2019. szeptember 20., péntek , Friderika

1055 Bp., Szalay u. 10–14.

Tel.: (+36-1) 235-7200

Fax: (+36-1) 235-7202

magyar english
Elfelejtett jelszó

Arany János Programok  IKT  OFI  OKJ  SDT  Vizsgacentrum  biztonságos iskola  egészségtudatos iskola  erőszakmentes  kiadvány  konferencia  kétszintű érettségi  letölthető  oktatás  próbaérettségi  pályázat  rendezvény  ÚPSZ  Új Pedagógiai Szemle  érettségi 

Intézeti folyóiratok

Köznevelés
Új Pedagógiai Szemle
Educatio
Könyv és nevelés
Kattintson ide a rendeléshez!
Tudástár >> Az oktatás társadalmi-gazdasági környezete >> Önkormányzati oktatáspolitika és oktatásfinanszírozás

A helyi intézkedési tervek és pedagógiai programok alkalmazása a helyi oktatáspolitikában

2009. június 17.

Schmidt Andrea

A helyi intézkedési tervek és pedagógiai programok alkalmazása a helyi oktatáspolitikában

Az Országos Közoktatási Intézet Kutatási Központjában a 2001–2002-es tanévben „Intézményi változások elemzése” címmel lezajlott kutatáshoz kapcsolódóan1 önkormányzati adatfelvételre is sor került. Tanulmányom fő célja az adatfelvétel egy szeletének leíró ismertetése. A helyi intézkedési tervek és pedagógiai programok alkalmazása a helyi oktatáspolitikában két okból is különös jelentőségű lehet. Egyrészt információkat kaphatunk az intézkedési tervek és a pedagógiai programok mechanizmusairól a fenntartók nézőpontjából, másrészt lehetőség nyílik arra, hogy az Országos Közoktatási Intézet Kutatási Központjában, a korábbi években készült hasonló témájú kutatások eredményeit összehasonlítsuk a legfrissebb adatokkal. Az elemzés során a kérdések többségét első megközelítésben önállóan kezelem, majd megpróbálom háttérváltozók segítségével az alkalmazás és alkalmazkodás különböző nézőpontjait bemutatni. A háttérváltozók közül elsősorban a lakosságszám kategóriák alapján képzett önkormányzat-típusokra támaszkodom.

A „Helyi oktatásfinanszírozás és oktatáspolitika” című kutatásban2 azok a települési és budapesti kerületi önkormányzatok kerültek a mintába, amely települések és kerületek intézményei az intézményi mintában szerepeltek, függetlenül a fenntartó típusától. Az előzőeken túl a mintába került a 19 megyei és a fővárosi önkormányzat is. A mintavétel többlépcsős jellege és a válaszmegtagadások miatt az adatbázis csak súlyozással használható (Hermann, 2002). A tanulmányban az önkormányzatok alatt tehát a kérdezőbiztossal készült kérdőívre válaszoló önkormányzatokat értem (a válaszmegtagadás kérdését csak azoknál a kérdéseknél említem, ahol annak véleményem szerint kiemelt jelentősége van).

A közoktatás-fejlesztési koncepciók létrejöttének mechanizmusai

Az önkormányzatok 41,9%-a készített 1999 előtt helyi közoktatás-fejlesztési koncepciót. A koncepció készítése és a település mérete között egyértelmű összefüggés figyelhető meg: minél nagyobb a település,3 annál valószínűbb, hogy az önkormányzatok elkészítették a koncepciót. A település méretből adódóan a település társadalmi-gazdasági státusával is szoros kapcsolat fedezhető fel: azokon a településeken valószínűbb a koncepció elfogadása, amelyek magasabb státusúak: munkanélküliségi rátájuk alacsonyabb és az egy lakosra jutó szja-bevétel magasabb. Figyelemre méltó, hogy a koncepció elfogadása és a településeken működő iskolák száma és típusa között is megfigyelhetünk összefüggést: azokon a településeken készítettek 1999 előtt közoktatás-fejlesztési koncepciót, ahol vagy több általános iskola, vagy általános és középiskola is működik. Ezzel szemben, ahol csak egy általános iskola van a településen, ott kevésbé volt jellemző, hogy az önkormányzat elkészítette ezt a koncepciót. Az önkormányzatok ezeket a koncepciókat 2001-ig folyamatosan fogadták el. A nagyobb településeken az elfogadás már 1996-ig megtörtént, míg az idő múlásával a kisebb településeken is sor került erre: a legkisebb települések esetében ez nagyobb arányban csak 2000–2001-ben valósult meg. A nagyobb települések közül jellemzően ott történt meg korábban a koncepció elfogadása, ahol több intézmény működik, míg a kisebb települések közül azok fogadták el legkésőbb ezeket, ahol csak egy általános iskola van. A koncepció elfogadását a településen működő intézmények száma és jellege erősebben befolyásolta, mint a település mérete és a társadalmi-gazdasági környezet.

A válaszadó önkormányzatok csaknem fele a megyei közoktatás-fejlesztési terv és a helyi oktatási intézkedési terv hatására sem kényszerült közoktatás-fejlesztési koncepciójának módosítására. A módosítások inkább a helyi tervhez kapcsolódtak, bár csaknem 20% azoknak az aránya is, akik mindkét terv hatására módosításra kényszerültek. A módosítás elsősorban azokat a nagyobb településeken működő önkormányzatokat érintette, amelyek korábban fogadták el közoktatás-fejlesztési koncepciójukat, és több intézmény működik településükön.

A helyi oktatási intézkedési tervek elkészítésének körülményei és tartalma

Az önkormányzatok kétharmada készített helyi oktatási intézkedési tervet. Az intézkedési tervek a közoktatás-fejlesztési koncepciókhoz hasonlóan jellemzőbben a nagyobb településeken készültek, ahol több intézmény is működik.

A helyi intézkedési terv elkészítése során az önkormányzatok több szereplővel egyeztettek (1. ábra). Legnagyobb arányban a fenntartott iskolák vezetőivel, a pedagógus és a szülői szervezetekkel történt egyeztetés. Az mindenképpen figyelemre méltó, hogy a munka világának képviselőit milyen alacsony arányban kérdezték meg az önkormányzatok. Ennek egyik oka az lehet, hogy a mintába került önkormányzatok csaknem 85%-ánál csak egy általános iskola működik a településen, és az önkormányzatok számára nem volt cél a munkaerőpiac meghódítása. A pedagógus érdekvédelmi szervezetek esetében azt is érdemes megjegyezni, hogy az önkormányzati válaszadók több mint 10%-a szerint nincs ilyen szereplő.

Az elemzés során a szereplőkkel való egyeztetési stratégiákat klaszterelemzés segítségével megpróbáltam csoportokba rendezni. Az első csoportba 117 önkormányzat került, amelyek közepesen erős egyeztetési stratégiát választottak, esetükben a megoszlásnak megfelelően átlagosnak tekinthető a szereplők száma és jellege. Ezek az önkormányzatok jellemzően az 1000–5000 fő közötti településeken képviselnek nagyobb arányt. A második csoportba kerültek az intenzívebben egyeztető önkormányzatok (82 önkormányzat), amelyek az átlagosnál nagyobb arányban egyeztettek a nem önkormányzati intézményekkel és a munkaerőpiac több szereplőjével. Ezek a helyhatóságok jellemzően a nagyobb településeken találhatók, ahol valószínűsíthetően az előbb említett szereplők nagyobb súllyal jelennek meg. A harmadik csoportba tartozó 64 önkormányzat csaknem negatív egyeztetési stratégiát folytatott, az intézményvezetőkön, a pedagógusokon és a szülőkön kívül nem egyeztetett szinte senkivel, és jellemzőbb az is, hogy az önkormányzat állítása szerint a szereplők többsége nincs is jelen a településen. Az egyes településkategóriák szerint vizsgálva a csoportot megállapítható, hogy ezek jellemzőbben az 1000 fő alatti önkormányzatok. Ha a településen működő oktatási intézmények számát és jellegét vizsgáljuk, megállapítható, hogy az első és a harmadik csoport esetében azok a települések képviselnek az átlagosnál nagyobb arányt, amelyekben csak egy általános iskola működik, míg ahol több intézmény van, ott az intenzívebb egyeztetési politika jellemzőbb. A települések társadalmi-gazdasági státusát vizsgálva további különbségek fedezhetők fel az egyes csoportok között. A második csoportba tartozó önkormányzatok esetében – ahol az egyeztetési stratégia a legintenzívebb – a legmagasabb a munkanélküliek aránya és az egy lakosra eső szja-bevétel is. Az első csoportban, ahol az „átlagos” egyeztetési stratégiát folytató önkormányzatok szerepelnek, a regisztrált munkanélküliek aránya csaknem fele az előző csoporthoz képest, emellett az szja-bevételek is elmaradnak az átlagtól. A harmadik csoportba tartozó önkormányzatok esetében – amelyek gyakorlatilag negatív egyeztetési stratégiát folytattak – első ránézésre meglepő jellemzőket találunk: a regisztrált munkanélküliek aránya itt a legalacsonyabb, míg az szja-bevételek ugyan az átlag alatt vannak, de nem maradnak el az előző csoportétól. Lehetséges azonban, hogy a munkanélküliségi adatok csak a számbavétel módja miatt ilyen kedvezőek: feltehető, hogy ezeken a településeken viszonylag magas azoknak az aránya, akik már nem szerepelnek regisztrált munkanélküliként, mert már nem jogosultak az ellátásra.

A helyi oktatási intézkedési tervek elkészítése során az önkormányzatok egy része különböző témájú háttértanulmányok elkészítésével próbált pontosabb képet kapni településük helyzetéről. Az intézkedési tervet készítő önkormányzatok döntő többsége (79,0%) a várható demográfiai folyamatokra vonatkozó háttértanulmányt készített, melynek segítségével pontosabb képet kaphatott a településen élők „természetes” közoktatási igényeiről. Az önkormányzatok 65,9%-a készített a helyi intézkedési terv költségeire vonatkozó tanulmányt. A háttértanulmányok közül a helyi munkaerő-keresletre vonatkozó tanulmányok aránya volt a legalacsonyabb, az önkormányzatok 26,1%-a készített ilyet. A korábban bemutatott egyeztetési stratégiához hasonló az önkormányzatok csoportosítása a háttértanulmányok esetében is: a legkisebb, csak általános iskolával rendelkező települések esetében az önkormányzat az átlagosnál kisebb arányban készített háttértanulmányt bármely témában; ha mégis sor került erre, akkor az elsősorban a demográfiai helyzetre és/vagy a költségekre vonatkozott. A nagyobb településeken jellemzőbbé válik a háttértanulmányok készítése, de a helyi munkaerő-piaci kereslettel csak a legnagyobb települések önkormányzatai foglalkoznak, ahol több általános és középiskola is működik.

Kutatásunk során megvizsgáltuk a helyi oktatási intézkedési tervek néhány elemét (2. ábra). A válaszadó önkormányzatok közül legtöbben az eszközellátottság problémáját említették. Az 1/1998 OM-rendelet a nevelési-oktatási intézmények működéséről szóló 11/1994. (VI. 8.) MKM-rendelet módosításaként előírja, hogy az egyes oktatási intézményeknek milyen infrastruktúrával, milyen kötelező (minimális) eszköz- és felszerelés-ellátottsággal kell rendelkezniük. Számos korábbi kutatás eredményei is megmutatták már, hogy ennek az előírásnak az intézmények jelentős része nem tud megfelelni.4 Ezt bizonyítja az is, hogy az önkormányzatok is magas arányban jelezték a problémát. Statisztikailag értékelhető különbség sem a település mérete, sem a társadalmi-gazdasági jellemzők esetében nem figyelhető meg.

A felzárkóztató képzés bővítését és színvonalának emelését az intézkedési tervek kétharmada tartalmazza. Az átlagosnál nagyobb arányt képviselnek a nagyobb (2000 fő feletti) és a többintézményű települések. A 100%-os szakos ellátottság elérését a válaszadó önkormányzatok 64,5%-a tűzte ki célul a helyi intézkedési tervben. Ez azokon a településeken jellemzőbb az átlagosnál nagyobb mértékben, ahol több általános iskola és/vagy középiskola is működik, illetve a település lélekszáma meghaladja a 2000 főt. Az intézményfenntartó társulások létrehozását vagy az ilyen társulásba történő belépést az önkormányzatok 30,4%-a tervezi; jellemző módon a legkisebb települések önkormányzatai esetében tapasztalható felülreprezentáltság. A tagozatos képzés kínálatát az önkormányzatok 19,2%-a jelezte, az előbbiekhez hasonlóan itt is a nagyobb települések (5000 főtől) és a több oktatási intézményt befogadó települések vannak túlsúlyban.

A helyi oktatási intézkedési tervben szereplő elemek közül a középiskolai képzésre vonatkozó arányok azokra a településekre vonatkoznak, amelyekben működik középiskola, így a viszonylag alacsony esetszám nem teszi lehetővé a részletesebb statisztikai elemzést, csak néhány tendencia fogalmazható meg. Az önkormányzatok a helyi intézkedési tervek középiskolákra vonatkozó elemei közül nagyobb arányban jelezték a képzés bővítését, mint a szűkítését. Az önkormányzatok nagy hangsúlyt fektetnek a szakképzésre: át kívánják alakítani mind a szakiskolai, mind a szakközépiskolai szakmastruktúrát, és jelentősebb arányban bővítenék a szakképzést. A szakmastruktúra bővítése azonban nincs összefüggésben azzal, hogy az adott szakképzési intézményben az egyes szakmákra korábban mekkora volt a jelentkezési arány. Szintén a képzés bővítése jellemzi inkább a 6/8 osztályos gimnáziumi képzést, bár érdemes azt is megjegyezni, hogy itt a legmagasabb a szűkítést jelző önkormányzatok aránya. A középiskolai programok esetében nem elhanyagolható azoknak az önkormányzatoknak az aránya, ahol a középiskolák nem tiszta profilúak, az önkormányzatok egy része törekszik a vegyes profilú középiskolák létrehozására.

A pedagógiai programok létrejöttének mechanizmusai az önkormányzatok oldaláról nézve

Az önkormányzatok fenntartásában működő intézmények szinte kivétel nélkül elkészítették pedagógiai programjuk módosítását, mindössze másfél-másfél százalék azoknak az önkormányzatoknak az aránya, ahol az intézmények kisebb vagy nagyobb aránya nem tette ezt meg.

Az intézmények és az önkormányzat között az esetek jelentős többségében valamennyi intézmény egyeztetett (91,1%), de 7,5% azoknak az önkormányzatoknak az aránya, ahol ez nem történt meg. Az egyeztetés az esetek többségében éppen azokon a településeken hiányzott, ahol csak egy általános iskola működik.

Az önkormányzatok csaknem kétharmadának véleménye szerint az intézmények nagymértékben figyelembe vették az intézkedési tervet, 11,1% azoknak az aránya, ahol ez kisebb mértékben valósult meg, míg az önkormányzatok hozzávetőleg 20%-a esetében az intézménynek nem volt mihez alkalmazkodni, ugyanis a helyhatóság nem készített intézkedési tervet. A nagyobb településeken jellemzően nagymértékben alkalmazkodtak az intézkedési tervhez, valószínűsíthetően azért, mert ezeken a településeken ez az intézmények közötti forráselosztás egyik feltétele is lehetett. Ezt támasztja alá az is, hogy a nagymértékben alkalmazkodók esetében a több intézménnyel rendelkező önkormányzatok jelentősen nagyobb arányt képviselnek. A legkisebb településeken ez az alkalmazkodás kisebb mértékű, vagy intézkedési terv hiányában nem is létezik.

Az önkormányzat szinte kivétel nélkül valamennyi programot elfogadta, összességében 3% körüli azoknak az önkormányzatoknak az aránya, ahol ez részben vagy egyáltalán nem történt meg. Az önkormányzatok 43,6% számára az elfogadáskor a legfontosabb szempontot a programok várható költségei jelentették, további 43,6% esetében a pénzügyi vonzat szerepelt az értékelés szempontjai között, de nem ez volt az elsődleges. Az önkormányzatok mintegy 10% esetében ez a szempont semmilyen módon nem kapott szerepet a pedagógiai programok értékelésekor.

A kerettantervekhez igazított tantervekben szereplő óraszámok változása a korábbi pedagógiai programokhoz képest hasonló módon alakult a különböző intézménytípusok esetében (3. ábra). A tanulmány során használt háttérváltozók mentén egyik esetben sem tapasztalható statisztikailag szignifikáns összefüggés, így ebben az esetben csak az alapmegoszlások ismertetésére van lehetőség. Az általános iskolák esetében a csökkenő óraszám kevésbé valószínű, inkább nőtt vagy változatlan maradt az óraszám. A középfokon már árnyaltabb a kép: a változások viszonylag egyenletesen oszlanak el az egyes kategóriák között. Itt is az óraszám csökkenése a legkevésbé valószínű, bár aránya jóval magasabb, mint az általános iskolában.

A pedagógiai programokban rögzíthető az előírt minimális csoportlétszám. Ezzel a „lehetőséggel” az önkormányzatok mintegy fele minden intézményük esetében élt, míg a másik fele egyáltalán nem élt vele. A minimális csoportlétszám elsősorban a 2000–5000 és 5001–20 000 fő közötti önkormányzatok esetében képviselnek nagyobb arányt, míg a legkisebb és a legnagyobb települések esetében a pedagógiai programban nincs benne ez a korlátozás.

A települések több mint felén az oktatás minden iskolában bontott csoportban folyik, az önkormányzatok 39,8%-nál erre azonban nincs lehetőség. A település mérete és a csoportbontás között erős összefüggés figyelhető meg: minél nagyobb a település, annál valószínűbb, hogy az intézményben csoportbontásban folyik az oktatás. Ugyanakkor az is megfigyelhető, hogy a csoportbontást alkalmazni nem tudó kisebb településeken csak egy intézmény működik.

Az önkormányzatok csaknem háromnegyede esetében a pedagógiai programokban rögzített a pedagógus álláshelyek száma. A település mérete szerinti bontást vizsgálva megállapítható, hogy az álláshelyek meghatározása jellemzőbb az 1001 és 5000 fő közötti településeken. Azok között a települések között, ahol ez egyetlen intézmény esetében sem szerepel a pedagógiai programban, nagyobb arányt képviselnek a legnagyobb városok és a legkisebb települések.

Az önkormányzatok 60%-ának esetében a fenntartásuk alá tartozó intézmények közül valamennyi jelentős mértékben változtatott az új pedagógiai programban szereplő nevelési programon a korábbi pedagógiai programhoz képest. A változtatás az átlagosnál jellemzőbb az 1001 és 5000 fő közötti településekre, továbbá kisebb mértékű felülreprezentáció tapasztalható az egy általános iskolával rendelkező településeken.

Irodalom

Halász Gábor (szerk.) (é. n.): Az oktatás minősége és az önkormányzati oktatásirányítás. OKKER.

Hermann Zoltán (2002): Helyi oktatásfinanszírozás és oktatáspolitika. Kézirat. OKI-KK.

Horn Dániel (2003): Az általános iskolák infrastruktúrája, eszközellátottsága finanszírozási lehetőségeik tükrében. Kézirat. OKI-KK.

  1. ábra

  2. ábra

*a településen működik középiskola

  3. ábra

 

A honlapon található tanulmányok, egyéb szellemi termékek, illetve szerzői művek (a továbbiakban: művek) jogtulajdonosa az Oktatáskutató és Fejlesztő Intézet. A jogtulajdonos egyértelmű forrásmegjelölés mellett felhasználást enged a művekkel kapcsolatban oktatási, tudományos, kulturális célból. A jogtulajdonos a művekkel kapcsolatos anyagi haszonszerzést azonban kifejezetten megtiltja.