2019. október 14., hétfő , Helén

1055 Bp., Szalay u. 10–14.

Tel.: (+36-1) 235-7200

Fax: (+36-1) 235-7202

magyar english
Elfelejtett jelszó

Intézeti folyóiratok

Köznevelés
Új Pedagógiai Szemle
Educatio
Könyv és nevelés
Kattintson ide a rendeléshez!
Tudástár >> Új Pedagógiai Szemle 1998 február

A közoktatás jövőjének megtervezése és a költségvetés

2009. június 17.

Borbola István

A közoktatás jövőjének megtervezése és a költségvetés

A közoktatás finanszírozásának középtávú tervezésekor fontos szempont a NAT-ból eredő változások figyelembevétele. A NAT bevezetésével azokban az intézményekben kell többletszolgáltatásokat nyújtani, ahol jelenleg nincsenek ilyenek. Ebből következően azoknak a fenntartóknak jelent majd finanszírozási nehézségeket a NAT, akik tervezéskor a demográfiai apály következtében a tanulólétszám nagymértékű csökkenésével s ennek kapcsán jelentős közoktatási költségmegtakarítással számoltak.

Mondanivalómat nem azzal szeretném kezdeni, hogy magáról a tervezésről és annak költségvetési vonatkozásáról szóljak, hanem beleélem magamat mint volt igazgató abba a helyzetbe, hogy meg kell próbálnom az iskolám jövőjét megtervezni. Kérem, ne gondolják, hogy a NAT miatt kell annyit dolgozniuk. Amiatt kell dolgozniuk iskolaigazgatóknak, fenntartóknak, hogy egyszer világosan átlássák, hogy az intézmény működése hol és miképpen van megalapozva. Mert hajlamosak a pedagógusok, az oktatási szakemberek, oktatáspolitikusok csak a tantervre koncentrálni, a humán erőforrásokra és a tartalomra. De van ennek egy másik szegmense is, ami a hatékony működés feltétele, ez pedig az, hogy felmérjék, mekkora a feladat, és azt mennyivel tudom finanszírozni és így tovább. Azért szeretném most elmondani, mi mindent kell figyelembe venni egy intézmény működésének hosszú távú megtervezéséhez, hogy ráirányítsam a figyelmet arra, hogy a NAT nemcsak a követelményrendszerek összeillesztése, kockán való síkonkénti szinkrónba hozása, nemcsak óraterveknek a kidolgozása, hanem kemény finanszírozási kérdés is, amelyet megalapoz a tanulólétszám. Ez utóbbira szeretném a hangsúlyt fektetni, mert ez az, amit gyakorlatilag mindenki elfelejt. Ezért mielőtt a finanszírozásról beszélünk, járjuk végig ezt az utat.

Nagyon lényeges kiemelni mindenekelőtt, hogy demográfiai viszonyait tekintve ugyanaz a jelenség zajlik a társadalomban, mint ami a nyolcvanas években zajlott. Mivel a demográfiai mutatók hullámzást követtek, a népesség csökkenése a közeljövőben éppen a középiskolai évfolyamokból fog tanulólétszámokat kivonni. Ha megnézzük a KSH Népességtudományi Intézetének előrejelzését, láthatjuk, milyen szomorú képet tárnak ezek elénk. Nincs okunk kételkedni ennek a pontosságában, hiszen ha visszamenőleg megnézzük a korábbi előrejelzéseket, akkor azt tapasztalhatjuk, hogy néhány tizedszázalékos pontossággal ezek bejöttek. Az évi százhúszezer fős születésszám bizony nyolcmilliós népességet vetít előre a 2015 és 2016 körüli évekre, és ráadásul az össznépességen belül a fiatalkorú népesség aránya mutat nagymértékű csökkenést. Számunkra még keményebb a dolog, ha azt nézzük, hogy a következő időszakban az iskolás korú népesség csökkenésén belül a középiskolás korú népesség csökkenése várható nagyon nagy arányban. Ezt most még sok helyen nem érzékelik, mert tele vannak a középiskolák, és az egyetemeken is kétszeres, két és félszeres a túljelentkezés. De ha megnézi ki-ki a saját lakókörnyezetét, akkor igazat ad nekem. Különösen a kistelepüléseken, ahol nem feladatellátási kötelezettség a középiskolázás, ott most pontosan annyi középiskolás van, ahány általános iskolás. A statisztikai adatok szerint ugyanez a helyzet a kisvárosokban, a harmincezer fő körüli városokban. Úgy van most pontosan annyi középiskolásuk, mint ahány általános iskolásuk, hogy tágabb körzetből, a környékbeli településekről veszik föl a tanulókat. Mivel az általános iskolás népesség jelenleg kétszerese a középiskolásnak, ebből mindenki prognosztizálhatja azonnal, hogy a következő két-három évben mi várható. Mi a megoldás? A nyolcvanas évek elején hasonló folyamat zajlott le az óvodás korú népességnél. Akkor az álláshelymegtartó funkciót s egyszersmind az ellátás minőségi javítását úgy oldották meg, hogy az azonos korú gyermekeket nagyobb arányban vették föl az óvodákba. Ugyanez a megoldás várható el a közeljövőben a középfokú intézményektől is, vagyis, hogy az azonos korú népesség nagyobb arányát irányítjuk a középfokú oktatásba, következésképpen nem omlik össze a középiskola és majdan az egyetem sem.

Ha számításokat végzünk, és megnézzük azt, hogy ha a jelenlegi középfokú iskola szerkezete megmarad, hány pedagógusra lesz szükség a következő időszakban, akkor számíthatunk arra, hogy a középiskolában két év múlva körülbelül hétezer fő munka nélkül lesz, álláshelyszám csökkenés következik be ott, ahol a minőséget akarjuk oktatni. Erre készüljünk. Ha ezt a helyzetet tudjuk, akkor tudunk ellene tenni is, illetve tudjuk a megoldást. Nem akarom itt a hetes bizottságot dicsérni, nem maguktól találták ki a kivezető utat, hanem a trendekből általánosítottak. A megoldás ugyanis a rendszer működésében van, nevezetesen az, hogy a követelményeket úgy kell alakítani, hogy az érettségit adó iskolákba nagyobb létszámok tudjanak bejutni, majd utána, később lehet magasabb követelményeket támasztani, és így gyakorlatilag meg tudjuk óvni a magyar közoktatást, a középiskolát és az egyetemet. Nagyon lényeges dolog, hogy miközben arra készülünk, hogy kitoljuk az érettségin túl a szakképzést, illetve az érettségit adó középiskolákba nagy gyereklétszámokat próbáljunk bevinni, és kezelnünk kell ezt a problémát, amely tulajdonképpen egyben maga a modernizáció. Ugyanakkor a gyermekek csökkenő száma miatt felszabaduló költségek táplálják a modernizáció költségvetési forrásait is.

Most térnék rá a témám lényegére, arra, hogyan lehet a helyi pedagógiai programokhoz, a tantervekhez hozzáfogni. Ez helyileg is egy elég nagy felelősség, és kétféle módon lehet megtenni. Az egyik lehetőség a vágyak szintje, amikor azt hisszük, hogy a jövő útja a gyerekszerző technikáknak a kikristályosodása lesz, vagy majd jön egy vérfrissítő demográfiai hullám, amikor tolongani fognak az iskolák kapuinál a gyerekek és a szülők azért, hogy a mi ígért többletszolgáltatásunkat vegyék igénybe. De a demográfiai tények sajnos nem ezt mutatják. Ahhoz, hogy elkezdjünk csinálni egy helyi tantervet vagy pedagógiai programot, először fel kell mérni, hogy milyen jellegű és mekkora mértékű közszolgáltatásra van egyáltalán szükség azon a területen. Itt bizony azokat a fogalmakat is föl kell elevenítenünk, mint a fenntartó feladatellátási kötelezettsége vagy az iskola ellátási körzete, amit a fenntartó előír az intézmény számára, amikor az ő feladatellátásának részeként kijelöli, hogy milyen feladatok megvalósítását várja el az intézményétől. Adott esetben ez lehet a NAT magas színvonalú megvalósítása vagy alkalmazása. Nyilvánvaló, sokaknak ez nem szimpatikus, de gyakorlatilag nincs arra mód és lehetőség, hogy az egész világot a beiskolázási körzetnek tekintve az iskola az extra programjait és az ígéreteit próbálja kamatoztatni a tanuló- és normaszerzés terén. Erről már most lényeges beszélni. A közoktatást demográfiai vonatkozásban nagyon könnyű tervezni. Minden k-adik évfolyamon k plusz hat évre előre lehet tervezni a létszámot: a hatodik évfolyamon hat évre, vagy az első évfolyamon hat évre, a második évfolyamon hét évre, a harmadik évfolyamon nyolc évre. Ha ezt egy lépcsős ábrán valaki - mondjuk a fenntartó, akinek a kötelezettsége lenne vagy lett volna az ellátási körzetében az ellátandó létszámoknak a közlése - végigvezeti, akkor az intézmény tud ahhoz igazodni, hogy gyakorlatilag mire tervez. Ugyanis rendkívül nagy befolyással van a belépő létszám az összes létszámra. Miután nemcsak a népességszám változik, tehát az egyes osztályokba beiskolázandók, beírandók száma, hanem szerencsére - a szerencsét idézőjel közé téve - változik a felhasználható óratömeg is, így a kettőnek együtt jelentős hatása van a pedagógus-álláshelyekre és a finanszírozásra. Tudjuk, hogy ma a közoktatásban az összes költség nyolcvan százalékát a pedagógusok bére és a közterheik teszik ki. A fenntartónak ott van felelőssége, hogy közölje az intézményével legalább hat évre előre, hogy hány tanulót kell gyakorlatilag kötelezően ellátni az ellátási körzetben. Mert csak ebben az esetben lehet tervezni. (Most nem beszélnék itt a munkaerő-piaci viszonyokról, mert ez a tényező a NAT belépésének első egy-két évében az általános iskolában közömbös is lesz, hiszen a demográfiai, illetve munkaerő-piaci viszonyok csak legföljebb az iskola szociális ellátásaira lesznek hatással, igazából nem hiszem, hogy nagymértékben befolyásolják a NAT-nak a bevezetését.)

Csak miután tudja az intézmény (de nem tudja!), hogy körülbelül hány gyerek ellátása lenne a feladata, akkor tudja megtervezni a közoktatási törvény alapján a rendelkezésére álló óratömeget. A rendelkezésre álló óratömeget nagyon egyszerű megtervezni, hiszen a közoktatási törvény ötvenkettedik paragrafusa ezt tökéletesen leírja. Itt szeretnék egyes tévhiedelmeket megcáfolni. Az első ilyen, amikor azt mondják, hogy a NAT mekkora pedagóguslétszámot fog felszabadítani. Hát nem fog létszámot felszabadítani, hanem éppen létszámot igényel, de egy nagyon lényeges dolog bekövetkezik, mégpedig az, hogy a kötelező tanórai foglalkozások óraszámát arra a mértékre csökkenti, amennyiben még lehet tanítani a gyereket. Ez nagyon lényeges dolog. Ha megnézzük a NAT belépését, a kilépő tárgyakkal együtt, akkor körülbelül lehet látni, hogy az 1-4. évfolyamon 90,7 százalékra csökken a kötelező tanórai foglalkozásoknak a száma a mostani száz százalékhoz képest, az alsó középfok közepén 85-re és az érettségihez közel 88,5-re. Igen ám, de az iskolák által fölhasználható óratömeg nem ennyi, hanem az ötvenkettedik paragrafus harmadik, hatodik, kilencedik bekezdésében és a hármas számú mellékletben leírt öt százalék. Ha ezeket összeadjuk, már nem olyan rossz a kép, mert látjuk, hogy az összes fölhasználható óratömeg növekszik, csak azon belül a fölhasználás szerkezete alakul át.

2005-2006-ra 112,5 százalékra áll be a mostani többletszolgáltatáshoz képest az összes óraszám. 139,8 százalékra fog beállni a tizenkettedik évfolyamon az összes óraszám. Ebből az látszik, hogy ott kell a többletszolgáltatást biztosítani, ahol a magasabb, differenciáltabb követelményeket kell a tanulókkal elsajátíttatni. Hogyan illeszkedik ehhez a finanszírozás?

Látjuk, hogy a NAT óraterve, struktúrája úgy alakul, hogy gyakorlatilag azokban az intézményekben is többletszolgáltatást kell biztosítani, ahol most nincs. Hát ez lesz jövőre a katasztrófa azoknak a fenntartóknak a számára, akik most száz százalékon működtetik a rendszert, mert azt hitték 1995-ben, 96-ban, hogy itt a Kánaán, fogy a tanulólétszám, most tisztán pénzügyi szempontból le lehet csupaszítani a közoktatást, és az 1978-as évi törvény alapszolgáltatásai szintjére merevítették. Ezeknek a fenntartóknak az összes szolgáltatást tekintve 1997 és 1999 között 21,7 százalékkal kell az óratömeget növelnünk, már csak az alsóbb évfolyamokon is, hogy törvény szerint járjanak el, a felső évfolyamon pedig negyvennyolc százalékkal. A középiskolákban a többletszolgáltatás ma is harminc százalék fölött van, tehát ott gyakorlatilag nem lesznek ilyen finanszírozási problémák, de a kistelepülések kisiskoláiban igenis lesznek, mert a huszonegy százaléknyi többletet nagyon komoly dolog lesz odatenni. Ezt a problémát a társulással meg lehet oldani, főleg a nagyokkal való társulással. Már ebben az évben is, de a jövő évtől kezdve biztosan elsősorban az a fenntartó jár jól, aki a teljes vertikumon tart fönn intézményt, mert az a fönn szerzett többlet fejkvótából a teljes vertikumon egyenletesen tudja finanszírozni az intézményét.

Visszatérve a demográfiai viszonyok alakulására, figyelembe kell venni azt is, hogy a középiskolás korú népesség nagyarányú csökkenése a megyei jogú városokban és a fővárosban várható leginkább. A megyei jogú városokban 2010 és 2015 között majdnem harminc százalékkal fog ez a népesség csökkenni, a fővárosban pedig negyvennégy százalékot prognosztizál a KSH. Tehát nagyon óvatosan kell kezelni a kistelepülések kisiskolája problémát, mert nem biztos, hogy a kistelepülések társulási hajlamainak az erősítése lesz a legaktuálisabb kérdés néhány éven belül, hanem a nagyobb települések vonzáskörzetbe való társulásának a kérdése, és erre fel kell, illetve fel kellene készülni. A kicsik sajnos hosszabb távon társulni lesznek kénytelenek a nagyokkal. Nem is biztos, hogy sajnos, mert a kistelepülések problémáját is kétféle módon lehet megközelíteni. Az egyik az érzelmi motiváció. Sokszor hallottuk, nem akarom bagatellizálni, szó volt az esélyegyenlőségről, egyenlőtlenségről, arról, hogy elmegy a pedagógus, elmegy az értelmiség és így tovább. De pénzügyi szempontból és racionálisan megközelítve feltehetjük másképpen is a kérdést. Meddig etikus közösségi erőforrásokból az esélyegyenlőtlenséget tartósítani? Ugyanis a kistelepüléseken a kisiskolák nagy hátrányban vannak például számítógép, video, írásvetítő, oktatástechnikai eszköz, szakértelem és még sorolhatnám, mi minden terén.

Körülbelül lehet tehát látni, hogy ez a finanszírozás a teljes vertikumon iskolát fenntartó, iskolához illeszkedő rendszer, azt támogatja, óratömegeit és fölhasználható lehetőségeit tekintve. Ehhez illeszkedik a finanszírozás, amely átlós, ami azt jelenti, hogy évfolyamsávos, és a fölsőbb szintekre többet adunk, mert azt gondoljuk, hogy ott többe is kerül a többletszolgáltatás. Még nem vagyunk elkésve, ha átgondolják a fenntartók a helyi koncepciójukat, és feladatellátási kötelezettségi körben meghatározzák az ellátási körzetet, abban a tanulólétszámot, és ahhoz igazítják az ellátandó óratömeget. Néhány iskolában megkérdeztem, hogy hol tartanak, és bemutatták, hogy ragyogó pedagógiai programjuk készült, szép statikus, ami azt jelenti, hogy az 1998-as év tantárgyfelosztása van leképezve óratervvé, és gyakorlatilag azt fogják majd most elfogadni. Igen ám, csak ne felejtsük el, mint ahogy a tanulólétszám változik évente előrelépéssel, változnak a belépő összes óraszámok, azaz az óratömeg, változik ám az álláshely is. Ezért nagyon lényeges, hogy a pedagógiai program elfogadtatásának az időszakában dinamikus óraterveket kell csinálni, és annyifélét, ahány tantervtípus van az iskolában. A NAT bevezetése nem egyetlen óratervet igényel. Annyi óraterv kell, ahány tantervtípus van. Kettő legalább van: egy kilépő meg egy belépő. De gondoljuk végig, mennyi innováció lehet, hányféle emelt szintű oktatás működhet az iskolában, amelyeket most ki lehet még építeni. Annak eltérő óratömege van a jelenlegi tantervtől. Aztán vannak többcélú intézmények, például általános iskola, szakközépiskola és gimnázium együtt. Ezekben annyi óratervet kell készíteni, ahány tantervtípus van, és az egyes évfolyamokon fölhasználható óratömeget összegezve a közoktatási törvény szerint lehet meghatározni az óratervet. Életveszélyes a fenntartók túlfűtöttsége abban a tekintetben, hogy mindegyik arra akarja rászorítani az intézményét, hogy számítsa ki, hány álláshelyre lesz szüksége. Ez katasztrófa. Aki ilyenbe belemegy, az nem ismeri a közoktatás működését. Ugyanis nem az álláshelyeket kell kiszámítani, az álláshely egy feladatellátási egyenérték, amely a jogszabályi paraméterek alapján számított érték. Az iskola nem így működik. Ez nem egy normatényező, egy viszonyszám, amihez lehet viszonyítani azt, hogy a tényleges szolgáltatás milyen. Ezért minden fenntartónak üzenem és javaslom, hogy ne ezzel törődjön, hanem azzal törődjön, hogy mennyi ellátandó óratömeget hagy jóvá a közoktatási törvény, és bízza rá az igazgatóra - a törvény is ezt írja elő -, hogy ő ezt hogyan osztja föl, milyen pedagógiai feladatokra, hogyan használja és így tovább. Itt ez az ötszázalékos vita, ami mindenhol előjön. Az öt százalék az óratömegképző, de nem azt mondja a törvény, hogy ennyit lehet csak fölhasználni arra a célra. És ebben nincs benne az igazgatók órakedvezménye. Ezt így kell értelmezni. Tehát a finanszírozási kérdés azáltal válik tantervi kérdéssé, hogy az összes ellátandó óratömeg dinamikusan változik, sajnos a demográfiai viszonyokkal arányosan csökken. Abban az iskolában, illetve azon a településen, amelyet ez alapjában érint, bizony felére is csökkenhet hat év alatt az álláshelyek száma. Ezt bizony gondosan meg kell tervezni, mert különben a pedagógiai program vágyálommá válik, és négy év múlva az igazgató ki fogja vinni a pedagógusokat a fenntartó ellen tüntetni, mert amikor ő beiskolázta a tanárt valamelyik tudományegyetemre, hogy szerezzen alapképzés keretében további szakképesítést, akkor azt ígérte neki, hogy a pedagógiai programban majd ennek megfelelő feladatot fog ellátni, de mire visszajött, már nem volt kinek. Aki így tervezi a jövőt, az meg is érdemli. Nem a NAT-nak a következménye ez az átgondoltabb, messzelátóbb tervezési mód, így kellett volna tervezni tíz vagy húsz évvel ezelőtt is. Szeretném azt mondani, hogy többé nem lehetséges az a munkaterv típusú ad hoc tervezés, amit valamikor csináltunk: beadtuk, kész. Az sajnos ide vezet. Ez nem a NAT-nak a következménye.

Végezetül arról szólnék, milyen források támogatják a modernizációt. 1997-ben 36 milliárd plusz 11,2 milliárd forintot vittünk be a közoktatási rendszerbe, amelyből 11,2 milliárd kifejezetten a minőségi fejlesztést szolgálta. Jövő évre 166 milliárdról 189,67 milliárdra emelkedik a központi támogatás, ami az önkormányzati részt tovább csökkenti. 1997-ben az összes közoktatási ráfordításnak hatvanhat százalékára volt elég a központi támogatás. Ha a Parlament így most jóváhagyja, akkor hetvenkét százalékra emelkedik, tehát a fenntartónak a helyi többletigényekhez huszonnyolc százalékkal kell csak hozzájárulnia. Jövőre is lesznek ugyanezek a jogcímek, mert ezt a közoktatási törvény írja elő. Amint azt a miniszter úr is bejelentette a Parlamentben, sőt a miniszterelnök úr is, és ha a kormány javaslatára a Parlament elfogadja a pedagógus minőségi pótlékot, újabb jelentős lépés történik a modernizáció érdekében. Terveink szerint ez olyan határozott idejű többletjuttatás, amit a kiemelkedő munkáért lehet adni, és ez a pótlékalap huszonöt százaléka pedagógusonként. Ez 13 500-szor négy forint egy évben, egy tízfős tantestületnél 550 000 forint, amit prémiumfeladatra ki lehet tűzni, és ha ezt hozzáteszem a pedagógus-továbbképzési pénzekhez és egyéb innovációs pénzekhez, amelyből jelentős mértékben lehet a minőségi munkára, a színvonal emelésére vagy speciális feladatokra fordítani, akkor úgy gondolom, hogy mindez azt mutatja, hogy a kormány és a művelődési tárca jelentős erőfeszítéseket tesz a közoktatás modernizációjának megvalósulásáért az adott gazdasági, demográfiai és társadalmi feltételek közepette.

A honlapon található tanulmányok, egyéb szellemi termékek, illetve szerzői művek (a továbbiakban: művek) jogtulajdonosa az Oktatáskutató és Fejlesztő Intézet. A jogtulajdonos egyértelmű forrásmegjelölés mellett felhasználást enged a művekkel kapcsolatban oktatási, tudományos, kulturális célból. A jogtulajdonos a művekkel kapcsolatos anyagi haszonszerzést azonban kifejezetten megtiltja.