2020. május 25., hétfő , Orbán

1055 Bp., Szalay u. 10–14.

Tel.: (+36-1) 235-7200

Fax: (+36-1) 235-7202

magyar english
Elfelejtett jelszó

Arany János Programok  IKT  OFI  OKJ  SDT  Vizsgacentrum  biztonságos iskola  egészségtudatos iskola  erőszakmentes  kiadvány  konferencia  kétszintű érettségi  letölthető  oktatás  próbaérettségi  pályázat  rendezvény  ÚPSZ  Új Pedagógiai Szemle  érettségi 

Intézeti folyóiratok

Köznevelés
Új Pedagógiai Szemle
Educatio
Könyv és nevelés
Kattintson ide a rendeléshez!
Tudástár >> Oktatáspolitikai elemzések >> A közoktatás tartalmi szabályozásának rendszere Magyarországon

Összefoglalás

2009. június 17.

Összefoglalás

1. A tartalmi szabályozás egy olyan bonyolult és többszintű folyamat, amelyen belül a különböző szereplők nagy önállósággal fordítanak le nevelési célokat saját gyakorlatukra. A tantervektől a tantermi gyakorlatig vezető út sokkal inkább egy töredezett, bonyolult érdekviszonyok által meghatározott interpretációs lánc, mintsem egyfajta implementációs projekt. Ez különösen igaz egy olyan decentralizált, a szereplők autonómiáját és a közöttük kialakult felelősségmegosztást hangsúlyozó rendszerben, mint amilyen a magyar oktatási rendszer. A tartalmi szabályozási rendszer elemzéséhez tehát egy olyan modell alkalmazására van szükség, amely segíti a célok kijelölését és interpretációját felölelő folyamat megértését, valamint alkalmas az oktatásirányítás, illetve az oktatáspolitika szereplői által alkalmazható közvetlen és közvetett eszközrendszer feltárására. A jelentés által alkalmazott modell a magyar tartalmi szabályozási rendszer következő szintjeit tartalmazza: (1) oktatási célok kijelölése, (2) a tartalmi szabályozás eszközeinek meghatározása és működtetése, (3) helyi/intézményi programok kidolgozása és elfogadása, (4) a tartalomhordozók kidolgozása és intézményi beszerzése, (5) a tartalomhordozók használatbavétele a tanítási-tanulási folyamatban, (6) beválásvizsgálat. Az e szintekhez kapcsolódó legfontosabb rendszerek a következők: (A) rendszerszabályozás, (B) ellenőrzés, az elszámoltathatóság biztosítása, (C) szakmai szolgáltatások.

2. A tartalmi szabályozás által kitűzött oktatási célok meghatározása során az elmúlt három évtizedben mindvégig elmaradt az oktatásban érdekelt csoportok bevonása, a társadalmi kontroll érvényesítése és a különböző oktatáson belüli ágazatok (közoktatás, szakképzés, felsőoktatás, felnőttképzés) közötti együttműködés. A különböző tartalmi modernizációs (szabályozási) hullámok során mindvégig a központi oktatásirányítás és a neveléstudománnyal, tantervelmélettel foglalkozó szakértők befolyása volt a meghatározó. Ennek következtében mindvégig összemosódtak az oktatási célokról, a tartalmi szabályozás módjáról és egyes eszközeiről szóló problémák, így esély sem lehetett az oktatási célokról szóló diskurzus „társadalmasítására”. Ennek megfelelően a célok kijelölése az oktatási rendszer alsóbb szintjein (például az intézményi programok kialakítása során) is az irányítás és a szakemberek egy korlátozott körének ügye maradt.

3. A tartalmi szabályozás eszközei közül a legfontosabbak a tantervi (folyamat)szabályozás és a kimeneti szabályozás (vizsgák és mérés). Az utolsó „(tan)tervutasításos” egységes központi tanterv (1978) újításai a törzsanyag és kiegészítő anyag, a tantervi optimum és minimum különválasztása és a fakultatív foglalkozások megjelenése, illetve kiterjedése voltak. Az első nemzeti alaptanterv (NAT, 1995) legfontosabb jellemzői az iskolatípusoktól független szabályozás, a műveltségterületek meghatározása, a követelményeknek pedagógiai szakaszhatárokon történő meghatározása, a tantárgyközi területek definiálása, valamint a kötelező óraszámok helyett alsó és felső limitek megadása voltak. A kerettantervek (2000) korlátok közé kívánták szorítani az iskolák túlzottnak vélt tantervi szabadságát, illetve a hangsúlyt a rendszer integritásának és átjárhatóságának biztosítására helyezték. Az új szabályozás visszatért az oktatási tartalmak hagyományos tantárgyi leírására, meghatározta a (minimálisan) kötelező óraszámokat. A közoktatási törvény 2002. évi módosítása megszüntette a kerettantervek kötelező jellegét, azaz a helyi tanterv kerettanterv-konformitásának kötelezettségét. A 2003. őszén megjelenő második nemzeti alaptanterv (NAT, 2003) klasszikus magtanterv (core curriculum), amely meghatározza a közoktatás országosan érvényes általános céljait, a közvetítendő műveltség fő területeit (az ún. műveltségi területeket és a műveltségi területeken átívelő tartalmakat), a közoktatás tartalmi szakaszolását (4+2+2+4) és az egyes tartalmi szakaszokban érvényesülő fejlesztési feladatokat.

4. A központi tantervként funkcionáló magtanterv (alaptanterv) implementációja a kétszintű tartalmi szabályozórendszer jelenlegi keretein belül kétséges vagy legalábbis esetleges. Ahhoz, hogy a kormányzati szinten kitűzött célok megjelenjenek a szabályozás helyi dokumentumaiban, közvetítő eszközökre van szükség. Ezek egyike, a kerettantervek orientáló, segítő funkciója azonban nem érvényesül, mert a jelenleg létező iskolatípusonként egyetlen (2003-ban csökkentett tananyagot előíró) kerettanterv mellett nem jelentek meg további kerettantervek. Hasonló közvetítő funkciót töltene be komplex tantárgyi programok kidolgozása, de ezek kínálata sem alakult ki.

5. A folyamatszabályozás és a kimeneti szabályozás súlyának az egész korszakban folyamatosan az utóbbi felé kellett volna eltolódnia, ezt azonban sem a tantervekre és az iskolaszerkezetre fókuszáló oktatáspolitikai diskurzus, sem pedig a kimeneti szabályozás eszközeinek fejlesztése nem tükrözte. Az 1985. évi oktatási törvény a középiskolai végzettség érettségihez kötésével jelentősen megnövelte az érettségi súlyát. Az 1993. évi közoktatási törvény olyan tartalmi szabályozási rendszer kialakítását rendelte el, amelyben a bemeneti és kimeneti pillérek viszonylagos egyensúlya alakult ki. 1995-ben hozták nyilvánosságra az új, egységes, standardizált és kétszintű érettségi vizsga koncepcióját. A közoktatási törvény 1999. évi módosítása a vizsgák közvetlen tartalmi szabályozó funkcióját megszüntette. A kétszintű érettségi bevezetésével párhuzamosan megtörténik az érettségi követelmények részleges felülvizsgálata. Az alapműveltségi vizsga szerepének tisztázása és bevezetésének előkészítése mindmáig nem történt meg, a jelenlegi mérési-értékelési rendszer pedig nem tölt be szabályozó funkciót.

6. 1993-tól kezdődően törvényi legitimitást nyert a kétszintű tantervi szabályozás, és ennek egyik intézményi pillére, a helyi tanterv. Bár a helyi tanterveket 1998-ban az iskolafenntartók kötelezően véleményeztették közoktatási szakértőkkel, és maguk is részletesen megvitatták a jóváhagyás előtt, a kutatási eredmények szerint a helyi tantervek színvonala mégis erősen változó. A fenntartói döntés egyik legfontosabb meghatározója jelenleg a finanszírozási szempontok érvényesítése, ugyanakkor a finanszírozás biztonsága még középtávon sem garantált. Helyi közösségi oktatási prioritások érvényesítésére a helyi tantervekben ritkán történik kísérlet. A központi tantervi reformok által kikényszerített helyi tantervi felülvizsgálat gyakorisága csökkenti azok kialakítása, illetve elfogadása folyamatának komolyságát és színvonalát, ugyanakkor nem jött létre az a gyakorlat, amelyben ez iskolafejlesztési ciklusokhoz kapcsolódóan történne meg.

7. A magyar közoktatásban az oktatás tényleges tartalmának alakításában a mai napig szinte kizárólagos szerepet játszanak a tankönyvek. A rendszerváltás után a tankönyvellátás területén a központi oktatásirányítás szabályozó tevékenysége leginkább a kialakult tankönyvpiac részleges szabályozására és exponenciálisan növekvő kínálatának minőségbiztosítására irányult. Bár a tartalomhordozókat pedagógusok, pedagógusközösségek, intézmények hozzák létre, fejlesztésük és terjesztésük profitorientált tevékenység. Ennek a kulcsfontosságú szintnek a rendszerszabályozás folyamatába való tényleges bevonása mind ez ideig nem történt meg. Az intézményi tankönyvkiválasztás folyamatában nem jelenik meg a helyi társadalmi kontroll. A tartalomhordozók kiválasztása a rendszerváltozás óta olyannyira integráns részét képezi a pedagógusok személyes szakmai autonómiájának, hogy a tartalmi szabályozási rendszer intézményi szintű eszközeinek (helyi tantervek és taneszközök) minimális összehangolására tett központi kezdeményezések is erőtlennek bizonyultak.

8. A különböző eszközökkel rögzített nevelési célok és a tanulási folyamat valódi tartalma és eredményei közötti legfontosabb közvetítő láncszem a pedagógusok tevékenysége. Az 1990 óta lezajlott tartalmi szabályozási átalakítások a pedagógust többnyire a helyi tartalmi innovátor és tartalomfejlesztő szerepébe kényszerítették. (A tapasztalatok szerint ez a szerep jórészt átadható professzionális szereplőknek.) Ezzel szemben a pedagógusok másra át nem ruházható alkalmazói-adaptálói szerepe, tehát a rendelkezésükre álló pedagógiai módszertani eszköztár bővítése és a pedagógusok közötti, intézményen belüli együttműködés kereteinek javítása az egész korszakban alulértékelt maradt. Az elmúlt évtizedek tapasztalatai azt bizonyítják, hogy a tartalmi szabályozási rendszer működésének javítása és a pedagógusszakma professzionalizálódása egymástól elválaszthatatlan kérdések.

9. A tartalmi szabályozási rendszer által kitűzött célok és alkalmazott eszközök beválásának mérése, valamint az így keletkezett információk visszacsatolása elméletileg a rendszer kulcsfontosságú eleme. Ez a funkció a magyar oktatási rendszerben gyakorlatilag teljesen ellátatlan. A beválás mérésében kiemelkedő szerepet játszhat a vizsgarendszer. Noha az érettségi reformja megkezdődött, a standardizáltság hiánya és a tantervi alapokkal való összehangoltsága miatt a jelenlegi érettségi vizsga beválásvizsgálatra alkalmatlan. Bár a standard eszközökkel történő mérés előzményei Magyarországon a nyolcvanas évekre nyúlnak vissza, a tanulói teljesítmények mérésének jelenlegi rendszere szintén nem szolgáltat beválás vizsgálatként értelmezhető információkat. A mérési-értékelési rendszer kisebb módosítások ellenére nem változott 2002 után sem. (A tanulási folyamatra gyakorolt hatások mérése és elemzése a ritka kivételek ellenére a tartalomfejlesztésbe sem épült bele.)

10. Az oktatásirányítás által alkalmazott rendszerszabályozási eszköztár messze elmarad annak lehetséges gazdagságától. A tartalmi szabályozással összefüggő joganyag elsősorban utánkövetésre alkalmas, aszinkron és töredezett, a meghatározó szereplők súlya igen csekély. A ténylegesen használt, nem jogi szabályozási eszközök alkalmazása sok esetben túlzottan bürokratikus, a rendszerszabályozáshoz kapcsolható finanszírozási eszközök (ösztönzők) és a meghatározó szereplők tevékenységének befolyásolására alkalmas közvetett eszközök (konzultációs mechanizmusok, stratégiai kommunikáció, kapacitásépítés és a tudásháttér gazdagítása stb.) kihasználatlanok. A tartalmi szabályozási rendszerben nem vagy alig érvényesülnek költséghatékonysági szempontok.

11. A szakmai elszámoltathatóság érvényesülését biztosítani hivatott, ugyanakkor a rendszerben érvényesülő felelősségmegosztáshoz alkalmazkodó ágazati eszközrendszer kialakulatlan. Ennek egyik legfontosabb oka, hogy a fenntartói ellenőrzési és külső értékelési rendszer – amelynek integrációjára ágazati rendszer lenne építhető – gyenge, tisztázatlan keretek között működik, és nincs kidolgozott eszközrendszere.

12. A meglévő szakmai szolgáltatási tevékenységek, központi és területi szervezetek nem alkotnak rendszert, szereplői és szakmai kompetenciái esetlegesek, nem tisztázott pontos szerepük, kötelezettségük és finanszírozásuk. A tartalomhordozók intézményi kiválasztását segítő szakmai szolgáltatás szerepét többnyire az egyes tankönyvkiadók propagandatevékenysége helyettesíti.

13. Mindezek alapján az elemzés által azonosított, a tartalmi szabályozási rendszer „finomhangolását” célzó oktatáspolitikai beavatkozást igénylő hét csomóponti probléma a következő:

  • A tartalmi szabályozás és a tartalomfejlesztés középtávú stratégiai célkijelölése az elmúlt évtizedekben a társadalmi partnerek bevonása nélkül történt.
  • A tartalomszabályozás és a tartalmi fejlesztés eszközeit gondozó szakemberek intézményi háttere instabil, feladataik és működési folyamataik nem tisztázottak, erőforrásaik szűkösek. A szakma nagy implementációs projektek köré szerveződve, ad hoc alapon működik.
  • A pedagógusokat és a közoktatási intézményeket sokszor olyan területen ösztönözték innovációra (tartalomfejlesztés), ahol – őket nem kizárva és lehetőségeiket nem korlátozva – professzionális szereplők vehetnék át a feladatokat. Ezzel szemben olyan területeken elégtelen a támogatás (tanítás-tanulás módszertana), amelyeket csak az előbbiek láthatnak el eredményesen.
  • Az elmúlt évtizedekben nem működtek olyan mechanizmusok, amelyek integrálhatták volna a közoktatás, a szakképzés, a felsőoktatás és a felnőttképzés tartalomfejlesztését és értékelését.
  • A fenntartói és az intézményi programelfogadás folyamatának zártsága és gyengeségei miatt a helyileg és az intézményekben elfogadott programok legitimitása és tényleges szabályozó ereje csekélynek mondható.
  • Nem alakult ki a közoktatási intézmények országos ágazati szakmai (és a hozzá kapcsolódó finanszírozási) ellenőrzésének rendszere, a helyenként működő fenntartói ellenőrzési rendszerek pedig integrálatlanok. Ennek következtében nem érvényesül a szakmai elszámoltathatóság elve.
  • 1990 óta nem épült ki a közoktatás stabil és multifunkcionális értékelési és állami vizsgarendszere.

14. Mindennek megfelelően a jelentés által megfogalmazott legfontosabb ajánlások szerint szükséges:

  • A tartalmi szabályozás és a tartalomfejlesztés középtávú stratégiai célkijelölésének „társadalmasítása”, a megindult párbeszéd alapján középtávon az új fórum nyerjen szilárd jogszabályi kereteket.
  • A tartalomszabályozás és a tartalmi fejlesztés eszközeit gondozó szakemberek intézményi hátterének stabilizálása.
  • Új kínálatépítési politika, amely a közoktatási intézményeket kimozdíthatná a tantervfejlesztésből a kész programcsomagok adaptációja és a módszertani fejlesztés (tanítás-tanulás) felé. Ezzel kapcsolatban új kapcsolat kiépítése a nagy tankönyvkiadókkal, továbbá a tartalomhordozók előállításának professzionalizációja.
  • Egy olyan élethosszig tartó tanuláson (lifelong learning) alapuló stratégia kidolgozása, amely integrálhatja a közoktatás, szakképzés és felnőttoktatás tartalomfejlesztését és értékelését. A szakmai integráció kommunikációs és együttműködési formáinak kialakítása.
  • A fenntartói és intézményi programelfogadás folyamatának jogi szabályozása úgy, hogy az (a) erősítse a helyi, nem pedagógus szereplők kontrollját, (b) építse be a finanszírozás szempontjait a folyamatba és (c) szüntesse meg a 2003. évi törvénymódosítás nyomán keletkezett értelmezési bizonytalanságot (kerettanterv, programcsomag, program).
  • Az 1985–2003-as gyakorlathoz képest a közoktatási intézmények ellenőrzése és külső értékelése terén erőteljes fejlesztés segítségével komoly előrelépés szakmai előkészítése.
  • A magyar közoktatás értékelési és állami vizsgarendszere koncepciójának elkészítése. A koncepció válassza le a szerkezetpolitikai megfontolásokat az értékelés területéről és összpontosítson a közoktatási tartalmak és az oktatási-nevelési gyakorlat beválásának vizsgálatára.

A honlapon található tanulmányok, egyéb szellemi termékek, illetve szerzői művek (a továbbiakban: művek) jogtulajdonosa az Oktatáskutató és Fejlesztő Intézet. A jogtulajdonos egyértelmű forrásmegjelölés mellett felhasználást enged a művekkel kapcsolatban oktatási, tudományos, kulturális célból. A jogtulajdonos a művekkel kapcsolatos anyagi haszonszerzést azonban kifejezetten megtiltja.