2020. május 25., hétfő , Orbán

1055 Bp., Szalay u. 10–14.

Tel.: (+36-1) 235-7200

Fax: (+36-1) 235-7202

magyar english
Elfelejtett jelszó

Arany János Programok  IKT  OFI  OKJ  SDT  Vizsgacentrum  biztonságos iskola  egészségtudatos iskola  erőszakmentes  kiadvány  konferencia  kétszintű érettségi  letölthető  oktatás  próbaérettségi  pályázat  rendezvény  ÚPSZ  Új Pedagógiai Szemle  érettségi 

Intézeti folyóiratok

Köznevelés
Új Pedagógiai Szemle
Educatio
Könyv és nevelés
Kattintson ide a rendeléshez!
Tudástár >> Konferenciák, rendezvények eredményei >> Szakmai napok 2002

Halász Gábor :: Nemzetközi hatások a közoktatásban

2009. június 17.

E tanulmány célja annak vizsgálata, hogy a nemzetköziesedés1, és kitüntetetten az európai integráció miképpen hat a közoktatás fejlődésére. Arra a kérdésre keressük a választ, vajon a nemzetközi hatások erősödése, ami a globalizáció és az erősödő nemzetközi integráció – különösen ennek minket legközvetlenebbül érintő formája, az európai integráció – szükségszerű velejárója, mennyire befolyásolják közoktatásunk jövőbeni alakulását. Érdeklődésünk elsősorban oktatáspolitikai természetű. Azt próbáljuk megragadni, hogy a közoktatás szereplőinek milyen mértékben és konkrétan mely pontokon kell jelentősebb nemzetközi hatásokkal számolniuk, menynyiben válhatnak e hatások a viselkedésüket jelentősen befolyásoló tényezővé. Vajon a nemzetközi hatások hogyan és mennyire határozzák meg a nemzeti közoktatási politika alakításának és megvalósításának a kereteit, ezek nyomán vajon mennyiben szűkül vagy tágul a politikaalakítás nemzeti szereplőinek a mozgástere? Részletesen foglalkozunk a nemzeti politikák uniós koordinációját szolgáló új eszközzel, a nyitott koordinációs módszerrel és ennek az oktatási ágazatban való alkalmazásával.

A kiinduló feltételezésünk, amely mellett itt érvelni próbálunk, a következő: a nemzetközi hatások a közeljövőben a közpolitika2 minden területén, így az oktatáspolitikában is megkerülhetetlenné válnak. Az ezekkel való kalkuláció, az ezekből fakadó kényszerekkel és lehetőségekkel való számolás nélkül ma már nem lehet eredményes nemzeti oktatáspolitikát csinálni. Ezeknek a hatásoknak az elemzése – törekedve a túlbecsülés és az alulértékelés két rossz végletének az elkerülésére – tehát az oktatáspolitika formálásának megkerülhetetlen mozzanatává válik.3

E tanulmány természetesen nem vállalkozhat e kérdéskör teljes körű áttekintésére. Közvetlen célja a szakmai közönség figyelmének felhívása egy fontos területre, a közös gondolkodás és a szakmai vita serkentése, továbbá jövőbeni kutatási irányok kijelölése.

Globalizáció, nemzetköziesedés és közpolitikák

Ma már közhely, hogy a globalizálódás az alig elkezdődött új évszázad meghatározó gazdasági, politikai és kulturális trendje, és hogy ennek hatásai a társadalmi élet valamennyi területét érintik. „Akár akarjuk, akár nem, sorsunk egy része ma már egy világszínpadon játszódik” – olvashatjuk az Oktatás rejtett kincs című híres UNESCO-jelentésben4, amely a globalizáció hatásait az oktatás előtt álló legjelentősebb kihívásként mutatta be. Tudatában vagyunk annak, hogy e folyamat nemcsak gazdasági természetű, hanem alapjaiban rázza meg a közügyek társadalmi ellenőrzésének és szervezésének azokat a formáit és mechanizmusait is, amelyek a nemzetállamok kialakulásával és megerősödésével döntően a 19. és részben a 20. században jöttek létre. E történelmi korban váltak a szuverén nemzeti államok a gazdasági élet, a piac, a társadalmi újraelosztás szabályainak meghatározójává és a közhatalom gyakorlásának legitim és hatékony keretévé. A múlt század utolsó évtizedeiben viszont annak lehettünk tanúi, hogy a nemzeti államok kezéből – még akkor is, ha a politikai szuverenitásuk formálisan érintetlenül marad – egyre inkább kikerül mind a piaci, mind az újraelosztási folyamatok ellenőrzése.

A nemzetek feletti hatások látványos megerősödését láthatjuk szinte minden területen, valamint azt, hogy az új nemzetközi térben egy-egy ország vagy nemzet sorsát egyre inkább az határozza meg, hogy miképpen tud élni az új térben kínálkozó lehetőségekkel, miképpen tudja elkerülni az itt jelentkező kockázatokat. De annak is tanúi lehetünk, hogy a globalizálódás kihívása milyen társadalmi indulatokat kelt és milyen drámai módon oszthatja meg a társadalmakat. Alig van, akinek ne lennének ismerősek az elmúlt időszak erőszakos konfrontációkkal is járó világméretű globalizációellenes tiltakozásainak színhelyei: Seattle, Genova, Göteborg, Prága és Barcelona. Nem meglepő, hogy a jövőbeni fejlődés lehetséges szcenárióit, forgatókönyveit felrajzolók, ha nem is adnak ennek nagy valószínűséget, általában számolnak a nemzetállami bezárkózás forgatókönyveivel is.

A globalizálódás ma kétségtelenül a politikai és társadalmi viták talán leginkább exponált kérdése. Az e kérdéssel foglalkozók körében persze nincs egyetértés abban, vajon történetileg valóban merőben új, a gazdaság és a kultúra megszokott kereteit radikálisan felforgató folyamatról van-e szó vagy pedig olyanról, amely mindig is jellemezte az emberi civilizáció fejlődését. De főleg az osztja meg az erről gondolkodókat, hogy miként látják azt, hogy a globalizálódás az emberi társadalmakat és a kultúrát szétziláló erő-e, amely ellen minden eszközzel küzdeni kell, vagy éppen olyan új, pozitív erőt látnak benne, amely korábban nem látott lehetőséget biztosít a társadalmak és az emberi élet jobbátételére. Ha csak szűkebben az oktatás világát tekintjük, találunk olyanokat, akik olyan új értékvezérelt nemzetközi szakmai és civil közösség kialakulását érzékelik, amely pozitív módon hat a világ oktatásügyének alakulására (Mundy-Murphy 2001). Az oktatás világában is gyakoribb azonban a globalizáció kritikája.

A globalizáció és az ezt kísérő nemzetköziesedés nemcsak a gazdaság és a kultúra átfogó dimenzióit érinti, hanem eléri a speciális ágazati szakpolitikák világát is. Arról, hogy ez a folyamat mennyire befolyásolja konkrétan az oktatás világát, erősen megoszlanak a vélemények. Jacques Hallak, az UNESCO Nemzetközi Oktatástervezési Intézetének (IIEP) és Nemzetközi Oktatásügyi Hivatalának (IBE) volt igazgatója egyszerre figyelmeztet a globalizáció oktatási hatása túlhangsúlyozásának és alulértékelésének a veszélyeire (Hallak 2000). Ez a hatás értelemszerűen eltérő az oktatási rendszerek különböző pontjain, mégpedig attól függően, hogy azok mennyire kiszolgáltatottak a nemzetközi impulzusoknak, illetve nagymértékben függ attól is, hogy a rendszert éppen az inercia jellemzi-e vagy pedig a változás, valamint a reformok állapotában van. Arra is felhívja a figyelmet, hogy e hatást egyszerre többféle dimenzióban kell elemeznünk. Eltérő megközelítést igényel például annak a vizsgálata, hogy a globalizálódás objektíve milyen hatással van az oktatási rendszerek fejlődésére; vagy az, hogy az oktatásnak mit kell tennie annak érdekében, hogy a társadalom felkészülhessen a globalizációs kihívásokra.

Minket ebben az elemzésben elsősorban az érdekel, hogy a nemzetköziesedés milyen hatást gyakorol a nemzeti oktatási rendszer, ezen belül is az oktatáspolitika alakulására. Ahogy már utaltunk rá, az oktatáspolitika része a közpolitikának, így szükségképpen hatnak rá azok a változások is, amelyek általában jellemzik a közpolitika alakítását és megvalósítását. Amit e tanulmányban elsősorban hangsúlyozni szeretnénk, az a következő: a globalizáció az oktatásra is éppen a közpolitikák nemzetköziesedésén keresztül hat. Ennek nyomán ugyanis megváltozik e politikák tematikája, átalakul az a mód, ahogy megfogalmazódnak, módosulnak, változnak végrehajtásuk eszközei éppúgy, mint sikerük vagy sikertelenségük megítélésének kritériumai, és – ami nem kevésbé fontos – átalakul a róluk való közbeszéd nyelve is.

A közpolitikák nemzetköziesedésében meghatározó szerepe van a nemzetközi közösségnek, amelynek szerveződése az informális hálózatoktól a magas szinten intézményesült kormányközi szervezetekig terjedő formák sokaságát ölti. A magas szinten intézményesült szervezetek közül kettő, a Világbank és az OECD ebben az összefüggésben külön is említést érdemel, mivel ezek deklarált célja a nemzeti szintű közpolitikák befolyásolása.

A Világbank célja az elmaradott országok felzárkóztatása, amit olyan, a nemzeti kormányoknak nyújtott hitelekkel segít elő, amelyek átfogó közpolitikai (társadalombiztosítási, egészségügyi, szociális vagy éppen oktatási) reformok megvalósítását szolgálják. Jól ismert, hogy e reformok kidolgozásában és megvalósításában e szervezet nemcsak pénzkölcsönzőként működik közre, hanem olyan tanácsadó és tudásközvetítő intézményként is, amely saját globális reformprogrammal rendelkezik, és ezt megpróbálja a nemzeti szintű politikákban érvényre juttatni. E szervezet – természetesen az őt ellenőrző államok felhatalmazása alapján – tudatosan törekszik saját kutatói bázis és tudásháttér kiépítésére, ennek felhasználásával a világ egyes régióit érintő átfogó szektoriális elemzéseket készít5, erre épülő stratégiákat dolgoz ki6, és ennek különböző elemeit a reformprogramjuk megvalósítására hitelt felvevő országokkal kötött szereződéseken keresztül valósítja meg. A különböző oktatási rendszerekben végzett sokféle reformbeavatkozása miatt nem túlzás úgy tekintenünk a Világbankra, mint az oktatáspolitika „globális kísérletezőjére”, amely ennek nyomán, helyzetéből fakadóan talán a legnagyobb szervezeti tudással rendelkezik arról, hogy egy-egy oktatáspolitikai beavatkozásnak adott viszonyok között milyen hatásai lehetnek.7Nem véletlen, hogy néhány ország nemcsak azért vesz fel világbanki hitelt oktatási vagy egyéb reformjai finanszírozására, mert külső forrásokra van szüksége, hanem azért is, mert ily módon a nemzetközi szervezet tudásbázisát közvetlenül és folyamatosan használhatja a reformfolyamat egészének megtervezésében és végrehajtásában.8

Az OECD a hatvanas évek óta a nemzetközi oktatásügynek az a szereplője, amely a fejlett államok oktatáspolitikai gondolkodására talán a legnagyobb szellemi hatást gyakorolta. A hatvanas években egyike volt azoknak a szervezeteknek, amelyek meggyőző érveket adtak azoknak a kezébe, akik a gazdasági fejlődés egyik motorját látták az oktatásban és ezért expanzív oktatáspolitikát javasoltak. Később, a hetvenes évek második felében, az olajválságokat követően szellemi bölcsője lett annak az oktatáspolitikai paradigmaváltásnak, amelynek eredményeképpen az ifjúsági munkanélküliség kezelése, a hatékonyabb költséggazdálkodás és a decentralizáció kerültek az oktatáspolitika középpontjába. A kilencvenes évtizedben az OECD-n belül fogalmazódott meg a legtisztábban és a legkidolgozottabb formában annak a paradigmaváltásnak az igénye, amely a hangsúlyt az egész életen át tartó tanulásra helyezte, levonva ennek valamenynyi lényeges társadalmi, pénzügyi, intézményi és politikai konzekvenciáját. Az egyik eszköz, amelyet az OECD évtizedek óta használ a tagállamok politikáinak nemcsak megismerésére, de befolyásolására is, a „policy review”. Ennek során átfogó szakértői elemzés és értékelés készül az adott ország politikájáról, majd a tagállamok közössége megvitatja azt, megvalósítva a „társak általi ellenőrzés” egyfajta formáját.

A kilencvenes évek végére értek be annak az oktatás globális fejlődésében akár történelminek is nevezhető szellemi és anyagi vállalkozásnak az első gyümölcsei, amelyre az ún. indikátorprogram (INES) keretei között került sor. Ennek célja olyan mutatók megalkotása és összegyűjtése volt, amelyek segítségével összehasonlíthatóvá és értékelhetővé válnak a nemzeti oktatási rendszerekben zajló belső folyamatok, valamint ami nemcsak új eszközöket ad a nemzeti oktatáspolitikát formálók kezébe, hanem egyúttal a globális hatások drámai felerősödését is eredményezi.9 Ennek csupán egyik megnyilvánulása a tanulmányi teljesítmények nemzetközi összehasonlítását végző, mára világszerte közismertté vált PISA-program, amely néhány országban lavinaszerű folyamatokat indított el a belső nemzeti oktatáspolitikában.10 Az OECD oktatási indikátorait tartalmazó, évente megjelenő Pillantás az oktatásra (Education at a Glance, röviden EaG) című kiadvány a kilencvenes évek végére számos országban a nemzeti oktatáspolitikát alakító szereplők nélkülözhetetlen kézikönyvévé, a belső szakpolitikai viták egyik legfontosabb hivatkozási pontjává vált.11 Mivel – mint látni fogjuk – az Európai Uniónak a nemzeti politikák közösségi koordinálására irányuló stratégiájában az indikátoroknak kiemelkedő szerepe van, az OECD tevékenysége újabban az európai integráció szempontjából is nagymértékben felértékelődött. Azoknak az indikátoroknak a jelentős része ugyanis, amelyeket az EU a nemzeti oktatási rendszerek eredményességének az értékeléséhez felhasznál, az OECD-től származik.

Az OECD oktatásügyi szemléletének meghatározó eleme az, hogy az oktatáspolitikát a közpolitika részeként kezeli, és így szorosan köti össze más politikaterületekkel. A szervezet egyik legfontosabb jellemzője az interdiszciplináris vagy szektorközi megközelítésre való törekvés, gondolkodásában az oktatás problémái elválaszthatatlanul összekapcsolódnak olyan problémákkal, mint a gazdasági növekedés, a foglalkoztatás, a szociális gondoskodás, a fenntarthatóság vagy a területfejlesztés. Az oktatással foglalkozó igazgatósága egészen napjainkig egy integrált, szociális, foglalkoztatási és oktatási kérdésekkel foglalkozó igazgatóság (DELSA) része volt.12 Ezzel kapcsolatban főleg azt kell hangsúlyoznunk, hogy az interdiszciplinaritás és a szektorköziség maga is nagymértékben felerősíti a globalizációs hatásokat, valamint ezáltal az oktatási szektor nemzetköziesedésének a folyamatát. Emiatt ugyanis az oktatás világába sokkal könnyebben hatolnak be azok a globális hatások, amelyek a fent említett egyéb szektorokban vagy problématerületeken gyakran korábban és erőteljesebben jelentkeznek. A nemzetközi és különösen az OECD-n belüli oktatási gondolkodásban a szektorközi „kölcsönös megtermékenyítés” (cross-fertilisation) számos példájával találkozhatunk, amikor is egy, a globális viták által inkább meghatározott terület új megközelítései és paradigmái becsúsznak az oktatásról való gondolkodásba.13

Az európai integráció és a közpolitikák közösségi harmonizálása

A globalizáció Európában elsősorban az európai integráció mechanizmusain keresztül hat: a nemzetköziesedés tehát itt elsősorban európaizálódást jelent. E fogalom két dolgot is takar egyszerre: egyfelől kialakulnak e politikák európai szintű keretei, azaz nemzetek feletti, közösségi szinten alakított és végrehajtott közpolitikák jönnek létre; másfelől a belső, nemzeti szintű politikák maguk is európai dimenziót vesznek fel. Továbbá az integráció erősödése szükségképpen elvezet a közpolitikák európai szintű koordinálásához.

A közösség egyes tagjainak, ha az integráció elér egy bizonyos szintet, akkor is elemi érdekévé válhat a nemzeti politikák bizonyos szintű harmonizálása, ha egyébként – ami az oktatás területére különösképpen jellemző – a szuverenitásuk megőrzését mindennél fontosabbnak tartják. A kérdés csupán az, hogy e koordináció milyen intenzitású vagy mélységű, konkrétan milyen területekre terjed ki és mennyire befolyásolja a belső nemzeti politikát. E tanulmány többek között arra kívánja felhívni a figyelmet, hogy az Európai Unió ma már nemcsak tudatosan törekszik a nemzeti oktatáspolitikák közösségi szintű koordinációjára, hanem jelentősen előre is haladt az ehhez szükséges eszközrendszer kidolgozásában és alkalmazásában.14

A közpolitikák felfogásának, megalkotásának és végrehajtásának mára kialakult egy olyan általános európai modellje, amit többé egyetlen területen sem lehet megkerülni, azaz amely e politikák szereplőinek a gondolkodását és viselkedését alapvetően befolyásolja. Ennek három elemét érdemes külön is kiemelnünk, ezek:

  1. az adott politikaterület jellegzetes európai agendája vagy tematikája;
  2. a politika alakítása során az érdekek artikulálásának és figyelembevételének sajátos európai modellje és végül
  3. a közpolitika működési-működtetési módjának sajátos európai mintája (Muller 1995).
Mindezek olyan általános jellegzetességek, amelyek ágazatoktól függetlenül hatnak, így természetesen az oktatási szektorban is érvényesülnek. Azaz itt is átalakul a politika tematikája: bizonyos témák, problématerületek vagy politikai célok előtérbe kerülnek (például azok, amelyek az oktatás és a munka világa közötti kapcsolatokat vagy a közhatalom és a piac közötti viszonyokat érintik), háttérbe szorítva másokat (például azokat, amelyek a nemzeti kultúra és identitás alakításával vagy egy-egy tudományterület fejlődésével függenek össze). Itt is megváltoznak a politikaalakításba bevont csoportok közötti erőviszonyok (így például megerősödik a szakbürokrácia, a szakértők és szolgáltatásokat igénybe vevők súlya a képviseleti demokrácia hagyományos csoportjaival, a választott politikusokkal szemben). És végül a politika alakításának és megvalósításának itt is korábban nem létező, új sajátosságai és játékszabályai alakulnak ki (pl. megnő a bizonytalanság és a nyitott helyzetek elfogadására való készség vagy a szektorközi logikában való gondolkodás és a komplexitás elfogadásának a képessége).

A politika alakításának és megvalósításának ezekkel az új sajátosságaival kiemelten kívánunk foglalkozni ebben a tanulmányban, mivel ezek azok, amelyek valamennyi közpolitikai területen, így az oktatásban is a legkevésbé feltártak és amelyeknek a jövőbeni hatásai a legtöbb kérdést vetik föl. Ahhoz azonban, hogy az európaizálódásnak és a közösségi szintű politikakoordinációnak az oktatási ágazatban megfigyelhető sajátosságait elemezhessük, előbb szükséges egy

olyan kitérőt tennünk, ahonnan a kormányzás15 és a közpolitika-alakítás egészére láthatunk rá. A nemzeti oktatáspolitikák közösségi koordinációja ugyanis az európai politikai építkezésnek abba a sajátos kontextusába illeszkedik, amelynek jellegzetességei és sajátos hatásai ebben a szektorban is megkerülhetetlenek.

A politikai uniónak a kilencvenes évek elején történt létrehozásával az Európai Unió államai átlépték azt a küszöböt, amelyen túl a közpolitika egyetlen területe sem maradhat többé elszigetelt az európai integrációs folyamattól. A kormányzati politikák harmonizálásának valóban kemény kényszere a pénzügyi unió (EMU) megteremtésével alakult ki. Noha a közös európai pénz bevezetésére csak 1999 elején került sor, és az euro általános fizetési eszközzé csupán 2002 elején vált, e folyamat jóval korábban indult el és több szakasza volt (Lányiné et al., 2000).
A nagy áttörést az 1992-ben elfogadott (maastrichti) Uniós Szerződés hozta: ez volt az, amely a közös pénz bevezetése érdekében előírta az ún. konvergenciakritériumokat (pl. az infláció és a költségvetési hiány maximális szintjét), azaz elindította a nemzeti pénzügyi politikák harmonizálását.16 Az unió jövőjét tervező szakértőknek persze nem lehetett azzal kapcsolatban kétségük, hogy a pénzügyi politikák harmonizálását előbb-utóbb elkerülhetetlenül követni fogja más politikák harmonizálása is, azaz elképzelhetetlen, hogy az államok a monetáris politikában lemondanak a szuverenitásukról, ugyanakkor például a költségvetési vagy újraelosztási politikában az önállóságuk érinthetetlen maradhat, illetve a közösség e politikáktól távol tarthatja magát.17

Az a törekvés, hogy a tagállamok politikáinak harmonizálása más területeken is elkezdődjék, a Maastrichti Szerződést követően hamarosan kényszerítő erővel jelentkezett. Ez még akkor is így történik, ha nem lettek volna – elsősorban a politikai baloldalon – olyan jelentős erők, amelyek a gazdasági és pénzügyi Európa mellett a „szociális Európa” megteremtéséért küzdöttek. A gazdasági és pénzügyi unió megteremtése nyomán ugyanis azonnal elindult az a folyamat, amelyet az integrációs folyamat szakértői gyakran „regulációs versenynek” neveznek, és ami sok szempontból a jól ismert fogolydilemmára emlékeztet (Schrapf, 1977). Ha a közös gazdasági versenytérben nincs meg a szükséges bizalom és kooperáció (azaz nincs közös szociális politika), minden résztvevő arra kényszerül, hogy elkezdje leépíteni a versenyképességét gátló szociális rendszereit, különben a többiekkel szemben hátrányba kerül.

A „szociális Európa” megteremtésének legjelentősebb lépése az unióról szóló szerződés 1997-es, amszterdami módosítása volt. Valójában azonban a szociális és foglalkoztatási politikák koordinálása már ezt megelőzően elkezdődött. Az uniós tagországok államfői 1994-es esseni csúcstalálkozójukon döntöttek a pénzügyi unió előkészítését szolgáló gazdaságpolitikai monitorozásnak a foglalkoztatáspolitikára való kiterjesztéséről. Az 1997-es Amszterdami Szerződés lényegében ezt szentesítette és emelte uniós alapintézménnyé akkor, amikor meghatározta az egyébként e szerződés által megteremtett közös szociális és foglalkoztatáspolitika végrehajtásának és közösségi ellenőrzésének a módszereit. Lényegében – bár ekkor még nem így hívták – itt született meg a „nyitott koordináció módszere” (open method of co-ordination, azaz OMC), amelyet először a foglalkoztatási politikában próbáltak ki18, majd fokozatosan átvittek egyéb politikaterületekre, így – mint látni fogjuk – az oktatás területére is. Az oktatás szempontjából ennek a folyamatnak két fontos elemét kell külön is kiemelnünk.

Az első az a tény, hogy a foglalkoztatáspolitika közösségi koordinálása olyan időszakban kezdődött el, amikor e politika tartalmában drámai hangsúly-átrendeződés történt. Olyan, amely alapvetően érinti az oktatást, illetve a foglalkoztatás- és az oktatáspolitika kapcsolatát, vagy ami még fontosabb, e két társadalmi problémavilág közötti határvonalak megvonását. A foglalkoztatáspolitika hagyományosan a szociális újraelosztás és szolidaritás politikája volt, azonban a kilencvenes években egyre inkább a gazdasági versenyképességet megalapozó, annak emberi erőforrás oldaláról gondoskodó politikává vált. A kilencvenes évek uniós politikájára, ezen belül az oktatásról való közösségi gondolkodásra is rendkívüli hatást gyakorolt az 1993-as, ún. Delors jelentés19, amely az európai társadalmat fenyegető jövőbeni veszélyek között első helyre helyezte a munkanélküliséget, amelynek egyik legfőbb okát a munkaerő rugalmatlanságában, a strukturális alkalmazkodás gyengeségében látta. Ezért a foglalkoztatáspolitika számára új célokat fogalmazott meg: a fő feladatot nem a munka nélkül maradók segélyezésében, hanem a változó munkaerőpiacra való visszavezetésükben látta, aminek egyik legfőbb eszköze a tanulás támogatása. A kilencvenes évek európai foglalkoztatáspolitikájának a tanulás, az emberi alkalmazkodás segítése, az emberi tudás és viselkedés fejlesztése lett a fókuszpontja, melynek nyomán a foglalkoztatási és az oktatáspolitika közötti határvonalak nagymértékben elhomályosultak. Ez tükröződött az Amszterdami Szerződésben előírt, majd először 1997-ben, a tagállamok államfőinek luxemburgi tanácskozásán elfogadott közös európai foglalkoztatáspolitikai irányelvekben. Ezek döntő mértékben olyan, a munkaerő alkalmazkodóképességét elősegítő intézkedéseket írtak elő, amelyek legtöbbjének közvetlen oktatási és képzési vonatkozásai is voltak (Frey, 2000).

A másik elem, amit ki kell emelnünk, a foglalkoztatáspolitikák közösségi koordinációjának a módszeréhez kapcsolódik. Ez két szempontból is kiemelten érdekes számunkra. Egyfelől azért, mert ez az, amit – mint már utaltunk rá – az Unió kisebb-nagyobb módosításokkal az előttünk álló években az oktatáspolitika területén is várhatóan alkalmazni fog. Másfelől azért, mert e módszer az uniós politikai fejlődés olyan sajátos, ma is alakuló terméke, amely különösen érdekes a közpolitikával foglalkozó elméleti kutató és a konkrét szakpolitikai problémák megoldásával foglalkozó gyakorlati politikus vagy szakértő számára.

A foglalkoztatáspolitikák közösségi koordinációja első ránézésre egy nagyon egyszerű modellt követ, amelynek négy lépcsője van:

  1. az Unió évente közös irányelveket fogad el,
  2. a tagországok ezeknek az irányelveknek alapján nemzeti akcióterveket dolgoznak ki, majd
  3. a közösség ezeket az akcióterveket, illetve (egy későbbi fázisban) maguknak az akcióterveknek a végrehajtását értékeli, végül
  4. az értékelés alapján folyamatosan továbbfejleszti a közös stratégiát, illetve folyamatosan visszajelzéseket ad az egyes tagországoknak arról, hogy mi az, amiben eredményesek, illetve amiben nem azok. Lényegében ebből a módszerből fejlődött ki a nyitott koordinációs módszer, amelyet az elmúlt években fokozatosan átvittek egyéb politikaterületekre is.19
E tekintetben az oktatás szempontjából a legnagyobb figyelmet talán a módszernek a szociális politikára való gyors és sikeres átvitele érdemli.

A szociálisnak nevezett politikaterületnek számos dimenziója van, amelyek közül az oktatás szempontjából elsősorban a szegénység és a társadalmi kirekesztés elleni cselekvés érdemel figyelmet.20 A foglalkoztatás mellett ugyanis ez az a terület, amely leginkább nyitott az oktatáspolitika felé, azaz ahol egy másik szakpolitika szükségképpen elkezdi formálni az oktatási ágazat folyamatait is. Arról, hogy a nyitott koordinációs módszert a szociális politika területén is alkalmazni kezdik, a tagállamok államfői a 2000 tavaszán, Lisszabonban tartott rendkívüli csúcstalálkozójukon döntöttek. Ugyanennek az évnek a végén a Nizzai Csúcstalálkozón elfogadták azokat a közösségi célokat, amelyek a közös politikát orientálják (Council of the European Union, 2000). E célok ismeretében a tagállamok a következő év nyarára megfogalmazták a szegénység és a kirekesztés elleni nemzeti cselekvési terveiket21, majd ezeket összegezve és értékelve 2001 végére a bizottság elkészítette az első szegénységgel és kirekesztéssel foglalkozó közös uniós jelentését (European Commission, 2001a), amely az oktatási kérdésekkel önálló alfejezetben foglalkozott.22 Ezzel párhuzamosan kidolgozták azokat a szegénységgel és a társadalmi kirekesztéssel kapcsolatos indikátorokat, amelyek alapján a nemzeti politikák objektív módon értékelhetőek (Social Protection Committee, 2001).

Arról, hogy a nyitott koordinációs módszert oktatáspolitikák európai harmonizálására is alkalmazni fogják, ugyancsak a Lisszaboni Csúcson született döntés. Mielőtt bemutatnánk a módszer sajátosságait, az uniós politikai fejlődés egészében betöltött sajátos szerepét és azt a hatást, amelyet az európai oktatás jövőbeni fejlődésére gyakorolhat, nézzük meg, mi volt a lisszaboni döntés hátterében és mi történt azóta.

Az oktatáspolitikák európai szintű koordinálása

Az oktatást valamennyi ország a nemzeti kultúra és identitás megőrzésének legfontosabb eszközének tekinti. Ez az a terület, ahol a legkevésbé szívesen mond le a teljes körű szuverenitásról. Nem meglepő, hogy az Európai Közösséget létrehozó 1957-es Római Szerződés az oktatásról nem tesz említést, valamint az sem, hogy a politikai uniót megteremtő Maastrichti Szerződés két oktatással és képzéssel foglalkozó, ma is érvényben lévő cikkelye a nemzeti szuverenitást hangsúlyozva megszorító módon fogalmaz: „A közösség hozzájárul a minőségi oktatás fejlődéséhez, mégpedig oly módon, hogy bátorítja a tagállamok közötti együttműködést, illetve ha szükséges, támogatja és kiegészíti cselekvésüket, mindeközben teljes mértékben tiszteletben tartva a tagállamok felelősségét, a tanítás tartalmát, oktatási rendszerük szervezetét, illetve kulturális és nyelvi sokféleségüket.”.23 A kilencvenes évek elején ez a megfogalmazás felelt meg a tagállamok érdekeinek, ez fejezte ki az unió legfőbb döntéshozó szervében, a miniszteri tanácsban ülésező oktatási miniszterek többségének akaratát.

A korábban említett tényezők (a gazdasági és pénzügyi unió fejlődése, a közös szociális és foglalkoztatási politika kialakulása és a foglalkoztatási politika tartalmi átalakulása), valamint egy sor egyéb tényező (így különösen az elmaradott régiók felzárkóztatását és a strukturális alkalmazkodást segítő közösségi fejlesztési politika megerősödése) hatására24 azonban a maastrichti állapot a kilencvenes évek végén minden jel szerint túlhaladottá vált. Mivel azonban a közösség politikai fejlődésének lassúsága miatt a hagyományos (jogi) eszközök alkalmazása továbbra is korlátozott maradt, a körülmények annak kedveztek, hogy olyan új eszközök fejlődjenek ki, amelyek a nemzeti szuverenitás formális érintetlensége mellett is lehetővé teszik az egyébként elkerülhetetlen politikakoordináció elindítását. „Az európai integrációs projekt – olvashatjuk egy elemzésben – elérte azt az állomást, amely már közvetlenül érinti a jóléti állam olyan központi területeit, mint a foglalkoztatás-, a szociál- és az oktatáspolitika. Ezek olyan területek, ahol nagyon nehéz megszerezni a tagállamok politikai támogatását. Ezért olyan együttműködési formát fejlesztettek ki, amely kikerüli a direktívákon és határozatokon (regulation) keresztül történő jogalkotás klasszikus formáit, ehelyett a nyitott koordináció módszerére épül, azaz célpontok kijelölésére, az elfogadott politikai célokhoz viszonyított nemzeti teljesítmények megmért eredményeinek a nyilvánossá tételére csakúgy, mint önkéntes egyezményekre, azaz a magánszereplők önszabályozására.” (Héritier 2001)

Persze, még mielőtt Lisszabonban döntés született volna az oktatáspolitikák közösségi koordinációjáról, már korábban is számos olyan folyamat indult el és zajlott le, amelyek – noha ez nem volt explicit módon megfogalmazott céljuk – az oktatás egy-egy területén lényegében a nemzeti politikák harmonizálását jelentették vagy ebbe az irányba mutató jelentős kezdeményezésnek tekinthetőek. Ennek talán három példáját érdemes itt kiemelnünk. Az első az európai oktatási minőségpolitika megfogalmazása, a második a felsőoktatási rendszerek harmonizációját célzó, ún. bolognai folyamat elindulása, a harmadik pedig az egész életen át tartó tanulás közösségi politikájának a kidolgozása. Különösen az előző kettővel kapcsolatban kell azt hangsúlyozni, hogy noha az Unió csúcsszerve, a harmonizálást helyzetéből fakadóan leginkább szorgalmazó bizottság mindkét esetben aktív szerepet játszott, e folyamatok a tagállami szereplők aktív kezdeményezésével és részvételével folytak és folynak.

Bizonyos szempontból az oktatásügyi minőségpolitika is azon területek közé sorolható, ahol az aktív közösségi koordinációt indirekt módon kényszerítették ki egyéb folyamatok. Az Unióról szóló szerződés – a szöveg szoros értelmezése mellett – elvileg nem teszi lehetővé, hogy a közösség az oktatás minőségével kapcsolatban bármilyen nemzetek feletti követelményt fogalmazzon meg. Ugyanakkor a végzettségek kölcsönös elismerésének a nyolcvanas évek végén kialakult modellje, amely a programok összehangolása helyett a kölcsönös bizalmon alapult (amely elvet a kereskedelem területéről vitték át az oktatás területére25), a kölcsönös bizalmat erősítő lépéseket tett szükségessé. Erre alkalmas volt az, ha a tagországok – anélkül, hogy egységes minőségi követelmények megfogalmazódtak volna – önként vállaltak annyit, hogy oktatási intézményeikben elősegítik a minőség biztosítását célzó eljárások elterjedését. Továbbá a közös minőségpolitika megjelenésének minden bizonnyal kedvezett az értékelési és minőségbiztosítási funkciók és az ezekhez kapcsolódó szakmai körök magas szintű nemzetköziesedése. Alig van ugyanis másik olyan, az oktatáson belüli szakterület, amely annyira nemzetközivé vált volna és amelynek a nemzetköziesedése oly magas szinten intézményesült volna, mint amilyen a mérés és értékelés. Ezért gyakran beszélnek a nemzetközi mérési közösségről (international assessment community). E szakmai közösség – amely belső oktatáspolitikai folyamatok hatására – nemzeti szinten is egyre nagyobb súlyt képvisel, eleve pozitívan viszonyul a nemzetköziesedéshez és ezen belül az európaizálódáshoz.26

A kilencvenes években az EU-ban intenzív munka kezdődött annak érdekében, hogy kidolgozzák egy közös minőségpolitika elveit, amely először a felsőoktatás területén vezetett konkrét közösségi intézkedésekhez27, majd az évtized végén a közoktatás területén is.28 Az intézkedéseket mindkét esetben a tagországok intézményei és szakértői sokaságának részvételével működő szakmai hálózatok hosszan tartó programjai előzték meg, és ők dolgozták ki az intézkedésekből jól kirajzolódó jellegzetes európai minőségbiztosítási modellt. Ez az oktatás mindkét szintjén olyan jellegzetes szakmai irányvonalat képvisel, amely a hangsúlyt az intézmények önértékelésére, a társadalmi partnerségre és az ezeknek kedvező szabályozási környezet kialakítására helyezi, ami nem egy ország esetében lényegében szakítást jelent az állami ellenőrzés hagyományos nemzeti modelljével.29 Az európaizálódás azonban nemcsak az elsősorban kvalitatív eszközökre támaszkodó intézményértékelési és minőségbiztosítási folyamatokat érintette, hanem a kvantitatív eszközökre épülőket is. Ennek egyik fontos állomása az volt, amikor a közösség oktatási miniszterei 1998-ban prágai találkozójukon megegyeztek abban, hogy a nemzeti oktatási rendszerek európai szintű értékelését lehetővé tevő indikátorrendszert hoznak létre (European Commission, 2000a). Az a tény, hogy az oktatás területén is megtörtént a közös európai indikátorok és mérföldkövek (benchmarks) kidolgozása, e területet is megnyitotta a politikakoordináció olyan mechanizmusai számára, amelyek ilyen eszközöknek az alkalmazására épülnek.

A második említésre méltó folyamat, amely szintén a lisszaboni döntés előtt vette kezdetét, a felsőoktatási rendszerek európai szintű harmonizálását célozza. Ez az 1998-as Sorbonne Deklarációval vette kezdetét, amelyet a négy meghatározó súlyú EU-tagország30 miniszterei írtak alá, illetve amelynek egyenes folytatása volt az egy évvel később megtartott Bolognai Fórum. Ez utóbbin született meg a Bolognai Deklaráció, amelyet már 29 ország, jelentős részben társult országok oktatási vezetői fogadtak el. A bolognai folyamat keretében olyan konkrét programok indultak el vagy erősödtek meg, amelyek közvetlenül a diplomák, a tananyagok és a képzési ciklusok fokozatos harmonizálásához vezetnek (Haug and Tauch, 2000; Hackl, 2001; Rakic, 2001). Ezek az alulról jövő kezdeményezések, amelyek többek között azért is lehetségesek, mert a magas fokú autonómiával rendelkező nemzeti akadémiai elit – ha a nemzeti kormány nem éppen ezt várja tőle – nemegyszer a nemzetköziesedést játssza ki az ellenőrzésére törekvő nemzeti kormányokkal szemben, lényegében a felsőoktatási rendszerek tartalmi és strukturális harmonizálását tűzik ki célul. A közoktatás szempontjából ez azért érdemel különleges figyelmet, mert precedenst teremtenek olyasmire, amit az Unióról szóló szerződés kizár, és amit az Unió jogszerűen nem kezdeményezhetne. Az uniós fejlődésben a precedensek szerepe ugyanakkor közismerten meghatározó jelentőségű: ilyenek kialakulása növelheti annak a valószínűségét, hogy a Maastrichtben letett és azóta mozdítatlan határcövekeket az alapszerződés következő módosításánál odébb helyezik.

A legbonyolultabb, valószínűleg legjelentősebb várható harmonizációs hatásait tekintve azonban ma még nehezen értékelhető harmadik folyamat az egész életen át tartó tanulás közösségi politikájának a kidolgozása. E tanulmány keretei között természetesen nincs mód e politika tartalmi sajátosságainak a bemutatására31, csupán néhány olyan elemet emelhetünk ki, amelyek a közoktatási politikák közösségi koordinációja szempontjából különösen jelentősek. Az egész életen át tartó tanulás már a lisszaboni döntést megelőzően a közös foglalkoztatási politika egyik legfontosabb pillére lett. A foglalkoztatáspolitikának az oktatás felé fordulásában a 2001. évre szóló – negyedik alkalommal elfogadott – Európai Foglalkoztatási Irányelvek különösen nagy változást hozott: az oktatás és képzés ugyanis ebben kiemelkedően nagy súlyt kapott, és az egész életen át tartó tanulás mint átfogó horizontális cél jelent meg. A dokumentum e területen is jól mérhető indikátorokkal, egészen konkrét célokat fogalmazott meg. A közös oktatási politika tehát nem annyira az oktatási, mint inkább a foglalkoztatási szektor (és tágabban a gazdaságélénkítést és a versenyképesség erősítését célzó politika) oldaláról kapott először erős impulzusokat. Ezt azért fontos kiemelni, mert ezekben a szektorokban a nemzeti politikák közösségi harmonizálásával kapcsolatban nemcsak nem voltak olyan fenntartások, mint az oktatás területén, hanem a mérvadó nemzeti politikai erők egyenesen ezt szorgalmazták.32

A lisszaboni Európai Tanács döntését követően lényegében az ott kapott felhatalmazás és ösztönzés hatására hozta nyilvánosságra az Európai Bizottság 2000 őszén a Memorandum az egész életen át tartó tanulásról című vitaanyagot (European Commission 2000b), amelyet a tagországok mindegyikében széles körű társadalmi és szakmai vitára bocsátottak. E vitákat követően, 2001 novemberében tette közzé a bizottság azt a stratégiai dokumentumot, amely ma a közösségi oktatáspolitika egyik meghatározó orientálójának tekinthető és amely Az egész életen át tartó tanulás európai térségének a megvalósítása címet viseli (European Commission 2001b).33 E dokumentum hat olyan alapvető közös oktatáspolitikai célt fogalmazott meg, amelyek – összhangban azzal a nagyon tág definícióval, amelyet az Unió az egész életen át tartó tanulásnak ad – nagymértékben érintik a közoktatást is.34 Külön figyelmet érdemel az „európai térség” fogalmának használata, amivel korábban az oktatás területén nemigen találkozhattunk. A közös térség fogalma eleve sugallja az intézmények és a politikák harmonizálását.

Mivel az egész életen át tartó tanulást az Unió rendkívül tágan határozza meg, és ily módon ennek ernyője alá bevonható a formális oktatásnak – beleértve ebbe a közoktatást – szinte minden eleme, illetve mivel az egész életen át tartó tanulás a közös foglalkoztatáspolitika kiemelt területévé vált, túlzás nélkül mondhatjuk azt is, hogy a nemzeti oktatáspolitikák közösségi koordinációja a közös foglalkoztatási politika keretei között a kilencvenes évek végén lényegében elkezdődött. A tagországok államfői azonban Lisszabonban tovább kívántak lépni ezen és arról hoztak döntést, hogy e politikaterületen immár elindítják az ágazatspecifikus koordinációt is, azaz kiépítik az oktatási ágazat önálló, saját egyeztetési mechanizmusát. Konkrétan – mint azt már említettük – az a döntés született, hogy a nyitott koordinációs módszert, amely éppen a lisszaboni csúcs döntésével vált formálisan elfogadott, a gazdaságpolitikán és a foglalkoztatáspolitikán túl is alkalmazható uniós kormányzási módszerré, kiterjesztik az oktatás területére is.

A lisszaboni Európai Tanács határozatában megfogalmazta, hogy az Uniónak gazdaságfejlesztési és társadalmi céljai érdekében többek között „jóléti és oktatási rendszereinek modernizálására” van szüksége. Ennek érdekében részben néhány egészen specifikus, konkrét mutatószámokkal mérhető fejlesztési célt fogalmazott meg35, továbbá – és a témánk szempontjából ennek van különös jelentősége – az oktatási minisztereket felkérte arra, hogy a miniszterekből álló tanács keretein belül „ a közös problémákra és prioritásokra koncentrálva indítson el egy általános reflexiót az oktatási rendszerek konkrét jövőbeni céljairól a nemzeti sokféleség tiszteletben tartásával, hozzájárulva a luxemburgi és cardiffi folyamathoz36, valamint erről a 2001 tavaszán tartandó Európai Tanács ülésén számoljon be” (European Council, 2000). E megfogalmazásban a „konkrét” szó használatának különösen nagy jelentősége van, hiszen – mint látni fogjuk – a nyitott koordinációs módszernek meghatározó jellemzője az, hogy a tagországok politikáinak az összehangolását mérhető indikátorokhoz köti. Az államfők tehát hangsúlyozottan

A nyitott koordinációs módszer

A lisszaboni Európai Tanács következőképpen definiálta a nyitott koordináció új módszerét:
„A stratégiai cél megvalósítását a nyitott koordináció új módszerének alkalmazása fogja segíteni, mint olyan eszköz, amely lehetővé teszi a legjobb gyakorlat elterjedését és az EU céljai felé nagyobb konvergenciát hoz létre. Ez a módszer, amelynek az a célja, hogy segítse a tagállamokat saját politikájuk fokozatos fejlesztésében, a következő elemeket tartalmazza:

  1. irányelvek (guidelines) rögzítése az unió számára, amelyek a rövid, közép és hosszú távú célok teljesítéséhez specifikus időzítést (timetable) rendel;
  2. ahol lehetséges olyan kvantitatív és kvalitatív indikátorok létrehozása és határkövek (benchmarks) kijelölése, amelyek a világelsők mércéjéhez és a különböző tagállamok, szektorok szükségleteihez illeszkednek, lehetővé téve a legjobb gyakorlattal való összevetést;
  3. az európai irányelveknek olyan specifikus célokat és intézkedéseket tartalmazó nemzeti és regionális politikákra való fordítása, amelyek figyelembe veszik a nemzeti és regionális eltéréseket;
  4. időszakos monitorozás, értékelés és társak általi vizsgálat (peer review), amelyet kölcsönös tanulási folyamatként kell megszervezni.”

Forrás: European Council, 2000. (A felsorolás számokkal való jelzése nem az eredeti szöveg része.)

 

azt kérték az oktatási miniszterektől, hogy olyan közös politikai célokat fogalmazzanak meg, amelyek lehetővé teszik annak a pontos megállapítását, vajon egy-egy tagország hol tart e céloknak a megvalósításában.

Ezt követően két, egymáshoz szorosan kapcsolódó szálon indult el az a munka, amelynek oktatáspolitikák – immár ágazatspecifikus – közösségi koordinációjának a megalapozását célozta. E folyamat sok szempontból hasonló volt ahhoz, ami – mint láttuk – a szociális politika területén indult el, bár messze nem halad előre olyan mértékben, mint ott. Az egyik szál azoknak az indikátoroknak a kidolgozását jelentette, amelyek lehetővé tehetik a tagállamok oktatási rendszereiben zajló folyamatok objektív értékelését, illetve ennek alapján – a nyitott koordinációs módszernek megfelelően – olyan mérföldkövek vagy viszonyítási pontok kijelölését, amelyhez az egyes országok állapota viszonyítható, illetve amelynek alapján kormányzati politikájuk értékelhető. Ezt a munkát a jellegzetes közösségi munkamódszert követve oly módon szervezték meg, hogy a tagállamokat felkérték arra, delegáljanak szakértőket egy olyan munkabizottságba, amelynek javaslatot kellett tennie az indikátorokra.37 A munka több szálon futott párhuzamosan, részben nem ágazatspecifikus keretek, hanem – általános társadalomstatisztikai szakértők részvételével – az EU statisztikáért felelős egységének keretei között.

Talán nem kell ecsetelni, hogy az indikátorok kidolgozása során a tagállamok által delegált szakértők milyen óriási nehézségekbe ütköztek.38 E nehézségek kettős természetűek voltak. Egyfelől technikaiak, hiszen nemcsak komplex folyamatok számszerűsíthető mutatóit kellett megtalálni, hanem ráadásul olyanokat, amelyek az országok többségében rendelkezésre állnak vagy előállíthatóak. E nehézségeket gyakran nem is sikerült áthidalni, és még kevésbé sikerült volna, ha a szakértők nem támaszkodhatnak az OECD korábban említett indikátorprogramjára. Miután azonban ezt megtették, e globális szervezet korábban nem látott hatást gyakorolhatott az európai folyamatokra. A nehézségek másik csoportja politikai természetű volt: ennyire konkrét formában az Európai Unió történetében korábban soha nem merült fel a nemzeti oktatási rendszerek értékelésének kérdése. Egy-egy indikátor kiválasztása, illetve egy másik elvetése ugyanis nemcsak azt jelentette, hogy egy adott oktatási folyamat egy másiknál nagyobb politikai jelentőségre tett szert, hanem azt is, hogy az országok egy csoportja egy másikkal szemben előnyösebb megvilágításba került. Az indikátorok kiválasztásáról és értelmezéséről való megegyezés – annak a tudatában, hogy ezek később a közösségi politikakoordináció eszközeivé fognak válni – tehát olyan politikai választásokat jelentett, amelyek az EU-ban az oktatási ágazatban korábban nem merültek fel.39

Az oktatási ágazat koordinációja mellett folyt munka eredménye az a dokumentum, amely Az egész életen át tartó tanulás minőségi indikátorairól szóló európai jelentés címet viseli és amelyet informálisan „Bratislava report”-nak is hívtak, mert a bizottság azt az európai oktatási miniszterek 2002 nyarán tartott pozsonyi találkozóján mutatta be. A kidolgozott rendszer az indikátorok négy nagyobb csoportját tartalmazza:

  • készségek, kompetenciák és attitűdök,
  • hozzáférés és részvétel,
  • erőforrások, valamint
  • rendszerszabályozási és stratégiai elemek.
Az egyes csoportokon belül 2-5 konkrét indikátor jelenik meg, számuk összesen 15. Többségükről a jelentés a tagországokat jellemző konkrét adatokat is tartalmaz, lényegében országrangsorok formájában (European Commission, 2002).40 Emellett azonban az oktatási ágazaton kívüli szakértői munkákból, illetve az oktatási és foglalkoztatási szféra egyéb közös tevékenységeiből is születtek indikátorok (European Commission, 2001c).

A másik szál annak a közös európai stratégiának a kidolgozását jelentette, amely a politikakoordináció alapját alkothatja. A bizottság a lisszaboni csúcson kapott felhatalmazás alapján rövid időn belül elkészített egy olyan dokumentumot, amely Az oktatási és képzési rendszerek konkrét jövőbeni céljai címet viselte és amelyet az oktatási miniszterek – körülbelül féléves vita után – 2001 tavaszán a Stockholmi Európai Tanács elé terjesztettek. A dokumentum három nagyobb célcsoporton belül fogalmazott meg konkrét célokat:

  1. a minőség és eredményesség növelése,
  2. a hozzáférés és az esélyegyenlőség javítása és
  3. a rendszer nyitottságának biztosítása (Council of the European Union, 2001).41
  4. Az oktatási és képzési rendszerek minőségének és eredményességének növelése az európai unióban. (A tanárok és oktatók képzésének fejlesztése; a tudástársadalomban szükséges készségek fejlesztése; az ICT-hez való hozzájutás biztosítása mindenki számára; a tudományos és technikai tárgyakat tanulók/tanítók számának növelése; a források hatékony felhasználása.
  5. Minden ember hozzájutásának megkönnyítése az oktatási és képzési rendszerekhez. (Nyitott tanulási környezet; a tanulás vonzóbbá tétele; az aktív polgári lét, az egyenlő esélyek és a társadalmi kohézió támogatása.)
  6. Az oktatás és képzés megnyitása a tágabb világ előtt. (A munka világával, a kutatással és a tágabb társadalommal való kapcsolatok erősítése; a vállalkozói szellem erősítése; az idegen nyelvek tanulásának fejlesztése; a mobilitás és cserekapcsolatok erősítése; az európai együttműködés erősítése.)
Az államfők elfogadták e dokumentumot és egyúttal arra kérték a bizottságot és a miniszterekből álló tanácsot, hogy a következő évi tavaszi Barcelonai Csúcs elé már olyan jelentést terjesszenek, amely részletes munkatervet foglal magába az elfogadott célok megvalósítására, és egyúttal a nyitott koordinációs módszernek megfelelő értékelő elemeket is tartalmaz.42 Az újabb csúcs elé terjesztett jelentést, amelynek Az európai oktatási és képzési rendszerek céljaihoz kapcsolódó részletes munkaprogram a címe (Council of the European Union, 2001.), az államfők elfogadták, illetve néhány ponton kiegészítették. A dokumentum az egyes konkrét célokhoz immár konkrét indikátorokat is kapcsolt, amelyek részben a korábban bemutatott indikátorfejlesztési munkából származtak. Itt már határozottan megjelent a mérföldkövek állítására való törekvés, mint ahogy az is, hogy a közösség egészének és az egyes tagországoknak a teljesítményét ennek megfelelően értékeljék.43

Elvileg ennek a 2010-ig terjedő feladatokat meghatározó dokumentumnak kellene a jövőben betöltenie az oktatási politikák koordinálásában ugyanazt a szerepet, amit a gazdaságpolitikában a Tág Gazdaságpolitikai Irányelvek, a foglalkoztatási politikában az Európai Foglalkoztatási Irányelvek vagy a szegénység elleni politikában a korábban említett, közös célokat megfogalmazó dokumentum tölt be. A dokumentumot ugyancsak a pozsonyi miniszteri találkozón mutatták be, a társult országokat arra invitálva, hogy ők is kezdjék meg az oktatási ágazatban a felkészülést a lisszaboni folyamatban való részvételre. A későbbiekben visszatérünk még arra, hogy e folyamatnak milyen perspektívái lehetnek. Ezt megelőzően azonban újra kell egy kitérőt tennünk annak érdekében, hogy jobban megérthessük a nyitott koordinációs módszer lényegét, valamint azt a szerepet, amit e módszer a közpolitikák közösségi szintű koordinálásában, illetve tágabban az Unió politikai és kormányzati rendszerében betölt.

A nyitott koordinációs módszer és az uniós politikai fejlődés

A nyitott koordinációs módszer (lásd a keretes írást) megjelenése, alkalmazásának gyors terjedése és kiterjesztése az oktatás területére az Unió politikai fejlődésének tágabb összefüggésrendszerébe, ezen belül a közösségi kormányzás kibontakozó reformjába illeszkedik. Ha megalapozott ítéletet akarunk alkotni arról, hogy e módszer alkalmazása várhatóan milyen módon befolyásolja majd az oktatási szektor fejlődését, szükséges e folyamatokat is szemügyre vennünk.

Az uniós politikai fejlődés, szűkebben az európai kormányzás és ezen belül a közösség és a tagállamok közötti felelősség- és hatalommegosztás dilemmák és megoldatlan kérdések sokaságát veti fel nemcsak a közjogi és politikatudományi, hanem a szakpolitikákról folyó gondolkodás számára is.44 Azt a politikai erőteret, amelyben az egyes szakpolitikák koordinációja létrejön, érzékletesen így írja le egy amerikai elemző, aki az amerikai szövetségi és az európai közösségi struktúrát hasonlítja össze: „a közösség megalkotása komplex hatalmi küzdelmet hoz játékba egyfelől a központi hatóságok, másfelől olyan nemzeti és regionális hatóságok között, amelyek széles földrajzi területen szóródnak szét, több eltérő jogi és politikai tradícióikkal rendelkező független államot foglalnak magukba és amelyek messzemenő koordinációt igényelnek annak érdekében, hogy a különböző szinteken megvalósított politikák konzisztensek maradjanak”. (Yataganas, 2001.) Az EU kormányzati rendszerét a politikai elemzők gyakran írják le úgy, mint „kormány nélküli kormányzást”, „alkotmány nélküli államot” vagy „állam nélküli piacot”, amely nem illeszthető a hagyományos állam- és politikatudományi fogalmi keretek közé, és amelyet ezért néha tréfásan – e mondást Jacque Delors-nak, az Európai Bizottság nagy tekintélyű volt elnökének tulajdonítják – az UFO mintájára UPO-nak, azaz Azonosítatlan Politikai Tárgynak (Unidentified Political Object) neveznek.

A mai európai kormányzási helyzetnek – mint ahogy az egész integrációs folyamatnak is – kétféle olvasata létezik. Az egyik úgy írja le ezt, mint egy kilátástalan válsághelyzetet, amelyre az jellemző, hogy a közösségi fejlődés jelenlegi szintjén a dolgok már nem működtethetőek a politikai-kormányzati integráció további elmélyítése nélkül, ugyanakkor a tagállamok a mainál többet nem hajlandóak szuverenitásukból átengedni a közösségnek. Mindez szükségképpen az Unió válságához vezet. A másik olvasat viszont olyan kreatív, innovatív helyzetet lát ebben a helyzetben, amelyre reményteljes új megoldásokkal való kísérletezés és ezek sikeres bevezetése jellemző. Ennek megfelelően a jövőbeni fejlődést illetően az elemzők kétféle forgatókönyvet láthatnak maguk előtt, amelyek mindegyikének vannak szélsőséges verziói is. Az egyik ilyen a dezintegrálódásé: a dolgok kiszaladnak a döntéshozók keze alól, sem közösségi, sem tagállami szinten nincsenek már kézben tartva, a közösséget szabályozási válság fenyegeti. A másik szerint új, kreatív megoldások fejlődnek ki, amelyek a korábbiaknál is demokratikusabb és hatékonyabb kormányzást tesznek lehetővé a komplexitás és a politikai sokérdekűség új megoldásokat követelő viszonyai között.

Mivel nemzetállami mintát követő, többségi erőre épülő hagyományos demokratikus képviseleti mechanizmusok európai alkotmány hiányában uniós szinten nem működhettek, felgyorsult a hatékony és demokratikus, új kormányzást szolgáló módszerek kifejlesztése. A politikai élet szervezésének ezeket az új mechanizmusait az EU felerősíti és – ami a számunkra itt talán a legérdekesebb – ezeket a tagállamokban is szétterjeszti, illetve megerősíti. Számos elemző éppen ebben az európai politikai fejlődésben véli megtalálni a modern demokráciának és az ezzel összhangban lévő „új kormányzásnak” (new governance) azt a modelljét, amely megfelel az átalakuló globális világnak és amely a szuverén nemzetállamok számára is releváns. Ez a modell a növekvő komplexitás körülményei között is olyan kormányzást képes biztosítani, amely meg tudja teremteni egyfelől a demokratikus legitimitás, másfelől a hatékony problémamegoldó képesség egymással ütköző elveinek az összhangját.

Az EU politikai rendszerének alakulása olyan időszakban és olyan politikai térben zajlik, amelyre kétségtelenül a növekvő komplexitás és a társadalmak növekvő szegmentálódása jellemző. Ez – a nemzeti államok szintjén is – szükségképpen a kormányzás olyan új formáihoz vezet, mint amilyen a „hálózati kormányzás” (network government) vagy a „tanácskozó kormányzás” (deliberative government), és létrehozza a „kísérletező demokrácia” (experimental democracy) új formáit (Eising and Kohler-Koch, 1999; Gerstenberg and Sabel, é.n.). Mindezt az jellemzi, hogy a „politikai tér formálisan autonóm szereplőkkel népesül be, akiket sokféle kölcsönös függés köt össze (…), a politikai arénák és társadalmi alrendszerek kifejlesztik saját döntéshozatali racionalitásukat és logikájukat, valamint csak lazán kötődnek más politikai arénákhoz (…) a rend és a strukturált együttműködés mintáinak fenntartása mindazonáltal a központi szervező és koordináló hatalom hiányában is biztosított marad.” (Eising and Kohler-Koch 1999).

Az jellemző az új kormányzásra, hogy a politikai szereplők a problémamegoldást tekintik a politika (politics) lényegének, a politikacsinálás (policy-making) pedig magasan szervezett, többé-kevésbé autonóm alrendszerek közegében zajlik. Ilyen környezetben hatékony kormányzás csak az egyes alrendszerek saját logikájának beszámításával lehetséges. A problémamegoldó kormányzásnak meghatározó elemei a kommunikáció és a tanulás: a politika alakítása és végrehajtása egy olyan kommunikatív folyamatban történik, amelyben meghatározó szerepe van a viszszacsatolásoknak, a hibák és tévedések korrigálásának. A politikaalakításban és végrehajtásban részt vevő kommunikatív hálózatok kulcsfogalmakat hoznak létre, ezeket tesztelik, konszenzust építenek és segítik a politikai rendszer mint tanuló rendszer működését.45

A közös kormányzás igényét Európában nagymértékben felerősíti a „problémaközösség”, a kölcsönös problémafüggőség (problem interdependence), amelyben immár egyetlen szereplő sem tudja önállóan megoldani a problémákat. Ez azt is kiváltja, hogy miközben a szabályozást továbbra is közszereplőkre bízzák, a politikaformálásba új magánszereplőket is bevonnak és a szabályozásban egyre inkább gyengülő szerepe lesz a jognak (Héritier, 2001). Ezt nagymértékben formálta a Maastricht utáni sokk is, amely megmutatta, hogy az elitek által alakított politikával a nép szembefordul, azaz „demokratikus deficit” keletkezik. E folyamatban kulcsszereplő volt az Európai Bizottság, amely egyfajta „politikai vállalkozóként” (policy entrepreneur – Laffan et al. 2000.) vagy „gondolatvállalkozóként” (ideational entrepreneur – Kohler-Koch 2002) a megnyíló lehetőségablakokra figyelve lépett elő folyamatosan az új kormányzási megoldásokkal vagy éppen – a tagállamok ellenállásába ütközve – mondott le a hagyományos megoldásokról.

A nem jogi előírásokra épülő „új kormányzást” gyakran „puha kormányzásnak” is nevezik. Ennek az EU politikai fejlődése során sokféle formája és eszköze alakult ki: ilyenek a társadalmi partnerekkel való dialógus, a legsikeresebb megoldások terjesztése, a szakértői szerep felértékelése és a szakértői vélemény legitimáló hatásának a kihasználása, a magánszereplők közötti megállapodások kikényszerítése, illetve önszabályozó képességének erősítése, az érintettek viselkedésének külső monitorozása és a közösség által való, kevéssé formalizált, horizontális ellenőrzési formák alkalmazása (peer control), a fejlődés elérendő pontjainak a meghatározása (benchmarking) és más hasonlók. A nyitott koordináció módszere valójában ezeknek a puha kormányzási eszközöknek egy olyan újabb formája, amely többféle eszköz kombinálásán alapul és amelyet tudatosan és nyíltan a nemzeti politikák harmonizálásának a céljával használnak fel.

„Új kormányzásról” beszélve nem lehet említés nélkül hagyni az „új közigazgatás” (new public management) fogalmát. Az Európai Unió politikai-kormányzati rendszerének a fejlődése nem választható el azoktól a folyamatoktól, amelyek a fejlett világban általában a menedzsment és különösen a közigazgatás területén zajlanak. Ezek nemcsak az állam és a társadalom közötti kapcsolatok radikális átalakulásával járnak, hanem az állam által alkalmazott regulációs eszközök megújulásához is vezetnek (OECD, 1995; Hodgson 2000; Pollitt and Bouckaert 2000; Sabel 2001; Halász 2002). Ezeket gyakran az új közigazgatás fogalmával foglalják össze. Az EU új kormányzási módszereinek konceptuális megalapozására és gyakorlati megújítására ezek a folyamatok értelemszerűen közvetlenül és jól kimutatható módon hatnak, illetve – fordítva – az EU által kigondolt kreatív szabályozási vagy kormányzási megoldások is visszahatnak e terület globális fejlődésére. Így például az indikátorok alkalmazása és törekvés arra, hogy a közigazgatás teljesítményét objektív mutatókkal mérjék az új közigazgatás fontos jellemzői.

Arról, hogy a „puha kormányzás” ténylegesen mennyire puha, megoszlanak a vélemények. A mérföldkövek kitűzésén és az ehhez viszonyított állapot állandó vizsgálatán, illetve – ami ezzel mindig együtt jár – a többiekkel való összehasonlításon alapuló kormányzás meglehetősen erős is lehet, elsősorban azért, mert az értékelő összehasonlításokat a tagállamok belső nemzeti politikai terének résztvevői szükségképpen a belső politikai harcok eszközeként kezdik használni. Nem mindegy e tekintetben, hogy mennyire képes az ilyen típusú jelzések racionális feldolgozására egy-egy tagország belső politikai rendszere. A nemzetek közötti versenyben, ami az Európai Unión belül éppúgy folyik, mint azon kívül, a nemzeti reputáció sérülése, a „lepontozástól” való félelem jelentős politikai energiákat képes mozgósítani (Héritier 2001; de la Porte
et al. 2001). Néhány elemző arra is felhívja a figyelmet, hogy az önkéntességen és a fokozatosságon alapuló lágy módszerek sokkal inkább segítik az együttműködés és a kölcsönös alkalmazkodás intézményesülését és stabilizálódását, mint a felszínes és külsődleges alkalmazkodást kiváltó erősebb kényszerítők. A kölcsönös tanulás, amit a nyitott koordinációs módszer hívei gyakran említenek, kölcsönös nyomásgyakorlásként is működhet. Valójában ezt a fajta eszközt alkalmazza az EU a csatlakozó országok esetében is, amikor évente értékelő jelentést készít róluk: ebben a relációban a nyomásgyakorló ereje értelemszerűen nagyobb, mint a már benn lévő országok esetében.

A nyitott koordináció módszerével kapcsolatban persze inkább a „másik oldalról” fogalmazódnak meg kételyek. Vajon mennyire képes ez az eszköz az egyes tagállamokban hatékonyan kikényszeríteni a különböző közpolitikáknak az EU-normákhoz való közelítését. Mivel nagyrészt önkéntes folyamatról van szó, amelyben alig van szankcionálási lehetőség, nem biztos, hogy a résztvevők akarnak majd tanulni a bemutatott legjobb gyakorlatokból, hacsak nincs e mögött valamilyen kényszer hihető fenyegetése. Vajon a „szimbolikus politika” nem válik-e a kemény eszközök hiánya miatt létrejövő pótcselekvéssé (Eberlein-Kerwer 2002)? Az a fajta „diszkurzív szabályozó mechanizmus” (Jacobson 2002), amelyet a nyitott koordinációs módszer testesít meg, szociológiai és politikai értelemben egyaránt felveti azt a kérdést, vajon a nem kényszerítő megegyezések mennyire biztosíthatják a szereplők szabálykövető viselkedését, azaz a jog és a közvetlen kényszer szerepét milyen mértékben vehetik át morális, szociális és kognitív kényszerek. Vajon a koordinációs folyamatban résztvevők mennyire képesek arra, hogy belássák a közösen elfogadott objektív mutatószámok fényében megmutatkozó hiányosságaikat, és a józan ész számára meggyőző „sikeres gyakorlatokat” kezdjék el alkalmazni? Vajon ez a társadalmi nyomáson, bizalmon és racionalitáson alapuló regulációs mechanizmus mennyire képes működni egy olyan nemzetközi térben, amelyre történetileg nem ritkán a bizalmatlanság, a másik fél érdekeinek semmibevétele vagy kijátszása és az erőszak önkényes alkalmazása volt jellemző.46

A nyitott koordináció módszerét illetően külön magyarázatra szorul a nyitott jelző. (Telo 2001) szerint e fogalomnak ebben az összefüggésben több jelentése is van. Jelenti mindenekelőtt a részt vevő országok meglévő kompetenciáinak és létező gyakorlatának a viszonylagos tiszteletben tartását (az alkalmazkodás elmaradását vagy lassúságát a közösség nem veszi jó néven, de általában nincs formális kötelezőség). Másodsorban azt jelenti, hogy a koordinációs folyamatba többen is bekapcsolódhatnak (nemcsak a nemzeti kormányok, hanem pl. a társadalmi partnerek, civil szervezetek); maga a folyamat transzparens, a társadalom számára jól követhető, azaz egy tágan demokratikus egyeztetési folyamatról van szó, nem egyszerűen a kormányzati elitek egyeztetéséről. Végül azt is jelenti, hogy ez utat nyit az erőteljesebb integráció felé, azaz lehet a politikai integráció elmélyítése felé vezető út egyik lépcsőfoka. Mind a három jelentéshez hozzákapcsolódnak az európai kormányzás jellegzetes kérdései és dilemmái. Az elsőhöz az, hogy mekkora az elfogadható közösségi nyomás (pl. egy tagország folyamatos „megszégyenítése” amiatt, hogy távol van a kitűzött határkőtől, az mennyire sérti annak szuverenitását). A másodikhoz az, hogy vajon az ilyen nyitottság hogyan egyeztethető össze a legitim és demokratikus politikai kontroll követelményeivel. Végül a harmadikhoz pedig az, hogy ez vajon átmeneti forma-e vagy pedig ez a jövő új és domináns, a komplexitást kezelni próbáló kormányzási formája. Vajon ez egy „low profile”, komolytalan kormányzás, amit legfeljebb az igazolhat, hogy átmenetet jelent egy komolyabb forma felé, vagy pedig – éppen ellenkezőleg – ez ma a modern kormányzás egyik leghatékonyabb modellje, amely akár a hagyományos nemzetállamok számára is követésre méltó lehet (Hodson-Maher 2001).

A nyitott koordináció módszere tehát valójában nem más, mint a kommunikációt és a tanulást hangsúlyozó „új kormányzás” egyik formája. Korábban láttuk, hogy a nyitott koordinációs módszer széles körű, így az oktatás területén való alkalmazására a 2000. tavaszi lisszaboni rendkívüli Európai Tanács ülése adott felhatalmazást az Európai Bizottság számára, persze többféle előzményre építve. E módszer meghatározása és a benne rejlő lehetőségek feltárása ekkor már javában zajlott abban az intenzív munkában, amelynek célja az európai kormányzási reform megalapozása volt, és amely az Európai kormányzás című Fehér Könyv kiadásában csúcsosodott ki.

E Fehér Könyv a kormányzási reform egyik legfontosabb céljaként említi a politika eszköztárának (policy instruments) gazdagítását és a különböző eszközök kombinálásában rejlő lehetőségek kihasználását. A nyitott koordinációs módszer (OMC) a gazdagítandó eszközrepertoár egyik fontos elemeként jelenik meg, amelynek alkalmazását a bizottság több területen is javasolja (ezek között természetesen az oktatást is említve), kiemelve azt is, hogy ebbe már bevonhatóak a jelölt országok is. Az OMC-t a Fehér Könyv következőképpen határozza meg: „…ez az együttműködés erősítésének módszere, amely a legjobb gyakorlatok cseréjére, közös célokban való megegyezésre, a tagállamok részére kiadott irányelvek megfogalmazására épül, amelyet esetenként – például a foglalkoztatás és a társadalmi kirekesztés elleni küzdelem esetében – nemzeti cselekvési tervek támasztanak alá. A módszer a célok elérésében elért haladás rendszeres mérésére épül, ami lehetővé teszi a tagállamok számára, hogy egymás tapasztalataiból tanuljanak.” (European Commission, 2001/d.) E módszert bizonyos területeken a korábban is alkalmazott közösségi eszközökkel együtt alkalmazzák; ott azonban, ahol a közvetlen jogi eszközök gyakorlására nincs lehetőség – ilyen az oktatás is -, a meglévő programok mellett a közösségi cselekvésnek ez válhat az egyik legfontosabb formájává. A szöveg külön kihangsúlyozza: e módszer alkalmazása nem jelentheti az egyéb közösségi módszerek felhígulását vagy alkalmazásuk háttérbe szorulását.

Az OMC jellege politikaterületenként változik és alapvetően két formája van (de la Porte 2002/b). Az egyik keményebb forma, amely benne van az uniós szerződésben, amelyben a tagállamoknak kötelező komolyan részt venniük és ahol a bizottság erős koordináló szerepet játszik. E területeken a közösen elfogadott alapdokumentumoknak komoly szabályozó hatása van (ilyen a Tág Gazdaságpolitikai Irányelvek, de ide sorolható az Európai Foglalkoztatási Irányelvek is). A másik a puhább forma, amely nincsen benne az uniós szerződésben: ez jóval törékenyebb, a bizottság itt jóval gyengébb szerepet játszik és ez inkább a kormányközi egyeztetés logikáját követi, azaz az erős szereplő inkább a tanács (ilyen a szociális védelem és a társadalmi kirekesztés elleni küzdelem, a nyugdíjpolitika, az egészségügy, az öregekről való gondoskodás és természetesen az oktatás). A koordináció konkrét formája a két alapvető típuson belül is nagymértékben eltérhet, így például a szegénység elleni politikában érzékelhetően előrébb jár, mint az egészségügyi együttműködés vagy éppen az oktatás területén.47

Az oktatáspolitikák koordinálása: mi várható a jövőben?

Az oktatáspolitikák közösségi koordinációja ma még a kezdeteknél tart. Valójában azt is nehéz lenne megmondani, hogy e folyamat ténylegesen elkezdődött-e már, vagy még csak a felkészülés szakaszában tartunk. Láttuk, hogy a nyitott koordinációs módszer politikaterületenként eltérő lehet. Az oktatáspolitikában például – néhány más politikaterülettel szemben – egyelőre nem merült fel konkrét formában az, hogy a közös európai célokkal összhangban konkrét lépéseket tartalmazó, önálló nemzeti akciótervet kellene létrehozni, amelynek a közös célokkal való összhangját, illetve végrehajtásának eredményességét az Európai Bizottság – vagy valamilyen, a tagországok képviselőiből álló kormányközi testület – ellenőrizné. Egy sor területen rendelkezésre állnak már olyan indikátorok, amelyek objektíven mérhetővé teszik egy-egy ország oktatási rendszerének a „teljesítményét”, ugyanakkor azt is láthatjuk, hogy ezek az indikátorok gyakran vagy nem hozzáférhetőek, vagy csak nagyon durva becslést engednek meg arról, hogy a nehezen mérhető komplex folyamatok miképpen alakulnak. Nincs tudomásunk róla, hogy a „társak által való ellenőrzésnek” (peer control) valamilyen formáját tervezi-e az EU az oktatásban. Ez, mint láttuk, elvileg része lehet az OMC-nek, és ilyet, mint ugyancsak láttuk, az OECD már évtizedek óta alkalmaz a tagállamok oktatáspolitikájának megismerésére és befolyásolására.

A közös célok megfogalmazásában az Unió látványos eredményeket ért el: ha valaki beleolvas a korábbi dokumentumokba, rögtön látja, hogy ez akárcsak 5-10 évvel ezelőtt is elképzelhetetlen lett volna. Ugyanakkor azt is látjuk, hogy ez az oktatáspolitikai agenda és a politikatematizálás olyan radikális átalakításának az árán volt lehetséges, ami miatt kétségeink támadhatnak, vajon ez az agenda azonos lehet-e azzal, amire a választott nemzeti kormányokat saját társadalmuk a parlamenti mechanizmusokon keresztül mindenképpen rákényszeríti. Ez a probléma rögtön továbbvezet egy másikhoz, nevezetesen ahhoz, hogy az európai politikai agenda mennyiben tekinthető demokratikus terméknek, azaz mennyiben fejez ki olyan társadalmi igényt, amely a politikaalakítás hagyományos demokratikus keretei között is megfogalmazódott volna. Azaz mi van akkor, ha például azok a célok, amelyeket a közös célokat megfogalmazó „Concrete objectives” és az ennek operacionalizálását jelentő „Detailed work program” tartalmaz nemzetállami keretek között, a hagyományos parlamenti mechanizmusokon keresztül legfeljebb egy-két országban fogalmazódtak volna meg.

Az elmúlt évtized látványos európaizálódási folyamata mögött ott volt egy olyan nem formális, ám annál nagyobb hatású csoport, amely néhány tagállam különösen aktív minisztereiből állt.49 Ha nincsenek ilyen aktív és elkötelezett miniszterek, akik partnerévé válnak a bizottságnak, elképzelhetetlen jelentősebb integrációs ugrás. Nem tudhatjuk, vajon lesz-e a közeljövőben ilyen aktív, kezdeményező mag. De ugyanígy nagyon sok múlik a bizottság oktatásért felelős tagján, aki nagyon sokat tehet a miniszterek meggyőzéséért és meghatározott célok érdekében való aktivizálásáért. A személyes tényezőket tekintve egyelőre nehezen kiszámítható, milyen hatása lesz a bővítésnek. Vajon megjelennek-e a közösségi fejlődés iránt különösen elkötelezett új arcok, vagy – éppen ellenkezőleg – a szkeptikusok és az ellenzők köre bővül. A miniszterek – és a mögöttük álló, náluk gyakran jóval nagyobb hatást gyakorló nemzeti adminisztrációk – viselkedése nagymértékben függ attól, vajon a közösségi folyamatokat mennyire tudják vagy akarják odahaza a belső politika alakításában eszközként használni. Mivel az uniós politika kifejezetten modernizációs, a változásokat támogató jellegű, sok függ attól, vajon inkább ilyen vagy inkább a stabilitást hangsúlyozó nemzeti oktatáspolitikák alakulnak ki.

Különösen fontos annak a hangsúlyozása, hogy az oktatáspolitikák közösségi koordinációjának jövője olyan sokszereplős és bonyolult erőtérben alakul majd, ahol a különböző szereplők között a legváltozatosabb szövetségek és ellentétek alakulhatnak ki. Ez az erőtér egyes szereplőket arra is rákényszeríthet, hogy a saját érdekeik érvényesítése érdekében feladják korábbi pozíciójukat, így akár az sem kizárt, hogy egy-egy konkrét helyzetben azok, akik ma a nemzeti szuverenitás leghatározottabb védői, a közösségi koordináció erősítése mellett foglaljanak állást. E sokszereplős erőtérnek talán két legfontosabb tengelyét egyfelől az alkotja, amely a közösségi, illetve tagállami szint között feszül; másfelől az, amelynek két végén az oktatási ágazaton belüli és az azon kívüli csoportok vannak (lásd 1. ábra). Ebben az erőtérben a politikaalakításban részt vevő szereplőknek négy típusát lehet megkülönböztetni:

  1. az ágazaton belüli uniós szintű szereplőket (pl. a bizottság oktatással foglalkozó igazgatósága),
  2. az ágazaton kívüli uniós szintű szereplőket (pl. a bizottság foglalkoztatásipolitikai igazgatósága),
  3. az ágazaton belüli tagállami szintű szereplőket (például a nemzeti oktatásügyi bürokrácia vagy az ágazaton belüli szakmai érdekcsoportok) és végül
  4. az ágazaton kívüli, tagállami szintű szereplőket (például a nemzeti foglalkoztatásügyi vagy szociális ügyi bürokrácia vagy az ágazaton kívüli szakmai érdekcsoportok).
Amennyiben az oktatási ágazaton kívüli szereplők – ahogy ez az elmúlt években történt – sikeresen nyomnak fel közösségi szintre oktatási kérdéseket, az ágazaton belüli szereplők is rákényszerülhetnek arra, hogy közösségi szinten folytassák az egyeztetést. Ellenkező esetben megtörténhet, hogy a dolgok részvételük nélkül dőlnek el. A lisszaboni folyamat elindulása előtt lényegében ez zajlott. A közös foglalkoztatási politika a közösségi és tagállami szintű, ágazaton kívüli szereplők évek óta tartó sikeres együttműködését jelentette. Ennek hatására nemcsak a bizottság oktatásért felelős igazgatósága (azaz a közösségi szintű ágazati szereplő), hanem a nemzeti oktatási miniszterek (azaz a tagállami szintű ágazati szereplők) is úgy érezhették, hogy az egyre erősebb oktatási tartalommal bíró közösségi foglalkoztatáspolitikai koordináció mellett saját országukban is csökken az ágazati folyamatok feletti ellenőrzésük. Ezt egyértelműen mutatta például az a 2001 tavaszán közzétett bizottsági jelentés, amely a nemzeti foglalkoztatási akcióprogramok elemzése alapján az oktatás és képzés helyét vizsgálta a foglalkoztatási politikában (European Commission, 2001/e.).50 Továbbá ennek a folyamatnak az ellensúlyozása jelent meg abban a 2001 nyarán elfogadott tanácsi döntésben, amely az oktatásnak és képzésnek a foglalkoztatási politikában való helyéről, illetve ezen belül az oktatási miniszterekből álló tanácsnak a foglakoztatási irányelvek és akcióprogramok kidolgozásában játszott szerepéről szól (Council Resolution, 2001/c. 204/01.).

1. ábra – A közösségi politikakoordináció erôtere

A nemzeti oktatáspolitikák európai szintű koordinálásának jellegét, irányait és hatását tekintve várhatóan döntő szerepe lesz annak is, hogy milyen szakmai csoportok fognak majd meghatározó szerephez jutni a nyitott koordináció folyamatában. E koordinációnak – mint láttuk – egyik kulcselemét azok az indikátorok alkotják, amelyekkel az egyes oktatási rendszerek és az oktatáspolitikák eredményességét kívánják értékelni. E tekintetben különös figyelmet érdemel maga az értékelés mint magas szinten intézményesült szakmai tevékenység, és az ezt végző szakmai csoportok.51 Kérdés például, hogy a nemzeti oktatáspolitikák értékelésében inkább a foglalkoztatás- és a szociálpolitika vagy inkább az oktatás hagyományos világát képviselő szakértői csoportok válnak-e dominánssá; mint ahogy az is, vajon inkább a kvalitatív vagy inkább a kvantitatív megközelítést szorgalmazók jutnak szerephez.52 Kérdés továbbá, hogy kialakulnak-e olyan új, kompromisszumos paradigmák, amelyek elősegíthetik azt, hogy e csoportok és versengő megközelítéseik között valamilyen egyensúly alakuljon ki. Az egész életen át tartó tanulás paradigmájában benne rejlik ennek a lehetősége.

Külön figyelmet érdemel az is, hogy a politikakoordináció során alkalmazott sajátos eszközök milyen hatással lehetnek a nemzeti politikaalakítás nemzeti mechanizmusaira és az oktatásirányítási rendszerek belső fejlődésére. Láttuk, hogy az oktatáspolitikák közösségi koordinálásában az EU olyan eszközöket alkalmaz, amelyek egyúttal egy új kormányzási megközelítést is képviselnek, azaz a közpolitikák alakításának és megvalósításának új módját testesítik meg. Vagyis nemcsak maga a koordináció új jelenség, hanem az ezzel egy időben zajló és részben éppen ezáltal közvetített közpolitikai és szabályozási-irányítási reform is. A nyitott koordináció módszerének alkalmazása (azaz olyan eszközöké, mint a kommunikatív nyomásgyakorlás, másokkal való és mérhető indikátorokra épülő összevetés, egymás kölcsönös ellenőrzése, az időnyomásnak való kitétel és hasonlók) feltehetően hatni fog arra, ahogy a kormányok saját nemzeti oktatási rendszereiket kormányozzák. Mindezt nagymértékben felerősíthetik azok a sajátos, szektorspecifikus folyamatok, amelyek az értékelési és minőségbiztosítási politikákat jellemzik. E politikákat önmagában is felértékeli az a tény, hogy a koordináció kiemelt eszközét alkotják a számszerű mutatók és mérföldkövek. Várhatóan kialakulnak és megerősödnek az oktatás eredményességének és minőségének értékelésével összefüggő sajátos európai megközelítések, és az értékelési funkció nagymértékű európaizálódásával ezek egyre jobban visszahatnak nemcsak a nemzeti oktatási rendszerek általános fejlődésére, hanem szabályozásuk módjára is. Nemcsak az történik meg, hogy felértékelődik az értékelés mint rendszerszabályozó eszköz53, hanem az is, hogy egyúttal ennek egy sajátos európai formája kezd hatni.

Érdemes megemlíteni, hogy az Unió oktatással kapcsolatos kompetenciái várhatóan napirendre fognak kerülni a 2002 nyarán összeülő Európai Konventben is, amelynek az a missziója, hogy megalapozza egy európai alkotmánynak a kidolgozását és amely várhatóan az uniós alapszerződés következő módosításához vezet (The European Policy Centre, 2002.). Jelentős áttörés persze nem várható itt. Az eddig lezajlott és itt elemzett folyamatok alapján arra számíthatunk, hogy a leendő európai alkotmány – ha egyáltalán lesz ilyen – az oktatás feletti ellenőrzést meg fogja hagyni a nemzetállamok szintjén, ugyanakkor teret ad egy nagyon aktív és legitim közösségi oktatáspolitikának, amely növekvő módon befolyásolhatja a tagállamok oktatáspolitikáját és oktatási rendszereinek fejlődését. Ez a konstrukció tovább erősíti majd a fent bemutatott kétdimenziós erőtérnek a szerepét. Lényegében ebben dől majd az el, hogy a közösségi szint végül is mekkora hatással lesz a nemzeti oktatási rendszerek fejlődésére. Az itt bemutatottak és néhány egyéb tényező54 alapján azonban megjósolható: az Európai Unióhoz való csatlakozásunkat követően a nemzeti oktatáspolitikák közösségi szintű koordinációjának az erősödésére számíthatunk.

Nemzetköziesedés, európaizálódás és a hazai közoktatási politika

E tanulmány egyik célja – ahogy azt a bevezetőben jeleztük – annak a kérdésnek az elemzése, hogy vajon milyen hatással lehet a hazai közoktatási politikára a nemzetköziesedés, és ezen belül elsősorban e politikának az európai integrációval együtt járó európaizálódása. E kérdés megválaszolása egyúttal arra a kérdésre is választ adhat, vajon a nemzetköziesedést és ezen belül az európai integrációs folyamatot – más közpolitikai területekhez hasonlóan – a közoktatás területén is olyan jelentős és releváns folyamatnak kell-e tekintenünk, amelyet elemzéseink vagy fejlesztési céljaink megfogalmazása során többé nem hagyhatunk figyelmen kívül.

A válasz megtalálását nagymértékben segítheti az európaizálódási folyamat politikai elemzése. A közpolitikák európaizálódását elemző tanulmányukban (Börzel-Risse 2000) például a belső nemzeti politikák európaizálódásának kétféle hatásmechanizmusát különbözteti meg. Az egyik a szocializációs modell, amely az utánzásra, az alkalmazkodásra és a kölcsönös tanulásra helyezi a hangsúlyt. E mögött az a meggyőződés áll, hogy a politikát alakító társadalmi szereplők alkalmazkodnak az általuk érzékelt szerepelvárásokhoz, azaz – függetlenül attól, hogy ez érdekükben áll-e vagy sem – van egyfajta inherens alkalmazkodási kényszerük. A másik a hatalmi differenciálódás modellje (differential empowerment model), amely arra helyezi a hangsúlyt, hogy az EU-politika miatt a belső politikai téren belül megváltozik a lehetőségek struktúrája (opportunity structure), azaz e tér szereplői egy új erőtérbe kerülve másképp kezdenek viselkedni és a közöttük lévő interakciónak más lesz a kimenetele. E mögött az a meggyőződés áll, hogy a társadalmi aktorok az érdekeik szerint cselekszenek, és az európaizálódás lényegében a belső érdekérvényesítési lehetőségek megváltozásával jár.55 Nyilván abból érdemes kiindulnunk, hogy mind a két modell hat, ezért a hazai viszonyok elemzését is mindkét logika szerint kell elvégeznünk.56

Ami a szocializációs modellt illeti, okunk van feltételezni, hogy a közoktatási politika hazai szereplőinek jelentős hányada nyitott az oktatás területén jellemző európai megoldásokra és paradigmákra. E szempontból érdekes lenne elvégezni egy olyan elemzést, hogy például az élethosszig tartó tanulás vagy a minőségbiztosítás európai paradigmái hogyan (milyen belső igényekre válaszolva, milyen meglévő szellemi irányzatokhoz kapcsolódva, milyen csatornákon át és milyen szereplők közvetítésével) hatoltak be a hazai közoktatáspolitikai gondolkodásba. Az izomorfikus hasonulás feltételei is kedvezőnek mondhatóak, hiszen az ilyen alkalmazkodásnak kedvez a hazai közoktatási rendszer nyitottsága, a közoktatás szereplőinek viszonylagosan gyors reagálási képessége és hajlandósága (Setényi 2000).

Ami a hatalmi differenciálódás modelljét illeti, e vonatkozásban sem túl kockázatos megfogalmazni azt a hipotézist, hogy az európaizálódás jelentős hatással lehet a hazai közoktatási politikára. A hatalmi térnek az európaizálódással történő módosulása Magyarországon olyan helyzetben történik, amelyre az európai minták iránt nemcsak érzékeny, de azokat saját érdekeiknek megfelelően jól kihasználni képes oktatáspolitikai érdekcsoportok megléte jellemző. Jellegzetesen ilyennek tekinthetőek például a tanulás megújítására törekvő, reformorientált szakmai csoportok, az élethosszig tartó tanulás vagy az intézményi önállóság és önfejlesztés paradigmái iránt elkötelezett szakmai körök, vagy éppen – és nem utolsó sorban – számos szakértői csoport. Számukra az európaizálódási folyamat kedvező lehetőségstruktúrát teremt, és ezt minden bizonnyal igyekeznek is majd kihasználni.

A politikakoordináció új közösségi mechanizmusáról korábban elmondottakból az következik, hogy a hazai kontextusban sem elegendő csupán azt vizsgálnunk, vajon a politika európaizálódása milyen hatással lehet a belső közoktatási politikára, hanem azt is elemeznünk kell, vajon milyen hatása lehet magának az új koordinációs mechanizmusnak (illetve annak a tágabb európai kormányzási paradigmának, amelybe ez beleilleszkedik). Az EU által az oktatás területén elkezdett politikai koordináció tehát az alkalmazott kormányzási módszer szempontjából is érdekes lehet a hazai oktatáspolitika számára. Vajon az a tény, hogy az oktatáspolitikák közösségi koordinációja egy közösségi kormányzási reform része, hogy ez a „lágy kormányzás” módszereivel, ezen belül a nyitott koordinációs módszerrel történik, milyen kihívásokat jelent a hazai közoktatási politika számára és milyen változásokat idézhet elő abban?

Az OMC, illetve tágabban a „lágy kormányzásnak” azok a módszerei, amelyeket az EU a társadalommal kapcsolatos politikában és ezen belül az oktatáspolitikában is alkalmaz, két kérdést is felvet. Az egyik az, hogy vajon e módszerek mennyire kompatibilisek a Magyarországon alkalmazott kormányzati módszerekkel. Ez a kérdés azért fontos, mert e területen minél nagyobb a kompatibilitás, annál könnyebben fog a hazai oktatásügyi kormányzat bekapcsolódni a közösségi politikakoordináció folyamatába (azaz például gyorsabban tanulja meg annak játékszabályait, biztonságosabban kerüli ki a csapdáit és könnyebben tudja kihasználni a benne lévő tanulási lehetőségeket). A másik kérdés az, vajon mennyire tudja a nemzeti kontextusban is alkalmazni ugyanazokat a módszereket, amelyeket az EU a közösségi viszonylatban alkalmaz. Ugyanis minél jobban hasonlítanak azok a kormányzási módszerek, amelyeket az EU és a nemzeti oktatásügyi kormányzat alkalmaz, annál nagyobb a valószínűsége, hogy a közösségi módszerekkel való kapcsolatba kerülés segítheti a hazai oktatásügyi kormányzás vagy oktatásirányítás fejlődését és eredményesebbé válását.

A felületes elemzés számára is gyorsan szembetűnő, hogy a hazai közoktatásban alkalmazott – vagy alkalmazható – kormányzati-irányítási módszerek mennyire hasonlítanak azokra, amelyeket az EU alkalmaz.57 Ennek egyszerű okai vannak: decentralizált belső hazai irányítási viszonyok esetén a politikaalakítás és a végrehajtás szempontjából a nemzeti kormányok – így a hazai is – lényegében ahhoz hasonló kontextusban találják magukat, mint ami az Európai Uniót jellemzi. Autonóm önkormányzatok és intézmények mellett a nemzeti kormánynak éppolyan kreatívnak kell lennie az indirekt, kommunikatív alkun és érdekeltségek teremtésén alapuló kormányzási eszközök kitalálásában és alkalmazásában, mint az Európai Unió Bizottságának. Emellett az a problémavilág is igen hasonló, amellyel szembetalálják magukat (pl. szektorokon átívelő problémákat kell megoldaniuk vagy éppen kellő források híján kell feladatokat teljesíteniük). A decentralizált környezetben működő, nemzeti kormány által alkalmazott módszerek azért hasonlítanak az Európai Bizottság módszereihez, mert ahhoz hasonló problémákkal találja szemben magát.

E tekintetben az oktatás területén alkalmazott nyitott koordinációs módszer a hazai közoktatás-irányítás vagy közoktatási kormányzás számára is gazdag tanulási lehetőségeket nyújthat. A hasonlóságok nemcsak azt teszik lehetővé, hogy a közösségi koordinációs mechanizmusba viszonylag könnyen kapcsolódjunk be, hanem azt is, hogy az ott szerzett tapasztalatokat közvetlenül használjuk fel a hazai közoktatási rendszer kormányzati irányításában. Ugyanakkor a nyitott koordinációs módszerben rejlő kommunikatív kormányzás komoly kihívást is jelenthet a közoktatási politika és az irányítás hazai szereplői számára. Ez ugyanis olyan általános közigazgatási és kormányzási kultúrát és olyan intézményi működési mechanizmusokat feltételez, amelyek nemcsak a csatlakozásra váró közép- és kelet-európai országokban – így Magyarországon – nem állnak teljesen rendelkezésre, hanem a tagállamok egy részében sem. Egészen biztos, hogy az oktatáspolitika és az oktatásirányítás számos hazai szereplőjének szokatlanul új helyzetet jelent majd a bekapcsolódás egy olyan koordinációs folyamatba, ahol a hangsúly nem a jogi, hanem a szimbolikus kényszerítőkön van, illetve amelynek alapja értelemszerűen a kölcsönös bizalom megléte és folyamatos erősítése.

Az oktatáspolitikai koordináció megjelenése várhatóan új konkrét gyakorlati feladatok elé is állítja a hazai közoktatás irányítóit. Az európai uniós csatlakozásra való felkészülés feladatai közé ugyanis be kell venni azokat, amelyek a koordinációs folyamatban való részvételhez kötődnek. Ez konkrét kompetencia- és intézményfejlesztési feladatokkal járhat, amelyek olyan területeket is érintenek, mint a statisztikai adatgyűjtés és szolgáltatás, az értékelési funkció ellátásának intézményi feltételei, a nemzetközi egyeztetésre is képes, interdiszciplináris módon felkészült szakértő-elemző háttér, a belső ágazatközi szakmai egyeztetés feltételei vagy a tanügyigazgatási szakapparátus nemzetközi kommunikációs képessége. Mindezeknek a területeknek a konkrét fejlesztése nélkül elképzelhetetlen a koordinációs folyamatba való eredményes magyar bekapcsolódás.58

Az eddig elmondottak fényében könnyebben megválaszolhatjuk azt a korábban feltett kérdést is, vajon mennyire kell komolyan számításba venni a nemzetköziesedés, illetve az európaizálódás folyamatát a közoktatáspolitika hazai alakítása és megvalósítása során. E folyamat kétségtelenül megváltoztatja a hazai közoktatáspolitika erőterét: részben új lehetőségeket nyitva, részben új kényszereket teremtve. E lehetőségek és kényszerek feltárása és figyelembevétele nélkül az Európai Unióhoz való csatlakozást követően nem – sőt, már a csatlakozási folyamat során sem – lehet valóban eredményes közoktatási politikát csinálni. Ezért az európai integrációs dimenziót – levonva ennek valamennyi elméleti és gyakorlati következményét – részévé kell tenni a közoktatáspolitikai gondolkodásunknak és gyakorlatunknak.

A legtermékenyebb gondolkodásmód e vonatkozásban is az, amely alternatív forgatókönyvekben gondolkodik. A sokféle lehetséges forgatókönyv közül kettőt, egymással homlokegyenest szembenállót érdemes itt megfontolnunk. Az egyik a nemzeti közoktatási politikák gyors európaizálódása, ami egyszerre jelenti egy európai szintű közoktatási politika megfogalmazódását és a kellően hatásos végrehajtási eszközöknek ehhez való hozzárendelődését és – ezzel egyidőben – a nemzeti szintű politikák egyre erősebb átitatódását az európai referenciákkal, közösségi kötődésekkel. E forgatókönyvnek is van persze két alternatív formája: az egyik szerint e folyamat a tagállamok konstruktív törekvéseinek eredményeképpen jön létre, a másik szerint negatív módon, az oktatás világa kulcsszereplőinek az akarata ellenére vagy éppen folyamatos ellenállásuk mellett. A másik forgatókönyv a kilencvenes években elindult folyamatok lelassulása vagy leállása és a közoktatási politikának szigorúan nemzeti keretek között tartása. Nyilvánvaló, hogy ez a forgatókönyv sem kizárt, hiszen sokan gondolják úgy, hogy az európai integráció az oktatás területén már túlszaladt a kívánatos mértéken, nem kizárt, hogy akár a most kezdődő Európai Konvent keretében, akár későbbi kormányközi konferenciákon a tagállamok azért lépnek fel, hogy az unió oktatással kapcsolatos kompetenciáit visszanyessék.

Magyarországnak mindkét forgatókönyvre – csakúgy, mint azokra, amelyek a két véglet között vannak – kell, hogy legyen saját stratégiája. A korábbiakból talán kiderült, hogy az első forgatókönyvet jóval valószínűbbnek tartjuk, mint a másodikat. Elsősorban azért, mert az oktatási politika európaizálódása, még ha voltak is ennek aktív, előrevivő szereplői, szinte mindig főképp reaktív kényszerek hatására lépett előrébb. Ezért az uniós csatlakozásra készülve érdemes azzal számolnunk, hogy egy olyan közösségi egyeztetési folyamat részeseivé fogunk válni, amely át fogja alakítani az oktatáspolitika hazai erőterét és ahol minden szereplőnek e megváltozott erőtérben kell megtanulni mozogni.

Irodalom

Bayer József (1999): A politikatudomány alapjai. Budapest, Napvilág Kiadó.
Bonnet G. (2000): Editorial. Evaluation (Newsletter of the European Network of policy makers for the evaluation of education systems). No. 8. May 2000.
Börzel, T. A.-Risse, T. (2000): When Europe Hits Home: Europeanization and Domestic Change. European Integration online Papers (EIoP) Vol. 4 (2000) No. 15; (eiop.or.at/eiop/texte/2000-015a.htm)
Cohen, J.-Sabel, Ch. (é.n.): Directly-deliberative polyarchy. (www.law.columbia.edu/sabel/papers/DDP.html)
Council of the European Union: Fight against poverty and social exclusion – Definition of appropriate objectives. Nice, 7-9 December, 2000. (www.europa.eu.int/comm/employment_social/soc-prot/soc-incl/approb_en.pdf)
Council of the European Union: The Concrete Future Objectives of Education and Training Systems. Report from Education Council to The European Council. Brussels.
Council of the European Union: Detailed work programme on the follow-up of the objectives of education and training systems in Europe. Brussels, 20 February 2002.
de la Porte, C., P. Pochet-G. Room: Social Benchmarking, Policy-Making and New Governance in the EU. Journal of European Social Policy 11(4): 291-301. (wiscinfo.doit.wisc.edu/eucenter/Academics/Themes/OMC/ppr.pdf)
de la Porte, C. (2002a): Is the open method of co-ordination the solution for enhancing European integration in politically sensitive policy areas? Observatoire social européen. (wiscinfo.doit.wisc.edu/eucenter/Conferences/Restricted/Prelim/delaporte.htm)
de la Porte, C. (2002b): The soft open method of co-ordination in social protection. In: European Trade Union Yearbook 2001, ed. Emilio Gabaglio and Reiner Hoffmann. Brussels: European Trade Union Institute. (www.ose.be/files/yearbook01/YB2001Delaporte.pdf)
Eberlein, B.-Kerwer, D. (2002): Theorising the New Modes of European Union Governance. European Integration online Papers (EIoP) Vol. 6 (2002) N° 5; (eiop.or.at/eiop/texte/2002-005a.htm)
vEising, R.-Kohler-Koch, B. (1999): Network governance in the European Union. In Kohler-Koch, B.-Eising, R. (ed.) The Transformation of Governance in the European Union. Routledge. London and New York. 3-13.
European Commission (2000/a): European Report on Quality of School Education. Sixteen Quality Indicators. Brussels.
European Commission (2000/b): Memorandum on Lifelong Learning. Brussels.
European Commission (2001/a): Draft Joint Report on Social Inclusion. Communication from the Commission to the Council, the European Parliament, the Economic and Social Committee and the Committee of the Regions. Brussels.
European Commission (2001b): Making a European Area of Lifelong Learning a Reality. Communication from the Commission. Brussels.
European Commission (2001/c): Commission Staff Working Document Lifelong Learning Practice and Indicators November 2001. Supporting Document to the Communication from the Commission Making a European Area of Lifelong Learning a Reality, (Directorate-General for Education and Culture - Directorate-General for Employment and Social Affairs) Brussels.
European Commission (2001/d): European governance. A White Paper. Brussels.
European Commission (2001/e): European report on education and training in employment policies. Analysis of the 2000 National Action Plans for Employment. Commission working paper. Brussels.
European Commission (2002): European Report on Quality Indicators of Lifelong Learning – Fifteen quality indicators. Report based on the work of the Working Group on Quality Indicators. Directorate-General for Education and Culture. Brussels, June 2002.
European Council: Presidency Conclusions. Lisbon. 23-24 March 2000.
European Council: Presidency Conclusions. Stockholm. 23-24 March 2001.
Frey Mária: Az Európai Unió foglalkoztatáspolitikája. In Blahó András (szerk.): Tanuljunk Európát. Budapest, 2000, Budapesti Közgazdaságtudományi és Államigazgatási Egyetem, 134-145.
Gerstenberg, O.-Sabel, Ch. F. (é. n.): Directly-Deliberative Polyarchy – An Institutional Ideal for Europe? (www.law.columbia.edu/sabel/papers/gerst-sabel1029.doc)
Goetschy, J.: The European Employment Strategy: Genesis and Development. European Journal of Industrial Relations, 1999. Vol.5. No.2., 117-137.
Goetschy, J. (2001): The European Employment Strategy: Stregth and Weakness of an Open Mehod of Coordination.
A „European Governance” című Fehér Könyv háttéranyaga. (www.europa.eu.int)
Govecor: EU Governance by self co-ordination? Towards a collective ‘gouvernement économique‘ State of the Art Report (April 2002). A multi-national and interdisciplinary research project.
(www.govecor.org/data/20020621162728_State%20of%20The%20Art%20fin3.pdf)
Gyulavári Tamás-Könczei György: Európai szociális jog. Budapest, 2000, Osiris Kiadó.
Hackl, E.: Towards a European Area of Higher Education: Change and Concergence in European Higher Education. Robert Schuman Centre for Advanced Studies. EUI Working Papers RSC No. 2001/09 (www.iue.it/RSC/WP-Texts/01_09t.html)
Halász Gábor: Az állam szerepének változása a modern közoktatás szabályozásában. Iskolakultúra, 2000. 4. sz. 3-11.
Hallak, Jacques: Globalisation and Its Impact on Education. In Mebrahtu, T., Crossley, M.-Johnson, D. (eds): Globalisation, Educational Transformation and Societies in Transition. Oxford, 2000, Sypmosium Books.
Haug, G.-Tauch, Ch.: Trends in Learning Structures in Higher Education. Follow-up Report prepared for the Salamanca and Prague Conferences of March / May 2001 (europa.eu.int/comm/education/socrates/erasmus/trends.pdf)
Héritier, A.: New Modes of Governance in Europe: Policy-Making without Legislating? Max Planck Project Group Common Goods: Law, Politics and Economics. Bonn. (papers.ssrn.com/abstract=299431)
Hodgson, G. M.: Socio-economic Consequences of the Advance of Complexity and Knowledge. In The creative society of the 21st Century, OECD. Paris, 2000, 89-112.
Hodson, D.-Maher, I.: The Open Method as a New Mode of Governance. Journal of Common Market Studies. 2000, Vol. 39. No. 4. 719-746.
Jacobsson K.: Employment and Social Policy Coordination. A New System of EU Governance. Paper for the Scancor workshop on „Transnational regulation and the transformation of states” Stanford, 22-23 June 2001. (www.scancor.uib.no/Seminars/Paper/0601/Kerstin.rtf)
Jacobsson K.: Soft regulation and the Subtle Transformation of State: The cased of EU Employment Policy. 2002. (www.govecor.org/data/20020716144803_SCORERAPPORT_2002.pdf)
Joerges, Ch.: 'Deliberative Supranationalism' – A Defence. European Integration online Papers, 2001. Vol. 5. No. 8 (eiop.or.at/eiop/texte/2001-008a.htm).
Kende Tamás (szerk.): Európai közjog és politika. Budapest, 1998, Osiris Kiadó.
Kohler-Koch, B.: EuropeanNetworks and Ideas: Changing National Policies? European Integration online Papers, 2002. Vol. 6. No. 6 (eiop.or.at/eiop/texte/2002-006a.htm)
Laffan, B.-O'Donell R.-Smith, M.: Europe’s Experimental Union. Rethinking Integration. Routledge. London and New York , 2000.
Lányiné Garai Katalin-Lőrinczné Istvánffy Hajna-Palánkai Tibor: Az Európai Unió monetáris kérdései.
In Blahó András (szerk.). Tanuljunk Európát. Budapest, 2000, Budapesti Közgazdaságtudományi és Államigazgatási Egyetem, 103-133.
Mosher J. S.-Trubek D. M.: New Governance, EU Employment Policy, and the European Social Model. Jean Monnet Working Papers. 2001. (www.jeanmonnetprogram.org/papers/01/011501.html)
Muller, P. : Un espace européen des politiques publiques. In: Mény, Y.-Muller, P.-Quermonne, J-L. (eds.): Politiques publiques en Europe. Paris, 2001, L’Harmattan. 11-24.
Mundy, K.-Murphy. L.: Transnational Advocacy, Global Civil Society? Emerging Evidence from the Field of Education. Comparative Education Review, 2001. Vol. 45. No.1. 85-126.
OECD: Governance in transition. Public management reform in OECD countries. Paris, 1995.
Pollitt, Ch.-Bouckaert, G.: Public Management Reform – Comparative Analysis. Oxford University Press. Oxford – New York, 2001.
Rakic, V.: Converge or not converge: the European Union and higher education policies in the Netherlands, Belgium/Flanders and Germany, Higher Education Policy, Volume 14, Issue 3, September 2001, Pages 225-240.
Sabel, Ch. F.: A Quiet Revolution of Democratic Governance: Towards Democratic Experimentalism. In Governance in the 21st century, OECD, Paris, 2001, 121-148. p.
Scharpf W. F.: Balancing Positive and Negative Integration: The Regulatory Options for Europe. MPIfG Working Paper 97/8, November 1997. (www.mpi-fg-koeln.mpg.de/pu/workpap/wp97-8/wp97-8.html.
Setényi János: Magyar háttértanulmány az „Ami az innovációban működik” sorozatban az új iskolamenedzsment megközelítéseket vizsgáló 2000-es tanulmányhoz. Kézirat. Budapest, 2000. március.
Social Protection Committee: Report on Indicators in the field of poverty and social exclusion. Brussels, 2001. (www.europa.eu.int/comm/employment_social/news/2002/jan/report_ind_en.pdf)
Telo, M.: Combiner les instruments politiques en vue d'une gestion dynamique des diversités nationales. Jean Monnet Working Paper No.6/01 <010601.html>, Symposium: Mountain or Molehill? A Critical Appraisal of the Commission White Paper on Governance, 2001. (www.jeanmonnetprogram.org/papers/01/010801-02.html)
Has the EU an effective education and training strategy? In The European Policy Centre, 2002. EPC Documents – Dialogue (www.theepc.be/documents/dialdetail.asp?SEC=documents&SUBSEC=dialogues&SUBSUBSEC=&SUBSUBSUBSEC=&REFID=718)
Yataganas, X. A.: Delegation of regulatory authority in the European Union: The relevance of the American model of independent agencies. Harvard Jean Monnet Working Paper 03/01. Harvard Law School. Cambridge, 2001. (www.jeanmonnetprogram.org/papers/01/010301.html)

A honlapon található tanulmányok, egyéb szellemi termékek, illetve szerzői művek (a továbbiakban: művek) jogtulajdonosa az Oktatáskutató és Fejlesztő Intézet. A jogtulajdonos egyértelmű forrásmegjelölés mellett felhasználást enged a művekkel kapcsolatban oktatási, tudományos, kulturális célból. A jogtulajdonos a művekkel kapcsolatos anyagi haszonszerzést azonban kifejezetten megtiltja.