzetüket tekintve hátrányos helyzetű tanulókat, ennek hatása azonban szükségképpen korlátozott. Az iskola tehát nem tehető felelőssé a társadalmi egyenlőtlenségekért.4 Mindez azonban nem jelenti azt, hogy az oktatásnak nincs bizonyos mozgástere a hátrányos helyzetek kompenzálásában. Jól dokumentálható, hogy jó minőségű oktatásban részesülve a hátrányos helyzetű gyermekek azonos iskolán belül is sok esetben nagyobb előrehaladást tehetnek, mint előnyösebb helyzetű társaik. Az iskola kompenzációs lehetőségét nem szabad lebecsülnünk, éppen csak a megfelelő kontextusban kell értékelnünk: nem az oktatás által megnyitott mobilitás lehetőségeire, hanem a minőségi oktatás által nyújtott pedagógiai hozzáadott értékre kell figyelnünk.

A társadalmi egyenlőtlenségek számbavétele, azok mértékének megállapítása nemcsak abban az értelemben fontos, hogy milyen társadalmi egyenlőtlenségekkel kell számolnia az oktatásnak, hanem abban is, hogy milyen mértékű nyomás nehezedik az oktatásra. Relatíve csekélyebb mértékű társadalmi egyenlőtlenségek mellett az oktatás kompenzációs képessége nagyobb, hatalmas társadalmi egyenlőtlenségek mellett azonban a mozgástere lényegesen kisebb. Így például nagy szociális egyenlőtlenségek mellett nagyobb nyomás nehezedik az oktatásra annak érdekében, hogy az szerkezetileg elkülönült pályákat biztosítson a jómódú középosztály gyermekei számára. Az etnikai alapú társadalmi egyenlőtlenségeknek egy bizonyos mértéke mellett pedig hatalmas, az oktatás minőségével önmagában már nem magyarázható szegregációs nyomás nehezedik az oktatásra.

A magyar iskolák hatékonysága a különböző társadalmi egyenlőtlenségek kompenzálása szempontjából elkeserítően csekély. A magyar iskolarendszer erősen szelektív, legkésőbb a középfokú oktatásba való belépés pontján alapvetően már a tanulók társadalmi hátterének megfelelően "osztja el" őket különböző intézménytípusokba. Noha ennek megvannak az oktatás minőségével és az iskolák hatékonyságával összefüggő okai is (mint például a differenciált pedagógia kultúrájának csekély elterjedtsége), a társadalmi egyenlőtlenségek nemzetközi összehasonlításban is hatalmas mértéke már önmagában is beszűkíti az iskolák mozgásterét, a magyar iskolák sokkal inkább foglyai annak a társadalmi környezetnek, melyben működnek, mint a legtöbb nyugat-európai ország iskolái. Az előző példáknál maradva: a jövedelmi egyenlőtlenségek és - a romák esetében - a társadalom etnikai alapú megosztottsága lényegesen nagyobb, mint a nyugat-európai országok döntő többségében.

Mindennek sajátos üzenete van az oktatáspolitika által kitűzhető célok szempontjából. Nem megalapozott az oktatáspolitika, amely a magyarországi szóhasználatban meggyökeresedett esélyegyenlőség megvalósítását célozza meg. Az oktatás méltányosságának erősítése azonban nem egyszerűen oktatáspolitikai eszközökkel megoldható, de a társadalmi kohézió biztosítása szempontjából megoldandó feladat. Az OECD egyik munkacsoportjának meghatározása szerint az oktatás méltányossága "olyan oktatási környezetre vonatkozik, amelyben az egyéneknek módjukban áll, hogy képességeik és tehetségük alapján fontoljanak meg választási lehetőségeket és hozzanak döntéseket, s ebben ne sztereotípiák, egyoldalú elvárások és diszkrimináció befolyásolják őket. Az oktatási méltányosság megvalósulása bármilyen etnikai háttérrel rendelkező fiú és lány számára biztosítja, hogy fejlessze készségeit, melyek lehetővé teszik számára, hogy produktív, cselekvőképes polgárrá váljon. Ez az oktatási környezet nemre, etnikai hovatartozásra és szociális hovatartozásra tekintet nélkül gazdasági és társadalmi lehetőségeket nyit meg."5 Ennek a meghatározásnak van néhány, a magyar oktatáspolitikai gyakorlatban kevéssé elfogadott "üzenete". Így például az oktatás méltányosságáról való gondolkodás középpontjában nem az átjárhatóság, hanem a választás lehetősége áll. Ugyanígy: a méltányosság nem szerkezeti problémaként, hanem pedagógiai hozzáadott értékként felfogott minőségi kérdésként jelenik meg. Ezzel szemben Magyarországon az oktatáspolitikai diskurzus középpontjában az oktatási egyenlőtlenségek "látható", a rendszeren belüli előrehaladásról szóló statisztikai adatokkal jól dokumentálható iskolaszerkezeti kérdések és a finanszírozás állnak. Ez valószínűleg mindaddig így marad, amíg nem alakulnak ki a feltételei annak, hogy mérés és értékelés segítségével feltárhassuk a tanulási eredményekben és az oktatás minőségében megnyilvánuló rendszeren belüli egyenlőtlenségeket.

Az oktatáspolitika eszközrendszere Magyarországon

Az oktatási egyenlőtlenségekkel kapcsolatos problémák összetettsége miatt nincsenek "csodafegyverek". Az oktatási szolgáltatásokhoz való hozzáférés megkönnyítése, a jelenleginél differenciáltabb pedagógiai gyakorlat kialakítása és a tanulási eredményekben mutatkozó egyenlőtlenségek mérséklése az oktatáspolitika teljes eszköztárát felvonultató stratégia következetes megvalósítását igényli. Az oktatáspolitikai elemzés egyik, mára trivialitássá érett alaptétele az, hogy bármilyen iskolai szintű változás eléréséhez a célok világos meghatározásából, a megfelelő szabályozási környezet kialakításából, az eredmények folyamatos méréséből és értékeléséből, a szereplők képzéséből, valamint célirányosan eljuttatott aktív fejlesztő és ösztönző hatású finanszírozási támogatások biztosításából álló "csomag" kialakítására van szükség.

Ezzel szemben az oktatási egyenlőtlenségek mérséklésére hivatott oktatáspolitikákat a kilencvenes években Magyarországon a stratégiai gondolkodás hiánya és igen szűkös eszköztár alkalmazása jellemezte. A kérdésekre adott válaszok többnyire kimerültek az iskolaszerkezettel kapcsolatos szabályozásban, a "fejkvóták" struktúrájának, illetve összegének változtatására korlátozódó finanszírozási eszközök alkalmazásában s újabban a tantervpolitikában. Az oktatáspolitika jellemző eszköze volt még iskolai szintű programok különböző csatornákon történő eseti támogatása. Noha e korai intervenciós, szakképzési és általános oktatási programok az egyenlőtlenségekkel kapcsolatban felmerülő pedagógiai és oktatásszervezési tapasztalatok valódi kincsestárának bizonyulhatnának, a megfelelő közvetítő rendszerek hiányában (mint például a külső értékelés, információs rendszer, pedagógus-továbbképzés közelítése a gyakorlathoz, az oktatáspolitikai prioritások szolgálatába állítható finanszírozás stb.) ezek a modellek elszigeteltek maradtak, nem vagy alig gyakoroltak hatást a rendszer egészére.

A kilencvenes években az egyenlőtlenségekkel kapcsolatos oktatáspolitika egyik jellemző vonása, hogy a különböző eszközök között nem alakult ki szinergikus, egymás hatását erősítő kapcsolat. A jogi, valamint a tartalmi szabályozásban, a finanszírozásban, az értékelési rendszerben, a pedagógusképzés és -továbbképzés rendszerében, a tankönyvkiadásban és a pedagógiai szolgáltatások területén végrehajtott változtatások sokkal inkább ezen alrendszerek belső logikáját követték, vagy olyan stratégiai célokat szolgáltak, melyek ha nem is mondtak ellent szükségképpen a jelenleginél méltányosabb oktatás követelményeinek, különösebben nem is szolgálták azt. Megoldásra vár még a szakképzés, a felnőttoktatás és az általános oktatás összehangolása. Az egymást követő oktatásfejlesztési célprogramok általában nem szervesültek az imént felsorolt alrendszerekben, s ritka volt az olyan célprogramok elindítása, melyek kimondottan az egyenlőtlenségek csökkentését szolgálták. Ezek közé tartozott az 1995-ben elindított Cigány Oktatásfejlesztési Program, valamint a 2000-ben indult Phare-program a "halmozottan hátrányos helyzetű, elsősorban roma fiatalok társadalmi beilleszkedésének támogatására". A 9,6 millió euró összköltségvetésű program három fő eleme: (1) az általános iskolai lemorzsolódási arány csökkentését; (2) a speciális középfokú képzés támogatását; valamint (3) a roma kisebbség társadalmi helyzetének javítását és szociális integrációját. A program kizárólag iskoláknak nyújtott pályázati rendszerű támogatásokat tartalmaz. Mindezek mellett szükség van arra is, hogy az egyenlőtlenségek mérséklése érdekében az eddigieknél kiterjedtebb rendszere alakuljon ki az oktatáshoz kapcsolódó szociális támogatásoknak, mint amilyen például az étkeztetési, az utaztatási vagy a tankönyvvásárláshoz kapcsolódó támogatások, a kollégiumi férőhelyek bővítése és a kollégiumi elhelyezéshez kapcsolódó támogatások stb.

Az oktatáspolitikai eszközrendszer feltérképezése néhány probléma köré csoportosítható. Ezek: az oktatási egyenlőtlenségek feltérképezése, a tartalmi szabályozás, a finanszírozás, a regionális tervezés, az oktatási elszámoltathatóság és minőségbiztosítás, valamint a sajátos oktatási igényű csoportok integrációja.

Az oktatási egyenlőtlenségek feltérképezése

Az egyenlőtlenségek mérséklésére hivatott oktatáspolitika egyik legfontosabb előfeltétele olyan mechanizmusok kiépítése, melyek feltárják ezeket az egyenlőtlenségeket. E mechanizmusok kiépítése megkezdődött Magyarországon, de még igen kezdeti stádiumban tart. Külön nehézséget okoz, hogy nem csupán az országos oktatásirányítás, hanem a megyei-regionális tervezés, az iskolafenntartók és az egyes iskolák információk iránti szükségleteinek kielégítéséről is gondoskodni kell. E rendszer legfontosabb elemei egy országos értékelési-mérési rendszer (ennek országos módszertani központja 1999-ben létrejött), egy külső értékelési rendszer (egyes iskolafenntartók települési minőségbiztosítási rendszer keretében már kísérleteznek hasonló mechanizmusok működtetésével), valamint a veszélyeztetett vagy sajátos oktatási igényű gyermekek azonosítását szolgáló, országosan elfogadott standardokon alapuló iskolai szintű módszertani kultúra elterjesztése, mely lehetővé teszi hatékonyabb intézményi programok kidolgozását és ezek számára kiegészítő források célzott juttatását egyaránt.

A tartalmi szabályozás

A kilencvenes években többször változott Magyarországon a tartalmi szabályozás rendszere. A NAT tág teret nyitott az egyes intézményekben oktatott gyermekek tanulási-nevelési szükségleteihez igazodó helyi programok kialakításának, ily módon megteremtette a differenciált nevelés tanterv-politikai keretfeltételeit. Ugyanakkor gyakorló pedagógusok változatlanul "túltöltöttnek" tartják a NAT-ot, amely kevés szabad teret hagy a készségek fejlesztésére irányuló pedagógiai gyakorlatnak. Az 1998-ban hivatalba lépett oktatási kormányzat nem a tantervi dokumentumok (NAT, irányelvek) tartalmának, hanem a tartalmi szabályozás módjának megváltoztatását tűzte ki célul. A kerettantervek bevezetése mellett az egyik legfontosabb szakmai érv az esélyegyenlőség erősítésének igénye, az iskolarendszeren belüli átjárhatóság erősítése. Ez az oktatáspolitika azon a feltételezésen alapszik, hogy az oktatási egyenlőtlenségek növekedésének egyik oka a tantervi szabályozás liberalizálása. A tervezett tantervi reform kritikusai szerint a tantervi szabályozás "megkeményítése", az iskolák pedagógiai mozgásterének csökkentése helyett a folyamatszabályozás és az eredményszabályozás egyensúlyának helyreállítására van szükség, amelyen belül az utóbbira (értékelési és vizsgarendszer) kellene helyezni a hangsúlyt.6

Az oktatás finanszírozása

Az oktatási ráfordításokat elemző tanulmányok kétféle értelemben szokták vizsgálni a ráfordítások egyenlőségét; az egyik a kategorikus egyenlőség (categorical equity), a másik a pénzügyi semlegesség (fiscal neutrality). A kategorikus vagy kiadási egyenlőséget célnak tekintő értelmezés az egy tanulóra jutó kiadásban meglévő mindennemű különbséget egyenlőtlenségnek fog fel. Az értelmezés abból indul ki, hogy a közoktatás olyan jószág, melynek fogyasztásához mindenkinek alapvető érdeke fűződik, ezért az egyéneknek egyforma mennyiségben és minőségben kell részesülniük a közoktatásból, függetlenül attól, hogy milyen társadalmi csoporthoz tartoznak vagy milyen településen élnek. A kategorikus egyenlőség elérését célozzák az iskolák működtetésének feltételeit előíró szabályok, például az egy tanulócsoportban tanulók számára vagy a tanárok óraszámára vonatkozó normatívák. Ez az értelmezés nem foglalkozik azzal a kérdéssel, hogy a különböző településeken lakók vagy az eltérő szociális helyzetű csoportok közoktatás iránti kereslete különbözhet, s nem veszi figyelembe, hogy hasonló színvonalú szolgáltatások biztosításának fajlagos költségei településenként eltérőek lehetnek, vagy hogy ugyanazon kiadási szint elérése a különböző iskolafenntartóktól különböző mértékű erőfeszítést igényel. A másik értelmezés az iskolafenntartók választási egyenlőségére helyezi a hangsúlyt. Abból indul ki, hogy a kiadási különbségek a helyi lakosság és választott képviselőinek eltérő preferenciáiból is származhatnak. Ezért a támogatási rendszernek a pénzügyi semlegességet kell biztosítania, vagyis azt kell elérnie, hogy az iskolafenntartók - ha szükségesnek látják - egyforma mennyiségben és minőségben tudják biztosítani az oktatási szolgáltatásokat. Ennek megfelelően az egy gyermekre jutó oktatási ráfordítások nem függhetnek az iskolafenntartó gazdagságától vagy jövedelemtermelő képességétől. (A hetvenes években hozott bírósági ítéletek nyomán ezt a megközelítést érvényesíti az USA támogatási rendszere, s ugyanígy értelmezi a finanszírozási egyenlőséget az Európa Tanács a tagországoknak tett ajánlásban.) Ez a megközelítés tehát nem tekint minden kiadásbeli különbséget egyenlőtlenségnek.7

1991-1997 között az önkormányzatok közötti egyenlőtlenségek magas szinten állandósultak, s a támogatási rendszernek kevéssé volt kiegyenlítő hatása az átlagnál kevesebbet költő települések oktatási kiadásaira. Az önkormányzatok gazdagsága és általános iskolai ráfordítása között egyértelmű pozitív kapcsolat van, a gazdagabb település többet költ iskoláira. Ehhez azonban nem szükséges pótlólagos adózási erőfeszítéseket tennie, valójában két gazdagabb település közül az, amelyiknek az adóbevétele magas, kevésbé költ az oktatásra.

A jelenlegi támogatási rendszer nem alkalmas a kategorikus egyenlőség elősegítésére, mivel a támogatások szintje alacsony, a tanulólétszám alapú támogatási rendszer a népesebb önkormányzatoknak kedvez, azoknak, amelyek egy nyolcosztályos általános iskolánál több intézményt tartanak fenn, így jobban ki tudják használni a méretgazdaságosságból adódó előnyöket. Az 1998-ban hivatalba lépett oktatási kormányzat arra törekszik, hogy a normatíva arányának növelésével érje el az önkormányzatok kiadása közötti különbségek enyhítését. E politika kritikusai szerint8 a normatív támogatás arányának növelése csak azon az áron valósulhat meg, ha az emelés forrásainak megteremtésére az önkormányzati források további elvonására kerül sor. Ez a megoldás azonban azzal a következménnyel jár, hogy a kevésbé népes települések forrásait elvonja a központi költségvetés, majd oly módon osztja vissza az önkormányzatoknak, mely a népesebb településeknek kedvez. Az emelésből továbbra is azok az önkormányzatok nyernének elsősorban, melyeknek kevésbé van szükségük támogatásra, miközben az nem ellensúlyozná az egyiskolás települések magasabb fajlagos költségeit.

A regionális tervezés

Az 1985 óta zajló rendszerszintű átalakulás hatására az oktatással kapcsolatos intézkedésekben egyre nagyobb szerepet játszanak a helyi döntések. E helyi (intézményfenntartói) döntések meghatározóak voltak az intézményrendszer és általában a közoktatási ellátási viszonyok alakításában. Ennek megfelelően különleges jelentőségük van azoknak a területi információs és tervezési mechanizmusoknak, melyek lehetővé tennék az oktatási tervezés beillesztését tágabb humánerőforrás-fejlesztési keretekbe, tehát a különböző ágazatok együttműködésén alapuló területfejlesztési politika kialakítását. A mechanizmusok Magyarországon részben kiépültek ugyan, de működésük még nem teszi lehetővé az egyes szintek és ágazatok közötti hatékony integrációt. Az ágazati politikák elkülönülése nem teremt kedvező feltételeket az oktatási rendszeren belüli területi egyenlőtlenségek csökkentéséhez sem.

1996-ig a szakképzés rendszerében történt a megyei, de más intézményrendszerben a fejlesztési erőforrások egy körének allokációja (munkaügyi központok, szakképzési tanácsok bevonása), ez azonban nem épült hosszabb távú tervekre. A közoktatás ágazati területi tervezési és fejlesztési rendszerének kialakítására az 1993-as közoktatási törvény 1996-os módosítása során került sor. Ez előírta a megyei önkormányzatok számára a megye területén működő önkormányzatok és partnerek bevonásával hatéves fejlesztési koncepció, intézményhálózat-fejlesztési terv és beiskolázási terv készítését. A tervek megvalósítását megyei közalapítványok létrehozásával kívánta megalapozni a törvénymódosítás. A törvény a területfejlesztési koncepcióval összhangban gondolta megvalósítani a céljait, azonban az ágazati szabályozás kereteiben ez nem történt meg. A megyék nagyobb részében nem jött létre kapcsolat a területfejlesztés és a területi oktatásfejlesztés között. Az Oktatási Minisztérium átalakulása következtében a szakképzés az oktatási tárcához került, ami új lehetőségeket nyitott az oktatás területi folyamatainak elemzésére és befolyásolására.9

Az oktatásügy területi folyamatainak elemzését nagymértékben nehezíti, hogy nem állnak rendelkezésre róla megfelelő, területi léptékű információk. Ez akadályozza azt is, hogy az oktatásban megjelenő, komplex okokra visszavezethető területi egyenlőtlenségeinek kezeléséhez megfelelő alap- és érvanyag álljon rendelkezésre. Mind az ágazati területfejlesztési politika, mind az oktatásügy területi problémáival való foglalkozás szempontjából meghatározó a közoktatás statisztikai és információs rendszerének átalakítása, megfelelő területi indikátorok és mutatók kialakítása és ezek gyűjtése, elemzése. Az oktatási és az egyéb területi (települési, megyei, régió) információbázisok összekapcsolhatósága nélkül nem lehet elemezni az oktatásügyben lecsapódó, ott jelentkező területi egyenlőtlenségeket, illetve az ágazaton belüli elemzés számos ponton félrevezető lehet.10

A sajátos oktatási igényű csoportok integrációját szolgáló célprogramok

Oktatáspolitikai prioritások közvetlen, intézményi szinten ható (tehát nem a tantervi szabályozáson, értékelésen vagy tanárképzésen keresztül működő) érvényesítése érdekében a magyar oktatási rendszerben különböző eszközök honosodtak meg. A legfontosabbak: a finanszírozási ösztönzők alkalmazása, a különböző céltámogatások rendszerének működtetése, valamint a szolgáltató intézmények fejlesztése. Mind az oktatásfinanszírozás rendszerébe illesztett kiegészítő támogatásoknak (ösztönzők), mind pedig a Közoktatási Modernizációs Közalapítvány (KOMA) és a megyei közoktatás-fejlesztési közalapítványok által nyújtott céltámogatásoknak az a közös jellemzőjük, hogy az ezeken a csatornákon keresztül eljuttatott pénzeszközök hasznosulása az oktatási intézmények abszorpciós képességétől függ. E támogatások jól hasznosulnak azokban az intézményekben, ahol a szükséges szakmai feltételek, információ, eszközök és külső támogatás rendelkezésre állnak, más esetekben azonban kérdéses a támogatott programok minősége és hatékonysága. Az oktatási egyenlőtlenségek csökkentésére hivatott programok eredményességét nagymértékben csökkenti, hogy szinte egyetlen esetben sem történik meg azok független, külső értékelése. Emiatt szinte egyáltalán nem állnak rendelkezésünkre információk arról, hogy a felzárkóztatásra, hátránykompenzálásra, kisebbségi csoporthoz tartozók vagy fogyatékosok számára elindított programokra fordított jelentős összegek milyen hatást váltanak ki. A programok résztvevői sem kapnak visszajelzést saját munkájuk eredményességéről és más, bizonyítottan működőképes modellekről. (A független külső értékelési kapacitások kialakításában elsősorban a költségvetési forrásokkal gazdálkodó támogató szervezeteknek kellene szerepet vállalniuk azáltal, hogy keresletet támasztanak ilyen szolgáltatások iránt.)

A különböző célprogramokkal kapcsolatos másik probléma az, hogy megfelelő információk hiányában nehéz az azokhoz kapcsolódó támogatásokat és fejlesztéseket célzottan eljuttatni azokhoz az intézményekhez, amelyeknek az oktatáson belüli egyenlőtlenségek mérséklése érdekében prioritást kellene élvezniük. Ily módon könnyen előállhat az a helyzet, hogy - mivel e támogatások az arra felkészült, aktív és kezdeményező intézményekhez jutnak el - a minőségbiztosítási vagy informatikai támogatások növelik, s nem csökkentik a rendszeren belüli egyenlőtlenségeket. A célprogramokkal kapcsolatos harmadik probléma az alkalmazott eszközök összehangolatlansága. A különböző ösztönzők, céltámogatások és aktív pedagógiai szolgáltatások, illetve az ezeket támogató fejlesztések ritkán kapcsolódnak össze, ezért nem képesek erősíteni egymás hatását.

A cigány tanulók esélyegyenlőségének növelése

Az oktatási egyenlőtlenségek csökkentésére hivatott politikák közül az egyik leginkább összetett probléma a cigány tanulók esélyegyenlőségének kérdése. Mind ez ideig nem született olyan oktatáspolitikai koncepció, amely a cigány gyermekek iskolai sikertelensége mögött álló problémák mindegyikére (hátrányos megkülönböztetés, szociális helyzet, kisebbségi jogok, az oktatás minősége) stratégiailag átgondolt választ kínált volna. A kilencvenes évek oktatáspolitikai dokumentumainak többségét sajátos redukcionizmus jellemezte, a probléma egyik vagy másik elemét hangsúlyozták, miközben nem fordítottak figyelmet a többire. A jelenlegi oktatási kormányzat minőségorientált fejlesztési stratégiája - amennyiben a minőségbiztosítási programok elérhetőek lesznek a cigány tanulókat nagyobb számban, illetve arányban nevelő intézmények számára is - jelentős lépés lehet a jelenleginél méltányosabb oktatási rendszer irányába. Az oktatáspolitikai eszközrendszernek a cigány tanulók szempontjából három kiemelkedően fontos elemét szükséges megemlíteni. Az első a határozott antidiszkriminációs politika, mely magában foglalja a hátrányos megkülönböztetésnek a jelenleginél hatékonyabb és az oktatás szereplői által könnyen értelmezhető tilalmát, a megfelelő garanciákat tartalmazó eljárási szabályok kialakítását és a tilalom megszegésének szankcionálását; az oktatási diszkrimináció minden rejtett vagy nyílt, intézményesült formájának folyamatos és intézményesült monitoringja; valamint a szegregáció és más, hátrányos megkülönböztetésnek minősülő iskolai gyakorlatok megszüntetésének feltételeit biztosítani hivatott célprogramok elindítása. A második a kisebbségi jogok biztosítása az oktatásban, mely magában foglalja a cigány közösségek és szervezetek bevonását az oktatáspolitikák kialakításába és az ezzel kapcsolatos döntések meghozatalába; a cigány nyelvek és a cigány kultúra oktatásának igényekhez igazodó kínálatát, s mindezt kiegészítve a többségi oktatás multikulturális jellegének erősítésével. A harmadik a nem kis részben a cigány kisebbséghez tartozásból fakadó, a rossz szociális és gazdasági pozíciók által okozott esélykülönbségek enyhítését szolgáló támogatások rendszere, mely alapvetően az oktatáshoz kapcsolódó jóléti szolgáltatásokat nyújt.11

A honlapon található tanulmányok, egyéb szellemi termékek, illetve szerzői művek (a továbbiakban: művek) jogtulajdonosa az Oktatáskutató és Fejlesztő Intézet. A jogtulajdonos egyértelmű forrásmegjelölés mellett felhasználást enged a művekkel kapcsolatban oktatási, tudományos, kulturális célból. A jogtulajdonos a művekkel kapcsolatos anyagi haszonszerzést azonban kifejezetten megtiltja.