2019. augusztus 21., szerda , Sámuel, Hajna

1055 Bp., Szalay u. 10–14.

Tel.: (+36-1) 235-7200

Fax: (+36-1) 235-7202

magyar english
Elfelejtett jelszó

Arany János Programok  IKT  OFI  OKJ  SDT  Vizsgacentrum  biztonságos iskola  egészségtudatos iskola  erőszakmentes  kiadvány  konferencia  kétszintű érettségi  letölthető  oktatás  próbaérettségi  pályázat  rendezvény  ÚPSZ  Új Pedagógiai Szemle  érettségi 

Intézeti folyóiratok

Köznevelés
Új Pedagógiai Szemle
Educatio
Könyv és nevelés
Kattintson ide a rendeléshez!
Tudástár >> Felnőttoktatás, élethosszig tartó tanulás >> A tanulás kora

Az önkormányzati intézményfenntartók gondolkodásának alakulása a hátrányos helyzetű, leszakadó rétegek oktatásában

2009. június 17.

Palotás Zoltán

Quali-Co. Oktatási Tanácsadó

Az önkormányzati1 intézményfenntartók gondolkodásának alakulása a hátrányos helyzetű, leszakadó rétegek oktatásában

Előadásom nem kutatási eredményeken alapul. Közoktatási szakértőként a fenntartók és az intézmények körében gyűjtött benyomásaim, tapasztalataim alapján alakult ki bennem az a kép, amiről a következőkben beszélni szeretnék.

1. Néhány bevezető gondolat az önkormányzatok helyzetéről

A helyi önkormányzatot a helyi társadalom választja, képviselői a település, a régió lakói, polgárai, akik személyükben is természetesen kötődnek a helyi társadalom értékeihez, a világról alkotott felfogásához. Így döntéseikben – különösen kisvárosi, községi szinten – kevésbé meghatározó elem a politikai nézethez vagy csoporthoz való tartozás, inkább a helyi közgondolkodáshoz való kapcsolódás jellemzi őket.

Az önkormányzati és közoktatási törvényből következően a helyi önkormányzatok döntően kötelező feladatokat látnak el. Minél kisebb a település lélekszáma, annál kevésbé vállal fel az önkormányzat nem kötelező feladatot. 1990 óta valamennyi kormányzat bővítette a kötelező önkormányzati feladatok körét, ami azonban csak ritkán járt együtt a feladat finanszírozásával is, miközben az állami redisztribúció folyamatosan növekedett. Ebből fakadóan általános jellemző, hogy a forráshiány megduzzadt, illetve a forráshiányos települések aránya folyamatosan növekedett az időszakban. Jellemzővé vált, hogy alapvetően nem az egyes feladatok fontossága alapján priorizáltak, hanem a forráshiány miatt priorizálásra kényszerültek a fenntartók, ami kevésbé teszi lehetővé a stratégiai gondolkodást a közszolgáltatások ellátásában. A kényszerpriorizálás miatt – a megmaradó szűk mozgástérben – azok a feladatok kerültek előtérbe, amelyek mögött vagy jelentős érdekérvényesítő képességgel rendelkező csoportok álltak, vagy erős politikai determinizmussal rendelkeztek. A felzárkóztatásban érdekeltek egyik feltételnek sem feleltek meg az elmúlt évtizedben.

2. A fenntartói gondolkodást befolyásoló tényezők

2.1. A helyi társadalom véleménye, a „közgondolkodás” a felzárkóztatásról

Általában meghatározó jelentőségű a helyi társadalom értékrendje az önkormányzati döntésekben – mint azt korábban már kifejtettem –, ami az egyes részterületeken különösen markánsan jelenhet meg. Az oktatás területén komoly érdekérvényesítéssel rendelkező ún. „középosztály” értékrendje, elvárásai jelentősen befolyásolják az oktatásról alkotott képet és ezzel összhangban a nevelési-oktatási intézmények szakmai kínálatát is. Mivel maguk a képviselők is alapvetően a helyi középosztályhoz2 tartoznak, ezért döntéseikben gyakran ehhez az értékrendhez idomulnak.

2.2. Központi oktatáspolitikai prioritások

Természetesen kiemelkedő a jelentősége annak, hogy a mindenkori központi kormányzat milyen célok érdekében, milyen preferenciák mellett támogatja a felzárkóztatást, főképpen, ha ezekhez érdekeltségi elemeket is hozzá tud kapcsolni. Bár verbálisan minden kormányzat oktatási programjában megjelent a felzárkóztatás, azonban valójában kevés tartós hatást gyakorló intézkedés történt.

2.3. Helyi oktatáspolitikai erőtér

A helyi oktatáspolitikát csak részben befolyásolják a központi prioritások. Meghatározó jelentősége a források nagyságának és a feladatok számának van. Így jelentős szerepet játszanak a helyi oktatáspolitikai erőtérben a meglévő intézmény(ek) jellemzői, ezen belül is elsősorban a kapacitások kihasználtsága, illetve tartalmi szempontból a helyi hagyományokhoz való kötődés. Az sem elhanyagolható körülmény – különösen kistelepülésen – hogy az intézmények vezetői milyen érdekérvényesítő képességgel rendelkeznek.

2.4. A szabályozási környezet (jogi, finanszírozási)

Nyilvánvaló, hogy a jogi szabályozás egyrészt a feladatok meghatározásában, másrészt a végrehajtás körülményeinek szabályozásában jelentős mértékben befolyásolja a fenntartói magatartást. Ugyanakkor a finanszírozási környezet, a központi források elosztásának módja, illetve azok felhasználásának ellenőrzése alapvetően befolyásolja a feladatellátást (lásd: kisebbségi normatíva és annak ellenőrzése).

2.5. A rendelkezésre álló, illetve mobilizálható tartós erőforrások

Az erőforrások mértékében jelentős különbség van a különböző önkormányzatok között és nem csak finanszírozási tekintetben. Az önkormányzati bevételek szempontjából meghatározó jelentőségű a település mérete, regionális elhelyezkedése, gazdasági potenciálja, és ez lényegében leképezhető a humánerőforrások területére is. Különösen fontos az, hogy az erőforrások mennyi időre állnak rendelkezésre, hiszen az egyszeri támogatások igazából csak akciókra adnak lehetőséget. Nyilvánvaló, hogy mivel a feladatellátás színvonalát alapvetően befolyásolja a fenti erőforrások mértéke és tartóssága, ezért országosan bizonyosan kiegyenlítő mechanizmusokra van szükség e területen.

2. 6. A helyi intézményhálózat mérete, kiterjedése

A felzárkóztatás szempontjából fontos elem a helyi intézményhálózat horizontális és vertikális kiterjedése. A teljes rendszert – óvodától a középiskoláig – fenntartó településeken lehetőség nyílik a feladat rendszerszerű megközelítésére, az egyes intézményfokozatok speciális feladatainak összehangolására. Itt kell megjegyeznünk, a községekben is jellemző legalább két intézményfokozat jelenléte – óvoda és általános iskola –, ez is lehetővé teszi az összehangolást. Az így kialakuló vertikális rendszerben a tanuló lineáris útját, előrehaladását lehet megtervezni. Nagyobb településeken, ahol azonos típusú intézményből több is van, a horizontális összehangolásra nyílik mód, különösen tartalmi területeken.

2.7. Az intézmények közötti együttműködés

Az intézményhálózat jellemzőihez kapcsolódóan az intézmények közötti együttműködés ugyancsak kiemelkedő jelentőségű. A fenntartó gondolkodása – és esetleg szabályozása – e területen azért nagyon fontos, mert a jelenlegi környezet inkább az intézmények közötti versenyt, mintsem együttműködésüket erősíti. Annak eldöntése, hogy meddig terjed a verseny, és mely területeken szükséges az együttműködés, a helyi oktatáspolitika szempontjából rendkívül meghatározó tényező. A településen belüli együttműködés mellett gondolni kell a vonzáskörzetben (kisrégióban) lévő intézmények kapcsolataira is, amely különösen a kistelepülések számára nyit lehetőségeket.

2.8. A rendelkezésre álló tervezési, szervezési, irányítási kompetencia

A stratégiai gondolkodás szempontjából nagy jelentőségű, hogy a fenntartói irányítás rendszere (beleértve a szakbizottságot és a polgármesteri hivatalt egyaránt) milyen mértékben rendelkezik azokkal a kompetenciákkal, amelyek elengedhetetlenül szükségesek a közszolgáltatások tervezéséhez, a megvalósítás ellenőrzéséhez és értékeléséhez. Ezek hiányában lényegesen csökkenhet az egyes területekhez kapcsolódó feladatellátás minősége.

2.9. A rendelkezésre álló külső szakmai, szakértői szolgáltatások és azok elérhetősége

A fentiekhez kapcsolódva részben kiegészítendő, részben pedig a hiányzó kompetenciákat hivatott pótolni az a szakértői, szakmai szolgáltatói háttér, amely igen jelentős változásokon ment át az elmúlt időszakban, azonban nem biztosított a teljes körű elérhetősége valamennyi önkormányzat számára.

3. A fenntartói gondolkodás típusai a felzárkóztatás területén

A hátrányos helyzetű, leszakadó rétegek oktatása tekintetében bizonyos jegyek alapján jól tipizálható az a gondolkodás és magatartás, ahogy az önkormányzati fenntartók és általában velük összhangban a település nevelési-oktatási intézményei gondolkodnak, illetve viselkednek. Sok esetben nem állapítható meg lényeges különbség intézmény és fenntartó problémakezelésében, ezért a következőkben vegyesen jelennek majd meg fenntartókra és intézményre vonatkozó jellemzők. A tipizálás természetesen mindig veszélyes vállalkozás, hiszen igazán tiszta típusok a valóságban soha nem fordulnak elő, főbb jellemzőik azonban mégis leírhatók. Tapasztalataim alapján a legtöbb önkormányzati fenntartó gondolkodását a hátrányos helyzetű, leszakadó rétegek oktatásában a következő három típusba sorolhatjuk:

  1. ráhagyó
  2. hárító/válságkezelő
  3. akciózó

1. A ráhagyó típus:

A hátrányos helyzetűek, a leszakadók felzárkóztatása a közoktatás feladata a tankötelezettség teljesítésének keretein belül. A hagyományos felnőttoktatást igen, a szakképzést azonban nem tekintik idetartozónak. Felnőttoktatást hagyományos iskolai oktatási attitűddel és tartalommal végzik leromlott tárgyi feltételek között. A településen elkülönülten működtetik a szociális és az oktatási alrendszert, közöttük nincs semmilyen kapcsolat.

A felzárkóztatás az oktatás, így az iskola feladata, oldják meg a problémát, csak akkor lépünk közbe, ha baj lesz belőle. Figyelmet érdemel, hogy ennél a megközelítésnél az óvoda sem jelenik meg mint a felzárkóztatásban szerepet játszó intézménytípus. Ezzel is összefügg, hogy a helyi közoktatási feladatellátás nem alkot rendszert, csupán az intézmények egymás melletti jól-rosszul való működtetését jelenti. Nincs igazi fenntartói jövőkép és pontosan megfogalmazott cél. A helyi tervezés többnyire a már működő intézményrendszer további, jelentős változtatás nélküli működtetését tűzi ki célul vagy a nélkül azt írja le.

A fenntartó tartalmi szempontból nem igyekszik befolyásolni az intézmények nevelési/pedagógiai programját – nem ír elő helyi prioritásokat és/vagy tartalmakat – a kötelezően előírtakat kéri az intézményeitől. Ezt nemcsak azért nem teszi, mert nincs hozzá többletforrása, hanem azért sem, mert nincs erre vonatkozó koncepciója. Az iskola felzárkóztató tevékenysége csak a tanulmányi teljesítmény javítására irányul, ugyanakkor nem tud mit kezdeni a szociális tanulás hiányából, a mindinkább mélyülő anyagi hátrányból adódó problémákkal. A felnőttoktatási intézmények („dolgozók iskolája”) alapbeállítódását az jellemzi, hogy „mindegy, mit tudsz, ha rendes vagy, kapsz majd bizonyítványt”.

Jellemző az iskolák közötti szabad verseny a tanulók megszerzéséért – a nevelési/pedagógiai programok (iskolai profilok) kivétel nélkül a középosztályhoz szólnak. Szegregációs mechanizmusok indulnak be: egyes iskolákba nagy számban gyűlnek össze a leszakadó gyerekek („elit” iskolák – „sima iskolák”), az ilyen iskolák további lemaradása következik be a helyi versenyben, ami frusztrált iskolavezetést és pedagógusi kört eredményez. A párbeszéd – ha létezett egyáltalán – az iskola, az önkormányzat és a helyi társadalom között egyre inkább akadozik, az iskolát a helyi társadalom „leírja”. Ördögi kör alakul ki, amiből a kitörés szinte lehetetlen. Nehezíti a kitörést az is, hogy a pedagógusszakmán belül, de leginkább az iskolavezetők körében a pedagógusi teljesítmény deklarált értékelése során a felzárkóztatásban elért eredményeket kevésbé jutalmazzák, mint az iskolának esetleg látványos sikert hozó kiemelkedő tanulói teljesítményeket (nem vagy nem jól definiált a pedagógiai siker). Ha a fenti jelenség kistelepülésen alakul ki, akkor megindul a középosztálybeliek elvándorlása a városi iskolákba, ami végül akár az iskola felszámolódásához is vezethet.

2. Hárító/válságkezelő típus:

Az e típushoz tartozó fenntartók szerint valójában nincsenek hátrányos helyzetűek a településen, csak olyanok, akik nem akarnak dolgozni, ezért a probléma vagy nem létezik, vagy nem kell róla tudomást venni. Másszanak ki a bajból a saját erejükből, mi biztosítjuk a lehetséges segélyeket! Az iskolában a hátrányos helyzetűeket elsősorban mint tanulási és magatartási zavarral rendelkezőket tartják nyilván, ami részben a képességeik hiányából, részben rossz neveltetésükből adódik. Lehetőleg minél hamarabb vizsgálja meg e tanulókat a Tanulási Képességeket Vizsgáló Szakértői Bizottság és telepítse át a fogyatékosok általános iskolájába. Hátrányos helyzetű, leszakadó = deviáns magatartású és/vagy iskolakerülő gyerek. Ha mégis ott maradnak az iskolában (településen), akkor a megoldást a magatartási szabályok szigorításában, hatósági fellépésben (tankötelezettség) látják.

A legnagyobb probléma a nem gondoskodó szülővel van, aki csak segélyért tud sorba állni, de a gyerekkel nem foglalkozik. Ha a probléma elmérgesedik, akkor válságkezelésre kerül sor (fegyelmi eljárás az intézményben a gyerek ellen), aminek során lokalizálják az ügyet, a tanulót és/vagy a szülőt „kiemelik” vagy kísérletet tesznek a megrendszabályozására (feljelentés a tankötelezettség megszegése miatt, esetleg egyéb hatósági ügy). Nem ritkán kriminalizálódik az ügy. A válság elhárítása vagy elfedése után minden megy tovább a korábbi módon a következő válságig.

Az ehhez a típushoz tartozó településen ugyancsak elkülönülten működtetik a szociális és az oktatási alrendszert, amelyek között nincs érdemi kapcsolat.

A hárítás technikájának egy különösen veszélyes fajtája a hátrányos helyzet és azzal megfeleltetett deviancia azonosítása egy nemzetiségi, etnikai csoporttal. Fenntartói szempontból ez lényegében a helyi társadalom egy részének elutasító véleményével való azonosulás, a probléma megoldása – rasszista alapon – kirekesztéssel (szegregáció). Ebben az esetben lényegében kódolva van a válság, ami esetleg messze a település határain túlmutató robbanással fenyegethet (Jászladány).

3. Akciózó típus:

Alaptípusjegyeiben megegyezik a hárító/válságkezelő típussal. Lényeges különbség azonban, hogy itt tisztában vannak a probléma létével, azt elsősorban bizonyos segélyező, jótékonysági akciókkal igyekeznek megoldani, illetve az eszkalálódását elkerülni. Ilyen akciónak számítanak a különböző gyűjtések a szegények javára, az évi egyszeri beiskolázási segély odaítélése, a bukásmentes iskola meghirdetése stb. Ha az egyes akciók után mégsem változna lényegesen a helyzet, az e rétegek „hálátlanságából” adódik.

A 4. típus, ami ma még viszonylag kevés helyen működik:

A hátrányos helyzetűek, leszakadók oktatását komplex megközelítésben vizsgálja, középpontba a párbeszédet (érdekegyeztetés) és az oktatástervezést helyezi. Az oktatási feladatellátást nemcsak a tankötelezettség teljesítéseként értelmezi, hanem kiterjeszti a felnőttoktatásra és lehetőség szerint a nem iskolarendszerű szakképzésre is. A hátrányos helyzetűek felzárkóztatását helyi közügynek tekinti, amely minden polgár érdekét szolgálja, mert: a) megelőzheti, de legalábbis csökkentheti a devianciát és a bűnözés növekedését (a probléma kriminalizálódása); b) lehetőséget teremthet a munkaerőpiacra való belépésre, ezért tehermentesítheti a helyi szociális kiadásokat; c) javítja a helyi társadalom közérzetét, aminek hatására erősödhet a helyi politikai legitimációja is.

A helyi társadalommal való párbeszéd lehetővé teszi számára a leszakadó társadalmi csoportok valós helyzetének feltárását és azon szükségleteinek meghatározását, amelyeket képes kielégíteni, illetve amelyekhez képes megteremteni a helyi erőforrásokat. Ez nem csupán pénzforrást, hanem a szükséges kompetenciákat és a helyi társadalom támogató magatartását is jelenti.

A településnek van stratégiája saját jövőjére vonatkozóan, amelynek eleme az oktatási koncepció, a helyi munkaerőpiac igényeinek kielégítésére szolgáló helyi foglalkoztatás-politika és a szociális ellátórendszerek működtetésének, fejlesztésének a terve is. A stratégia nem csupán a fenti területek egymás mellé helyezett törekvéseit rögzíti, hanem figyelembe veszi az ezek metszetébe tartozó közös elemeket is. Rendelkezik az e stratégia figyelembevételével elkészített oktatási intézkedési tervvel. E terv elkészítésénél, megvalósításánál és értékelésénél egyaránt együttműködik a természetes vonzáskörzetébe tartozó településekkel és intézményekkel.

Az oktatást mint helyi közszolgáltatást az intézkedési terv alapján szervezi meg, amely így nem csupán egymás mellett, esetenként egymás ellen működő intézmények halmazát jelenti, hanem a meghatározott célok érdekében működő rendszert alkot. E rendszerben, a stratégiához kapcsolódó fenntartói prioritások figyelembevételével, a nevelési, pedagógiai programok tartalmi szempontból összehangoltak lehetnek. A több intézménnyel rendelkező településeken a fentiek figyelembevételével kialakított beiskolázási körzetek megakadályozhatják a szegregációt, egyszersmind jobban kezelhetővé teszik intézményi szinten a felzárkóztatás pedagógiai módszerekkel történő megvalósítását.

4. Befejezés: A paradigmaváltás feltételei

A 4. típus jellemzőinek – kicsit ideáltipikus – felvázolása arra mutat, hogy véleményem szerint paradigmaváltásra van szükség e területen is annak érdekében, hogy a hátrányos helyzetű, leszakadó rétegek felzárkóztatása területén érzékelhető eredményt tudjuk elérni. Ehhez azonban mind központi, mind helyi szinten a szükséges feltételeket meg kell teremteni, amelyek a következők lehetnek:

4.1. A paradigmaváltáshoz kapcsolódó feltételek központi szinten

  • a jogi szabályozás áttekintése (kinek a feladata a felzárkóztatásról való gondolkodás, milyen támogató szolgáltatásokat kell megkapnia, a területi és helyi tervezés rendszerének összehangolása vertikális és horizontális – területfejlesztés-szociális ellátás-oktatástervezés – tekintetben egyaránt, a helyi oktatástervezés tartalma);
  • új eljárások (és források) a finanszírozásban;
  • új pedagóguspolitika – a pedagógus szakma megnyerése – a pedagógusképzés és -továbbképzés települési szintű kezelése;
  • e területre kidolgozott és adaptálható programok, módszerek, az ezekre való felkészítése a pedagógusoknak és más szakembereknek.

4.2. A megoldáshoz szükséges feltételek helyi szinten

  • a nem vagy alacsony érdekérvényesítéssel rendelkező helyi társadalmi csoportok megszólítása, az érdekegyeztetési mechanizmusokba való bevonása, illetve az ehhez szükséges speciális eljárások kidolgozása (önérvényesítésük, illetve a gyermekeik érdekének képviselete a közoktatásban);
  • komplex (globális) problémakezelés – települési szintű humánerőforrás-gazdálkodás (munkaerőpiac – szociális ellátó rendszerek – oktatásszolgáltatás);
  • a települések közötti együttműködés fokozása;
  • a párbeszédhez és a stratégiai tervezéshez szükséges kompetenciák megléte;
  • hosszú távon erre a célra fordítható források megléte.

 

A honlapon található tanulmányok, egyéb szellemi termékek, illetve szerzői művek (a továbbiakban: művek) jogtulajdonosa az Oktatáskutató és Fejlesztő Intézet. A jogtulajdonos egyértelmű forrásmegjelölés mellett felhasználást enged a művekkel kapcsolatban oktatási, tudományos, kulturális célból. A jogtulajdonos a művekkel kapcsolatos anyagi haszonszerzést azonban kifejezetten megtiltja.