2019. október 20., vasárnap , Vendel

1055 Bp., Szalay u. 10–14.

Tel.: (+36-1) 235-7200

Fax: (+36-1) 235-7202

magyar english
Elfelejtett jelszó

Intézeti folyóiratok

Köznevelés
Új Pedagógiai Szemle
Educatio
Könyv és nevelés
Kattintson ide a rendeléshez!
Tudástár >> Új Pedagógiai Szemle 2006 június

Radó Péter :: Államháztartási reform az oktatási szektorban

2009. június 17.

A suliNova Kht.-ban működő Oktatáspolitikai Elemzések Központja elemzést készített az államháztartási reform értelmezéséről az oktatásügyben. A tanulmány az erről folyó társadalmi diskurzust kívánja ösztönözni, és alapvetően a következő kérdésekre keres választ: mit jelenthet az államháztartási reform az oktatási szektorban, a jelenlegi strukturális problémák közül melyek okozzák a hatékonyság csökkenését, továbbá milyen eszközökkel lehet enyhíteni a problémákat.

Az úgynevezett „államháztartási reform” témája mostanáig nem jelent meg úgy, mint amivel kapcsolatban az oktatási szakmának komoly mondanivalója lenne. Azon ritka periódusokban, amikor az egészségügy, a közigazgatás és a szociális ellátórendszer mellett az oktatási szektor is felmerült mint a reform egyik lehetséges területe, az erről szóló vitához „belülről” szinte sohasem érkezett hozzászólás. Az utóbbi években azonban az Országos Közoktatási Intézetben és a Sulinova Kht. Oktatáspolitikai Elemzések Központjában számos olyan kutatás, elemzés és stratégiai tervezést szolgáló munkaanyag készült,2 amelyek alapján minden eddiginél pontosabb képet alakíthatunk ki a hatékonyság javítását célul kitűző politikák mozgásteréről.

Az alábbi oktatáspolitikai jegyzet az államháztartási reformról szóló oktatáspolitikai vita alapjául szolgáló „nyersanyag”. Ennek megfelelően nem tartalmaz olyan helyzetképet, amely áttekintetést nyújtana az oktatási szektor hatékonysági mutatóinak alakulásáról. Az írás abból indul ki, hogy az oktatáspolitika szereplői ismerik a hatékonysághoz – és eredményességhez – kapcsolódó legfontosabb összefüggéseket (mint például a demográfiai folyamatok, a beiskolázási arányok, a fajlagos mutatók alakulása).

Mindezek jegyében a továbbiakban a következő három kérdésről lesz szó:

1. Mit jelenthet az államháztartási reform az oktatási szektorban?

2. Melyek a hatékonyságot csökkentő strukturális problémák?

3. Melyek a strukturális problémák enyhítésének lehetséges eszközei?

Mi az államháztartási reform?

Az állam közszolgáltatási felelősségének határai elmosódottak Magyarországon, az állam által működtetett különböző közszolgáltatások fajlagos mutatói pazarlásról tudósítanak, a közpolitikai problémák megoldására eddig csak korlátozott mértékben felkészült központi kormányzat pedig a politika napirendjére kerülő szinte minden problémára kiadásnövekedéssel járó választ adott. Mindennek következtében az államháztartás működésének egyik meghatározó eleme az állandó és erős közkiadás-növelést generáló nyomás, amelyet rövid életű és korlátozott mértékű, stratégiai megfontolások által ritkán befolyásolt korrekciós csomagok ellensúlyoztak. A politikai retorikában a mindent megoldani képes állam ígérete és a túl nagy „bürokratikus” állam leépítésének igénye áll egymással szemben, sokszor egymás mellett. Az újságolvasó állampolgár számára a nyilvánosságban zajló diskurzusból egy olyan államháztartási reform ígérete szűrhető le, amely egyszerre képes biztosítani az állam omnipotens módon hatékony beavatkozását és saját kiadásainak ésszerű keretek között tartását. A közszolgáltatások – például az oktatás – felől nézve a kérdés nem így vetődik fel. Nem az a kérdés, hogy nekünk mennyibe kerül a közoktatás irányítása, hanem az, hogy mennyibe kerülnek a kisebb vagy nagyobb mértékben közpénzekből finanszírozott oktatási szolgáltatások. A képet színezi, hogy a túl nagy és drága államról szóló panaszok példatárában jellemzően nem az irányítás költségei jelennek meg, hanem az oktatási szolgáltatások működtetését és fejlesztését biztosító szolgáltató „háttérintézmények”; olyan szolgáltatásokról van szó, amelyeket nem közvetlenül a tanuló gyermekek és felnőttek, hanem iskolák és képzőintézmények vesznek igénybe. Ha átmenetileg eltekintünk ezektől a szolgáltatásoktól, kiderül, hogy az állam közvetlen (irányítási) költségei elhanyagolható arányt képviselnek az oktatási kiadásokban, ezzel tehát ez az írás nem foglalkozik. (A szakmai és tanulást támogató szolgáltatórendszerrel természetesen igen.)

A közszolgáltatási szektorok fölött Damoklész kardjaként függő „államháztartási reform” értelme mitikus ködbe kezd burkolózni, miközben a költségvetési egyensúly helyreállítását célzó intézkedések soha nem lépik túl az egyszerű „elvonások”, esetleg a kiadások csökkentését szolgáló szabályozási módosítások (például a fajlagos oktatási kiadások mértékét meghatározó szabályozók változtatásának) szintjét. Ezek az „elvonások” azonban sohasem érték el azt a mértéket, amely komolyabb strukturális reformokat kényszeríthetett volna ki az oktatási szektorból. Sőt a költségvetési támogatások egyszeri csökkentését bőségesen ellensúlyozták a ráfordítások direkt vagy indirekt növelését eredményező politikai alkuk. A közoktatásban ilyen alku volt például a pedagógusbérek egyszeri nagyarányú emelése, a közoktatási feladatok folyamatos, minden ciklusra jellemző bővítése vagy az állami feladatok finanszírozásának kiváltása az EU strukturális alapjaiból származó fejlesztési forrásokkal, mint amilyen például az érettségi és a tanulói teljesítmények mérése.

Mindezek hatására az oktatás szereplői úgy tekintenek az államháztartási reform oktatási szektort érintő esetleges lépéseire, mint a már jól ismert, hagyományos logika alapján végrehajtott költségvetési forráskivonásra, amely csak mértékét, ennek következtében pedig káros hatását tekintve különbözik minden korábbi intézkedéscsomagtól. A leginkább optimista feltételezések szerint is az oktatási szektor szereplői nem a közpénzek takarékos felhasználásában, hanem az oktatási szolgáltatások minőségének, eredményességének és méltányosságának javításában tekintik érdekeltnek magukat. Az adófizető állampolgári szerepből fakadó érdekek (kevesebb adófizetési kötelezettség) és a közalkalmazotti szerepek (minél magasabb közalkalmazotti fizetések) közötti lehetséges ellentmondás igen könnyen feloldható: a közoktatásban és a felsőoktatásban foglalkoztatott pedagógusok, oktatók elsősorban munkahelyük (fizetésük) megtartásában s csak másodsorban nettó jövedelmük maximalizálásában érdekeltek. Ezt tükrözik a pedagógus-szakszervezetek prioritásai is.

Az eddigiek alapján az oktatási szakma viszonyát az államháztartási reformmal szemben alapvetően a következő kérdésekre adott válasznak kell meghatároznia: Csakugyan szembeállítható-e egymással az oktatás hatékonysága és eredményessége? Elképzelhetőek-e olyan strukturális változtatások, amelyek oly módon mérsékelik az oktatási szektor költségvetési finanszírozási igényét, hogy egyúttal javítják annak minőségét és eredményességét?

E kérdéseknek merőben másként kell felvetődniük a közoktatásban és az azt követő oktatási szintek esetében. A közoktatás – a tankötelezettség miatt és annak ideje alatt – közjószág; senki sem zárható ki belőle, és – elméletileg – a közoktatásban való részvétel nem befolyásolhatja mások részvételének mértékét. Ennek megfelelően a tankötelezettség ideje alatt a ráfordítások és az eredmények összhangját nem lehet piaci eszközökkel biztosítani: ez az állam kötelezettsége, amelyet a megfelelő törvények az állam felelősségi körébe utalnak. A közoktatással kapcsolatban tehát az államháztartási reform alapvető kérdése az, hogy a hatékonyság és a minőség javítható-e egyszerre egy olyan rendszerben, amelyben a kínálat és a kereslet közötti piaci mechanizmusok érvényesítésének nincs lehetősége, és amelyben az állami ellenőrzés hagyományos eszközei kudarcot vallanak. Másképpen: melyek azok az irányítási eszközök és mechanizmusok, amelyek a közoktatás szereplőit érdekeltté teszik a költségek minimalizálásában és az eredmények maximalizálásában?

A tankötelezettség lejárta után (az érettségi utáni szakképzésben, a felsőoktatásban és a felnőttképzésben) azonban felvetődik az a kérdés, hogy van-e tere a piaci kapcsolatok erősítésének, és várható-e ettől a hatékonyság és eredményesség javulása. (Ez óhatatlanul felveti a költségvetési források és az oktatási szolgáltatások igénybevételében érdekelt tanulók és vállalkozások saját forrásai arányának a kérdését is.) Mostanáig nem készült a teljes oktatási szektor forrásszerkezetéről és kiadásszerkezetéről szóló (a költségvetési és magánforrásokat egyaránt figyelembe vevő) elemzés. Ennek megfelelően nincs megbízható képünk az egyes oktatási szintek és alágazatok közötti forrásallokáció belső összefüggéseiről, amely véleményünk szerint az egyik legsúlyosabb akadálya ágazati politikánk kialakításának. Erre megfelelő információ hiányában ez az írás sem vállalkozhatott.

Melyek a hatékonyságot csökkentő strukturális problémák?

Az eddigiekben elmondottaknak megfelelően egy rövid problémaleltárnak két területre kell kiterjednie: (1) melyek azok a strukturális problémák, amelyek magas szinten tartják az oktatási kiadásokat, (2) melyek azok a strukturális problémák, amelyek akadályozzák a kiadásokkal szembeállítható eredményesség kívánt mértékű javítását?

Az oktatási kiadások

Közoktatás
  • Az állami költségvetés és az önkormányzatok közötti finanszírozási kapcsolat alapkérdése nem az, hogy hogyan alakulnak a normatív oktatási támogatások, hanem az, hogy az önkormányzatok összes állami forrásból származó bevételei milyen mértékben fedezik oktatási kiadásaikat. Mivel a kiadások szerkezetében az intézményműködtetéssel járó kiadások a leginkább rugalmatlanok, úgy is felvetődik a kérdés, hogy milyen mértékben lehet oktatási intézményeket finanszírozni más kötelező, de rugalmasabb vagy nem kötelező kiadások rovására. (Noha az oktatásban erős fejkvóta-fetisizmus érvényesül, az oktatási támogatások belső szerkezetének lényegében nincs sok jelentősége; már csak azért sem, mert a kiegészítő normatív támogatások végtelenül alacsony valóságos kiadásnövekedést tesznek lehetővé.)
  • Ennek a rendszernek az a sajátossága, hogy az önkormányzatok a költségvetési támogatásokról szóló alku során egy megosztott, egymással is alkut folytató szereplőkből álló „partnerrel” állnak szemben. Míg összbevételeik tervezése elsősorban a Pénzügyminisztériumtól és a Belügyminisztériumtól függ, az intézményekben felmerülő kiadások mértéke jelentős részben az Oktatási Minisztérium felelősségi körébe tartozó szabályozótevékenységtől függ, amely az elmúlt évtized során folyamatosan növelte a kötelezően ellátandó feladatok számát, és számos esetben költségnövekedést generált az órakeretek és a kötelező óraszámok megváltoztatásával is. Mivel a kötelező és önként vállalt oktatási feladatok nem válnak el egyértelműen, mivel az oktatásfinanszírozásban (egy gyorsan elhalt kísérlet kivételével) nincsenek hosszabb távon érvényesülő garanciális szabályok, és mivel az önkormányzatok alkupozíciói – rövidebb támogatáscsökkenések ellenére – meglehetősen erősek, az önkormányzatok „puha költségvetési korlátok” között gazdálkodnak.
  • E puha korlátos finanszírozási kapcsolat egyik sajátos esete a kistelepüléseken folyó oktatás finanszírozása. A falvakban az alacsony hatékonysági mutatók (magas fajlagos költségek) oka nem elsősorban a kapacitásokkal való rugalmatlan gazdálkodás, hanem a településszerkezet és demográfiai folyamatok összegződő hatása. Ezek az önkormányzatok ugyanazon központilag rögzített szabályozók alapján működtetik intézményeiket, mint a nagyobb települések. A fajlagosan drágább oktatás árát és a jellemzően alacsonyabb saját bevételi arányt részben pótolják az oktatásfinanszírozásba épített kiegészítő támogatások, ha azonban ezek sem bizonyulnak elégségesnek, a hiányzó forrásokat a költségvetés az „önhiki” mechanizmuson keresztül pótolja vissza. (Számítások szerint összességében nem a kisiskolák okozzák a magas költségvetési kiadásokat. Az iskolánkénti tanulólétszámot 150-200 főre emelő, 400-500 intézmény bezárását jelentő „racionalizálás” összességében az oktatási kiadásokban csupán 2-5 százalékos megtakarítást eredményezne.3)
  • Mint minden önkormányzat, a nagyobb oktatási rendszert működtető települések is bevételeik és kiadásaik egyensúlyban tartására törekszenek. Állami költségvetési bevételeik alapvetően a beiskolázott gyermekek számától, kiadásaik viszont elsősorban a tanulócsoportok számától függnek. Mivel az utóbbi egy bizonyos pontig nem követi az előbbi alakulását, a finanszírozási feszültségek periodikusan lépnek fel, amikor kisebb korrekciókkal (mint például az elindítható osztályok számának korlátozása) már nem kezelhetőek. Ez a periodikusan fellépő feszültség az önkormányzati választásokhoz igazodó módon válik ciklikussá, ugyanis komolyabb, a kapacitásokat az igényekhez igazító racionalizálási lépésekre csak az önkormányzati ciklus elején van mód.
  • A tanulólétszámtól függő bevételek és a tanulócsoportok számától függő kiadások közötti „szerkezeti feszültség” azonban csak az egyik oka a kapacitásokkal való gazdálkodás rugalmatlanságának. Nem kalkulálható mértékben ugyan, d e hozzájárulnak ehhez, a létszám- és pénzgazdálkodás szabályai is, elsősorban a közalkalmazotti jogviszony és az ahhoz kapcsolódó javadalmazási rendszer merevsége. Mivel az intézmények vezetésének pozíciója gyenge, a munkáltatói szereppel kapcsolatos eszközeik pedig erőtlenek, alapvetően a kapacitások megőrzésében érdekeltek – természetesen addig, amíg fenntartójuk nem zárja be intézményüket. Ezt a stratégiát erősíti a központi szabályozás által folyamatosan növelt feladatellátási kötelezettség és létszámigény, valamint az a tény, hogy az önkormányzatok – sokszor félreértelmezett minőségfogalmak alapján – nem a feladatok mennyiségét, csupán a kiadásokat igyekszenek kontrollálni. Ennek következtében – néhány település kivételével – a költségeket meghatározó tervezés csak az intézményekben folyik. Ha egy intézmény átvészeli az önkormányzati ciklus elején várható „racionalizálási hullámot”, a vezetők joggal számíthatnak arra, hogy – ugyan a fénymásolási és telefonköltségek megszigorításával – megkapják az adott pedagóguslétszám foglalkoztatását lehetővé tevő „feladatportfolió” finanszírozását. Összességében tehát a fenntartó intézménnyel kapcsolatban is érvényesül a „puha költségvetési” korlát.
  • Nem kis részben a probléma politikai érzékenysége miatt a központi oktatásirányítás mind a mai napig nem találta meg a nem állami intézményfenntartók által működtetett közoktatási szolgáltatások „kapacitásburjánzása” – az iskolaalapítási szabadságot nem korlátozó módon megvalósított – kontrolljának eszközeit. (A szakmai kockázatokat is mérlegelő további elemzés kérdése az oktatásfinanszírozás szektorsemlegességének fenntarthatósága.)
Egy határterület: az iskolarendszerű képzés
  • Hatékonysági szempontból a szakképzés tűnik a rendszer legproblematikusabb szegmensének. A középiskolai és szakiskolai képzési rendszer szétaprózottsága miatt jelentősen csökkent az iskolarendszerű szakképzés hatékonysága és alkalmazkodóképessége. Ugyan a szakképzés a Szakképzési Alapon keresztül jelentős többletforrásokhoz jut, melyek a jelenlegi mechanizmusban jól szolgálhatják az intézményeken belüli képzésszerkezeti változásokat és a szakképzés eszközigényének kielégítését, az intézményszerkezetre azonban lényegében nincsenek hatással. (Különösen igaz ez az arányában növekvő decentralizált forrásokra, amelyek felhasználásában az intézményfenntartó – így az intézményhálózat racionalizálásában nem feltétlenül érdekelt – megyék meghatározó szerepet játszanak.) A térségi integrált szakképzési központok létrehozása elméletileg kínálatkoncentrációt és az ebből fakadó előnyök kiaknázását szolgálja, míg a területi feladatok ellátására kijelölt szakképző intézmények hálózatának kialakulása – a jelek szerint – egyetlen más intézmény bezárásával sem jár együtt. A szakképzési kapacitások koncentrációjának, a szakképzés rugalmasságának és modernizációjának biztosítását korlátozza a szakképzés-politika oktatáspolitikába való integrálatlansága: az önálló érdekegyeztetési mechanizmus és a folyamatos (de időszakonként eltérő munkamegosztáson alapuló) kettős ágazati irányítás együttes hatására a szakképzés-politika részben „önjáró” terület.
A munkaerőpiac és az oktatás
  • Az elmúlt másfél évtized során a felsőoktatásba belépő hallgatók száma és aránya dinamikusan növekedett, az egy hallgatóra eső költségvetési támogatás folyamatosan csökkent. A tandíj bevezetésének kudarca „fizetős” és „államilag finanszírozott” részekre vágta a felsőoktatást, ami lehetővé tette, hogy az intézmények „kibekkeljék” az egy hallgatóra eső támogatáscsökkenést, azaz nem kényszerültek képzési szerkezetük radikális felülvizsgálatára. A bolognai rendszerre való áttérés logikája az eddigi tapasztalatok szerint inkább a meglévő képzésszerkezet (kapacitások) „átmentését” szolgálja. A profiltisztulásnak és a stratégiai vagy munkaerő-piaci megfontolások érvényesülésén ek igen kevés tere van. A jelek szerint a központi oktatásirányítás a felsőoktatási reform során nem képes biztosítani sem a kapacitásokkal való gazdálkodás kontrollját, sem pedig a piaci mechanizmusok szabályozó erejének az érvényesülését.
  • A felnőttképzés „forrástérképe”, direkt fejlesztő és indirekt ösztönző elemeket tartalmazó támogatási rendszere fokozatosan egyre diverzifikáltabbá vált, ami potenciálisan lehetővé teszi a legkülönbözőbb képzési szükségletek kielégítését. E direkt és indirekt költségvetési kiadások azonban a tervezés, a politikakoordináció és az információs háttér gyengesége miatt összességükben nem alkotnak kialakult, az egyéni tanulási szükségleteket és a munkaerő-piaci igényeket hatékonyan összekapcsoló rendszert, így nem biztosítható a ráfordítások megfelelő hasznosulása, a célok és a finanszírozási források összekapcsolása.

Az oktatás eredményessége

Teljesítménymenedzsment
  • A közoktatásban a nevelési-oktatási célok kijelölésének mechanizmusa elerőtlenedett, és alapvetően a tartalmi szabályozóeszközöket működtető szakmai elit monopóliuma maradt. A tantervi szabályozás alig hat az oktatás tartalmára és az oktatási intézményekben folyó pedagógiai munka során követett célokra. Az oktatási gyakorlatot szinte kizárólag a „szakma” műveltségképe és a tankönyvek tartalma befolyásolja. Konszenzust élvező, központilag rögzített minimumkövetelmények hiányában az intézmények teljesítménye nem mérhető, a pedagógusok teljesítménye pedig nem értékelhető. Részben mindezzel összefüggésben nem alakult ki a közoktatásban a célok alapján mérő-értékelő és annak eredményeit az érdekeltekhez visszacsatoló, az ezt szolgáló eszközöket összehangolt rendszerbe szervező teljesítménymenedzsment- (minőségértékelési) rendszer. Mivel sem az oktatási intézmények, sem pedig azok fenntartói és partnerei nem kapnak visszajelzést az intézményekben folyó munka eredményességéről, nincs lehetőség a célzott fejlesztő beavatkozásra.
Pedagógusok
  • Az oktatás eredményessége szempontjából kiemelkedően fontos pedagógusszakma professzionalizálódása előtt – a már említett foglalkoztatási szabályokon túl – számtalan akadály tornyosul. Ilyen például a pedagógusszerepek differenciálatlan és elmosódott meghatározása, ennek következtében a tanári munka tartalmának túlszabályozott, mégis pontatlan rögzítése és – ettől nem függetlenül – a pedagógusok teljesítményének értékelését szolgáló eszközök alkalmazásának igen csekély elterjedtsége. A jelenlegi pedagógus-életpálya nem kínál tanuláshoz és teljesítményhez kötött előmeneteli és javadalmazási lehetőségeket, így a pedagógusok gyakorlatilag ösztönözhetetlenek. Mindehhez társul a magyar oktatási intézmények jellemző működési logikája, amelyben a középvezetői szerepek (mint például az azonos osztályokat tanító pedagógusok munkáját összehangoló osztályfőnök vagy az azonos tantárgyakat oktató pedagógusok közötti együttműködést irányítani hivatott munkaközösség-vezető) gyengén elismertek, amely a szervezeti tanulás mechanizmusainak működtetésével nem kényszeríti ki az egyes pedagógusok tanulását, és amely többnyire fenntartja az egyéni pedagógusmonopóliumokat (mint amilyen például a tankönyvek vagy a továbbképzési programok kiválasztása).
Tanulástámogatás
  • A közoktatásban a közkiadásokat igazoló siker a gazdaságpolitikai és társadalompolitikai közcéloknak megfelelő tanulási eredményesség. Az elmúlt fél évtized során e célok jelentős mértékben újraértelmeződtek, a hagyományos tantárgyi tudással szemben egyre inkább a további tanulást megalapozó kompetenciák egyenlőtlenségeket mérséklő módon megvalósítandó fejlesztése került a középpontba. E tekintetben az oktatási intézmények rendelkezésére bocsátott közpénzek felhasználásának legfontosabb mércéjévé a sikeres, motivált, egyénre szabott tanulás pedagógiai feltételeinek megteremtése vált, amely mind az intézmények egészével, mind pedig az egyes pedagógusokkal szemben hatalmas változtatási igényt támaszt. („A magyar isko la nem jó vagy rossz, a magyar iskola egy régi paradigma alapján jó.”4) Mivel a célok újraértelmezése a közoktatásnak relatíve friss fejleménye, az eredményességi elvárások legfontosabb mércéje az új célokhoz való szakmai alkalmazkodás mértéke, a pedagógiai gyakorlat megújítását szolgáló erőfeszítések sikeressége. Az ezt szolgáló és az iskolák autonóm önfejlesztését középpontba állító eszközrendszer (könnyen interpretálható célok kijelölése + autonóm önfejlesztést támogató és kikényszerítő szabályozás + megfelelő külső szakmai támogató rendszer + célok teljesülésének külső mérése és értékelése + alulteljesítő intézmények esetében célzott külső beavatkozás) töredékesen kialakult, meglévő elemei nem kapcsolódnak egymáshoz, és részben diszfunkcionálisan működnek.
  • A sikeres tanulásnak bármely életkorban öt alapfeltétele van: a tanulási lehetőségekhez való hozzáférés, a tanulás iránti motiváció, a tanulással kapcsolatos döntéshozatalhoz szükséges információkhoz való hozzáférés, a tanulásba fektetett egyéni „beruházás” megtérülése és a tanulási kultúra gazdagsága. (Az egyes feltételek relatív súlya különböző életszakaszokban és élethelyzetekben természetesen különböző lehet.) Egy modern oktatási rendszerben e feltételek biztosítása nem várható kizárólag a nevelési/oktatási/képzési szolgáltatásokat nyújtó intézményektől, ebben mindenhol egyre nagyobb szerepet játszanak a különböző támogató rendszerek. E rendszerek jellemzően az egész életen át tartó tanulás támogatására és nem az oktatás egyes alrendszereinek (közoktatás, szakképzés, felsőoktatás, felnőttképzés) szolgálatára szerveződnek. Ezek közé tartoznak a különböző szakszolgáltatások, a pályaorientációs és tanácsadási szolgáltatások, a tanulás „beválthatóságát” szolgáló, az informális és nem formális tanulást egyre inkább elismerő, országosan egységes kvalifikációs rendszerek, az ezen alapuló vizsgaközpontok hálózatai, az egységes országos információs rendszerek, a különböző minőségbiztosítási és akkreditációs mechanizmusok stb. Magyarországon ezek a támogató rendszerek gyakorlatilag nem vagy csak sporadikusan léteznek.
Fejlesztés
  • Az oktatási célok korábban említett újraértelmeződése miatt a költségvetési források felhasználásának hatékonysága szempontjából a következő fél évtized során kiemelkedő szerepe lesz a fejlesztőrendszer hatékonyságának. Az EU-alapokból oktatásfejlesztésre fordítható források minden eddiginél nagyobb fejlesztési potenciáljának kihasználására a jelenlegi fejlesztőrendszer igen korlátozott mértékben alkalmas csupán. Ennek legfontosabb oka az, hogy a fejlesztések stratégiai-szakmai irányítása gyenge, a fejlesztés tudásháttere nem biztosított kellő mértékben, sőt a hatalmas volumenhez képest erős szakemberhiány és a fejlesztési programok megnövekedett projektmenedzsment-igénye az oktatásfejlesztés részleges – és remélhetőleg átmeneti – „elbutulásához” vezetett. Az oktatásfejlesztésről szóló módszertani reflexió és a fejlesztési programok értékelésének hiányában a fejlesztőrendszer alig tanul és lassan professzionalizálódik. Az oktatásfejlesztés hatékonyságát tovább rontja a fejlesztés és a folyamatosan ellátandó alapfeladatok keveredése. Ehhez társul az a körülmény, hogy a fejlesztés eszközeinek (programok, tananyagok, tankönyvek, tanácsadói-képzési szolgáltatások kapacitásainak) előállítása és az intézményi fejlesztés támogatása nem vált szét egymástól. Az előbbivel kapcsolatos alapvető probléma a létrehozott „termékek” szakmai hitelesítésének gyengesége, az utóbbival kapcsolatban pedig az egyik legfontosabb akadály az intézmények célzott, helyi-intézményi problémákra reagáló bevonásának a gyengesége.

Az oktatás hatékonyságával kapcsolatos legfontosabb problématerületek

Mindezek alapján az oktatási szektort érintő államháztartási reformlépések – részben költségcsökkentést segítő, részben a ráfordítások hatékonyságát javító – legfőbb elemeinek a következő problématerületekre kell irányulniuk.

Oktatásirányítás
  • Az irányítási rendszer szétaprózottsága miatt (amely elválasztandó a közoktatási szolgáltató rendszer szétaprózottságától) végtelenül gyenge a különböző irányítási szinteken belüli és az egyes szintek közötti politikakoordináció, alacsony szintű az irányítás problémamegoldó képessége, és gyenge hatékonysággal működnek a tervezési és fejlesztési mechanizmusok.
  • Mindennek következtében – az integrált közigazgatási rendszer nyújtotta elméleti lehetőségek ellenére – az oktatásirányítás kapcsolata igen gyenge a területi-regionális fejlesztéssel, a kapcsolódó közszolgáltatási rendszerek működésével és általában gazdaság- és társadalompolitikákkal.
  • Az oktatásirányítás szereplői nem rendelkeznek a közoktatásban zajló folyamatok közvetett eszközökkel történő stratégiai irányításának képességével. Ennek következtében változatlanul erős az oktatás szereplőinek mozgásterét szükségtelenül korlátozó túlszabályozás, illetve – nem kis részben – a túlszabályozás által generált szabálytalanság.
  • A közoktatásban és a szakképzésben az ágazati és a közigazgatási ellenőrzési mechanizmusok gyengesége miatt igen laza a szabálykövetés, ami – nem megbecsülhető mértékű, de szakértői vélemények szerint – jelentős mértékű szabálytalan forrásfelhasználást okoz.
  • Nem kis részben az egyes alágazatok közötti politikakoordináció gyengesége miatt hiányzik a tanulási utak egymásra épülését, a tanulással kapcsolatos döntések optimalizálását és a kitűzött közpolitikai célok érvényesítését szolgáló egységes kimeneti szabályozórendszer.
Finanszírozás, a források allokációjának módja
  • Az oktatási rendszer szereplői „puha költségvetési korlátok” között gazdálkodnak a közpénzekkel (az önkormányzatok és az iskolák joggal számítanak arra, hogy az oktatásfinanszírozás által nyújtott pénzeszközökből nem finanszírozható oktatási kiadások fedezetéhez hozzá fognak jutni, az ellátható és nem ellátható feladatok, a kifizethető és nem kifizethető költségek nem válnak el egyértelműen).
  • A finanszírozási rendszer egyéb gyengeségei, mint például az önkormányzatok finanszírozásába épített kiegyenlítő mechanizmusok problémái, az oktatásfinanszírozás „normatívafetisizmusa” és a stabilitást biztosító garanciák hiánya, a finanszírozott feladatokkal és a fajlagos kiadásokkal szembeni érzéketlensége.
Emberi erőforrásokkal való gazdálkodás
  • A közoktatás szükségtelenül nagy, a központi irányítás által mesterségesen magasan tartott létszámigénye. A közoktatási kapacitásokkal, ezen belül az emberi erőforrásokkal való gazdálkodás (munkavégzés tartalmának meghatározása, foglalkoztatási szabályok, alkalmazottak teljesítményének értékelése, javadalmazás és ösztönzés, képzés, kapacitásépítés) rugalmatlansága és végtelenül csekély mozgástere az irányítás minden szintjén.
Teljesítménymenedzsment
  • A nevelési-oktatási célok kijelölésének elerőtlenedett rendszere, teljesítménystandardok hiánya. Részben ennek következtében, részben egy stabil és országosan egységes minőségértékelési rendszer hiánya miatt befolyásolhatatlan az intézmények és a pedagógusok teljesítménye. Sem az oktatási intézmények, sem pedig azok fenntartói és külső partnerei nem kapnak valóságos visszajelzést az intézményekben zajló nevelés-oktatás eredményességéről.
  • A fajlagos ráfordítások és az oktatási eredmények az irányítás egyetlen pontján sem kapcsolódnak szorosan, az összekapcsoláshoz szükséges támpontok (indikátorok) nem állnak rendelkezésre.
Tanulástámogatás
  • A közoktatásban alapvetően hiányoznak az új céloknak megfelelő sikeres, motivált és egyénre szabott tanulás támogatásának szakmai-pedagógiai feltételei; az azok megteremtését célzó intézményeken belüli fejlesztési folyamat igen kevés iskolában indult el.
  • Alapvetően hiányoznak az egész életen át tartó tanulás feltételeit biztosítani hivatott tanulástámogató rendszerek, mint amilyen például a pályaorientációs tanácsadás vagy a viz sgaközpontok hálózata.
Fejlesztés
  • A fejlesztőrendszer diszfunkcionális működése, intézményrendszerének bizonytalansága, tudáshátterének és szakember-ellátottságának elégtelensége.

Melyek a strukturális problémák enyhítésének lehetséges eszközei?

Az alábbi javaslatok abból a feltételezésből indulnak ki, hogy a kizárólag kiadáscsökkentésre irányuló lépések az eredményesség további csökkenésével járnának az oktatásban, ugyanis az oktatási rendszer jelenleg az eredményességi és méltányossági problémákat okozó minőségi deficitekre további forrásbevonást igénylő lépésekkel reagál. Ilyen például a differenciált pedagógiai gyakorlat hiányának helyettesítése csoportbontással, az oktatás relevanciájának csökkenését ellensúlyozandó, a tanulási utak meghosszabbításával járó „második esély” típusú képzések expanziója, az iskolai nyelvoktatás sikertelenségének kompenzálása nyelvi előkészítő, nulladik évfolyamokkal és a nyelvtanuláshoz kapcsolódó árnyékoktatási rendszerrel vagy a felsőoktatás minőségét biztosító mechanizmusok gyengeségének ellensúlyozása túldimenzionált beiskolázáson alapuló vizsgaszelekcióval.

A javaslatok kialakítása mögött álló másik megfontolás az, hogy az oktatási szektornak elemi modernizációs érdeke a hatékonyság javítását szolgáló lépések megtétele, mert – mint az a korábbiakból több ponton is kiderülhetett – számos minőségi, eredményességi és méltányossági probléma egyik oka a különböző oktatási szolgáltatórendszerek gyenge hatékonysága. Például az iskolák közötti hatalmas teljesítménykülönbségeket (ily módon az alacsony átlagos teljesítményeket) és oktatási egyenlőtlenségeket előidéző szelekció egyik oka az iskolák közötti erős verseny a beiskolázható tanulókért, amely a felesleges kapacitások leépítését ösztönző és lehetővé tevő rendszerben mérsékelhető lenne. Ugyanígy a szakképzés vagy a felsőoktatás munkaerő-piaci igényekhez alkalmazkodó, rugalmasabb képzésszerkezetének a kialakítása is erősen hatékonysági kérdés. Ezen írás kiindulópontja az, hogy az „államháztartási reform” az oktatási szektor eredményességi és méltányossági problémáinak megoldása szolgálatába állítható; ennek érdekében az ágazatnak aktív szerepet kell játszania a reform tervezésében, lebonyolításában és az elkerülhetetlen konfliktusok kihordásában.

Az előző részben azonosított problématerületekre irányuló javaslatok a következők.

Oktatásirányítás
  • Az oktatási szektor egy minisztérium alá rendelt, egységes kormányzati irányítása, a kormányzaton belüli és az egyes oktatási alágazatok közötti politikakoordináció megerősítése, a központi oktatásirányítás – elsősorban indirekt eszközökkel operáló – stratégiai folyamatvezérlő képességének biztosítása.
  • Az ágazati hatósági ellenőrzés alapjául szolgáló bemeneti standardok megerősítése a szabályozásban, az ágazati ellenőrzés jogosítványainak alkotmányos kereteket nem szétfeszítő megerősítése, az ellenőrzési mechanizmus hatékonyságának biztosítása, a feltárt szabálytalanságok esetén alkalmazható finanszírozási szankciók körének a kiszélesítése.
  • A humánerőforrások regionális fejlesztése mögött álló, minden oktatási alágazatot integráló tervezési, koordinációs és konzultációs mechanizmus kialakítása, megerősítése.
  • A szakképzési rendszer racionalizálását és modernizációját szolgáló regionális programok kidolgozása, a szakképzési alap decentralizált része felhasználásának e tervek megvalósításához kötése átmenetileg.
  • A megyék intézményfenntartó és szakmai szolgáltatásokat működtető szerepének megerősítése, területi koordinációs és fejlesztő szerepének regionális szintre emelése.
  • A többcélú kistérségi társulások koordinációs, valamint szak- és szakmai szolgáltató szerepének megerősítése.
  • A tartalmi szabályozási rendszer egységes kimeneti szabályozóeszközökkel történő megerősítése.
  • Az oktatásirányítás minden szintjén zajló tervezés információs és elemzési hátterének biztosítása.
Finanszírozás
  • A szabályozás által az oktatási intézményekhez telepített feladatok felülvizsgálata, az önkormányzatok által kötelezően ellátandó feladatok körének pontos rögzítése.
  • Hosszú távon érvényesülő, költségelemzéseken és a támogatások indexálásán alapuló finanszírozási garanciák biztosítása.
  • A finanszírozási jogcímek számának csökkentése, a kötelezően ellátandó feladatok költségvetési támogatásának megtartása, a nem kötelező feladatok ellátására ösztönző források pályázati és szerződéses alapra helyezése.
  • A feladatfinanszírozás (feladathoz kapcsolódó órakereteken alapuló finanszírozás) módszereinek, valamint a fajlagos ráfordítások és az eredmények kapcsolatát leíró indikátorok alkalmazásának szélesebb körű elterjesztése az önkormányzati gyakorlatban.
  • A kistelepülések által nyújtott oktatási szolgáltatások tanulócsoport alapú normatív finanszírozása, a támogatás igénybevétele sajátos feltételeinek rögzítése.
  • Az oktatásnak nyújtott alapszolgáltatások (tudásháttér, információs rendszer, minőségértékelés, fejlesztés, szakmai és szakszolgáltatások) stabil finanszírozási rendszerének kialakítása.
  • Meg kell vizsgálni a felsőoktatási tandíj bevezetésének a lehetőségét, illetve a hátrányos helyzetű hallgatók tandíjmentességének biztosítását, valamint a tandíjak összegét is figyelembe vevő ösztöndíjrendszer megteremtését.
Emberi erőforrásokkal való gazdálkodás
  • A közalkalmazotti foglalkoztatási szabályok rugalmasabbá tételét szolgáló felülvizsgálat és módosítás, az intézményvezetők munkáltatói jogosítványainak kiterjesztése.
  • A közoktatási szolgáltatások létszámigényét meghatározó szabályozók felülvizsgálata és módosítása.
  • A pedagógusi munkakörök tartalmának helyi differenciált meghatározását lehetővé tevő dereguláció, munkaköri elemzések készítése és ajánlások kidolgozása.
  • Pedagógus-életpályamodell kidolgozása, az előmenetel feltételeinek teljesítését szolgáló követelmények kidolgozása és képzések biztosítása.
  • A pedagógusi javadalmazási rendszer életpályamodellhez illeszkedő differenciálását lehetővé tevő bérstruktúra kialakításához szükséges 5-7 éves bérpolitikai program rögzítése.
  • A pedagógusok teljesítményének vezetői értékelését szolgáló eszközök alkalmazásának kötelezővé tétele, bevezetésük támogatása.
  • Átképzést és elhelyezkedést támogató célprogram elindítása az állásukat elvesztő pedagógusok számára.
  • A nem a (felemelt) tankötelezettség ideje alatt igénybe vett oktatási szolgáltatást nyújtó intézményekben foglalkoztatott oktatók és képzők, valamint a szakmai és szakszolgáltatásokban dolgozók közalkalmazotti státusának megszüntetése.
Teljesítménymenedzsment5
  • A minőségértékelést relatíve autonóm területként működtető értékeléspolitikai mechanizmus kialakítása.
  • Önálló oktatási információmenedzselést végző „ügynökség” felállítása és működtetése.
  • Egymásra épülő fejlesztő és összegző célú tanulói teljesítménymérések és állami vizsgák stabil rendszerének a működtetése, az összegző mérések alapjául szolgáló nyilvános teljesítménystandardok rögzítése.
  • Egymásra épülő kötelező és ciklikus intézményi önértékelési, külső (fenntartói) intézményértékelési és tematikus ágazati értékelési rendszer kialakítása.
  • A tartósan alulteljesítő közoktatási intézményekben a fejlesztő beavatkozás eszközrendszerének és feltételeinek megteremtése.
  • Integrált oktatási információs rendszer kialakítása, ennek alapján a ráfordítások és az oktatási eredmények összekapcsolását is lehetővé tevő indikátorrendszer működtetése.
  • A minőségbiztosítási és akkreditációs rendszerek továbbfejlesztése.
Tanulástámogatás
  • Tanulásfejlesztésre orientált iskolafejlesztési programok elindítása a legfontosabb kompetenciák fejlesztése tekintetében alulteljesítő oktatási intézményekben.
  • A kínálat és a kereslet között egyensúlyt teremtő, országos hálózatba szervezett pályaorientációs és karrier-tanácsadási szolgáltatórendszer kialakítása, a szolgáltatások információs és képzési hátterének biztosítása.
  • Egységes (minden oktatási alágazatra kiterjedő) országos képesítési keretrendszer kialakítása, az alágazatok képesítési rendszereinek és más kimeneti szabályozóeszközeinek ezzel összhangot teremtő modernizációja, az informális és nem formális tanulás eredményeit hitelesítő vizsgalehetőségek feltételeinek megteremtése.
Fejlesztés
  • A központi fejlesztési programok kötelező külső értékelése.
  • A központi fejlesztési programok szakmai irányításának megerősítése, a megvalósításukhoz szükséges szakemberek képzése.
  • Az oktatásfejlesztési rendszer tudáshátterét biztosító kutató-elemző „háttérintézmények” stabilitásának biztosítása, tevékenységüknek fokozottabban a fejlesztés szolgálatába állítása.
Az oktatáspolitikai jegyzet elkészítésének alapjául szolgáló elemzések
Egységes közoktatási minőségértékelési (ellenőrzési, értékelési és mérési) rendszer kialakítása. Sulinova Kht., Oktatáspolitikai Elemzések Központja, Budapest, 2006. február.
Fenntartható-e a közoktatás? Hatékonysági szempontok érvényesítése a közoktatásban. Az Oktatáspolitikai Elemzések Központja nyilvános közpolitikai elemzése. Országos Közoktatási Intézet, Budapest, 2004.
Halász Gábor – Lannert Judit (szerk.): Jelentés a magyar közoktatásról 2003. Országos Közoktatási Intézet, Budapest, 2003.
Hatékonysági problémák a közoktatásban. Szerk.: Hermann Zoltán. Országos Közoktatási Intézet, Budapest. 2006.
Kistelepülések kisiskolái. Az Oktatáspolitikai Elemzések Központja nyilvános közpolitikai elemzése. Sulinova Kht., Budapest, 2006.
A közoktatás tartalmi szabályozásának rendszere Magyarországon. Az Oktatáspolitikai Elemzések Központja nyilvános közpolitikai elemzése. Országos Közoktatási Intézet, Budapest, 2003.
A közoktatás a versenyképesség és a társadalmi kohézió szolgálatában. Az Oktatási Minisztérium hosszú távú közoktatás-fejlesztési stratégiája 2005–2015 (tervezet). Budapest, 2005. október.
Méltányosság az oktatásban: dimenziók, okok és oktatáspolitikai válaszok. OECD analitikus országjel entés – Magyarország. Sulinova Kht., Oktatáspolitikai Elemzések Központja, Budapest, 2005.
Az oktatási egyenlőtlenségek mérséklésének stratégiája. Országos Közoktatási Intézet, Oktatáspolitikai Elemzések Központja, Budapest, 2004.
A pedagógusszakma fejlesztésének stratégiája. Országos Közoktatási Intézet, Oktatáspolitikai Elemzések Központja. Budapest, 2004.
Promoting adult learning. OECD, 2005
Tanulás Magyarországon. Az Oktatáspolitikai Elemzések Központja nyilvános közpolitikai elemzése. Sulinova Kht., Budapest, 2005.
Út a tanuláshoz: az élethossziglani tanulás magyarországi kiépítésének stratégiája. Országos Közoktatási Intézet, Oktatáspolitikai Elemzések Központja, Budapest, 2004.

A honlapon található tanulmányok, egyéb szellemi termékek, illetve szerzői művek (a továbbiakban: művek) jogtulajdonosa az Oktatáskutató és Fejlesztő Intézet. A jogtulajdonos egyértelmű forrásmegjelölés mellett felhasználást enged a művekkel kapcsolatban oktatási, tudományos, kulturális célból. A jogtulajdonos a művekkel kapcsolatos anyagi haszonszerzést azonban kifejezetten megtiltja.