2019. szeptember 20., péntek , Friderika

1055 Bp., Szalay u. 10–14.

Tel.: (+36-1) 235-7200

Fax: (+36-1) 235-7202

magyar english
Elfelejtett jelszó

Arany János Programok  IKT  OFI  OKJ  SDT  Vizsgacentrum  biztonságos iskola  egészségtudatos iskola  erőszakmentes  kiadvány  konferencia  kétszintű érettségi  letölthető  oktatás  próbaérettségi  pályázat  rendezvény  ÚPSZ  Új Pedagógiai Szemle  érettségi 

Intézeti folyóiratok

Köznevelés
Új Pedagógiai Szemle
Educatio
Könyv és nevelés
Kattintson ide a rendeléshez!
Tudástár >> Az oktatás társadalmi-gazdasági környezete >> Önkormányzati oktatáspolitika és oktatásfinanszírozás

Az önkormányzatok közötti egyenlőtlenségek az általános iskolák finanszírozásában és méltányossági célok az önkormányzati oktatáspolitikában

2009. június 17.

Hermann Zoltán

Az önkormányzatok közötti egyenlőtlenségek az általános iskolák finanszírozásában és méltányossági célok az önkormányzati oktatáspolitikában1

A tanulmány a fajlagos oktatási kiadások önkormányzatok közötti egyenlőtlenségének 1991 és 2001 közötti alakulását vizsgálja külön a falvak és a városok körében. Az elemzés egyrészt a fajlagos kiadások megoszlását, másrészt keresztmetszeti regressziós becslések alapján a kiadások jövedelem-semlegességének mértékét mutatja be. A kétféle megközelítés eredményeinek összevetése arra utal, hogy egyfajta átrendeződés figyelhető meg a vizsgált időszakban. A városok között 1994-ig erősödött és igen magas szintet ért el a településen élők jövedelme és az oktatási kiadások szintje közötti összefüggés. 1995 után az önkormányzatok közötti redisztribúció erősödése az átlagjövedelem hatásának gyengülését eredményezte, ugyanakkor nőtt a kiadások megoszlásának egyenlőtlensége. A falvak esetében a fajlagos kiadás megoszlásának egyenlőtlensége nem változott, miközben a települések gazdagságának hatása erősebbé vált; a költségvetési támogatások csökkenése a 90-es évtized második felében erősítette a helyi bevételi lehetőségek szerepét. Az önkormányzatok közötti kiegyenlítési célok csak részben valósultak meg. A tanulmány második része a méltányossági célok szerepét vizsgálja az önkormányzati preferenciákban.

A magyar közoktatást jellemző finanszírozási egyenlőtlenségekről egyetlen részletesebb empirikus elemzés készült: Varga Júlia (2000) az iskolafenntartó önkormányzatok szintjén vizsgálta a fajlagos általános iskolai kiadások egyenlőtlenségét és összefüggését a helyi jövedelemadó-alap nagyságával 1992 és 1997 között. Jelen tanulmány az azóta eltelt évek tendenciáit is bemutatja.

A tanulmány célja az, hogy a bemutassa a települések és az iskolák közötti finanszírozási egyenlőtlenségek legfontosabb jellemzőit, illetve a méltányossági célok súlyát a helyi oktatáspolitikai preferenciákban. Az elemzés feltáró jellegű. Az adatok forrása az Országos Közoktatási Intézet Kutatási Központjának 2001–2002-es önkormányzati adatfelvétele, az OM iskola-statisztika és a TÁKISZ önkormányzati adatbázis.

A fajlagos kiadások egyenlőtlenségének elemzése kimondva vagy kimondatlanul arra a feltételezésre épül, hogy a magasabb ráfordítások jobb minőségű iskolát jeleznek, tehát a finanszírozási egyenlőtlenségek mögött végső soron minőségi különbségek húzódnak meg: ha azt feltételeznénk, hogy nincs összefüggés a ráfordítások és a minőség között, vagy legalább a ráfordítások és a jobb minőség elérésének lehetősége között, akkor méltányossági szempontból érdektelen volna a finanszírozási egyenlőtlenségek vizsgálata. Ennek a feltételezett összefüggésnek az érvényesülését azonban két tényező is befolyásolhatja: 1. az iskolák nem hatékonyan használják fel az erőforrásokat, ill. 2. adott minőség elérésének átlagköltsége eltérő az iskolák között.2 Az első probléma kevesebb veszélyt rejt a méltányossági kérdéseket vizsgáló elemzés számára, hiszen a többlet-ráfordítások, ha tényleges felhasználásuk nem is hatékony (vagy nem mindenhol egyformán hatékony), lehetőséget jelentenek az oktatás minőségének javítására. Ezzel szemben a költségkülönbségek figyelmen kívül hagyása jelentősen befolyásolhatja azt, hogy a finanszírozási különbségeket mennyiben értelmezhetjük méltányossági problémaként. A méretgazdaságosság miatt egy kicsi iskolában magasabb ráfordításokat igényel ugyanannak a minőségnek a biztosítása, mint egy nagyobb iskolában. De különbségek lehetnek a képzési programok fajlagos költségei között is (gimnáziumi vs. szakképzés). Az elemzés csak az iskolamérettel összefüggő költségkülönbségek hatását veszi figyelembe.

Az első rész a fajlagos általános iskolai kiadások önkormányzatok közötti egyenlőtlenségének alakulását mutatja be 1993 és 2000 között. A tanulmány második része kérdőíves adatok elemzésével a méltányossági célok súlyát elemzi a helyi önkormányzati oktatáspolitikai preferenciák között.

Az önkormányzatok közötti kiadási egyenlőtlenségek, 1991–2001

Annak ellenére, hogy az önkormányzatok közötti egyenlőtlenségek kérdése gyakran vitatott, illetve a kormányzat és a közvélemény számára egyaránt fontos probléma, meglepően kevés elemzés készült ebben a témában. Varga (2000) az általános iskolai kiadások egyenlőtlenségét vizsgálta 1991 és 1997 között. Megállapítása szerint a kiadási egyenlőtlenségek 1996-ig növekedtek, majd viszonylag magas szinten állandósultak. A kiadási egyenlőtlenségek összefüggenek az önkormányzatok anyagi helyzetével: a gazdagabb önkormányzatok fajlagosan többet költenek az oktatásra. Az önkormányzatok közötti különbségek féken tartását célzó közpolitika tehát nem bizonyult maradéktalanul sikeresnek.

Jelen tanulmány egyik célja annak bemutatása, hogyan alakultak a kiadási egyenlőtlenségek az önkormányzati rendszer működésének első évtizedében. Az elemzés módszere több ponton eltér a Varga (2000) által alkalmazottól. Először, mivel 1997-től kezdve a TÁKISZ önkormányzati adatbázis együtt közli az általános iskolai és gimnáziumi oktatás kiadásait, a kiadási egyenlőtlenségeket az egész időszakot tekintve erre a változóra vizsgálom. Másodszor, külön csoportként kezelem a kisebb és nagyobb településeket. Tartalmi szempontból ez azzal indokolható, hogy feltételezhetően eltérő az egyenlőtlenségek mértéke a falvak és a városok között: néhány kivételtől eltekintve csak az utóbbiak rendelkeznek számottevő helyi adóbevételi lehetőségekkel. Módszertani szempontból az indokolja a megkülönböztetést, hogy az önkormányzatok összességére nézve a helyi személyi jövedelemadó-alap megoszlása nagyon szélsőséges; a nagyobb települések (ez az esetek kis része) sokkal magasabb értékkel rendelkeznek, mint az esetek többségét alkotó falvak. Mivel az általános iskolai és a gimnáziumi kiadási adatok aggregáltan állnak rendelkezésre, úgy alakítottam ki a két településcsoportot, hogy az egyikbe azok a települések kerüljenek, ahol csak általános iskola működik, gimnázium nem, a másik csoportba pedig a gimnáziumot is fenntartó önkormányzatokat soroltam. A tízezer lakosnál népesebb településeket az önkormányzat által fenntartott gimnáziumtól függetlenül a második csoportba soroltam. A két csoport tehát hozzávetőlegesen megfeleltethető a falvak és városok kategóriáinak. Harmadszor, a fajlagos kiadások pénzügyi semlegességének vizsgálatakor nem az egy diákra eső önkormányzati – megosztott bevételként kapott – személyi jövedelemadó-bevételt, hanem az egy lakosra eső személyi jövedelemadó-alapot használom független változóként. Ha a diákok számára vetítjük az adóalap (vagy az adóbevétel) nagyságát, két tényezőt fejezünk ki egy változóval: a település gazdagságának egy mutatóját és a helyi iskolahálózat kiterjedtségét, a diákok népességre vetített arányával mérve.3 Ha az önkormányzati döntéshozatal bevett közgazdasági megközelítéséből indulunk ki, azt mondhatjuk, a település gazdagsága nyilvánvalóan a jövedelmi korlátok révén befolyásolja az oktatási kiadásokra vonatkozó döntést. A diákok aránya ugyanakkor többféle hatást gyakorolhat az oktatási szolgáltatások iránti önkormányzati keresletre: elképzelhető egy relatív árhatás (minél kiterjedtebb az iskolarendszer, annál drágább egy lakosra vetítve a fajlagos oktatási kiadások emelése a többi szolgáltatáshoz mérten), egy jövedelmi hatás (minél kiterjedtebb az iskolarendszer, annál kevesebb szolgáltatásra elég ugyanaz a jövedelem) és egy politikai hatás (a helyi választók között minél több a gyermeket nevelő, annál nagyobb az oktatás helyi politikai jelentősége) (Rattso, 1999). A diákok arányának várható hatása tehát nem olyan egyértelmű, mint a település gazdagságáé, az egy diákra eső adóbevétel pedig nehezebben értelmezhető változó, mint az egy lakosra eső jövedelem. (Érdemes megjegyezni, hogy ha a település gazdagságát és a diákok népességre vetített arányát két változóként szerepeltetjük a regressziós becslésekben, a legtöbb esetben lényegesen jobb illeszkedésű modellhez jutunk, mint akkor, ha a független változó az egy diákra eső jövedelem.) Végül, a pénzügyi semlegesség elemzésekor a település gazdagsága mellett további független változókat is bevontam a modellbe. A diákok népességre vetített arányán túl a speciális iskolákban, illetve a gimnáziumi programokban tanuló diákok aránya és a kisebb települések esetében a diákok száma is szerepel a független változók között. A gimnazista és a fogyatékos diákok esetében mindezt az tette szükségessé, hogy ezekben az iskolákban feltehetően magasabb az oktatás fajlagos költsége, mint az általános iskolákban, tehát ha a programok összetételét figyelmen kívül hagyjuk, nem ugyanazt az oktatási szolgáltatást vizsgáljuk. Márpedig a kiadási egyenlőtlenségek végső soron annyiban érdekesek, amennyiben eltérő színvonalú oktatást vagy az eltérő színvonalú szolgáltatás lehetőségét jelentik. Ha egy adott településen speciális iskola is működik, és emiatt magasabbak a fajlagos kiadások, akkor ez nem az oktatás színvonalában, hanem a szolgáltatás összetételében jelent különbséget. Ugyanez az érv indokolja a diákok számának bevonását a kisebb települések körében; a kistelepüléseken a méretgazdaságosság miatt az iskolaméret erősen befolyásolja a fajlagos költségeket. Módszertani szempontból ezeket a változókat azért nem hagyhatjuk figyelmen kívül akkor, amikor a település gazdagságának hatását becsüljük, mert feltételezhető, hogy az említett változók és a település gazdagsága korrelál egymással. Ha ez így van, a kihagyott változók hiánya a vizsgált változó hatásának torzított becsléséhez vezet. A település gazdagsága, illetve az iskolaméret és a speciális- és gimnazista diákok aránya feltehetően a településméret révén függ össze: a nagyobb településeken élők jövedelme jellemzően magasabb, ugyanakkor ezek a települések az iskolahálózatban is más szerepet töltenek be, mint a kisebbek.

Az önkormányzatok közötti kiadási egyenlőtlenségek alakulását szemlélteti az 1.1., illetve a 2. ábra. Ha településcsoportonként vizsgáljuk a fajlagos kiadások percentiliseinek alakulását az átlag körül, egyedül a kisebb települések között figyelhetünk meg számottevő változást (1. ábra). 1997-ig csökkent a fajlagos kiadások átlag körüli szóródása, később a szóródás mértéke gyakorlatilag nem változott. A nagyobb települések között sem látható változás, ahogyan a diákok számával súlyozott, az összes önkormányzatra számított értékekben sem.

Ha a fajlagos kiadások megoszlása egyenlőtlenségének egy egyszerű mutatóját, a relatív szórást4 vizsgáljuk, a kisebb települések között nem, csak a nagyobb települések és a súlyozott országos érték esetében látunk változást (2. ábra). Úgy tűnik tehát, a városok5 körében az évtized első felében egyenlőtlenebbé vált a fajlagos kiadások megoszlása. Ennek mértéke később állandósult.

A két ábra az 1991 és 1997 között az oktatás finanszírozásában lezajlott változásokat eltérő szempontból ábrázolja. 1997-ig reálértékben nagymértékben csökkentek a fajlagos oktatási kiadások. A falvak esetében az átlagos kiadások csökkenését az átlag körüli szóródás szűkülése kísérte. Ez arra utal, hogy azok a települések, ahol a kiadások jelentősen meghaladták az átlagot, nagyobb arányú kiadáscsökkentésre kényszerültek, míg az alacsony ráfordítási szinten gazdálkodó önkormányzatok az átlagosnál kisebb arányban csökkentették kiadásaikat. A központi támogatások csökkentése tehát a falvak esetében szűkítette a fajlagos kiadások különbségeit. Mivel a szóródás és az átlag hasonló mértékben csökkent, a kiadások megoszlásának egyenlőtlensége – a relatív szórással mérve – nem változott.

Ezzel szemben a városok körében a központi támogatások csökkenését nem kísérte az önkormányzatok közötti szóródás szűkülése. Tehát az önkormányzatok hasonló mértékben csökkentették a fajlagos kiadásokat, függetlenül a kiadások szintjétől. Az átlagot meghaladó vagy éppen attól elmaradó, a kiadásokkal jellemezhető települések relatív pozíciója nem változott. Ez a két településcsoport között megfigyelhető különbség többféleképpen is értelmezhető. Egyrészt, mivel a normatív támogatások csökkenése a fajlagos kiadások szintjétől függetlenül jelentkezett, azaz az egy diákra jutó bevétel akkor is ugyanakkora összeggel csökkent, ha ennek kétszeresét vagy csak másfélszeresét fordította egy diákra az önkormányzat, arra következtethetünk, hogy azok a városok, ahol a fajlagos kiadások szintje magas, inkább képesek voltak ellensúlyozni a támogatások csökkenésének hatását, mint a szegényebb önkormányzatok. Az, hogy a falvakban csökkent a kiadások szóródása, eszerint úgy értelmezhető, hogy a korábban magas fajlagos kiadási szintet fenntartó falvak kevésbé voltak képesek ellensúlyozni a támogatások változásának hatását, mint az iskolákra sokat költő városok. A falvak tehát erőteljesebben reagáltak a támogatások csökkenésére. A másik értelmezés abból indul ki, hogy az oktatási szolgáltatások összetételét és fajlagos költségeit nem tudjuk pontosan megfigyelni. Eszerint elképzelhető, hogy a városok esetében a fajlagos kiadások különbségei jórészt az egyedi költségekből (pl. településszerkezet, az iskolák száma és mérete, eltérő fizikai infrastruktúra az oktatásban, a diákok jellemzői, amelyek a költségeket is befolyásolják) és a szolgáltatások összetételéből (pl. napközi, étkeztetés) fakadnak. Emiatt egyrészt kevésbé van tér a kiadások csökkentésére, másrészt bizonyos többletszolgáltatások többletbevételekkel is járnak (feltéve, hogy külön normatíva tartozik hozzájuk). Ha ez az érvelés a helytálló, akkor a falvak oktatási kiadásaiban „nagyobb tartalékok” voltak, ezért reagáltak rugalmasabban a támogatások csökkentésére. A kétféle magyarázatot a rendelkezésre álló adatok alapján nehéz volna értékelni, mindenesetre valószínű, hogy nem jelentéktelen mértékben érvényesült az első hatás.

A pénzügyi semlegesség, mint az oktatási kiadások egyenlőtlenségének értékelésére használt méltányossági kritérium, a 60-as évek végén és a 70-es évek elején az USA-ban hozott állami legfelsőbb bírósági ítéletek követelményeinek értelmezése nyomán vált népszerűvé (lásd pl. Friedman, 1984). A pénzügyi semlegesség kritériuma akkor teljesül, ha a gazdagabb települések átlagosan nem költenek többet az oktatásra, mint a szegényebbek, azaz a kiadások függetlenek a településen élők gazdagságától. Fontos kiemelni, hogy ez az elv nem követeli meg, hogy a kiadások mindenhol egységesek legyenek. Egy alkotmányos elveiben is a decentralizációra épülő föderális rendszerben a kiadások teljes egyenlősége elképzelhetetlen igény volna. A pénzügyi semlegességet biztosító támogatási rendszerekben azok a települések, ahol a lakók jobb színvonalú oktatást szeretnének, ezt nagyobb adó-erőfeszítés árán biztosíthatják. A pénzügyi semlegesség teljesülését a fajlagos oktatási kiadások és valamilyen, a települések gazdagságát mérő mutatószám, például az átlagjövedelem közötti statisztikai összefüggés alapján ítélhetjük meg. A leggyakrabban alkalmazott módszer az, ha közvetlenül a fajlagos kiadás rugalmasságát becsüljük a település gazdagságát mérő mutatóra vonatkozóan (lásd pl. Feldstein, 1975; Friedman, 1984; Weber, 1991). Az alábbi, loglineáris specifikációban a b paraméter a becsült jövedelemrugalmassági mutató:

ln (E ) = b * ln (Y) + c * X + e

ahol E az egy diákra jutó kiadást, Y az átlagjövedelmet, X a kontrollált független változók vektorát, c ezen változók paramétereinek vektorát, e pedig a hibatagot jelöli. A jövedelemrugalmasság azt mutatja, hogy a jövedelem egyszázalékos változása hány százalékos változással jár együtt a fajlagos kiadásokban.

A 3. ábra a jövedelemrugalmasság keresztmetszeti regressziókkal becsült értékének alakulását mutatja a települések két csoportjára, illetve a diákszámmal súlyozva, az önkormányzatok összességére. 1991 és 1995 között az 1993-as, 1996 és 2001 között az 1998-as egy lakosra eső SZJA-bevallásban feltüntetett jövedelem szerepel független változóként. A települések relatív pozíciója az átlagjövedelmet tekintve rövid távon csak csekély mértékben változik,6 így nincs különösebb jelentősége annak, hogy nem minden év esetében az adott évi értékek szerepelnek. Az átlagjövedelem átlagos szintje nem befolyásolja a becsült rugalmassági mutató nagyságát, tehát az eredményeken nem változtat az, hogy figyelmen kívül hagytuk például a jövedelmek 1998 és 2001 közötti emelkedését, illetve az inflációt. Ennek oka, hogy a rugalmasság esetében a független változó százalékban kifejezett változásának hatását becsüljük, ez pedig független a mértékegységtől.

A jövedelemrugalmassági paraméter minden regresszióban statisztikailag szignifikánsnak bizonyult, kivéve a falvak csoportjára 1992 és 1995 között. (A nem szignifikáns értékek helyett az ábrán 0 szerepel.) A falvak esetében az 1991-re becsült jövedelemrugalmasság meglepő módon negatív, eszerint a szegényebb települések fajlagos kiadásai meghaladták a gazdagabb települések kiadásait. További elemzést igényelne annak eldöntése, hogy ez a bőkezű támogatási rendszernek vagy az új önkormányzati statisztikai adatgyűjtési rendszer bizonytalanságainak tudható be. 1995-ig a jövedelemrugalmasság értéke nem szignifikáns (a becsült paraméter pedig kisebb, mint az ezt követő években), ezt követően jelentek meg a falvak között a jövedelmi különbségekhez kapcsolódó egyenlőtlenségek az oktatási kiadásokban. A jövedelemrugalmasság 10% körüli szintre állt be, azaz, ha egy településen az átlagjövedelem például másfélszerese az átlagnak (150%), akkor az iskolai kiadások jellemzően 5%-kal haladják meg az átlagos szintet.

A városok körében ellentétes tendenciát figyelhetünk meg. A kiadások jövedelem-rugalmassága 1994-ig növekedett, 1995 után pedig csökkenni kezdett. A 20 és 40% közötti érték nagyon magasnak tekinthető; eszerint ha egy városban az átlag másfélszerese az átlagjövedelem, a fajlagos oktatási kiadás jellemzően 10–20%-kal magasabb az átlagos értéknél. Ez az érték meglehetősen magasnak tekinthető, és csak részben magyarázható azzal, hogy a budapesti kerületek esetében kiugróan magas az átlagjövedelem értéke.7 Ha a fővárosi kerületek nélkül újrabecsüljük a regressziós egyenleteket, 1991 és 1994 között valamivel alacsonyabb értékeket kapunk (a jövedelemrugalmasság 16-ról 33%-ra emelkedik ezen időszak alatt), 1995 után azonban a becsült paraméter értékét lényegében nem befolyásolja az, hogy a kerületek szerepelnek-e a mintában vagy sem.

A diákok számával súlyozott országos érték lényegében a városok csoportjára megfigyelt tendenciát követi, mivel a diákok nagyobb része ezeken a településeken jár iskolába. A súlyozás arra ad lehetőséget, hogy a diákok szintjén értékeljük a jövedelemrugalmasságot: például ha egy diák az átlagos diák településéhez mérten olyan településen él, ahol az átlagjövedelem kétszeres, akkor várhatóan olyan iskolába jár majd, melyre az önkormányzat 25–50%-kal többet költ. (Érdemes újra megjegyezni, hogy az iskolaméret költségnövelő hatását kontrolláltuk.)

Hogyan értelmezhetjük a jövedelemrugalmasság változását a központi támogatások csökkenésének időszakában? Úgy tűnik, a falvak esetében a korábbinál nagyobb szerepet kaptak a helyi bevételi lehetőségek; míg 1995 előtt a falvaknak az oktatási kiadások előteremtése érdekében nem kellett helyi bevételekre támaszkodniuk, 1995 után, ahol erre volt lehetőség, igyekeztek tompítani a bevételek csökkenésének hatását. Könnyen elképzelhető, hogy a megfigyelt változáshoz hozzájárultak a falvak egy részének növekvő helyi adóbevételi lehetőségei is. Ez feltételezhetően elsősorban a nagyvárosi agglomerációk szuburbanizációs tendenciák által érintett falvaira igaz.

A városok esetében 1995 előtt nagymértékében érvényesültek a jövedelmi különbségek a fajlagos oktatási kiadásokban. A központi támogatások csökkenését azonban a települések közötti újraelosztás növekedése kísérte. A befizetők lakóhelyét követő, arányosan megosztott személyi jövedelemadó-hányad csökkent. Ez elsősorban a városok relatív költségvetési pozícióit rendezte át, hiszen az adóbevételek legnagyobb része innen származik. Ennek hatására a település gazdagságának hatása a fajlagos oktatási kiadásokra gyengült.

Ha összevetjük a fajlagos kiadások megoszlásának és a település gazdagsága hatásának időbeli alakulását, akkor egy érdekes átrendeződést figyelhetünk meg. A falvak esetében a megoszlás egyenlőtlensége nem változott, miközben a települések gazdagságának hatása erősebbé vált. A támogatások csökkenése erősítette a helyi bevételi lehetőségek szerepét. A városok között a kiadások megoszlásának egyenlőtlensége nőtt, miközben 1995 után csökkent az átlagjövedelem hatása. Feltételezhető, hogy a városok esetében az átlagjövedelem mellett erősödött más helyi bevételi lehetőségek, elsősorban a helyi iparűzési adóalap szerepe az önkormányzatok költségvetési helyzetének meghatározójaként.

Méltányossági célok az önkormányzati preferenciákban

Az Országos Közoktatási Intézet 2001–2002-es „Helyi oktatásfinanszírozás és önkormányzati oktatáspolitika” című kérdőívében két kérdés irányult közvetlenül az helyi oktatáspolitikai preferenciákra. A válaszadónak először egy, az általános iskolákat tekintve 13 tételből álló listából kellett megjelölnie és rangsorolnia három elemet aszerint, hogy „az önkormányzat mely programok támogatására fekteti a legnagyobb hangsúlyt”. A másik kérdés néhány, az oktatáspolitikai preferenciák körébe tartozó normatív megállapítást sorolt fel, a válaszadóknak pedig megállapításonként kellett eldönteniük, hogy egyetértenek-e velük.

Az önkormányzatok által leginkább támogatott programok között kiemelkedően gyakori a felzárkóztató programok említése: a válaszadók 60%-a szerint ez szerepel az önkormányzati prioritások között (1. táblázat). Ezt követi az átlagos képességű diákokat célzó programok kínálatának bővítése, az egyéni tehetséggondozás, a szociális hátrányok ellensúlyozását célzó délutáni foglalkozások és a szociális támogatások; ezeket a válaszadók 30–40%-a említette.

Ha azt is figyelembe vesszük, hogy a három megjelölt elem között hányadik helyen szerepelt az adott program, még hangsúlyosabbá válnak a leggyakrabban említett elemek. A felzárkóztató programok, ha szerepelnek a megjelölt prioritások között, jellemzően első vagy második helyre kerülnek (2. táblázat). Ezen túl az átlagos képességű diákokat célzó programok és az egyéni tehetséggondozás a „súlyozottan” legtöbbször említett válasz.

A településméret szerinti kategóriák között csak néhány elem esetében találunk számottevő különbségeket: a tagozatos és bontott csoportokban folyó, illetve a nemzetiségi oktatás jellemzően a nagyobb, a szociális támogatások, a délutáni foglalkozások, a sport- és más szabadidős programok pedig a kisebb települések esetében felülreprezentáltak a prioritások között (1–2. táblázat).

Ha a támogatási prioritások alapján megpróbáljuk az önkormányzatok jellemző csoportjait klaszter-elemzéssel azonosítani, az eredményül kapott típusokat négy változó határozza meg: elsősorban a felzárkóztató programok és az átlagos képességű diákoknak szóló kínálat, ezen túl pedig a tagozatos képzés és az egyéni tehetséggondozás. Érdemes megjegyezni, hogy az összességében leggyakrabban említett tényezők meghatározó szerepe a klaszterek közötti különbségekben nem szükségszerű. Példa erre a tagozatos képzés, amely nem tartozik a leggyakrabban említett prioritások közé.

A 3. és 4. táblázat egy 5 klaszteres elemzés eredményét mutatja be. Az első típust az egyéni tehetséggondozás prioritása azonosítja, a másodikat a tagozatos képzés, a negyediket az átlagos képességű diákokat megcélzó programok, míg a harmadikat és az ötödiket a felzárkóztató programok, kiegészítve a tehetséggondozással, illetve az átlagos diákokat célzó programokkal. Az első típusnál az átlagosnál hangsúlyosabban jelenik meg a művészeti oktatás és a fogyatékosok oktatása. Ez a klaszter a kisebb települések között felülreprezentált, míg a második inkább a városokra jellemző (4. táblázat), ami nem meglepő, hiszen a kistelepülések nehezen indíthatnak tagozatos osztályokat a legjobban teljesítő vagy ambiciózusabb diákok számára; az egyéni tehetséggondozás lényegében ennek alternatívája. A másik három klaszter esetében nincs különbség a jellemző településméretet tekintve.

Az 5. és 6. táblázat egy 4 klaszteres elemzés eredményét mutatja be. Itt a második klaszter az átlagos diákoknak szóló kínálat prioritása alapján azonosítható. Ebben a csoportban felülreprezentáltak az 1000 fő alatti kistelepülések. A harmadik, jellemzően 5000 fősnél nagyobb településeket magában foglaló csoport esetében a tagozatos képzés kap kiemelkedő hangsúlyt. Az első és a negyedik típusban a felzárkóztató programoknak van átlagon felüli prioritása. A negyedik klaszter esetében ezt kiegészíti a művészeti oktatás, a délutáni foglalkozások, a szociális támogatások és a sport átlagosnál gyakoribb említése. Ez a típus az 5000 fő alatti település-kategóriákban felülreprezentált. Az első klaszter esetében a felzárkóztató programok mellett kiemelkedő az egyéni tehetséggondozás prioritása, településméret szerinti különbségek nincsenek. Az első klaszter nyilvánvalóan nehezen értelmezhető, a másik három esetben csábító értelmezési lehetőségek kínálkoznak. Azt mondhatnánk, hogy a második típusba olyan kistelepülések tartoznak, ahol a finanszírozási lehetőségek és/vagy az önkormányzati stratégiai tervezés korlátai miatt nincsenek markáns prioritások. A harmadik típust az iskolák közötti versenyt és az elitoktatást előtérbe helyező városok alkotják. Végül, a negyedik csoport a szociális szempontoknak elsőbbséget adó településekből áll, többségében olyan falvakból, ahol az önkormányzatok az iskolán kívüli programoknak a városokhoz képest szűkösebb kínálatát (művészeti oktatás, sport) is igyekeznek kiegészíteni. Érdemes megjegyezni, hogy városok is jelentős arányban szerepelnek ebben a csoportban, tehát ezt sem tekinthetjük tisztán kistelepülési típusnak. Ezek az értelmezések azonban csak hipotézisnek tekinthetők az esetleges későbbi elemzések számára. A kételyek legfőképpen abból fakadnak, hogy a klaszter-struktúra nem stabil; az 5 klaszteres megoldás esetében nehezen fedezhetjük fel a 4 klaszteres megoldás típusait (az előbbi esetben például a szociális támogatások, a sport és a művészeti oktatás nem a felzárkóztató programokkal fémjelzett típus esetében felülreprezentált).

Összességében úgy tűnik, hogy a méltányossági szempontoknak, különösen a felzárkóztató programok támogatásának kitüntetett helye van a deklarált helyi oktatáspolitikai preferenciák között. Ugyanakkor a vizsgált önkormányzati preferenciák nem rendeződnek markáns, jól elkülöníthető típusokba. Erre utal egyfelől az, hogy egy-egy klasztert egy-egy (vagy legfeljebb két) változó kiemelkedően magas értéke alapján azonosíthatunk, másfelől pedig az a tény, hogy a klaszter-struktúra a kevésbé hangsúlyos változókat tekintve változatos képet mutat 3, 4 és 5 klaszteres elemzések során.

Ha az önkormányzati preferenciákat azon keresztül próbáljuk megítélni, hogy a válaszadók mennyire értettek egyet általában a méltányossági célokkal kapcsolatos normatív megállapításokkal, megerősíthetjük azt a következtetést, hogy a méltányossági szempontoknak a helyi döntéshozók nagy jelentőséget tulajdonítanak. Túlnyomó többségük egyetért azzal, hogy a diákok közötti esélyegyenlőség megteremtése, illetve az azonos anyagi feltételek biztosítása az iskolákban alapvető cél (7. táblázat). Az iskolák közötti verseny megítélése inkább az elutasítás irányába húz; 44% határozottan nem ért egyet például azzal, hogy a versenyben jobban teljesítő iskolák nagyobb támogatásban részesüljenek. Ez a vélemény erősebb a kistelepülési önkormányzatok esetében, ahol a válaszadók, helyzetükből fakadóan,8 minden bizonnyal nem a településen belüli erőforrás-elosztásra, hanem inkább a központi-helyi költségvetési kapcsolatokra vonatkozóan értelmezték a kérdést (8. táblázat).

Végül érdemes megjegyezni, hogy ha az általános véleményeket összevetjük a támogatási prioritások alapján kialakított típusokkal, ez az összevetés csak részben támasztja alá a kialakított tipológia érvényességét. Úgy tűnik, hogy a felzárkóztató programoknak prioritást adó önkormányzatok körében (a 4 klaszteres megoldás esetén az első és negyedik csoport) valamelyest felülreprezentált az a vélemény, hogy a társadalmi háttérrel összefüggő hátrányok és a tanulási nehézségek csökkentésére a külön felzárkóztató csoportok kínálják a legmegfelelőbb formát.9 Ugyanakkor az iskolák közötti verseny megítélése semmilyen összefüggést nem mutat a kialakított klaszterekkel. Ez persze annak is tulajdonítható, hogy míg a normatív állításokkal kapcsolatban a válaszadók személyes véleményüknek adhattak hangot, az önkormányzati prioritások esetében a kérdés az adott önkormányzat támogatási gyakorlatára irányult.

Összegzés

Az önkormányzati szintű fajlagos kiadások megoszlásának és a település gazdagsága hatásának időbeli alakulását összevetve egyfajta átrendeződés figyelhető meg az 1991 és 2001 közötti időszakban. A falvak esetében a fajlagos kiadás megoszlásának egyenlőtlensége nem változott, miközben a települések gazdagságának hatása erősebbé vált. A költségvetési támogatások csökkenése a 90-es évtized második felében erősítette a helyi bevételi lehetőségek szerepét.

A városok között 1994-ig erősödött és meglehetősen magas szintet ért el a településen élők jövedelme és az oktatási kiadások szintje közötti összefüggés. 1995 után nőtt a kiadások megoszlásának egyenlőtlensége, miközben a redisztribúció erősödése az önkormányzatok központi támogatásának rendszerében az átlagjövedelem hatásának gyengülését eredményezte. Ugyanakkor a fajlagos oktatási kiadások megoszlásának egyenlőtlensége a vizsgált időszak második felében magasabb szintre állt be, mint korábban, az önkormányzatok közötti kiegyenlítési célok tehát csak részben valósultak meg. Feltételezhető, hogy az átlagjövedelem mellett erősödött más helyi bevételi lehetőségek, elsősorban a helyi iparűzési adóalap szerepe az önkormányzatok költségvetési helyzetének meghatározójaként.

Az elmúlt évtizedben megfigyelhető tendenciák arra a dilemmára hívják fel a figyelmet, hogy az önkormányzatok közötti finanszírozási egyenlőtlenségek az általános kiegyenlítés eszközével valamelyest mérsékelhetők ugyan, ez azonban csak az önkormányzatok bevételi autonómiájának jelentős korlátozásával érhető el. Mivel a finanszírozási egyenlőtlenségek nem minden önkormányzati szolgáltatás esetében vetnek fel ugyanolyan súlyú méltányossági problémákat, nem feltétlenül az önkormányzatok költségvetési helyzetének általános kiegyenlítése a leghatásosabb eszköz az egyenlőtlenségek kezelésére. Azon szolgáltatások, például az oktatás esetében, ahol a finanszírozási egyenlőtlenségek társadalmilag a legkevésbé elfogadottak, az adott szolgáltatáshoz kapcsolódó kiegyenlítési mechanizmusokra van szükség. Ezt az igényt erősíti az is, hogy a hátrányos helyzetű diákok eredményesebb oktatása csak jelentős többletforrásokkal valósítható meg, ami az erőforrások oktatási rendszeren belüli átcsoportosítását feltételezi. A hátrányos helyzetű diákok oktatása és a finanszírozási egyenlőtlenségek kezelése összefügg, hiszen jellemzően a költségvetési nehézségekkel küzdő településeken nagyobb arányban vannak jelen a hátrányos helyzetű diákok. E problémák megoldására a jelenlegi normatív támogatási rendszer önmagában nem tűnik alkalmasnak. A megoldási lehetőségek számbavétele ugyanakkor meghaladná e tanulmány kereteit.

Az önkormányzatok közötti különbségeket érdemes összevetni a nagyobb településeken belüli iskolák közötti különbségekkel (Hermann, 2003). Az iskolai szintű különbségeket tekintve megállapíthatjuk, hogy az általános iskolák körében jelentős mértékűek a településeken belüli finanszírozási különbségek. Úgy tűnik, a több iskolát fenntartó önkormányzatok egy része esetében a kiegyenlítési célok deklarált prioritása a hátrányos helyzetű diákokat nagyobb arányban oktató iskolák többlettámogatásában is érvényre jut.

A méltányossági szempontok – különösen a felzárkóztató programok működtetése – nagy hangsúllyal szerepelnek az önkormányzati válaszadók által megjelölt helyi támogatási prioritások között. Ugyanakkor a vizsgált önkormányzati preferenciák nem rendeződnek markáns, jól elkülöníthető típusokba.

Irodalom

Feldstein, M. S. (1975): Wealth neutrality and local choice in public education. American Economic Review, 65. 75–89.

Friedman, L. S. (1984): Microeconomic policy analysis. McGraw-Hill.

Hanushek, E. A.–L. L. Taylor (1990): Alternative assessments of the performance of schools: measurement of state variations in achievement, Journal of Human Resources, XXV. 2. 179–201.

Hermann Z. (2003): Az általános iskolák közötti finanszírozási egyenlőtlenségek: a településeken belüli különbségek, Iskolakultúra, Vol. 13/1. 90–95.

Varga J. (2000): A közoktatás-finanszírozási rendszer hatása az egyenlőségre, 1990–1997. Közgazdasági Szemle, XLVII. 531–548.

Weber, W. L. (1991): Fiscal neutrality and local choice in public education. Economics of Education Review, 10. 37–44.

Ábrák és táblázatok

  1. ábra
A fajlagos kiadások percentiliseinek alakulása 1991 és 2001 között, az átlagtól számított eltérés 2001-es áron (a fogyasztói árindex alapján)
(Balra fent: csak általános iskolát fenntartó és 10 ezer fő alatti települések; jobbra fent: gimnáziumot fenntartó vagy 10 ezer fő feletti települések; balra lent: a diákok számával súlyozott országos átlag; a megjelenített percentilisek felülről lefelé: 95., 90., 75., 50., 25., 10., 5.)

  2. ábra
A fajlagos kiadások relatív szórásának alakulása 1991 és 2001 között

  3. ábra
A fajlagos kiadások jövedelem-rugalmasságának alakulása 1991 és 2001 között

  1. táblázat
Az önkormányzat által leginkább támogatott programok említésének gyakorisága településméret szerint

 
Felz
Tag
Eteh
Atl
Szoc
Sztam
–1 000
0,654
0,069
0,285
0,480
0,398
0,407
1 000–2 000
0,595
0,094
0,373
0,389
0,353
0,259
2 000–5 000
0,589
0,113
0,312
0,341
0,227
0,296
5 000–20 000
0,677
0,315
0,508
0,314
0,182
0,205
20 000–
0,614
0,439
0,209
0,403
0,219
0,128
Összesen
0,622
0,131
0,336
0,400
0,313
0,303
Sport
Szido
Muv
Bcs
Fint
Nemz
–1 000
0,121
0,104
0,147
0,178
0,000
0,035
1 000–2 000
0,125
0,102
0,211
0,224
0,070
0,023
2 000–5 000
0,13
0,071
0,271
0,354
0,079
0,047
5 000–20 000
0,042
0,010
0,203
0,350
0,010
0,081
20 000–
0,061
0,046
0,140
0,398
0,122
0,079
Összesen
0,113
0,083
0,201
0,262
0,046
0,041

Felz: felzárkóztató jellegű programok; Tag: emelt szintű / tagozatos képzés, Bcs: bontott csoportban történő oktatás; Eteh: egyéni tehetséggondozás; Fint: fogyatékosok integrált oktatása; Muv: művészeti képzés (tánc, zene, színház stb.); Atl: az átlagos képességű gyerekeket célzó programok kínálatának bővítése; Nemz: nemzetiségi oktatás; Szoc: délutáni foglalkozások a szociálisan hátrányos helyzetű diákok nehézségeinek enyhítésére (napközi, tanulószoba); SZtam: szociális jellegű támogatások ingyenes étkezés, kedvezményes üdülés, tankönyvtámogatás; Sport: sport, Szido: szabadidős tevékenységek.

  2. táblázat
Az önkormányzat által leginkább támogatott programok említésének gyakorisága a megjelölt elemek rangsorát is figyelembe véve, településméret szerint

 
Felz
Tag
Eteh
Atl
Szoc
Sztam
–1 000
1,590
0,165
0,579
1,163
0,675
0,615
1 000–2 000
1,558
0,188
0,820
0,786
0,549
0,471
2 000–5 000
1,475
0,281
0,610
0,702
0,387
0,492
5 000–20 000
1,577
0,815
0,828
0,690
0,260
0,348
20 000–
1,236
1,068
0,402
1,007
0,297
0,174
Összesen
1,535
0,311
0,673
0,887
0,508
0,495
 
Sport
Szido
Muv
Bcs
Fint
Nemz
–1 000
0,190
0,148
0,233
0,383
0,000
0,086
1 000–2 000
0,204
0,133
0,344
0,524
0,117
0,039
2 000–5 000
0,177
0,071
0,496
0,743
0,130
0,119
5 000–20 000
0,051
0,010
0,400
0,701
0,020
0,155
20 000–
0,106
0,046
0,218
0,822
0,290
0,127
Összesen
0,172
0,106
0,345
0,564
0,081
0,090

(1. helyen megjelölt elem: 3; 2. helyen megjelölt elem: 2; 3. helyen megjelölt elem: 1; nem említett elem: 0. A változók jelentését lásd az 1. táblázatnál.)

  3. táblázat
Önkormányzati klaszterek a leginkább támogatott programok említése és rangsora alapján: a klaszterek átlagos értékei, 5 klaszteres tipológia

 
Felz
Tag
Eteh
Atl
Szoc
Sztam
1. klaszter
0,529
0,076
2,694
0,336
0,333
0,280
2. klaszter
0,741
2,845
0,281
0,247
0,264
0,159
3. klaszter
2,861
0,030
1,135
0,154
0,914
0,260
4. klaszter
0,483
0,033
0,195
1,773
0,691
0,830
5. klaszter
2,897
0,236
0,106
0,614
0,103
0,392
Összesen
1,535
0,311
0,673
0,887
0,508
0,495
 
Sport
Szido
Muv
Bcs
Fint
Nemz
1. klaszter
0,040
0,139
0,546
0,559
0,167
0,078
2. klaszter
0,232
0,010
0,186
0,794
0,028
0,039
3. klaszter
0,079
0,062
0,297
0,032
0,069
0,034
4. klaszter
0,305
0,157
0,361
0,646
0,059
0,172
5. klaszter
0,094
0,076
0,302
0,767
0,095
0,030
Összesen
0,172
0,106
0,345
0,564
0,081
0,090

  4. táblázat
Önkormányzati klaszterek a leginkább támogatott programok említése és rangsora alapján, településméret szerinti megoszlás, 5 klaszteres tipológia (%)

 
1. klaszter
2. klaszter
3. klaszter
4. klaszter
5. klaszter
Összesen
–1 000
10,4
3,5
17,3
44,1
24,8
100
1 000–2 000
17,3
4,7
21,9
31,9
24,3
100
2 000–5 000
13,0
7,8
17,0
35,8
26,5
100
5000–20 000
10,0
21,8
19,4
26,9
21,9
100
20 000–
8,4
27,5
7,6
37,4
19,1
100
Összesen
12,9
7,9
18,3
36,4
24,5
100

  5. táblázat
Önkormányzati klaszterek a leginkább támogatott programok említése és rangsora alapján: a klaszterek átlagos értékei, 4 klaszteres tipológia (%)

 
Felz
Tag
Eteh
Atl
Szoc
Sztam
1. klaszter
1,670
0,044
2,268
0,275
0,300
0,176
2. klaszter
1,107
0,043
0,225
2,672
0,454
0,502
3. klaszter
1,352
2,689
0,226
0,207
0,226
0,159
4. klaszter
1,815
0,034
0,081
0,145
0,763
0,791
Összesen
1,535
0,311
0,673
0,887
0,508
0,495
 
Sport
Szido
Muv
Bcs
Fint
Nemz
1. klaszter
0,050
0,087
0,342
0,506
0,108
0,048
2. klaszter
0,147
0,118
0,111
0,387
0,055
0,081
3. klaszter
0,158
0,007
0,173
0,608
0,022
0,030
4. klaszter
0,276
0,136
0,569
0,721
0,099
0,139
Összesen
0,172
0,106
0,345
0,564
0,081
0,090

  6. táblázat
Önkormányzati klaszterek a leginkább támogatott programok említése és rangsora alapján, településméret szerinti megoszlás, 4 klaszteres tipológia (%)

 
1. klaszter
2. klaszter
3. klaszter
4. klaszter
Összesen
–1000
19,9
40,6
6,1
33,5
100
1000–2000
29,8
22,4
6,3
41,5
100
2000–5000
25,3
20,4
9,0
45,3
100
5000–20000
27,6
20,1
27,4
25,0
100
20000–
14,7
29,4
30,7
25,1
100
Összesen
24,6
27,9
10,3
37,3
100

  7. táblázat
A válaszadók véleménye az önkormányzati oktatáspolitikai preferenciákkal kapcsolatos normatív megállapításokról (%)

 
Egyetért
Részben egyetért
Nem ért egyet
Összesen
Az azonos anyagi feltételek biztosítása a különböző iskolákban alapvető jelentőségű
69,9
21,7
8,4
100
A versenyhelyzet kialakítása az iskolák között meghatározó fontosságú
28,5
43,7
27,8
100
A versenyben jobban teljesítő iskoláknak nagyobb költségvetési támogatást kell(ene) kapniuk
18,2
38,1
43,8
100
Az esélyegyenlőség megteremtése a tanulók között alapvető jelentőségű
91,7
6,4
1,9
100
A versenyhelyzet kialakítása a tanulók között meghatározó fontosságú
36,3
45,8
17,9
100
A speciális oktatásra szorulóknak az integrált oktatás a legmegfelelőbb forma
48,4
37,1
14,5
100
A családi háttérrel összefüggő iskolai hátrányok csökkentésére a külön felzárkóztató csoportokban folyó oktatás a legmegfelelőbb forma
50,9
38,4
10,7
100

  8. táblázat
A válaszadók véleménye az önkormányzati oktatáspolitikai preferenciákkal kapcsolatos normatív megállapításokról, településméret szerinti különbségek (%)

 
 
A családi háttérrel összefüggő iskolai hátrányok csökkentésére a felzárkóztató csoportokban folyó oktatás a legmegfelelőbb forma
Egyetért
Részben egyetért
Nem ért egyet
Összesen
–1 000
15,8
36,1
48,1
100
1 000–2 000
10,5
34,9
54,7
100
2 000–5 000
31,8
37,5
30,7
100
5 000–20 000
18,7
48,6
32,8
100
20000–
15,2
47,4
37,5
100
Összesen
18,2
38,1
43,8
100
 
 
A versenyben jobban teljesítő iskoláknak nagyobb költségvetési támogatást kell(ene) kapniuk
Egyetért
Részben egyetért
Nem ért egyet
Összesen
–1 000
51,9
38,7
9,4
100
1 000–2 000
55,6
35,1
9,3
100
2 000–5 000
53,5
32,8
13,7
100
5 000–2 000
41,6
47,5
11,0
100
20 000–
27,8
60,5
11,8
100
Összesen
50,9
38,4
10,7
100

 

A honlapon található tanulmányok, egyéb szellemi termékek, illetve szerzői művek (a továbbiakban: művek) jogtulajdonosa az Oktatáskutató és Fejlesztő Intézet. A jogtulajdonos egyértelmű forrásmegjelölés mellett felhasználást enged a művekkel kapcsolatban oktatási, tudományos, kulturális célból. A jogtulajdonos a művekkel kapcsolatos anyagi haszonszerzést azonban kifejezetten megtiltja.