2020. május 25., hétfő , Orbán

1055 Bp., Szalay u. 10–14.

Tel.: (+36-1) 235-7200

Fax: (+36-1) 235-7202

magyar english
Elfelejtett jelszó

Arany János Programok  IKT  OFI  OKJ  SDT  Vizsgacentrum  biztonságos iskola  egészségtudatos iskola  erőszakmentes  kiadvány  konferencia  kétszintű érettségi  letölthető  oktatás  próbaérettségi  pályázat  rendezvény  ÚPSZ  Új Pedagógiai Szemle  érettségi 

Intézeti folyóiratok

Köznevelés
Új Pedagógiai Szemle
Educatio
Könyv és nevelés
Kattintson ide a rendeléshez!
Tudástár >> Oktatáspolitikai elemzések >> A közoktatás tartalmi szabályozásának rendszere Magyarországon

2. A közoktatás tartalmi szabályozásának jellemzői az elmúlt két évtizedben

2009. június 17.

2. A közoktatás tartalmi szabályozásának jellemzői az elmúlt két évtizedben

A történeti visszatekintés kezdőpontjának kijelölésében szükségszerű határvonalat jelent az 1978-as tanterv (és annak közvetlen politikai előtörténete), mivel köztudomásúan ez a legrégebbi, ma is érvényben lévő tartalmi szabályozási dokumentum. A tartalmi szabályozás rendszere változásának legfontosabb történéseit a vizsgált időszak oktatási/közoktatási törvényeihez (rendeleteihez, fejlesztési terveihez) és jelentős tantervi munkálataihoz kapcsolva célszerű ismertetni.

2.1 Célkijelölés

Az 1978. évi nagyszabású tartalmi-tantervi reform esetében a célok, a legfontosabb prioritások kijelölése alapvetően 1972-ben az MSZMP KB ülésén megtörtént, azaz tisztán politikai döntés volt. Nem elsősorban az éppen folyó tantervi reform befolyásolásának szándékával (de végül is ezzel az eredménnyel) az MTA Elnökségi Köznevelési Bizottsága a 70-es évek közepén elkészítette az iskolai műveltség távlati prognózisát,1 elképzeléseik beszűrődtek az aktuális tantárgyi fejlesztések tartalmaiba. Az OPI2 tantervelméleti szakemberei a minisztériumi és a pártközponti alkuk során sikeresen erősítették pozícióikat a tantervi tartalom meghatározásában.

A rendszerváltozást közvetlenül megelőző időszakban elinduló és 1995-ben a Nat bevezetésével záruló tartalmi modernizáció céljainak kijelölését hosszabb időn át a kezdeményező neveléstudományi kutatók, majd egy rövidebb periódusban a minisztérium közoktatási szakterületének magas rangú tisztviselői (sőt maga a miniszter) végezték, a végső döntést azonban az iskolaigazgatókkal kibővített eredeti grémium hozta meg. A Nat előkészítését sokéves folyamatos szakmai és részben társadalmi vita előzte meg, de részben – a kidolgozás 1994 nyaráig tartó szakaszában – a homlokegyenest eltérő értékeket és érdekeket képviselő célkijelölő csoportok egymás közötti harca miatt, részben pedig azért, mert a bizottságok az oktatási alrendszer belügyének tekintették a tantervet, nem folyt vita például a munkaadók képviselőivel.

A kerettantervek esetében az ágazati bürokrácia néhány tantervelméleti szakértő közreműködésével – állandó időszorításban – határozta meg a célokat és a legfontosabb tartalmakat. A demokratikus legitimáció megszerzésére való törekvést itt már csak a pedagógusoknak előzetesen kiküldött közvélemény-kutatási kérdőív jelzi.

A tartalmi szabályozási rendszer és a célkijelölés társadalmi kontrolljának növelésére az OKNT változó erősségű (javaslattevő, állást foglaló, elfogadó) jogosítványokat kapott a 90-es évek közoktatási törvényeiben, de eszközei rendre elégtelennek bizonyultak.3

2.2 A tartalmi szabályozás eszközeinek meghatározása és működtetése

2.2.1 Tantervek

Az 1972-es párthatározat az oktatás tartalmi fejlesztésnek legfontosabb eszközeként a néhány éven belül végrehajtandó teljes körű tantervi reformot jelölte meg. Az utolsó, 1978-as „(tan)tervutasításos” egységes központi tanterv tantervelméleti újításai: a törzsanyag és kiegészítő anyag, a tantervi optimum és minimum különválasztása és a fakultatív foglalkozások megjelenése, illetve kiterjedése volt. Az OPI terveiben szereplő, tantervi implementációt támogató eszközrendszer szinte teljesen hiányzott: nem alakult ki az új pedagógus-továbbképzési rendszer, a referenciaiskolák hálózata, elégtelen volt az információ és a szakmai szolgáltatás, a tanácsadói kapacitás.

Az 1985. évi törvény meglehetősen ellentmondásos szabályozásával érintetlenül hagyta a központi tantervek kötelező voltát az iskolák számára,4 ugyanakkor az egyes pedagógusnak egyetemes jogává tette a tananyag megválasztását. Az ellentmondás feloldását a szakfelügyeleti rendszer, az oktatási-nevelési folyamat kontrolljának eltörlése biztosította, azaz az állam önkéntes lemondása az osztálytermi folyamatok ellenőrzéséről.

A rendszerváltás körül körvonalazódó elképzelésekre nagy hatással voltak az Európa több országában éppen akkor zajló szabályozási reformok. A bemeneti és kimeneti szabályozók egyensúlya mellett legjelentősebb változás – a demokratikus, az oktatásért viselt felelősséget megosztó, a helyi közösségek szerepét felértékelő társadalmakban – a kétszintű tantervi szabályozásra való áttérés volt. A törvény-előkészítés körül bábáskodó szakértői csoportok hasonló tartalmú elképzelése a parlamentbe bejutott pártok szinte mindegyikének támogatását élvezte.

Amikor a parlament 1993-ban elfogadta az új közoktatási törvényt, már javában folytak az új tantervi szabályozás központi pillérét alkotó Nemzeti alaptanterv (Nat) munkálatai, sőt a dokumentumoknak addigra már négy változata készült el. Az 1992-től bekövetkezett minisztériumi felsővezetői személycserék következtében az eredeti tervekkel szemben a magtanterv jellegű Nat és a helyi tantervek közé bekerült az iskolatípusonként elkészítendő kerettantervek szintje. A tartalmi szabályozás területén a politikai küzdelem az azóta eltelt 10 évben is a kerettanterv körül csúcsosodik ki, a szociálliberális kormányok rendre eltörlik vagy korlátozzák a szabályozóerejét, a konzervatív kormányok pedig visszaállítják ezt a szabályozóelemet.

Az 1995-ben bevezetett Nat jelentős tantervelméleti újításokat tartalmazott: iskolatípusoktól független egységes szabályozás, tantárgyak helyett műveltségterületek meghatározása, a követelményeknek pedagógiai szakaszhatárokon történő meghatározása, tantárgyközi területek definiálása, kötelező óraszámok helyett alsó és felső limitek megadása. A Nat implementációjára a kormányzat nagy erőket mozgósított: aki igényelte, továbbképzésen vehetett részt, tantervi adatbankot hoztak létre, amelyben átvehető vagy mintaként szolgáló minősített tanterveket helyeztek el, NAT-TAN címmel tájékoztató füzetsorozatot jelentettek meg. Ennek ellenére az implementációt jelentősen megnehezítette a politikai konszenzus hiánya, a pedagógustársadalom fogadókészségének téves megítélése, a támogatóeszközök színvonalának egyenetlensége és a tanterv néhány vitatható szakmai megoldása.

A központi tartalmi szabályozórendszert bemeneti oldalról az 1997–98 között kiadott ún. irányelvek tették teljessé, amelyek az oktatási rendszer egy-egy sajátos szegmensének (gyógypedagógiai, nemzetiségi és etnikai kisebbségi, két tanítási nyelvű, alapfokú művészetoktatási) pedagógiai tevékenységét orientálják.

A 2000-ben bevezetett kerettantervek keretek közé kívánták szorítani az iskolák túlzottnak vélt tantervi szabadságát, illetve a hangsúlyt a rendszer integritásának és átjárhatóságának biztosítására helyezték. Ezzel együtt az új szabályozás visszatért az oktatási tartalmak hagyományos tantárgyi leírására, meghatározta a (minimálisan) kötelező óraszámokat, máshol azonban továbbvitte a megkezdett reformokat (modultárgyak).

2.2.2 Vizsgarendszer

Az 1978. évi tantervi változásokhoz az előzetes szándékok ellenére nem kapcsolódott átfogó vizsgareform. Az Művelődési Minisztérium által kidolgozott dokumentum elsősorban technikai jellegű újításokat tartalmazott, a legjelentősebb változás az érettségi-képesítő vizsga bevezetése volt a szakközépiskolában, amely tovább bővítette a felsőoktatáshoz való hozzáférés lehetőségét.5 A szakmatanulás miatt rövidebb általános képzési idejű, akadémikus szempontból „nem teljes értékű” középiskolákból továbbtanulásra jelentkezők alacsony tudásszintje azonban a – továbbra is szűk felvételi keretszámokkal működő – felsőoktatás számára már végképp elfogadhatatlanná tette a belső vizsgaként működő érettségik eredményeit.

Az érettségi szelekciós funkciójának megőrzése érdekében – kompromisszumos megoldásként – az 1982/83. tanévtől bevezetésre került közös központi írásbeli-felvételi vizsgák néhány tantárgy vonatkozásában lényegében kétszintűvé tették az érettségit.

Az 1985. évi közoktatási törvény a középiskolai végzettség érettségihez kötésével jelentősen megnövelte az érettségi súlyát. A nyolcvanas évek vége felé a törvényt előkészítő szakértők, iskolavezetők együttműködve a tantervi szabályozáson dolgozó neveléstudományi kutatókkal, továbbá mérési szakemberekkel több javaslatot dolgoztak ki a közismereti képzés két kimeneti pontján, a 10. és a 12. évfolyamon bevezethető záróvizsgákra. A pedagógiai elit által külföldi minták nyomán kimunkált elképzelések a vizsgarendszerrel történő kimeneti szabályozásról valójában csak a rendszerváltás után – az oktatás tartalmával kapcsolatos döntések szinte mindegyikének iskolai, tantestületi szintre delegálását követően – kaptak oktatáspolitikai támogatottságot.

Az 1993. évi közoktatási törvény – legitimálva a szakértői elképzeléseket – olyan tartalmi szabályozási rendszer kialakítását rendelte el, amelyben a bemeneti és a kimeneti pillérek viszonylagos egyensúlya alakult ki. Az egységes, 10 évfolyamra kiterjedő általános műveltséget adó képzést a Nemzeti alaptanterv és az ún. alapvizsga (az 1996. évi törvénytől új elnevezéssel alapműveltségi vizsga) követelményei, a 11-12. évfolyam tartalmát pedig kizárólag az érettségi vizsgakövetelmények határozták meg.

1995-ben hozták nyilvánosságra az új, egységes, standardizált és kétszintű érettségi vizsga koncepcióját, a vizsga fejlesztése azonban lassan haladt, ráadásul a négyévenkénti kormányváltások után menetrendszerűen bekövetkező tantervi váltásokhoz, új központi tantervi dokumentumokhoz való igazodás kényszere miatt rendre szinte elölről kezdődött. A közoktatási törvény 1999. évi módosítása a vizsgák közvetlen tartalmi szabályozó funkcióját megszüntette, azaz az iskoláknak a helyi tantervük kialakításánál kizárólag az iskolai követelményeket a 12. évfolyam végéig meghatározó kerettantervekre kellett tekintettel lenniük.

2.3 Helyi/intézményi programok kidolgozása és elfogadása

Az 1972-es párthatározat általánosságban megállapította ugyan, hogy az akkor érvényben lévő merev tantervi követelmények helyett rugalmasabbakat kellene kialakítani, és a pedagógusoknak fokozott önállóságot kellene biztosítani a követelmények megvalósításához, de a totális állami kontroll feladása nélkül erre nem volt esély.

Az helyi/intézményi tantervi döntések lehetőségét – egy szűk körben – először a rendszer felbomlásának időszakában megszülető 1985. évi törvény biztosította. Eszerint az alap- és középfokú oktatási intézmények a helyi szükségleteknek, a tanulók fejlettségének és érdeklődésének figyelembevételével kialakíthatják helyi nevelési rendszerüket, kiegészítő tananyagot dolgozhatnak ki és megválaszthatják a fakultációs irányokat.

1993-tól kezdődően törvényi legitimitást nyert a kétszintű tantervi szabályozás, és ennek intézményi pillére, a helyi tanterv. Az 1995-ben kiadott NAT implementálására, pedagógiai programjaik és ennek részeként tanterveik kidolgozására három év állt az iskolák rendelkezésére. A feladat nagysága, a tantervírói kompetenciák hiánya miatt az iskolák mintegy 10 százaléka vállalkozott csupán saját helyi tanterv elkészítésére, a többiek más iskolák tanterveit vásárolták meg vagy a tantervi adatbankból választottak. Bár a helyi tanterveket az iskolafenntartók kötelezően véleményeztették közoktatási szakértőkkel, és maguk is részletesen megvitatták a jóváhagyás előtt, a kutatási eredmények szerint a helyi tantervek színvonala erősen változó.

Az 1999. évi törvénymódosítás előírta a helyi tanterveknek az új központi tantervekhez, az iskolatípusonként kiadott kerettantervekhez igazítását 2001 szeptemberéig. A kerettantervhez nem illeszkedő helyi tantervek akkreditációs folyamatban szerezhettek alkalmazási engedélyt.

2.4 A tartalomhordozók kidolgozása, intézményi beszerzése és használatbavétele

A tartalomhordozók közül elemzésünkben kiemelten kezeljük a tankönyveket, nyomon követve ennek a rendszerelemnek a változását a tankönyvellátástól a tankönyvpiac konszolidálódásáig. Ennek oka, hogy a magyar közoktatásban az oktatás tényleges tartalmának alakításában a mai napig szinte kizárólagos szerepet játszanak a tankönyvek, ennek megfelelően a tankönyvválasztási és a tankönyvkiadási jogosultság, továbbá a tankönyv-engedélyeztetés rendjének átalakítási kísérleteit – a tárgyalt korszakban – éles oktatáspolitikai viták kísérték.

Az egy tantárgy, egy tankönyv rendszer enyhítésének irányába tett kezdő lépésnek az 1972-es párthatározat tekinthető, amely elrendelte, hogy az általános műveltség szempontjából alapvető tantárgyakból a 78-as tantervi korszerűsítés során két tankönyvi változat készüljön, és a pedagógusok joga legyen a köztük való választás. Ebből azonban semmi sem realizálódott, bár 1976-tól egy minisztériumi utasítás bevezette a pályázati rendszerű tankönyvírást, a részletes OPI előírások és a szigorú tankönyv-engedélyezési rendszer mellett csak elvétve kerülhetett forgalomba egy-egy valóban más szemléletű, alternatív tankönyv6. Az államilag irányított „egytankönyvű” rendszeren az első réseket az engedélyezett kísérleti, későbbi elnevezéssel alternatív iskolák (Szentlőrinc, NYIK, ÉKP, AKG) fejlesztő műhelyeiben kifejlesztett, kezdetben szamizdatként terjedő nyomtatott taneszközök jelentették.

Az 1985. évi oktatási törvény nem rendelkezett a tankönyvekről, de az iskolák, pedagógusok szakmai autonómiájának deklarálásával és a szakfelügyelet eltörlésével lehetőséget teremtett arra, hogy a pedagógusok mindenféle kontroll nélkül bármilyen kiadványt tankönyvként használjanak. A 28/1989-es MM rendelet szabályozta a tankönyvek jóváhagyási rendjét, legitimálta az eredetileg nem ilyen céllal készült kiadványok tankönyvként való alkalmazását, valamint az iskolák és a pedagógusok tankönyvkészítési tevékenységét.

A 80-as évek végére a szinte ingyenes tankönyvellátás finanszírozhatatlanná vált. 1991-ben a kormány eltörölte a tankönyvkiadás állami monopóliumát, szabadárassá tette a tankönyveket és kialakította a mai támogatási rendszer alapjait.7 Eszerint minden tankönyvvé minősített kiadvány támogatásban részesül, mely támogatást 1994-ig a kiadók, azóta pedig a felhasználók kapják. Ezzel párhuzamosan az állam, illetve a tárca tankönyvellátási felelőssége a közoktatás közismereti részének tekintetében lényegében8 megszűnt. A piaci mechanizmusok továbbra is alig érvényesülnek viszont a szakképzésben az illetékes ágazati miniszterek felelősségi körébe tartozó szakmai tankönyveknél, mert az erősen tagolt szakmastruktúra következtében szükséges közel háromezerféle, de többségében igen kis példányszámú könyv előállítása rendkívül költséges.

A rendszerváltás után a központi oktatásirányítás szabályozó tevékenysége leginkább a kialakult tankönyvpiac részleges szabályozására9 és exponenciálisan növekvő kínálatának minőségbiztosítására10 irányult. A tartalmi szabályozás egyéb elemeinek tekintetében markáns változásokat hozó közoktatási törvénymódosítások érintetlenül hagyták a miniszter felelősségét a tankönyvvé nyilvánítás rendjének szabályozásában, továbbá az OKNT 1993-ban deklarált javaslattevő szerepét a jóváhagyási folyamatban, amelyet a tanács Tankönyv és Taneszköz Bizottsága révén gyakorol. A pedagógusok azonban nemcsak a tankönyvlistára felkerült könyveket használhatják, hanem választhatnak minősítési eljárásra be nem nyújtott vagy azon elutasított kiadványokat is.

2.5 Beválásvizsgálat

A tanulmányi teljesítmények, azaz a tantervi követelmények teljesítése standard eszközökkel történő mérésének kezdetei Magyarországon a 80-as évekre nyúlnak vissza, és annak a kutatói körnek a kezdeményezésére születtek, amelynek tagjai – vagy külföldön tartózkodva, vagy a hazánkban is zajló nemzetközi vizsgálatokba (IEA) bekapcsolódva – korszerű mérésmetodikai ismeretekre tettek szert. Közülük az 1978-as tantervhez szorosan kötődő szegedi ún. diagnosztikai méréseket hasznosíthatták volna leginkább beválás vizsgálatként, de a vizsgálatok célja nem ez, hanem a tanulók értékelése, fejlesztése volt.

1996-tól az OPI, majd később útódintézményei által végzett ún. monitorvizsgálatok adott életkori csoportokból kiválasztott mintán rendszeresen (1991-től kétévenként) gyűjtöttek adatokat a tanulói teljesítményekről. A közoktatási rendszer permanens változásának időszakában folyó vizsgálatokban a kutatók nem gyűjtöttek információkat a mintába bekerült gyerekek iskolázásában alkalmazott tantervekről és információhordozókról, így a teljesítményeket nem lehetett a tartalmi szabályozással kapcsolatba hozni.

Az 1996. évi törvénymódosítás megteremtette a legitimitását annak, hogy az intézmények szakmai ellenőrzését országos mérési feladatokon keresztül lehessen megvalósítani, ennek ellenére első alkalommal csak az új évezredben került sor a kijelölt évfolyamok teljes tanulói populációjára kiterjedő központi mérésre az OKÉV lebonyolításában.

A honlapon található tanulmányok, egyéb szellemi termékek, illetve szerzői művek (a továbbiakban: művek) jogtulajdonosa az Oktatáskutató és Fejlesztő Intézet. A jogtulajdonos egyértelmű forrásmegjelölés mellett felhasználást enged a művekkel kapcsolatban oktatási, tudományos, kulturális célból. A jogtulajdonos a művekkel kapcsolatos anyagi haszonszerzést azonban kifejezetten megtiltja.