2019. október 16., szerda , Gál

1055 Bp., Szalay u. 10–14.

Tel.: (+36-1) 235-7200

Fax: (+36-1) 235-7202

magyar english
Elfelejtett jelszó

Intézeti folyóiratok

Köznevelés
Új Pedagógiai Szemle
Educatio
Könyv és nevelés
Kattintson ide a rendeléshez!
Tudástár >> Új Pedagógiai Szemle 1998 február

A közoktatási intézmények tevékenységének helyi tervezése

2009. június 17.

Pőcze Gábor

A közoktatási intézmények tevékenységének helyi tervezése

A Nemzeti alaptanterv megjelenésétől napjainkig a közoktatási rendszer valamennyi szereplője megfeszített munkát végzett a mozaikjaiból végre összeálló pannó kiegészítéséért, üzenete megfejtéséért. A kép lassan összeáll. Főbb vonásai: megosztott felelősség, szakmai önállóság, az érdekeltek részvétele a döntéshozatalban, a túlhatalmak visszaszorítása, a helyi tervezés felértékelődése. Egyfelől. Fásultság, egzisztenciális félelem, szakszerűtlenség, érdektelenség, elszegényedés, cinizmus, a szabálykövető magatartás felmondása. Másfelől. Egyfelől - másfelől. Valójában hol tartunk?

NAT után, helyi tantervek előtt

A NAT implementációja aligha értelmezhető a szabályozási környezet további elemeinek figyelembevétele nélkül. A tartalmi szabályozás - hatásában - összekapcsolódik a kétszintű érettségi, az alapműveltségi vizsga szervezésével és követelményeivel, a NAT kiegészítéseként megjelentek a felnőttoktatás, a két tannyelvű iskolák, a gyógypedagógiai nevelés, a nemzeti-etnikai kisebbségek, az alapfokú művészetoktatás, az óvodai nevelés irányelvei, illetve alapprogramja, megjelenik a taneszközjegyzék stb. E kiegészítő dokumentumok értelmezik-értékelik a NAT követelményeit, segítik a NAT e területeken történő használatbavételét. A NAT használatbavételének időszakában érezteti hatását a közoktatásban érdekelt korosztályok létszámának drasztikus - és belátható időszakban sajnos végleges - csökkenése, vagyis az a kihívás, amelyik a fejkvóta elvű finanszírozás hatásaként hosszabb távon kikényszeríti az iskolafenntartóktól az általuk működtetett közoktatási kapacitás hozzáigazítását a tényleges igénybevételhez.

Folyamatos átalakulásban van a közoktatás-finanszírozás rendszere: egyfelől igaz, hogy a rendszerváltás óta még alig volt két olyan év, amikor azonos módon történt volna a közoktatás állami támogatásának meghatározása, másfelől igaz viszont az is, hogy a közoktatási törvény 1996-os módosítását követően a központi költségvetés részvételi aránya növekedett a teljes közoktatási költségvetéshez képest, s megjelentek garanciális elemek is a finanszírozásban. Ezek közé tartozik a pedagógus-továbbképzés forrásaként képződő költségvetésiforrás-automatizmus, az informatikai fejlesztési program, a pedagógus-szakkönyvtámogatás stb. E garanciális elemek - legfőképpen pedig az állami költségvetési hozzájárulás minimumának meghatározására szolgáló, ún. 80%-os szabály (a közoktatás állami támogatása nem lehet kevesebb, mint a két évvel korábbi összes ráfordítás felhalmozással és beruházással csökkentett összegének 80%-a) - tervezési biztonságot nyújtanak a rendszer működtetéséért megosztott felelősséggel tartozó fenntartóknak és maguknak a gazdálkodó intézményeknek. A szabályozási környezet részeként aligha hagyható figyelmen kívül a tulajdonosi szféra: a település egészéért nagyobb arányban felelős a közoktatás tekintetében "puha korlátos" gazdálkodást folytató önkormányzat, a magániskolák esetében a tőkeszegény és a fogyasztó felé csak korlátozott ármegállapítási jogokkal és áremelési lehetőségekkel rendelkező egyház, alapítvány, magánszemély.

A szabályozási környezet elemei azért sem hagyhatók figyelmen kívül, mivel a közoktatási törvény és a területen érvényes más szabályozók tipikusnak mondható szabályozástechnikai elve az érdekeltek megegyezésére épülő egyensúlyképzés. (Lásd: területi-megyei és helyi érdekek, fenntartó és nevelőtestület kikényszerített megegyezése a szakmai és finanszírozási program tekintetében, a nevelőtestületen belüli egyes "szakmák" közötti egyeztetés a pedagógiai programban és a helyi tantervben, a szakmai testület egyeztetése az iskolahasználókkal a szülői és a diákszervezeteken, illetve az iskolaszéken keresztül stb.) Az alkura, megegyezésre épülő szabályozás egyik legszélsőbb és legbonyolultabb esete a nemzeti-etnikai kisebbségi oktatás szabályozásának törvényi rendje.

Az utasításokat, központi döntéseket, hatalmi irányítási eszközöket az érdekeltek ésszerű megegyezését ösztönző szabályokkal helyettesítő oktatáspolitika láthatóan kettős premisszára épít:

- a valódi érdekeltség kifejeződik, ha az érdekegyeztetés a döntést kötelezően megelőző mozzanat;

- az egyeztetésében részt vevők szakszerű-racionális szempontok alapján politizálnak és megfelelően felkészültek.

A Nemzeti alaptanterv használatbavétele strukturálisan eltér a hazai közoktatás-irányítás korábbi szabályozási gyakorlatától. A szabályozási környezet valamennyi elemének egymásra hatása, a központi oktatásirányítás önkorlátozása, a szakmai irányítás és a közigazgatás jellemző összekapcsolódásának szétválasztása a központi oktatásirányítás kifejezett szándékától függetlenül is lehetetlenné tette, hogy a NAT-ot a minisztérium "bevezesse", "bevezetés" alatt azt értve, hogy bárkinek is előírja, mit és milyen módon kell tennie. A NAT implementációja a folyamatban érdekelt részt vevők autonóm cselekedeteinek egymásra hatásaként, s nem a központi oktatásirányítás akaratát tükröző összehangolt lépéssorozatként valósult meg. Ez természetesen sok tekintetben zavarba ejtő is volt. A zavar felületi jeleként a pedagógiai program, helyi tanterv elkészítésével kapcsolatos teendőkről autonóm "vízióval" (vagyis a törvény paragrafusain túli gyakorlati elképzeléssel) rendelkező szakemberek nem mindenben egyező véleményének "összehangolására" jelent meg igény. Ugyanígy értelmezhető az MKM közoktatás-fejlesztési területére nehezedő nyomás, amelyik azt próbálta meg kikényszeríteni, hogy a sokszor valóban "mindössze" szakmai relevanciával bíró vitákban mintegy hatalmi döntés tegyen rendet. Az MKM viszonylag konzekvens tartózkodása ettől nemegyszer azt a hatást váltotta ki, mintha a törvény által egyértelműen szabályozott kérdésekben is vélekedéseké, ütköző szakmai nézeteké lenne, lehetne a döntő szó. Az irányítási-szabályozási vákuum természetesen megjeleníti a direkt utasításos közoktatás-irányítás után sóvárgók, de még inkább a benne közvetlenül, irányítóként érdekelt érdekcsoportok törekvéseit a rendszer direktebb szabályozására.

A helyi alkuk szakmaisága

A közoktatási törvény a Nemzeti alaptanterv és az érettségi vizsgakövetelmények figyelembevételével megtervezett pedagógiai program és helyi tanterv nevelőtestületi elfogadását és iskolafenntartói jóváhagyását írja elő. A fenntartó csak akkor tagadhatja meg a jóváhagyást, ha a nevelőtestület által elfogadott pedagógiai program nem felel meg a törvényi előírásoknak, ha nem tudja biztosítani a feltételeket, vagy ha az általa meghatározott feltételek szerinti szakmai tevékenység hiányzik a pedagógiai programból. Ebből - tudniillik a pedagógiai program törvényesség és feltételek szerinti mérlegelési kötelezettségéből - két következmény ered: egyfelől a fenntartónak még a program tényleges elkészítése előtt meg kell egyeznie az intézménnyel annak működési feltételeiről, másfelől az intézmény ezek ismeretében valódi szakmai autonómiával rendelkezik, hisz a pedagógiai program szakmai tartalmának mérlegelése nem a fenntartó felelőssége.

Az elmondottak jelzik, hogy a közoktatási törvény patikamérlegen mérte ki a fenntartó és az intézmény között zajló alkufolyamat részleteit: e szabályok betartása tehát igen alapos felkészültséget igényel az érdekeltektől. Ennek annál nagyobb a tétje, minél nagyobb a veszélye annak, hogy - felcserélve a szerepeket - a helyhatósági választásokon hatalomra jutott képviselőtestület nem politikai, hanem szakmai, a saját pedagógiai tevékenységének megtervezésére mandátumot kapott szakmai testület, a nevelői kar pedig nem szakmai, hanem politikai jellegű döntést hoz. E kétségtelenül létező, nem lebecsülhető veszély elkerülése magas színvonalú szakmai és politikai tájékozottságot és szakszerűséget igényel mindkét oldalon. Megléte esetén a pedagógiai programok és helyi tantervek jóváhagyása kifejezetten megerősítheti az iskolázás helyi politikában betöltött szerepét, javíthatja az iskola mint helyi közügy átláthatóságát, tevékenységének elismertségét, e megbecsülés jegyében megszervezett ellenőrzöttségét, elszámoltatását.

A szakszerűség hiánya esetén azonban a pedagógiai program elkészítésének kényszere sokat árthat is az iskolafenntartó és az intézmény kapcsolatának. A szakmai testület - szakszerűtlenséget tapasztalva a fenntartó részéről - alkalmasint érezheti azt, hogy illetéktelen szereplőknek adott túlhatalmat a törvény, fordítva pedig a képviselők érezhetik a pedagógiai programot a nevelőtestület kezében más fontos önkormányzati célok háttérbeszorítása eszközének.

A NAT implementációjának tapasztalatai hullámzóak e tekintetben. A helyi tervezés szakszerűségét többé-kevésbé biztosító oktatásirányítási, igazgatási szakember(ek) részvétele a folyamatban az autonóm szereplőket megillető jogok korlátozása nélkül lehetővé teszi a döntés-előkészítést a döntési kompetenciák és helyi felelősségi viszonyok helyben érvényes rendje szerint. E "forgatókönyv" jelenlegi tapasztalataink szerint a városi, önálló oktatásigazgatási feladatkörrel felruházott hivatali egységet működtető önkormányzatok egy részében érvényesül, az iskolafenntartó önkormányzatok alig tizedénél.

Jellemzőbb a döntési kompetenciák összemosódása, a döntési folyamat előkészítetlensége, a fenntartó részéről mutatkozó passzivitás a pedagógiai programok előkészítése során. Ez természetesen nem jelenti azt, hogy e települések iskoláiban maga a pedagógiai program is szakszerűtlen lesz, mindössze annyit jelent, hogy sikere a nevelőtestület és az igazgató "ügyességén", helyzetfelismerő képességén, illetve a fenntartói oldal elővigyázatlanságán és tájékozatlanságból fakadó érdektelenségén múlik. Tovább haladván a településlejtőn lefelé, egyre általánosabb a pedagógiai program tartalmi-finanszírozási-szakmai ellenőrzési funkcióinak fel nem ismerése és ebből adódóan elkészítése, egyeztetése és jóváhagyása jelentőségének alábecsülése. Mindez azért jelent tényleges problémát, mert a jogi szabályozási háttér szerint az előkészítés nélkül jóváhagyott, a jóváhagyás nélküli vagy az el sem készült pedagógiai program éppúgy az intézményi működés alapja (a finanszírozástól egészen a munkáltatói feladatokig), mint a minden tekintetben konszenzust kifejező, hosszabb helyi tervezést és egyeztetést követően kiadott pedagógiai program.

A pedagógiai program elkészítésével kapcsolatos szórványos és egyelőre nem megbízható gyakorlati tapasztalatok alapján megfogalmazható az a munkahipotézis, hogy a tartalmi szabályozásban bekövetkezett változások városi-nagyvárosi környezetben általában és jellemzően javították a közoktatás pozícióit és a működés szakszerűségének garanciális elemeként értékelhetők, míg az alacsonyabb lélekszámú településeken vagy nem eredményez a "NAT bevezetése" tényleges változásokat, vagy tovább rontotta az iskola, illetve a közoktatás pozícióit. Nyíló olló keletkezik tehát: tovább távolodnak egymástól a városi és a kistelepülési iskolák működési feltételei, tovább romlanak az esélyei a tulajdonosi jogkör gyakorlása szakszerűségének.

Oktatáspolitikai jelentőségű stratégiai kérdés, hogy amennyiben empirikus vizsgálatok bebizonyítják e megfigyelések helytálló voltát, milyen irányt követünk a helyi döntéshozatal szakszerűségének javítása érdekében. Ha igaz az a feltételezés, hogy a helyi tervezés és döntéshozatal során figyelembe veendő tényezők mérlegelése, az érdekegyeztetési és döntési folyamat bonyolultsága meghaladja az intézmények, az intézményhasználók és a tulajdonosok jellemző, átlagos kompetenciáját, legalább három következtetésre juthatunk:

1. Meghatározott szint (lakosságszám?, iskolafok?) alatt vonja vissza a közoktatás-irányítás a döntési jogkört.

2. Egyszerűsödjön le a folyamat (pl.: kevesebb szereplő, kevesebb mérlegelési szempont, kidolgozottabb alternatívák közötti választás stb.).

3. Növeljük a döntési folyamatban részt vevők kompetenciáját.

Az első alternatíva a demokratikus berendezkedés szabályai szerint nem követhető, hiszen nem függhet össze a településhálózati szerepkör és nagyságrend a cselekvési (tulajdonosi) autonómia határaival. Az első alternatíva csak abban az esetben mérlegelhető, ha az önkormányzati törvény és a közigazgatási reform alapelveit újrafogalmazzuk.

A második alternatíva bizonyos mértékig korlátozná a jelenlegihez képest az intézményi autonómiát, s tagadhatatlanul lennének hívei a közoktatási érdekcsoportban is. Egy központi bérfinanszírozás + helyi működtetés + néhány (ajánlott, esetleg az MKM által jóváhagyott) kerettanterv, illetve program közötti választás véges számú variációt eredményező modellje nehézség nélkül "eladható" ma a közoktatás-irányítás piacán. Ez egyrészt ugyanis bizonyos mértékig tehermentesítené a bizonytalan és sokszor valóban méltatlan alkukat folytató szakmai közösségeket, másrészt - legalább látszólag - megkönnyítené a kistelepülések iskolafenntartóinak gondjait: nem nekik kellene (alul-)finanszírozni intézményeiket, azt nagyobbrészt megtenné helyettük az állam (a központi költségvetés). Várhatóan elutasítaná azonban ezt a megoldást az a szűkebb réteg, amelyiknek a pedagógiai program elkészítése a közoktatási ágazat igénybevétel-arányos, feladat szerinti működtetésének bevezetéséhez csak az apropót adta, illetve a lényegében ugyanitt működő szakmai elit, amelyiknek nem jelent különösebb gondot az iskolahasználókkal egyeztetett szakszerű pedagógiai program összeállítása. Egyúttal azt is látni kell, hogy ezzel a tulajdonosi jogkörgyakorlás és a szakmai progresszió egyszerre járna pórul, ami az autonóm intézményi és helyhatósági működést axiómaként kezelő megközelítést vallók szerint nagyobb ár, mint amekkora nyereség az autonómia korlátozását igénylők kielégítése.

A harmadik alternatíva, a döntési folyamatban részt vevők kompetenciájának növelése nem csak a közoktatás-irányítási kompetenciával rendelkezők kistelepüléseken történő letelepítésével képzelhető el. Valószínűleg soha nem következik be az a pillanat, amikor minden iskolafenntartó rendelkezik majd megfelelő intézményirányítási tapasztalatokkal és ismeretekkel bíró szakemberekkel, ami azonban nem jelenti azt, hogy szükségképpen hozzáférhetetlen marad a döntés-előkészítéshez, a helyben lehetséges alternatívák körvonalazásához és a közöttük való választáshoz szükséges tudás, ismeret. Ugyanez vonatkozik a közoktatás-igazgatási, intézményszervezési mindennapi teendőkre is: a kompetencia megteremtésének csak egyik és nem is a legolcsóbb és legbiztosabb útja a szakember helybe vitele. Egyenértékű megoldást jelenthet a szakmai tervezési, intézményműködés-elemzési, döntési alternatívákat elemző-értékelő dokumentumok biztosítása, illetve a megfelelő szakmai-szakértői kompetencia időszakos igénybevétele tanácsadói minőségben. Figyelembe kell venni ezen lehetőségek gyakorlati értékének megítéléséhez, hogy ma a kistelepüléseken és a városokban egyaránt rendkívül hézagos, esetleges és megbízhatatlan a közoktatási intézmények működését leíró adatbázis. Az intézményfenntartók többsége a döntés-előkészítéshez nem vagy csak igen szűk körben használ adatokat, az adatok megbízhatósága pedig sok vonatkozásban kétséges. E tétel általában is igaz a közoktatási intézmények működésével kapcsolatos országos helyzetre: a közoktatás-statisztika elavult, a rendelkezésre álló működési adatok feldolgozottsága szűk körű, rosszul hozzáférhető és megbízhatatlan. A helyi tervezés folyamatában, a döntés-előkészítés szakszerűtlenségének felemlegetésekor, a lehetséges alternatívák mérlegelésekor - ezek között a fenntartói szakértői hálózat és tervezési dokumentáció hasznának megítélésekor - figyelembe kell venni az adatszolgáltatás és -feldolgozás mindenképpen küszöbönálló fejlesztését.

A laikus ellenőrzés és a szakmai tervezés

A NAT implementációjának sikere a közoktatásban érdekelt érdekcsoportok eltérő reakcióin múlik. A közoktatás-politika kiinduló premisszái szerint a közoktatás igénybevevői, a tanulók és szüleik a helyi tervezésben fontos szerepet kapnak. Az iskolaszék a pedagógiai program jóváhagyását megelőzően véleményt nyilváníthat, a program megvalósítását írásban véleményezheti. A szülők közössége és a diákönkormányzat szintén véleménynyilvánítási jogkörrel rendelkezik. Ennél is nagyobb hatással van a tényleges folyamatokra az a tény, hogy drasztikusan csökken a tanulólétszám: az iskolák, óvodák létkérdésévé vált, hogy van-e elég jelentkező az intézmény induló évfolyamain. Mindez kétségtelenül közelebb vitte az intézményeket a szó eredeti értelmében vett szolgáltatói attitűd megvalósításához. Megmutatkozik ez abban, hogy egyre több figyelmet fordítanak az iskolák saját "marketingjükre", megjelentetnek szórólapokat, a középfokú iskolák megjelennek beíratáskor az általános iskolát végzők osztályaiban, igyekszenek hozzáigazítani kínálatukat a szülők vélt vagy valós igényeihez. A "verseny" természetesen a kiváló iskolák és a kiváló tanulók körében a legerőteljesebb, a "csúcsminőségtől" távolodva mindenki beéri azzal, amit kap. Az iskolázás folyamataira való laikus nyomásgyakorlás ereje egyenetlen: a rosszabb érdekérvényesítő képességgel rendelkező csoportok inkább a hátrányait érzik a verseny kialakulásának: az elosztható erőforrásokból inkább az esélyesek kapnak, mint a szükséges, de kisebb presztízsű aprómunkát végzők.

A tanulói jogok törvényi garanciái tagadhatatlanul erősödtek: a jogérvényesülés azonban kulturális mintákon is múlik, s ma még eléggé általános a pedagógusok körében is, hogy részben az életkor előrehaladtával "egyre jogképesebbnek" tekintik tanítványaikat (a "kicsiket" persze alig), másrészt pedig a jogokból való részesedést szívesen kötik a kötelességek teljesítéséhez, mintha a jog maga csak az arra érdemesek kiváltsága lenne.

A szakszerűség laikus kontrolljának fontos eleme a nyilvánosság, az a nyilvánosság, amelyik ma még inkább egyedi, "botrányos" esetek tálalásával mint a demokratikus érdekütközések fórumának megteremtésével tünteti ki magát.

A NAT implementációs segítsége a közoktatás helyi tervezéséhez

Tekintsük át a NAT implementációs segítségét a közoktatás egyes rendszerszintjein és egyes kiemelt területein! (1. táblázat)

1. táblázat - A Nemzeti alaptanterv és a helyi tanterv implementációja
NAT-
implementáció 
Központi
irányítás 
Országos, regionális és helyi szakmai szolgáltatás  Helyi szakmai
tervezés 
Iskolafenntartók 
Tartalmi
szabályozás 
NAT, vizsgakövetelmények, óvodai alapprogram, irányelvek  Tantervkínálat, szakmai információs szolgáltatások  Regionális és helyi közoktatás-fejlesztési koncepciók  Feladatmeghatározás, alapító okiratok, kapacitás, specialitás 
Finanszírozás  Fejkvóta, címzett és céltámogatás  NAT-implementációs céltámogatás, megyei pedagógiai intézetek projektjei  "NAT-segély"  Az alapszolgáltatás és a "helyi többlet" 
Iskolafejlesztés  Informatikai program, pedagógus-továbbképzés  Helyi tantervi
tanácsadás 
KOMA, SOROS és más pályázati lehetőségek  A kapacitás hozzáigazítása az igénybevételhez, minőségbiztosítás 

Az áttekintő táblázat lehetővé teszi, hogy megvizsgáljuk: a NAT használatbavételének folyamatát a szakmai szolgáltató szervezetek és a szakmai fejlesztésben érdekeltek vajon

- a megfelelő eszközökkel,

- a megfelelő időben

- és a tényleges szükségleteknek megfelelően támogatták-e.

A megvalósult támogatáson kívül nyilvánvaló, hogy a fenntartó a helyi tervezés szakszerűségéhez további segítséget igényel az alábbi területeken:

- közép- és hosszabb távú kapacitásszámítási prognózis,

- az alap- és a középfokú ellátást biztosító intézmények szakmai tevékenységének összehangolása,

- az intézmények szakmai tevékenysége ellenőrzéséhez hasznosítható iskolaértékelési, minőségbiztosítási eljárások, módszerek,

- a feladatfinanszírozásra való áttéréshez szükséges szakmai segítség,

- a szakmai fejlesztési alternatívák mérlegeléséhez szükséges információk,

- a minőségelvű bérezés kialakításához szükséges minőségi mutatórendszerek stb.

A közoktatási intézmények hasonlóképpen nem nélkülözhetik a pedagógiai program és a helyi tanterv szerinti tevékenységük megtervezéséhez, megvalósításához és értékeléséhez nyújtott szakmai szolgáltató, fejlesztő, tanácsadó munkát. Belátható igény jelentkezik már ma is az alábbi területeken:

- a helyi tantervek értékelése,

- a helyi tantervek korrekciója,

- diagnosztikus tanulói teljesítménymérés,

- tantervi (szakmai tervezési) kompetencia növelése,

- irányítás-vezetés fejlesztése,

- a szakmai munka eredményességének összehasonlítását lehetővé tevő közoktatási információs adatrendszer (pl.: tanulói teljesítmények szintje iskolafajtánként és településtípusonként stb.),

- azonos vagy hasonló szakmai programok szerint dolgozó intézmények horizontális kapcsolatrendszere.

Új igényekkel lép fel a megváltozott helyzetben a szülő és a tanuló: a választás megnövekedett szabadsága a választás kockázatát is megnövelte, így tehát a felelős döntéshez nagyobb tájékozottságra, informáltságra van szükség. Az az iskola, amelyik az Interneten megjeleníti pedagógiai programját és helyi tantervét, bizton számíthat nagyobb érdeklődésre a közeljövőben.

A közoktatás-irányítás megváltozott helyzetet teremtett a közoktatásban. Az elkövetkezendő évek válaszolják meg azt a kérdést, hogy az irányítás reformja valódi minőségi javulást indukál-e a közoktatás tényleges (osztálytermi) folyamatainak szintjén. Ahhoz, hogy ennek egyáltalán esélye legyen a pedagógusok romló anyagi és szakmai körülményei között, a közoktatás-fejlesztésnek és a szakmai tevékenységnek a közoktatás mikroszintjén, a közoktatás "intim szférájában" kell jelentős és hatékony segítséget biztosítania.

A honlapon található tanulmányok, egyéb szellemi termékek, illetve szerzői művek (a továbbiakban: művek) jogtulajdonosa az Oktatáskutató és Fejlesztő Intézet. A jogtulajdonos egyértelmű forrásmegjelölés mellett felhasználást enged a művekkel kapcsolatban oktatási, tudományos, kulturális célból. A jogtulajdonos a művekkel kapcsolatos anyagi haszonszerzést azonban kifejezetten megtiltja.