2020. május 25., hétfő , Orbán

1055 Bp., Szalay u. 10–14.

Tel.: (+36-1) 235-7200

Fax: (+36-1) 235-7202

magyar english
Elfelejtett jelszó

Arany János Programok  IKT  OFI  OKJ  SDT  Vizsgacentrum  biztonságos iskola  egészségtudatos iskola  erőszakmentes  kiadvány  konferencia  kétszintű érettségi  letölthető  oktatás  próbaérettségi  pályázat  rendezvény  ÚPSZ  Új Pedagógiai Szemle  érettségi 

Intézeti folyóiratok

Köznevelés
Új Pedagógiai Szemle
Educatio
Könyv és nevelés
Kattintson ide a rendeléshez!
Tudástár >> Az oktatás társadalmi-gazdasági környezete >> A kormányzati szintek közötti felelősség-megosztás és a közoktatás Magyarországon

2. A felelősség-megosztás a magyar közoktatásban – leíró rész

2009. június 17.

2. A felelősség-megosztás a magyar közoktatásban - leíró rész

2.1 A rendszer alapvető jellemzői

A magyar közoktatási rendszer irányításának alapvető jellemzőit a következőkben lehet összefoglalni:

(1) A közoktatás irányítása erősen decentralizált és az irányítási felelősség több szereplő között oszlik meg,

(2) Horizontálisan a felelősség országos szinten megoszlik az oktatásért közvetlenül felelős minisztérium és más minisztériumok között.

(3) Vertikálisan a felelősség megoszlik a központi (országos), a területi, a helyi1 és az intézményi szint között, azaz négy irányítási szint létezik.

(4) Helyi és területi szinten az oktatás igazgatása integrálódott a közigazgatás általános rendszerébe, azaz nincs szervezetileg elkülönült oktatásügyi igazgatás.

(5) Helyi és területi szinten a közigazgatás (ezen belül az oktatásigazgatás) önkormányzati alapon szerveződik, azaz politikai önállósággal rendelkező választott testületek ellenőrzése alatt áll. A kormány a helyi igazgatásnak nem adhat közvetlen utasítást.

(6) A területi szint szerepe viszonylag gyenge, ezzel szemben a helyi felelősség terjedelme igen tág.

(7) A helyi hatóságok (önkormányzatok) száma igen nagy, átlagos méretük kicsi.

Segíti a magyar rendszer alapvető jellemezőinek a megértését, ha azt egy olyan modellbe helyezzük, amelynek alapján a közoktatás-irányítási rendszerek különböző típusai különböztethetők meg. Így például abban a modellben, amely egyfelől az általános közigazgatástól való elkülönülés versus az azzal való integrálódás dimenziójában, másfelől az önkormányzatiság versus állami alárendeltség dimenziójában különbözteti meg a közoktatás-igazgatási rendszereket (lásd 1. Ábra) a magyar rendszer az integrált önkormányzati (B) típusba tartozik.

2.2 A rendszer kialakulásának főbb állomásai

Fontos hangsúlyozni, hogy a magyar közoktatás-irányítási rendszer decentralizált jellege hosszabb fejlődés eredménye. Noha a felelősség-megosztás jelenlegi rendszerének alapvető jellemzői 1990 után alakultak ki, ennek komoly előzményei vannak. E fejlődés következő fontosabb állomásait a keretes írás mutatja be.

1990 után a régió többi országához hasonlóan Magyarországon is jelentős változások történtek. A legfontosabbakat a következőkben foglalhatjuk össze:

(1) 1989-ben megszűntették a helyi és központi költségvetés korábbi összeolvadását, a helyi tanácsok állami támogatását normatívvá tették és bevételeik növelésében érdekeltté tették őket,

(2) 1990-ben a korábbi helyi tanácsok politikai önállósággal rendelkező önkormányzatokká alakultak és tulajdonukba kerültek a korábban állami tulajdonban lévő iskolák,

(3) 1992-ben a tanárok a közalkalmazottakról szóló törvény hatálya alá kerültek, akiknek a minimumbérét országos bérskála határozza meg.

(4) 1993-ban a közoktatási törvény tág hatásköröket határozott meg az önkormányzatok számára és feloldotta a szoros központi tantervi szabályozást.

1. ábra
Közoktatás-igazgatási rendszerek

Fontos megjegyezni, hogy a társadalmi és gazdasági környezetben, valamint magában az oktatási rendszerben zajló gyors és nagymértékű változások miatt - a régió többi országához hasonlóan - Magyarországra is jellemző a közoktatás-irányítás átmeneti állapota. Így például, mint látni fogjuk, jellemző az, hogy a régi és új struktúrák párhuzamosan léteznek egymás mellett.

A következőkben szintenként mutatjuk be a magyar közoktatás-irányítás legfontosabb jellemzőit.

2.3 Országos szintű felelősség

2.3.1 Háttér

Röviden utalni kell azokra a tényezőkre, amelyek a felelősség-megosztás rendszerét és annak működését meghatározzák. Ilyenek elsősorban (a) a történeti adottságok, (b) a politikai kontextus, (c) a közigazgatási környezet valamint (d) a közoktatási rendszeren belüli változások.

(a) A történeti adottságok. A magyar közoktatási rendszerben egyaránt megtalálhatók a centralizáció és a decentralizáció hagyományai. A középiskolai oktatásban - más országokhoz hasonlóan - a protestáns hagyományt a decentralizáció, a katolikust inkább a centralizáció jellemezte. Miután Magyarország a XVIII. és XIX. században a Habsburg katolicizmus hatása alá került, a centralizáló hagyomány lett erősebb. A népiskolai oktatást azonban annak kiépülése idején - XIX. század második felében - a községi ellenőrzésre épülő decentralizált modell jellemezte, Később, részben a nemzetiségi konfliktusok, részben a modernizációs kényszerek miatt itt is megerősödött az állami ellenőrzés. A harmincas évektől kezdve egyértelműen dominált az erős állami kontroll, amit a második világháború után a kommunista hatalom tovább erősített. Az ötvenes években, a szovjet típusú közigazgatás bevezetésével jött létre az integrált rendszer. A hatvanas évektől kezdve decentralizációs lépések követték egymást (lásd a bekeretezett szöveget). A mai decentralizált állapot tehát egy hosszabb fejlődés eredményeképpen jött létre és nem lehet kizárólag az 1989 utáni politikai átalakulás számlájára írni.

Az integráció és decentralizáció főbb állomásai a második világháború utáni időszakban

  • Az oktatás igazgatása az 50-es években, az un. tanácsrendszer kialakulásával a volt szovjet blokk más országaihoz hasonlóan integrálódott a közigazgatás általános rendszerébe.
  • A hatvanas évek végén megszűntették a helyi-területi oktatás-igazgatási egységek un. kettős alárendeltségét, ettől kezdve a felsőbb szintek közvetlenül nem utasíthatták az alsóbb szinteket.
  • A hatvanas évek végén bevezették az egységes területi infrastruktúra-tervezést, aminek része lett az oktatás tervezése.
  • A hetvenes évek elején az 1971-es un. tanácstörvény nyomán a helyi tanácsok egyfelől a korábbinál nagyobb önállóságot kaptak, másfelől a korábbinál szélesebb jogokra tettek szert az iskolák fenntartásával kapcsolatban.
  • A hetvenes évek közepén országos szintről a területi tanácsokhoz, majd a hetvenes évek végén nagyrészt a városi tanácsokhoz decentralizálták át a középfokú szakképzés egészét,
  • A nyolcvanas évek elején a helyi tanácsokon belül az oktatás igazgatásáért felelős egységeket összevonták más területekért (egészségügyi, szociális) stb. felelős egységekkel,
  • A nyolcvanas évek közepén (1985-os oktatási törvény) a szakfelügyeletet leválasztották a közigazgatásról és szolgáltatássá alakították át; ezzel egy időben az iskolák önállóságát nagymértékben megnövelték.

(b) A politikai kontextus. Az első szabad választásokat követően 1990 tavaszán Magyarországon nemzeti konzervatív kormányzati többség jött létre. 1994-ben szocialista-liberális koalíció alakított kormányt. Az oktatásért felelős tárcát liberális politikus kapta, bár a tárca koalíciós jellegű maradt (a parlamenti képviseletéért felelős politikai államtitkár posztját szocialista politikus foglalta el). Az 1998-as parlamenti választásokon liberális-konzervatív koalíciós kormány alakult. Az oktatásért való kormányzati felelősség a domináns liberális párt kezébe került. A helyi választásokon 1990 őszén az önkormányzatok nagyobb részében ellenzéki (szocialista és liberális) többség jött létre. Az 1994-es és 1998-as helyi választások a kormánypártok és ellenzéki pártok kiegyensúlyozottabb erőviszonyát eredményezték.

(c) A közigazgatási kontextus. Erről a későbbiekben még több szó lesz, itt csak néhány elemet bocsátunk előre. A magyar közigazgatás rendszerét döntő mértékben az 1990-ben elfogadott, már említett, önkormányzati törvény határozza meg. Ennek értelmében a községek önkormányzatokat hozhatnak létre, ezek feladata az általános alapoktatásról való gondoskodás. Az ország a fővárossal együtt 20 nagyobb területi egységre, megyére oszlik. Megyei (fővárosi) szinten is működnek önkormányzatok, melyeket a megye lakossága közvetlenül választ. Megyei és fővárosi szinten működnek a kormány közvetlen ellenőrzése alatt működő közigazgatási hivatalok, amelyek az önkormányzatok működésének a törvényességét ellenőrzik, de közvetlen igazgatási feladataik alig vannak.

(d) A közoktatási rendszer változásai. A magyar közoktatásban, a közép- és kelet-európai régió más országaihoz hasonlóan jelentős reformfolyamat zajlik, amely ugyancsak hat a felelősség-megosztás rendszerére. 1998-ban lép életbe az 1995-ben elfogadott Nemzeti alaptanterv, amely a kötelező oktatás tíz évfolyamára határozza meg az országosan egységes tantervi követelményeket. Ezzel jelentős strukturális átalakulás kezdődik el a magyar oktatási rendszerben, hiszen az általános alapképzés időtartama a korábbi nyolc évről tíz évre emelkedik. A Nemzeti alaptanterv bevezetésével - az 1993-ban elfogadott közoktatási törvénynek megfelelően - életbe lép az un. kétpólusú tantervi szabályozás, amelynek lényege az, hogy az országos szinten meghatározott laza követelményrendszer keretei között helyi, illetve iskolai szinten elfogadott un. pedagógiai programokat és - ennek részeként - ugyancsak helyi, illetve iskolai szinten elfogadott részletes tanóra és tantárgy felosztást tartalmazó helyi2 tanterveket kell kidolgozni. Az iskolai tanítás ez utóbbiak alapján történik. Az oktatás befejező szakaszán, a 11. és 12. évfolyamon, az országos érettségi követelmények, illetve a szakképzésben az Országos Képzési Jegyzék3 szabályozza az oktatás tartalmát.

A Nemzeti alaptanterv bevezetése évekig tartó hosszú folyamat. 1998-ban az első és a hetedik évfolyamon vezetik be az új programokat. 1998-tól kezdve a 10. évfolyamot megelőzően már nem lehet konkrét szakmára felkészítő specializált szakképzést folytatni. Az új érettségi követelményeknek megfelelő vizsgákat először 2004-ben kell megszervezni.

2.3.2 Az országos szintű felelősség

A közoktatásért való kormányzati felelősség országos szinten több minisztérium között oszlik meg. Emellett viszonylag jelentős szerepe van egyfelől a parlamenti bizottságnak, másfelől a különböző konzultatív testületeknek (lásd később az egyéb szereplőkről szóló részt).

Az általános ágazatai kormányzati felelősség rendszere az 1998-as választásokat követően jelentősen átalakult. Korábban az ágazati felelősség a Művelődési és Közoktatási Minisztériumé volt, amely a közoktatás mellett a felsőoktatás és a kultúra területéért felelt. A szakképzésért való általános felelősség - beleértve ebbe a formális iskolarendszeren belüli zajló szakképzést is - 1990 és 1998 között a Munkaügyi Minisztériumnál volt4. 1998 nyarán létrejött az Oktatási Minisztérium, amely az oktatás egészéért felel, beleértve ebbe a szakképzést, ugyanakkor nem foglalkozik a kultúra területével.

Fontos szerepe van a Belügyminisztériumnak, ugyanis ehhez tartozik az önkormányzati rendszer egészéért való kormányzati felelősség, beleértve ebbe az oktatás helyi és területi igazgatását is.5 A közszolgáltatások, ezen belül a közoktatás finanszírozásáért a Pénzügyminisztérium tartozik általános felelősséggel: ez terjeszti a parlament elé az éves költségvetési törvényeket, amelyek a közoktatás állami támogatását is szabályozzák. Említésre méltó még az egyéb országos hatóságok szerepe: 11 olyan minisztérium vagy egyéb országos főhatóság van, amelyek a saját területükön meghatározhatják a szakmai képzés követelményeit.

Az 1993-as (1996-ban módosított) közoktatási törvény értelmében a Művelődési és Közoktatási Minisztérium - illetve 1998-tól annak jogutódja, az Oktatási Minisztérium - látja el a közoktatás ágazati irányítását. Ez a - törvény értelmében - a feladatok alábbi négy nagyobb csoportját jelenti:

(1) Ágazati irányítási feladatok. Az ágazati irányítási feladatok jelentős része a tantervekkel és vizsgákkal kapcsolatos. Mivel - ezt külön hangsúlyoznunk kell - a normál iskolai és óvodai tantervi követelményeket Magyarországon nem a miniszter, hanem a kormány adja ki, a miniszternek csak a speciális területeken (pl. kisebbségek vagy fogyatékosok oktatása) közvetlen feladata az un. tantervi irányelvek kiadása. Ezek azok a dokumentumok, amelyek a helyi (iskolai) szintű tantervalkotást meghatározzák. Ugyancsak hangsúlyozni kell, hogy e tekintetben a törvény a minisztert az adott terület érdekképviseleteivel való konzultációra, esetenként egyetértésük megszerzésére kötelezi.6 Ugyancsak a miniszter feladata az un. részletes vizsgakövetelmények kibocsátása (az érettségi vizsga alapvető szabályait is a kormány adja ki). A közoktatási miniszter - ismét konzultatív testületek javaslatai alapján - dönt arról, hogy egy-egy tankönyv vagy taneszköz felkerüljön-e az országos listára. Fontos itt is hangsúlyozni, hogy a központi tantervi követelmények nagyon tág helyi és intézményi mozgásteret hagynak.

Az intézményi ellátás területét érintő ágazati irányítási feladatok közé tartozik az iskolaépületekkel és azok felszereltségével kapcsolatos általános követelmények meghatározása. Érdemes utalni arra, hogy ezen a területen az ágazati irányítói kompetencia gyenge, és konkrét ágazati akciók is alig történnek. Talán ide kapcsolódik a közoktatási statisztikával kapcsolatos igen gyenge ágazati irányítói kompetencia is: a miniszternek itt csak javaslattételi joga van.7

A minőségellenőrzést érintő ágazati irányító kompetencia az országos szakértői és vizsgáztatói névjegyzékek kiadása. Ezek fontos szerepet töltenek be a közoktatás értékelési rendszerében, ugyanis helyi szakmai ellenőrzési és vizsgáztatási feladatokat csak olyanok láthatnak el, akik e jegyzékeken rajta vannak. Ugyancsak a miniszter feladata az, hogy gondoskodjék az un. országos szintű szakmai szolgáltatásokról (ezen belül a tanterv-fejlesztési és értékelési szolgáltatásokról). Miniszteri feladat az intézményekben folyó pedagógiai munka térségi szintű szakmai ellenőrzéséről való gondoskodás. Érdemes hangsúlyozni, hogy - más országokkal szemben - az ágazati minisztérium nem gyakorol intézményi vagy települési szintű ellenőrzést. Ennek nincsenek is meg a szervezeti feltételei.

Az oktató személyzettel kapcsolatban a miniszternek alig van közvetlen ágazati irányító feladata.8 Mint látni fogjuk, egyedül a tanárok szakmai előmenetelével és továbbképzésével kapcsolatban van általános szabályozási kompetenciája. A bérek és a foglalkoztatás általános szabályozása a közalkalmazottakra vonatkozó általános szabályozás alá esik. A tanárképzésbe az ágazati miniszter közvetlenül nem szólhat bele, hiszen ez az autonóm felsőoktatási intézmények kompetenciájába tartozik, de a tanárképzés általános tartalmi követelményeit (pl. azt, hogy az oktatás mekkora hányadát kell gyakorlati képzésre fordítani) kormányszintű rendelet határozza meg.

(2) Általános szabályozási jogkörök. Az oktatásért felelős miniszternek viszonylag tág szabályozási jogköre van. Fontos hangsúlyozni, hogy a közoktatásról szóló törvény sok területet meglehetősen részletesen szabályoz, e területeken a miniszter - a törvény által adott felhatalmazás alapján - élhet jogszabály alkotási jogkörével. Ugyancsak fontos hangsúlyozni, hogy szabályozási jogkörét a művelődési és közoktatási miniszter 1998-ig csak a munkaügyi miniszterrel való egyetértésben gyakorolhatta minden olyan ügyben, ami a szakképzést érintette. A közoktatási törvény összesen tizenegy olyan területet jelöl meg, ahol a miniszternek szabályalkotási joga, illetve kötelezettsége van. Ezek esetenként átfedik a korábban bemutatott un. ágazati irányítási kompetenciákat: az eltérés az, hogy itt a minisztert arra kötelezi vagy jogosítja fel a törvény, hogy jogszabályt bocsásson ki.

Ami a tantervi területet illeti, korábban már jeleztük azokat a speciális területeket (pl. fogyatékosok vagy kisebbségek), ahol a miniszter tantervi alapelveket ad ki: ezek jogszabály formájában jelennek meg. Ugyanígy miniszteri rendelet formájában történik a tanév általános rendjének (pl. tanévkezdés, vizsgák időpontja stb.) szabályozása. Rendelet szabályozza a tankönyvek ügyét (például azt, hogy milyen feltételek mellett lehet egy kéziratból vagy könyvből iskolai tankönyv és ez hogyan kerülhet fel az országos tankönyvlistára). Hasonló módon történhet a vizsgák rendjének a szabályozása. A tantervi kérdések közé sorolható a külföldi bizonyítványok elismerése is, amit szintén ágazati jogszabályban kell szabályozni.

Jogszabály-alkotási lehetősége van a miniszternek a minőségellenőrzés két fontos eleméről. Az egyiket az un. országos mérési és értékelési feladatok alkotják, a másikat az országos szakértői és vizsgáztatási névjegyzék. Az erről alkotott rendelet határozza meg például azt, hogy ki és hogyan kerülhet föl erre a listára.

A tanulói továbbhaladás kérdését is szabályozza ágazati jogszabály. A speciális oktatáshoz kapcsolódó tanácsadó szolgáltatások szabályozása határozza meg például azt, hogy ki és hogyan dönthet arról, hogy valaki normál iskola helyett speciális iskolába menjen. Emellett ágazati jogszabályban kell szabályozni a tanulói jogviszonnyal kapcsolatos olyan kérdéseket, amelyeket a törvény nem szabályoz.

Az intézményi ellátás területén az ágazati miniszter szabályozó szerepe csekély. Jogszabályt kell kiadnia a magánoktatás és magán oktatási szolgáltatás engedélyezésének a feltételeiről.

A személyzettel kapcsolatos szabályozási jogkör a közoktatást szolgáló képzésekre terjed ki, így például miniszteri rendeletben lehetne szabályozni a közoktatási vezetők képzésének a rendjét. Nem miniszteri, hanem felsőbb, kormány szinten történik a pedagógusok továbbképzésének és szakmai előmenetelének a szabályozása.

(3) Fejlesztési feladatok. Az oktatásért felelős miniszter feladatainak egyik legfontosabb csoportja a közoktatás fejlesztéséhez kapcsolódik. A közoktatási törvény hét olyan területet jelöl meg, ahol a miniszternek fejlesztési feladati annak.

A döntően a tartalmi területhez kapcsolódik az, hogy a miniszternek a közoktatásban jelentkező pedagógiai problémák megoldására fejlesztéseket kell támogatnia. Ennek a feladatnak az ágazati minisztérium részben közvetlenül tesz eleget (pl. közvetlen megállapodásokat köt fejlesztő műhelyekkel), részben a viszonylag önálló politikát folytató innovációs alapok révén.

A minőségbiztosításhoz kapcsolódó fejlesztési feladata az ágazati miniszternek a vizsgarendszer létrehozása, működtetése és fejlesztése, és részben ide kapcsolható a neveléstudományi kutatások feltételeinek biztosításával kapcsolatos feladat. E területen talán a legjelentősebb erőforrásokat igénylő tevékenység a rendszeres, mintavételen alapuló tanulmányi teljesítménymérés, az un. monitor vizsgálat.

Az intézményi feltételekhez kapcsolódik a miniszternek az a fejlesztési kötelezettsége, hogy kidolgozza a közoktatás hosszú és középtávú országos fejlesztési tervét, valamint az, hogy szakmai támogatást adjon a megyei fejlesztési tervek kidolgozásához. Érdemes utalni arra, hogy az intézményi feltételek fejlesztését szolgáló központi alapok általában a Belügyminisztérium költségvetésében szerepelnek, bár az ezekhez való hozzáférés feltételeinek a meghatározásába és a pénzek elosztásáról való döntésbe a szaktárcát minden esetben bevonják.

A személyzeti területhez tartozik az a fejlesztési kötelezettség, hogy megteremtsék a tanárok és intézményvezetők képzési feltételeit. Ezt a területet viszonylag aktív minisztériumi fellépés jellemzi.

(4) Közvetlen utasítási jogok. Végül, mindössze két olyan különleges eset van, amikor a miniszter a közoktatás szereplőire (iskolafenntartók, iskolák, tanárok) nézve kötelező határozatot hozhat. Az egyik az, ha a vizsgák lebonyolítása valamiért veszélybe kerülne. A másik az, ha valami - pl. természeti katasztrófa - miatt rendkívüli szünetet kell elrendelni.9

Fontos hangsúlyozni, hogy az országos szintű felelősség horizontális megosztása Magyarországon azzal jár együtt, hogy az egyes szaktárcákkal szemben erősödik a kormány szabályozó szerepe. Így például - amint arra utaltunk - nálunk nem az oktatási tárca, hanem a kormány adja ki a Nemzeti alaptantervről, az érettségi vizsga szabályozásáról vagy a tanárok továbbképzésének és szakmai vizsgáinak a szabályozásáról szóló rendeleteket. A felelősség vertikális megosztása, illetve a helyi önkormányzatok politikai autonómiája pedig azzal jár együtt, hogy erősödik a parlament szabályozó szerepe. Így például, évről évre parlamenti szintű döntéssel, az éves költségvetési törvény keretein belül történik meg a közoktatásra szánt állami támogatások elosztásának a szabályozása.

A központi ágazati irányítás, mint láttuk, közvetlen utasítási jogokkal szinte egyáltalán nem rendelkezik. Az irányítási felelősségét csaknem kizárólag közvetett eszközökkel tudja gyakorolni, melyek között legfontosabb az alapvető tantervi és egyéb standardok meghatározása, finanszírozási preferenciák meghatározása ésfejlesztési programok indítása. A központi irányítási eszközök jelentős része csak a társadalmi partnerekkel való egyeztetés alapján alkalmazható. Így például a tanárok továbbképzését szolgáló programokat ugyan központi szinten akkreditálják, ugyanakkor az akkreditálást végző bizottságban a kormányzati és a szakmai képviseletek kiegyensúlyozzák egymást.

Említettük, hogy a közoktatásban Magyarországon 1985 óta nincsen olyan ágazati felügyeleti szervezet, amilyen a legtöbb európai országban működik. Az ágazati ellenőrzési és felügyeleti feladatok ellátása részben magukra az iskolafenntartókra hárul, részben az un. értékelési és mérési rendszer működése biztosítja ezt. Ennek a vizsgarendszer és a különböző értékelő vizsgálatok (pl. rendszeres mintavételen alapuló tanulmányi teljesítménymérések) mellett fontos eleme az un. szakértői rendszer. Mint korábban említettük, szakmai ellenőrzést törvény szerint csak olyan személyek végezhetnek az iskolákban, akik felkerülnek az un. Országos szakértői névjegyzékre. Általában megállapítható: annak a feltételei, hogy a központi irányítás ellenőrizze, vajon az általa meghatározott standardok ténylegesen érvényesülnek-e a rendszerben, meglehetősen korlátozott.

Végül, az országos szintű felelősséggel kapcsolatban fontos hangsúlyozni az Alkotmánybíróság növekvő szerepét. E testület 1990-es felállítása óta 14 alkalommal foglalkozott oktatási kérdésekkel, ebből 7 döntés közvetlenül érintette a közoktatást, de közvetve a többi is.10

2.3.3 Finanszírozás

A közoktatás magyarországi rendszerében határozottan különválnak egymástól egyfelől a központi költségvetés és az iskolafenntartók (döntő részben helyi önkormányzatok) közötti pénzügyi kapcsolatok, másfelől az iskolafenntartók és az iskolák közötti pénzügyi kapcsolatok. Itt csak az előbbiről lesz szó, az utóbbit a helyi és intézményi szintű felelősségről szóló rész mutatja be.

A központi költségvetés az iskoláknak közvetlenül csak nagyon ritka esetben nyújt pénzügyi támogatást. A támogatásokat az iskolafenntartók kapják meg. Az iskolafenntartók két nagyobb csoportját kell megkülönböztetni: egyfelől az önkormányzatokat, másfelől a magán és egyházi fenntartókat.

Ami az önkormányzatok állami támogatását illeti, a központi költségvetés többféle címen ad nekik pénzt, de a legfontosabb az ún. normatív támogatás. Az ilyen támogatásokat az önkormányzatok bizonyos statisztikai mutatóknak megfelelően automatikusan megkapják. Ezek között található az oktatás normatív támogatása (az ún. fejkvóta), amiről, mint említettük, minden évben az éves költségvetési törvény rendelkezik. A normatív oktatási támogatásoknak sok fajtája van, amelyeket mindig meghatározott évfolyamra járó és meghatározott oktatási programot követő (meghatározott iskolatípusba járó) tanulókra határoznak meg. 1997-ben például egy önkormányzat 64.000 forint támogatást kapott minden hatodik évfolyamos, alapoktatásban résztevő tanuló után és erre még plusz 19.500 forintot, ha a tanuló nemzetiségi oktatási programot követett. Az ilyen normatívák száma igen magas (1997-ben 57 ilyen volt).

Az állami támogatások csaknem egészét, beleértve ebbe a normatív támogatásokat is, az önkormányzatok szabadon használják fel. Noha ennek a kiszámítása az általuk ellátott oktatási feladatok alapján történik, a felhasználás nem kötött. A kifejezetten oktatási feladatok ellátása alapján kapott támogatások 1996-ban az önkormányzatok oktatási kiadásainak körülbelül a felét fedezték (lásd 1. táblázat). A többit az egyéb forrásokból egészítették ki: részben egyéb célokra kapott állami támogatásokból, részben saját bevételeikből. Fontos megjegyezni, hogy Magyarországon az önkormányzatoknak a pedagógusok bérét is a normatív támogatásokból és saját bevételeikből kell fedezniük.

1. táblázat
A központi költségvetés és a helyi költségvetések közoktatási kiadásai, 1991-1996 (millió Ft)

  1991 1992 1993 1994 1995 1996
Az összes közoktatási közkiadás 125 536 157 375 185 593 216 514 236 372 263 401
Ebből az önkormányzatoknál jelentkező kiadás 122 308 150 768 176 875 211 351 230 901 256 346
Ebből a közoktatás központi normatív támogatása 71 490 84 107 94 820 93 294 91 676 131 209
Ebből az egyéb központi költségvetési támogatások 8 381 6 721 6 106 15 331 7 512 19 750
A központi normatív támogatás aránya az összes önkormányzati kiadáshoz képest (%) 58,5 55,8 53,6 44,1 39,7 51,2

Mivel az oktatás támogatására és az egyéb címen kapott állami pénzügyi támogatások nem válnak szét és mivel az oktatás támogatására kapott források önmagukban csak a szolgáltatás költségeinek egy részét fedezik, az oktatás költségvetési helyzete nem választható szét az önkormányzatok általános gazdasági és pénzügyi helyzetének a kérdésétől. Az oktatás helyzete kizárólag az oktatási támogatások változtatásán keresztül csak nagyon korlátozott mértékben lehetséges. Ezért óvakodni kell az oktatási támogatások, ezen belül a legnagyobb tételt jelentő normatív támogatás jelentőségének a túlbecsülésétől (amire a közoktatás legtöbb szereplője egyébként hajlamos).

Az önkormányzatok oktatási célú állami támogatásának az összege az állami költségvetés teherbíró képességétől és a költségvetési alkuktól függően évről évre jelentősen ingadozhat. Ez a finanszírozás rendszerét instabillá teszi. Annak érdekében, hogy az állami támogatás nagysága kiszámíthatóbb legyen, az 1993-os közoktatási törvény 1996-os módosítása sajátos garanciális elemet épített a rendszerbe. Ennek értelmében az önkormányzatoknak nyújtott közoktatási célú normatív támogatás összege nem lehet kevesebb annak az összegnek a 80%-ánál, amit két évvel korábban az önkormányzatok ténylegesen közoktatásra költöttek.

Az állami és magán intézmények fenntartói, amennyiben az intézményük az alapvető törvényi kötelezettségeknek eleget tesz és - ennek eredményeképpen - a helyi önkormányzatok nyilvántartásba veszik azt, a központi költségvetéstől automatikusan megkapják ugyanazokat a normatív támogatásokat, amelyeket az önkormányzatok. Ezen felül - egy alkotmánybírósági döntés, illetve egy a kormány és a Vatikán között kötött megállapodás nyomán - az egyházi iskolák fenntartói 1998-től kezdődően kiegészítésként hasonló összeget kapnak meg, mint amit az előző évben az önkormányzatok a normatív állami támogatáson túl átlagosan az iskolákra költöttek.

A normatív támogatások mellett egyre nagyobb szerepe van a konkrét feladatokhoz hozzákapcsolt, un. címkézett központi támogatásoknak. Az 1996-ban elfogadott közoktatási törvénymódosítás nyomán a közoktatásra szánt állami támogatások meglehetősen nagy arányát, hét százalékát kell a törvényben meghatározott konkrét fejlesztési feladatokra fordítani. E feladatok a közoktatási programoknak és eszközöknek (beleértve ebbe az informatikai eszközöket), a tanárok továbbképzésének valamint a területi ellátás feltételeinek a fejlesztése. A céltámogatásokra az iskolafenntartóknak pályázatot kell benyújtaniuk, de a pénzek elosztása a pályázók között normatív alapon történik. Ezeket a támogatásokat csak a központilag meghatározott célokra lehet fordítani és azokkal pontosan el kell számolni. Érdemes megjegyezni, hogy az oktatásért felelős minisztériumnak az oktatási célú normatív támogatások felosztásáról a belügyi és a pénzügyi tárcával egyetértésben kell döntenie.

A szakképzés finanszírozásában fontos szerepe van a munkáltatók által a bérkiadásaik arányában fizetett szakképzési hozzájárulásnak. Ez fedezi az iskolai rendszerű szakképzés összes költségének körülbelül 20-25%-át. Ennek egy részét a munkáltatók közvetlenül a képző intézmények felé számolják el, egy része pedig az országos szintű Szakképzési Alapba kerül.11

A kormány a közoktatás területén közvetlen pénzügyi ellenőrzést csak a pénzügyi ellenőrzés általános rendszerén belül folytat. Ennek meghatározó szereplője a parlamentnek alárendelt Állami Számvevőszék, amely minden területen, ezen belül az oktatás területén is végez ellenőrzéseket.

2.4 Területi szintű felelősség

2.4.1 Háttér

A magyar közigazgatási rendszerben a területi szintet hagyományosan az un. megyék alkotják. A megye egyúttal az oktatásirányítás köztes területi szintje is. A fővárossal együtt - amely önálló megyének is számít - az országban 20 ilyen területi egység van. E szintnek három alapvető sajátosságát érdemes hangsúlyozni. Az egyik az, hogy - az itt található jogosítványokat és az ide telepített feladatok mennyiségét és fontosságát tekintve - ez a szint a központi és különösen a helyi szinthez képest igen gyenge. Az alsóbb szintű hatóságok semmilyen módon nincsenek a megyei szintű hatóságoknak alárendelve, az utóbbiak az előbbieket nem utasíthatják. A második sajátosság az, hogy ezen a szinten a közigazgatás - sok más országhoz hasonlóan - megkettőződik. A közszolgáltatási és igazgatási feladatokat a 20 választott megyei önkormányzat látja el, ugyanakkor az önkormányzatok működésének a törvényességét nem ezek, hanem a megyei közigazgatási hivatalok ellenőrzik, amelyek a kormányt képviselik és a belügyminiszternek vannak alárendelve. Végül a harmadik fontos sajátosság az, hogy a megye területén működő városok egy része un. megyei jogokkal rendelkező város. Ezek olyannyira különválnak a megyei önkormányzatoktól, hogy lakosaik nem is vesznek részt a megyei képviselők megválasztásában. Említést érdemelnek még más, az oktatásirányításhoz kapcsolódó területi szintű tevékenységeket ellátó szervezetek is. Így különösen a megyei munkaügyi központok, amelyek 1998-ig közvetlenül a munkaügyi miniszternek voltak alárendelve.12 Az oktatással kapcsolatos jogviták esetében szerepet játszanak a területi, megyei jogú városi bíróságok is.

Magyarországon nincs történeti hagyománya a nagyobb, más országokban megfigyelhető, tartomány nagyságú régióknak. Érdemes megemlíteni, hogy különböző közigazgatási reformkoncepciókban rendszeresen előbukkannak az ilyen, több megyére kiterjedő régiók felállítására vonatkozó javaslatok, illetve bizonyos speciális igazgatási területeken (pl. közlekedés vagy energiaellátás stb.) ma is léteznek ilyenek. A második világháború előtt ilyen több megyére kiterjedő regionális igazgatás jellemezte az oktatásügyet is. 1990 után az önkormányzatok feletti törvényességi ellenőrzés állami szervezete, az ún. köztársasági megbízotti hivatal is ilyen módon szerveződött meg, de 1994-ben ez a funkció megyei szintre került (ebből jöttek létre a megyei közigazgatási hivatalok). Az 1993-as közoktatási törvény az oktatásban is létrehozott ilyen, az oktatási miniszternek közvetlenül alárendelt, több megyére kiterjedő regionális hatókörrel rendelkező egységeket, de 1995-ben ezeket is megszüntették. A nagyobb régiók kérdése újabban a területfejlesztés általános kérdéskörén belül, az ország EU csatlakozásával és EU strukturális alapjaiból való részesedés kérdésével kapcsolatban jelenik meg egyre gyakrabban.13 Az országos területfejlesztési koncepcióban és az ehhez kapcsolódó statisztikákban ilyen nagy régiókkal is számolnak. A fejlesztések koordinálására az elmúlt években létrejöttek a több megyét átfogó területfejlesztési tanácsok.

A területi szintű tervezés és irányítás fő színtere hagyományosan a megye: ez az ország középszintű igazgatásának legrégebbi, történelmi hagyományokkal rendelkező egysége. Jellemzője, hogy évszázadokon át lényegében ugyanazon néven és területi keretekben a legkülönfélébb igazgatási és politikai intézmények öltöttek benne testet.

A pártállami időszakban megyei szinten voltak ugyan választott tanácsok, a valóságban azonban ezek a központi hatalom területi egységeként működtek. Az elmúlt évtizedekben a megyék súlya és szerepe folyamatosan módosult. A közigazgatás, a településfejlesztés és a költségvetési gazdálkodás decentralizálódásának az eredményeképpen szerepük a 60-as évek közepétől kezdve folyamatosan erősödött. Ami közoktatás-irányítási szerepüket illeti, 1990-ig a négy szint közül talán ez rendelkezett a legnagyobb hatalommal, bár a megyéket az 1985-ös oktatási törvény már jelentősen meggyengítette.14 A valóságos politikai önállósággal rendelkező helyi önkormányzati rendszer létrejötte 1990-ben a megyék hatáskörének drámai visszaszorításával járt együtt. Közigazgatási feladataik egy része az újonnan megalakuló helyi önkormányzatokhoz került át, másik részük minisztériumoknak alárendelt új vagy régebbi (dekoncentrált) területi hivatalokhoz (az oktatásra az előbbi volt jellemző). Az alsóbb igazgatási szintek feletti törvényességi ellenőrzés feladata a központi hatalomnak alárendelt területi hivatalokhoz került át. A megyei önkormányzatok lényegében a helyi szintű önkormányzatokkal azonos jogállásba kerültek.

A megyei szint gyengeségének a közoktatás területén egyik fontos mutatója az, hogy a települési szintű önkormányzatoknak joguk van a megyei szinttel való konzultáció nélkül olyan funkciókat ellátni - és ennek megfelelő intézményeket létesíteni és fenntartani -, amely funkciók ellátására csak a megyék vannak kötelezve. Így például, miközben a megyei önkormányzat kötelessége a középiskolai oktatásról való gondoskodás, aközben bármely település maga is nyithat középiskolát, illetve meglévő középiskoláját - meghatározott időben történő előrejelzés mellett - átadhatja a megyének, amely köteles azt átvenni.15 Ezeken részben változtat a megyei szintű tervezés 1996 után bevezetett rendszere.

2.4.2 A területi felelősség rendszere

2.4.2.1 A megyei önkormányzatok

A megyei önkormányzatok képviselőit a helyi választások során a lakosság közvetlenül választja. A megválasztott képviselőkből jön létre a politikai döntéshozatal testülete, a megyei közgyűlés. Ennek vezetője - a települési önkormányzatoktól eltérően - nem polgármester, hanem a testület által választott elnök. A közgyűlés bizottságokat hoz létre a döntések szakmai-szakmapolitikai előkészítésére, s hivatalt tart fenn a végrehajtásra és az adminisztratív ügyek intézésére. A megyei szintű igazgatási felelősségek a megyei főjegyzőhöz vannak telepítve, aki nem választott, hanem kinevezett hivatalnok, és egyben a hivatal irányírója is.

A megyei önkormányzatok egyfelől a települési önkormányzatokhoz hasonló helyi kompetenciákkal rendelkeznek (ezek kifejtését lásd a helyi szintről szóló következő alfejezetben), másfelől területi kompetenciáik vannak. Az egyik sajátos területi feladatuk a közoktatásban az alapellátáson túli oktatás kötelező biztosítása (az országos beiskolázási körzetű feladatok kivételével), s az ezzel kapcsolatos jogkörök gyakorlása. A megyei önkormányzat köteles gondoskodni a közoktatási törvény értelmében azon tanulók beiskolázásáról, akiknek a lakóhelyén nem áll rendelkezésre iskola a tankötelezettség teljesítésére. Megyei feladat az olyan, területi funkciót ellátó intézménytípusok fenntartása, amelyek több település iskoláztatási igényeit elégítik ki. Ilyenek a középiskolák mellett a szakképző intézmények, a kollégiumok, a speciális oktatás intézményei, a zeneiskolák, valamint az ún. pedagógiai szakszolgálat intézményei (pl. a logopédiai szolgáltatás vagy nevelési tanácsadás). A megyei önkormányzat köteles gondoskodni az ún. pedagógiai-szakmai szolgáltatásokról (pl. dokumentációs szolgáltatás, továbbképzés, tanácsadás, intézményértékelés, tantervi programok értékelése stb.) is, aminek ilyen célú önálló intézményeknek, az un. megyei pedagógiai intézeteknek a fenntartásával tesznek eleget.16 Ez utóbbi intézmények jelentősége az elmúlt években az iskolai önállóság szélesedése és a minőségbiztosítással kapcsolatos igények erősödése nyomán növekedett. Itt újra hangsúlyozzuk, hogy mindezen feladatok ellátására vagy intézmények fenntartására a települési önkormányzatoknak is változatlanul joguk van, ha azt vállalni tudják vagy akarják.

A megyei önkormányzatok másik sajátos feladata a területi koordináció és tervezés. Ez a feladatcsoport közvetlenül 1990 után, az önkormányzati rendszer első időszakában is megjelent már, de akkor a törvény még nem rendelt ehhez megfelelő eszközöket. A közoktatási törvény 1996-os módosítása nyomán kapták meg a megyei önkormányzatok a területi tervezés feladatát. A középtávú oktatásfejlesztési terv elkészítése a megyei önkormányzat feladata, de a törvény előírja azt, hogy e folyamatba kötelezően be kell vonni a megye területén levő települési önkormányzatokat és a szakmai érdekképviseleteket. A legalább hat évre szóló terv kiterjed (a) a tankötelezettség teljesítésének biztosítására, (b) a középfokú beiskolázás területi tervezésére, valamint (c) a szükséges intézményhálózat és egyéb oktatási feltételek tervezésére. Emellett a terv megfogalmazza az önkormányzatok ezzel kapcsolatos feladatait. A törvény értelmében a megyei önkormányzat e feladatkörébe tartozik az is, hogy a körzeti jellegű szolgáltatások hatékony megvalósítása érdekében kezdeményezze illetve segítse a megye területén levő helyi hatóságok közötti együttműködést, társulások létrehozását. Segítenie kell a nemzeti és etnikai kisebbségek oktatásával-nevelésével kapcsolatos feladatok megoldását is.

Fontos hangsúlyozni, hogy a megyei fejlesztési tervek nem bírnak közvetlen kötelező erővel. Megvalósulásukat a pénzügyi támogatások eszközével próbálják elérni. Ezt szolgálják azok a közalapítványok, amelyeket - ugyancsak a közoktatási törvény 1996-os módosítása nyomán - a térségi feladatok megoldásának támogatására hoznak létre megyei szinten. A közalapítványok részben a központi költségvetésből kapnak támogatást, részben más támogatóktól maguk szerezhetnek pénzeket. A pénzeket egy független szakmai kuratórium döntései alapján osztják el a pályázó helyi önkormányzatok és intézmények között. A támogatás feltétele általában az, hogy a pályázó a megyei tervvel összhangban lévő feladathoz kérjen támogatást. A pénzeket elosztó kuratóriumban a befizetők és a terület intézményfenntartók képviselői mellett a területi gazdasági kamarák is szerepet kapnak.

A megyei főjegyző oktatásirányítással kapcsolatos feladatai részben megegyeznek a települési önkormányzatok jegyzőinek a feladataival (pl. a közoktatási intézmények törvényességi felügyelete), részben azonban találunk itt kifejezetten területi jellegű feladatokat is (ilyenek például az érettségi vizsga szervezésével kapcsolatos feladatok).

Fontos hangsúlyozni, a formális jogosítványok mellett a területi koordinációban szerepet játszanak a szokások és az informális eszközök is. A korábbi megyei tanácsok nagy hatalommal rendelkező hivatalai, bár a létszámuk jelentősen lecsökkent, informális befolyásukból és szakértelmükből sokat megőriztek. Információk adásával, beiskolázási tanácsadással, kapcsolatok közvetítésével és más módokon hivatalos jogosítványaikon túl is befolyásolni tudják a helyi folyamatokat.

2.4.2.2 Az állami közigazgatás területi szervei

Korábban említettük, hogy az önkormányzatok mellett megyei szinten működnek olyan állami hivatalok is, amelyek kisebb vagy nagyobb szerepet játszanak a közoktatás irányításában. Ezek közül a közoktatás szempontjából három csoportot kell kiemelni: az elsőt a már említett megyei közigazgatási hivatalok, a másodikat a területi pénzügyi igazgatóságok, a harmadikat pedig a munkaügyi hivatalok alkotják.

2.4.2.2.1 Megyei közigazgatási hivatalok

A kormánynak alárendelt (a belügyminiszter irányítása alatt működő) megyei (fővárosi) közigazgatási hivatalok legfontosabb feladata a települési önkormányzatok működésének törvényességi ellenőrzése. Ez kiterjed a megye területén levő valamennyi helyi önkormányzatra, de közvetlenül nem érinti magukat az intézményeket, így az iskolákat sem. E jogkör nem jár együtt közvetlen intézkedési joggal. A közigazgatási hivatal csupán a jogszabálysértés tényét állapíthatja meg és - megadott határidőn belül - a törvénytelen állapot felszámolására szólíthatja fel az önkormányzatokat.

A közigazgatási hivatal e munkáját úgy végzi, hogy az önkormányzatok tevékenységének a dokumentumait (az önkormányzati előterjesztéseket, meghozott rendeleteket, határozatokat, képviselőtestületi jegyzőkönyveket) egybeveti az érvényes jogszabályokkal, s ennek alapján állapít meg törvénysértést.17 A helyi önkormányzatok kötelesek reagálni a közigazgatási hivatal eljárására. Amennyiben nem fogadják el a megállapítottakat (pl. nem vonják vissza a jogsértő döntést, vagy az előírt határidőre nem hoznak meg valamilyen kötelező helyi jogszabályt), a hivatal eljárást kezdeményez a szabálytalanság mértékének megfelelő jogi fórumon (pl. rendelet esetében az Alkotmánybíróságon, határozat esetében a megyeszékhely városi bíróságán). Az önkormányzatokat ugyanis csak a bírósági ítélet kötelezheti döntései megváltoztatására.

Az önkormányzati intézmények összevonására, megszüntetésére, más tulajdonba adására vagy épp létesítésére vonatkozó helyi döntések törvényességének az ellenőrzése ugyancsak feladata a közigazgatási hivatalnak. Az ellenőrzés arra terjed ki, hogy a döntéshozók megfelelő módon tájékoztatták-e az érdekelt feleket, s kikérték-e a véleményüket az intézmény sorsának eldöntésekor. A nem önkormányzati fenntartású, egyházi, alapítvány vagy magániskolák esetében első szinten a települési jegyző, fellebbezési fórumként pedig a megyei közigazgatási hivatalok járnak el a meghozott döntés el nem fogadása esetén.

A közoktatás területén a törvényességi ellenőrzés két további fontos területe egyfelől az állami támogatások rendeltetésszerű felhasználásának nyomon követése, másfelől az oktatási intézmények működése törvényességének a vizsgálata. Ami az állami támogatások felhasználásának az ellenőrzését illeti ez nem a közigazgatási hivatal, hanem a területi pénzügyi igazgatóságok (lásd később) és az Állami Számvevőszék feladata. Az iskolák működésének törvényességével kapcsolatban viszont lehet feladata a közigazgatási hivatalnak, hiszen pl. az intézmények alapító okiratát a fenntartó fogadja el, vezetőjét az nevezi ki. A vezetői pályázatok megfelelő kiírása, a működés feltételeinek való megfelelés ellenőrzése akkor is a közigazgatási hivatalok feladata, ha a meghozott döntések ellen nem érkezik panasz. Ha azonban igen, akkor a megyei közigazgatási hivatal - amellett, hogy a beadványnak megfelelően eljár -, sajátos szolgáltató funkciót is ellát: tanácsot ad vagy írásos véleményt nyilvánít (pl. olyan jogvitában, amely az iskola és az önkormányzat, az iskolavezető és egy pedagógus, az iskolaszék és az iskola, a szülő és az iskola stb. között folyik).

2.4.2.2.2 A területi pénzügyi információs rendszer (TÁKISZ-ok)

A közoktatás szempontjából fontos megemlíteni a Belügyminisztérium és a Pénzügyminisztérium által irányított megyei területi pénzügyi információs rendszert, amely szintén központi kormányzatnak alárendelt dekoncentrált szervekből áll. E szervek (TÁKISZ-ok) feladata az állami költségvetés felhasználásával kapcsolatos területi adatgyűjtés és az önkormányzatok gazdálkodására és feladataik ellátására vonatkozó információs rendszer működtetése. Az általuk fenntartott és karbantartott önkormányzat-soros adatbázisból lehet pontos információt szerezni arról, hogy melyik önkormányzat milyen szolgáltatásokat tart fenn, ennek alapján milyen állami támogatásra jogosult és ténylegesen mennyi pénzt költ egy-egy feladatra. Mivel a közoktatásra nézve alapvető fontosságú információk egy csoportja csak itt érhető el (ilyenek mindenekelőtt azok az önkormányzati gazdálkodásra és intézmény-fenntartására vonatkozó adatok, amelyeket az oktatási statisztika nem tartalmaz), ezek kutatási célra is fontos információforrást jelentenek.

2.4.2.2.3 A megyei munkaügyi központok

A megyei munkaügyi központok az 1998-as kormányváltásig a munkaügyi miniszter, azóta a szociális és családügyi miniszter közvetlen ellenőrzése alatt állnak. Legfontosabb feladatuk a felnőtt munkanélküliekről való gondoskodás, de emellett feladatuk az ifjúsági munkanélküliség kezelése és a szakmai képzés egyes formáiról való gondoskodás is. Továbbá ezek a központok rendelkeznek azokkal a munkaerő-piaci információkkal, amelyek a szakképzési rendszer tervezéséhez szükségesek. Emellett hatósági államigazgatási feladataik is vannak. Változatlanul ők regisztrálják azonban a munkanélkülieket, s információs bázist tartanak fenn a munkahelyekről és az átképzési lehetőségekről. E központok szervezik a munkaerő-piaci át- és továbbképzéseket, melyek megvalósítását a közoktatás intézményeivel vagy regionális képző központokkal18 kötött szerződések útján valósítják meg.

A munkaügyi központok koordinálják a szakképzés területi érdekegyeztetésének folyamatát. Ezek szervezetei a megyei munkaügyi és szakképzési tanácsok, amelyben munkaadók, a munkavállalók és a központi kormány mellett a helyi önkormányzatok és a területi gazdasági kamarák képviselője vesznek részt. A megyei munkaügyi központok e tanácsok javaslata alapján, pályázati alapon végzik a Szakképzési Alap legnagyobb részének a felosztását.

2.4.3 Finanszírozás területi szinten

Megyei szinten a közoktatás finanszírozása lényegében ugyanolyan, mint helyi szinten (erről lásd a helyi szintről szóló következő alfejezetet). A megyei önkormányzatok gazdálkodása azonban két ponton jelentősen eltér a helyi szintű önkormányzatokétól. Az egyik az, hogy a megyei önkormányzatok bevételeinek sokkal nagyobb arányát alkotják az állami támogatások és sokkal kisebb részét a saját bevételek. Szemben a falvakkal és városokkal a megyéknek ugyanis nincsen önálló adókivetési joguk, illetve nem rendelkezhetnek a területükön képződő személyi jövedelemadó meghatározott hányadával sem. A megyei pozíció korábban említett gyengeségének ez is egyik fontos oka. A másik jelentős eltérés abból fakad, hogy az ellátási felelősség költségei megyei szinten kevésbé kalkulálhatók, mint települési szinten. Ha ugyanis egy-egy település megszüntet valamilyen korábban önként vállalt területi feladatot, akkor ez a feladatot átvállalni köteles megye szintjén váratlan többletkiadási kényszerhez vezethet.19

A területi feladatok finanszírozásában növekvő szerepet játszanak a korábban említett közalapítványok. Ezek bevételei az állami költségvetés és a költségvetési törvényben évenként meghatározott hozzájárulásból, természetes és jogi személyek befizetéseiből, egyéb társasági befizetésekből, valamint a közalapítványok alapító okiratában megfogalmazott bevételi forrásokból tevődnek össze.

A munkaügyi központok által koordinált tevékenységek fő finanszírozási bázisa az országos szintű, de döntő részben területi szinten felosztott Munkaerő-piaci Alap. Ezen belül a közoktatás szempontjából meghatározó a már említett Szakképzési Alap, amelynek legnagyobb hányadát ugyancsak megyei szinten osztják fel.

2.5 A helyi és intézményi szintű felelősség

2.5.1 Háttér

Említettük már, hogy az 1990-es önkormányzati törvény a korábban tanácsoknak nevezett közigazgatási egységek helyébe az önkormányzatokat állította. Az első önkormányzati választásokon a legtöbb településen az akkori kormányzattal szembenálló politikai erők kerültek hatalomra. Ennek is szerepe lehetett abban, hogy az 1990-94 közötti kormányzati ciklusban megalkotott ágazati törvények a központi irányítás megerősítésére helyezték a nagyobb hangsúlyt. Az 1994-es választások után a kormányzat és az önkormányzatok közötti politikai egyensúly kiegyenlítettebb lett. Ennek megint csak szerepe lehet abban, hogy a helyi és központi szint közötti felelősség és hatalom-megosztás az 1994-98 közötti a kormányzati ciklusban stabilizálódott. Ez az ágazati jogalkotásban, a közoktatási törvény 1996-os módosításában is tükröződött.

A magyar önkormányzati rendszer sajátossága az elaprózottság. 1990-ben, a nemzeti függetlenség visszaszerzését és a politikai demokrácia visszaállítását követően nagy politikai jelentősége volt annak, hogy minden olyan település, amelynek lakosai ezt akarják, önálló önkormányzat hozhasson létre. Ennek következtében csaknem 3200 települési önkormányzat jött létre. Azóta a számuk kissé csökkent ugyan, de ma is 3100 fölött van. Ezek közül több, mint 2400 tart fenn valamilyen oktatási intézményt, közülük több, mint 1800 működtet a 10-14 éves korcsoport oktatásáról is gondoskodó általános iskolát. Az ilyen iskolák több, mint 55%-a 2000 lélekszámúnál kisebb falvakban található (lásd 2. Táblázat). A 14-18 évesek oktatásáról gondoskodó középiskolát több, mint 200 önkormányzat tart fenn. Teljes körű közoktatási intézményhálózat csak a nagyobb városokban van.

2. táblázat
A különböző szintű közoktatási feladatokat ellátó önkormányzatok száma a település nagysága szerint, 1996/97

Lakosság létszáma 1996.01.01. fő Települési önkormányzatok száma A legalább nyolc osztállyal működő általános iskolát fenntartó önkormányzatok száma
-500 992 31
500-999 697 344
1000-1999 668 629
2000-4999 514 510
5000-9999 135 134
10000-19999 76 76
20000-49999 45 45
50000-99999 28 28
100000-199999 12 12
20000020 1 1
Összesen 3168 1810

Forrás: BM adatok; Közoktatási statisztika 1996/97. tanév

A helyi önkormányzatok és intézményeik Magyarországon nagyfokú önállósággal rendelkeznek. Korábban már említettük, hogy a kiterjedt helyi és intézményi szintű önállóság az elmúlt évtizedekben fokozatosan jött létre. Intézményi szinten az első jelentős decentralizációs lépés az volt, amikor a hetvenes években a tanárok munkáltatója az igazgató lett. Az intézmények szakmai önállóságát és a szabad iskolaválasztás jogát az 1985-ös közoktatási törvény mondta ki.21 Az 1993-as közoktatási törvény, illetve a Nemzeti alaptanterv 1995-ben történt elfogadása nyomán jött létre a tantervi szabályozás un. kétszintű rendszere.

Az önkormányzati törvény alapján a korábbi állami oktatási intézmények 1990-ben az önkormányzatok tulajdonába kerültek. Fontos hangsúlyozni, hogy ez a változás egy átfogó és radikális társadalmi és politikai átalakulás keretei között történt. Ez azzal is járt, hogy a változást nem előzhette meg az ellátási és felelősségi viszonyok, valamint az önkormányzatoknál rendelkezésre álló kompetenciák elemzése. Így például előfordulhatott, hogy kisebb vagy gyengébb gazdasági pozícióval rendelkező települések jelentősebb, körzeti feladatokat is ellátó intézmények tulajdonosai lettek, mint ahogy az is, hogy jelentősebb tanulói népességgel rendelkező vagy módosabb települések tulajdonába nem került komolyabb intézmény. A kialakult rendszer ennek megfelelően tovább hordozta egy korábbi időszak örökségét.

Az 1993-as közoktatási törvénnyel kezdődött meg a közoktatás szabályozási rendszerének hozzáigazítása a közigazgatási decentralizációhoz, majd a törvény 1996-os módosítása részletesen meghatározta a felelősség-megosztást a központi kormány, a helyi hatalom és az intézményi szint között. A jelenlegi szabályozás arra készteti az iskolafenntartó önkormányzatokat, hogy átgondolják a település iskolaszerkezetét és a gazdasági, társadalmi igényeknek megfelelő oktatáspolitikai preferenciákat fogalmazzanak meg, illetve racionalizálják a feladatellátást. Az iskolai szintű pedagógiai programok elkészítése lehetővé teszi a szakmai munka megújítását és a település oktatáspolitikai céljaihoz való alkalmazkodást.

2.5.2 A helyi (települési) szintű felelősség

Helyi szinten a közoktatással kapcsolatos döntések döntő részét a lakosság által választott képviselő testületek hozzák meg. A képviselő testület elnökét, a polgármestert a település lakosai közvetlenül választják. Az igazgatási és hatósági jellegű döntések nagy részét a törvények a jegyzőhöz rendelik. Az önkormányzati hivatalokon belül csak a nagyobb településeken van az oktatás ügyeivel foglalkozó külön hivatali egység, amely azonban az oktatás mellett még a nagyobb városokban is általában egyéb ügyekkel (pl. egészségügy, szociális ügyek stb.) is foglalkozik. Azoknál az önkormányzatoknál, ahol legalább három oktatási intézményt tartanak fenn, oktatási bizottságot kell létrehozni. Ezek tagjainak többsége választott képviselő kell, hogy legyen, de e testületekbe általában külső szakértőket is kooptálnak.

Fontos hangsúlyozni, hogy a helyi szintű felelősség tartalma és terjedelme Magyarországon nem függ a települések méretétől: ez a néhány ezres lélekszámú, mindössze egy intézményt működtető kisebb falvakban ugyanolyan, mint a teljes intézményrendszert fenntartó városokban. Ez alól csak azok a nagyobb városok jelentenek kivételt, amelyek - amint arra már utaltunk - a megyékhez hasonló jogokkal és felelősséggel rendelkeznek (megyei jogú városok). Ugyanakkor a helyi irányítás jellegét és színvonalát nagymértékben meghatározza a települések mérete. Számos kisebb iskolafenntartó önkormányzat számára komoly problémát okoz oktatással kapcsolatos felelősségének ellátása. Felsőfokú végzettséggel rendelkező szakembert ezekben a falvakban alig találni, így az oktatás ellenőrzése bizonytalan színvonalú.

Említettük, hogy a helyi felelősség köre igen tág, ugyanakkor a közoktatás egységesebbé tétele, az országon belüli esélyegyenlőség növelése érdekében az utóbbi években jogszabályok sora szabott olyan korlátokat, amelyeken belül ez e felelősség gyakorolható.

Külön figyelmet érdemel a szakképzéssel kapcsolatos helyi felelősség. Az utóbbi években megújult a szakképzés rendszere: a Nemzeti alaptanterv bevezetésével, az általános alapképzés ideje 16 éves korig fog tartani, az Országos Képzési Jegyzéknek megfelelő szakmai képzést csak ezután lehet kezdeni. A gazdasági élet megerősödő szereplői - a gazdasági kamarák -, valamint a munkaügyi adminisztráció egyre erősebb nyomást gyakorolnak a szakképző intézményekre képzési struktúrájuk megváltoztatását, nagyobb rugalmasságot igényelve. Ezek a szervezetek az átalakulást anyagilag és szakmailag is támogatni tudják, ami elősegítheti a szakképzés gyorsabb átalakulását.

A következőkben a fontosabb irányítási funkcióknak megfelelően tekintjük át a helyi felelősség tartalmát.

2.5.2.1 A szolgáltatás biztosításának kötelezettsége

Az önkormányzati törvény alapján a települési önkormányzatok kötelesek biztosítani a településen élők számára az óvodai és az általános alapoktatási szolgáltatást. E kötelezettségen belül az önkormányzat dönt iskola alapításáról, fenntartásáról, átszervezéséről, megszűntetéséről, társulás létrehozásáról, együttműködési megállapodás kötéséről. Korábban ezt a jogát - a törvényi kereteken belül - teljesen önállóan gyakorolta, a megyei tervezés bevezetése óta azonban döntése előtt figyelembe kell vennie az abban foglaltakat.

A magyar irányítási rendszer fontos sajátossága, hogy a szolgáltatás biztosításának a kötelezettsége nem jelenti azt, hogy az önkormányzat köteles lenne maga oktatási intézményt fenntartani. A törvény módot ad arra, hogy a képviselő testület más önkormányzatokkal együttműködve, azokkal társulva teljesítse feladatát, vagy hogy erre más fenntartóval (pl. alapítvánnyal vagy magánszeméllyel) kössön megállapodást. Eközben természetesen tiszteletben kell tartania az általános alkotmányos jogokat, így például azokat, amelyek a lelkiismereti szabadságra vagy a méltányos bánásmódra vonatkoznak.

Az első önkormányzati ciklusban kevés példa volt társulásra vagy együttműködésre, mert a legtöbb települési önkormányzat önállóságának egyik bizonyítékát abban látta, ha saját iskolát hoz létre vagy tart fenn. Napjainkban fokozatosan bővül az önkormányzati társulások és a más intézményfenntartóval kötött együttműködési megállapodások köre. Ennek oka részben az, hogy az önkormányzati források az utóbbi években állandóan szűkültek, ugyanakkor a tanköteles korú gyermekek száma is erősen csökkent. Fontos ok az is, hogy a megyei szintű közoktatás-tervezés bevezetésével enyhült az egy megyén belül működő önkormányzatok információs elszigeteltsége. Egymás adatainak ismeretében könnyebben döntenek a logikus, indokolt és költségkímélő társulás mellett.

2.5.2.2 Általános szabályozási feladatok

Az önkormányzatok a településen lévő oktatási intézményekre vonatkozóan szabályozzák az óvodába, iskolába történő jelentkezés módját és idejét, meghatározzák a felvételi körzeteket. Az önkormányzatok ezt általában helyi rendeletek megalkotásával teszik.

2.5.2.3 A személyzettel kapcsolatos feladatok

Az önkormányzati fenntartású intézmények igazgatóját a képviselőtestület bízza meg, és ez is gyakorolja felette a munkáltatói jogokat. Ez azt is jelenti, hogy munkáját minősíti, értékeli, jutalomban vagy bérfejlesztésben részesíti. Egyelőre nagyon kevés önkormányzat dolgozott ki vagy alkalmaz objektív mutatókat az igazgatók értékelésére. Kevéssé veszik igénybe szakértők értékelését is. Ritkán fordul elő az is, hogy továbbképzésen való részvételre köteleznék az igazgatókat, de ez a nemrégiben intézményesült közoktatási vezetőképzés beindulásával várhatóan változni fog.

Noha az oktatási intézményekben dolgozó tanárok munkáltatója az iskolaigazgató, létszámukat az önkormányzat szabályozni tudja azáltal, hogy - a közoktatási törvény megszabta keretek között - meghatározza az iskola által ellátandó feladatokat vagy a tanulói csoportlétszámokat. A közoktatási törvényben megadott mutatóktól eltérhet akkor, ha az ezzel járó többlet-költségeket finanszírozni tudja. A nem tanári személyzet létszámát szintén meghatározhatja az önkormányzat, amennyiben helyi rendeletében az intézmény bizonyos mutatóihoz rendel álláshelyeket (pl. takarítandó négyzetméter).

2.5.2.4 Tantervvel kapcsolatos feladatok:

A tartalmi irányítás fontosabb eleme az, hogy az iskolák pedagógiai programját, illetve az ennek részét alkotó helyi tantervet a fenntartó önkormányzat hagyja jóvá (ezt a felelősségüket az önkormányzatok 1998-ban gyakorolták első alkalommal). Ennek során települési szintű oktatáspolitikai igényeket érvényesíthet. Fontos hangsúlyozni, hogy a Nemzeti alaptanterv bevezetésére való felkészülés a nagyobb iskolafenntartó önkormányzatokat arra késztette, hogy települési oktatási koncepciót hozzanak létre, s ezt beépítsék a megyei közoktatási tervbe. Fontos hangsúlyozni, hogy az iskolák pedagógiai programjának jóváhagyásánál az önkormányzat csak törvényességi és pénzügyi szempontokat mérlegelhet. Szakmai-pedagógiai tartalmú véleményt az országos listán lévő szakértők jogosultak mondani, akiknek a véleményét az önkormányzat köteles kikérni.

2.5.2.5 Igazgatási és törvényességi ellenőrzési feladatok

Az iskolafenntartó önkormányzat feladata a helyi tanügy-igazgatási döntések meghozatala (pl. a tankötelezettséggel kapcsolatban) és az iskolák működésének hatósági ellenőrzése. Ennek legfontosabb formája azoknak a nevelőtestületek által megalkotott dokumentumoknak az elfogadása, amelyek óvodák és iskolák belső működését szabályozzák. Ezen túl az iskolafenntartó más eszközökkel is ellenőrizheti az iskola működésének a törvényességét. Az önkormányzatok rendeletben határozhatják meg azoknak az információknak, adatoknak a körét, amelyet az iskola köteles fenntartója számára szolgáltatni.

A törvényesség betartását, az oktatási intézmények jogszabályok szerinti működését az önkormányzat jegyzője jogosult ellenőrizni (nem csak az önkormányzat által fenntartott, hanem a településen működő valamennyi intézményben).

2.5.2.6 A minőségellenőrzéssel kapcsolatos feladatok

Az önkormányzat feladata az iskola szakmai munkájának értékelése. Ennek módját törvény szabályozza: alapja lehet szakértői vélemény, az intézmény saját beszámolója, illetve az iskolaszék véleménye. Az értékelés eredményeképpen a fenntartó önkormányzat az intézménynek illetve az igazgatónak feladatokat fogalmazhat meg. A kutatások azt mutatják, hogy az önkormányzatok nagy többsége elhanyagolja az intézményértékelés feladatát.

2.5.3 Az intézményi szintű felelősség

Mint azt korábban említettük, az oktatási intézmények szakmai önállóságának hagyományai vannak országunkban. A jelenlegi szabályozás az igazgatónak és a nevelőtestületnek állapít meg felelősségi köröket, döntési kompetenciákat, számos esetben más szereplőkkel való egyeztetési kötelezettségekkel együttesen.

2.5.3.1 A személyzettel kapcsolatos felelősség

A tanári és nem tanári személyzet munkáltatója az igazgató. A pedagógusok szakmai előmeneteléről, fizetésének változtatásáról az érdekképviseleti szervezetek véleményének kötelező kikérése mellett, a pedagógusok feladatairól pedig a szakmai munkaközösségek véleményének figyelembe vételével dönt. A pedagógusok továbbképzésben való részvételéről a nevelőtestület dönt.

A pedagógusok munkájának értékelését külső szakértő és a szakmai munkaközösség bevonásával az igazgató végzi. Az igazgató bizonyos feltételek megléte esetén csökkentheti a pedagógus kötelező óraszámát. A nem tanári alkalmazottak munkáját az igazgató értékeli, fizetési előmenetelükről is ő dönt, mindkét esetben az érdekképviseletekkel egyeztetve.

2.5.3.2 Az oktatás tartalmával kapcsolatos felelősség

Főszabályként megfogalmazható, hogy nevelési-oktatási kérdésekben a nevelőtestület dönt. Így a pedagógiai program, a helyi tanterv, az alkalmazott programok, módszerek, tankönyvek, tanítási segédanyagok kiválasztása mind a nevelőtestület döntési kompetenciájába tartoznak. A tantestületek erős szerepét mutatja az, hogy ha a fenntartó nem hagyja jóvá a pedagógiai programot, bírósághoz fordulhatnak.

2.5.3.3 Az intézmények működésével kapcsolatos kérdések:

Az iskola szervezeti és működési szabályzatát, valamint házirendjét az igazgató készíti el, és a nevelőtestület dönt róla. Mindkét dokumentum elfogadásakor és módosításakor egyetértési joga van az iskolaszéknek és a diákönkormányzatnak. Amennyiben a szervezeti és működési szabályzatot a fenntartó önkormányzat nem hagyja jóvá, a tantestület ugyancsak bírósághoz fordulhat.

Az igazgató az intézmény egyszemélyi felelős vezetője minden tekintetben, de a működéssel kapcsolatos minden kérdésben egyeztetési kötelezettségei vannak a nevelőtestülettel, az iskolaszékkel, a diákönkormányzattal és a közalkalmazotti tanáccsal (ezekről lásd részletesebben az egyéb szereplőkről szóló következő részt). Kritikus helyzetben az igazgató - a fenntartó önkormányzat egyetértésével - tanítási szünetet rendelhet el.

Az iskola működésének éves munkatervét a nevelőtestület készíti el. Az utóbbi években felértékelődtek a tantestületi döntések, hiszen jól látható, hogy az iskola minden alapvetően lényeges tartalmi és működési kérdésében nevelőtestületi döntésre van szükség. A testületi döntéseket megelőzően már nem csak belső egyeztetésre van szükség, hiszen a szülők és az önkormányzat igényeit is figyelembe kell venni. Ez konstruktivitásra, megegyezésre, kompromisszumra kész nevelőtestületeket, a döntéseket előkészíteni képes iskolai vezetőket kíván.

2.5.4 Finanszírozás és gazdálkodás helyi és intézményi szinten

A 2.3 pontban részletesen elemeztük a központi költségvetés és a helyi önkormányzatok közötti pénzügyi kapcsolatokat, ebben a részben az iskolafenntartók (önkormányzatok) és az oktatási intézmények közötti pénzügyi kapcsolatokat mutatjuk be, illetve az intézményi szintű gazdálkodásról szólunk.

2.5.4.1.1 Finanszírozás helyi szinten

Az önkormányzatok oktatási intézményeik finanszírozását saját bevételeikből fedezik, így Magyarországon a közoktatásra fordított összegek nagysága meghatározóan a helyi önkormányzatok költségvetési döntéseinek függvénye. Az önkormányzati bevételek több forrásból származnak: többféle célra kapott állami támogatásból (ezek többsége ún. normatív támogatás, amely a szolgáltatást igénybe vevők számától függ), önkormányzati intézmények bevételeiből, az önkormányzat által beszedett helyi adókból, a személyi jövedelemadónak az önkormányzat számára átengedett részéből, a felhalmozási bevételekből és egyéb bevételekből (pl. az egészségügyi ellátásra kapott pénzekből). Törvény szerint az önkormányzatok nem kötelesek a megkapott normatív támogatást közoktatásra fordítani, ám a gyakorlat azt mutatja, hogy nem annyit, hanem általában jóval többet fordítanak oktatásra. Az önkormányzatok átlagosan éves költségvetésüknek körülbelül 30%-át fordítják oktatásra.

A finanszírozás helyi rendszerének a kialakításában az önkormányzatok igen nagy szabadságot élveznek. Önállóan dönthetik el, hogy a rendelkezésre álló forrásoknak mekkora hányadát fordítják működési és beruházási kiadásokra, illetve a működési kiadások mekkora hányadát fordítják bérekre. Ezt az önállóságot elsősorban a források szűkössége és a kiadások öröklött szerkezete korlátozza. A több intézménnyel rendelkező önkormányzatok ugyancsak nagy önállósággal osztják el az erőforrásokat az egyes intézmények között.

Az utóbbi években a közoktatási intézmények finanszírozásának szerkezete nem változott, más változás azonban megfigyelhető. Egyrészt az látható, hogy az állami hozzájárulás reálértékének a csökkenése miatt saját bevételeikből többet kell közoktatásra költeniük. Másrészt különösen 1995 óta érzékelhető, hogy a közoktatási kiadásaikat igyekeznek visszafogni és megpróbálnak hatékonyabb módon gazdálkodni erőforrásaikkal. Ezt a folyamatot erősíti az egyre csökkenő gyereklétszám és a lezajlott állami megszorító intézkedések.

A források helyi elosztását tekintve igen sokféle gyakorlat figyelhető meg.22 Számos önkormányzat próbálkozik azzal, hogy az oktatási intézmények finanszírozását az általuk végzett feladatok alapján határozza meg: ezt nevezzük feladatfinanszírozásnak. Az alkalom erre rendkívül kedvező, hiszen a pedagógiai programok elfogadása és a megyei fejlesztési tervhez való alkalmazkodás sok esetben megkívánja az intézmények alapító okiratának felülvizsgálatát, s ellátandó kötelező feladataik pontos meghatározását. A feladatfinanszírozásnak azonban a magyar közigazgatásban nincsenek hagyományai, s mind a helyi hatóságok pénzügyekkel foglalkozó köztisztviselői, mind az intézmények részéről nagy az ellenállás ezzel szemben, mert eddig szokatlan hozzáállást, az intézmény teljes költségvetésének évenkénti újraszámolását igényli. Ennél jóval egyszerűbb a jelenlegi ún. bázis alapú finanszírozás, ami azt jelenti, hogy az előző évi költségvetésre "ráteszik" az éves infláció mértékének megfelelő összeget, s ez lesz az éves költségvetés. Ebben a rendszerben a személyes alkukra is mód nyílik. Bizonyos, hogy még egy ideig a bázis alapú költségvetés lesz a meghatározó az oktatási intézmények finanszírozásában.

Mindezek mellett a jobb anyagi helyzetű városok egy része évek óta elkülönít költségvetésében olyan pénzeket, amelyeket az intézmények év közben megpályázhatnak. A pályázati témákat vagy az önkormányzat oktatási bizottsága vagy maga a képviselő testület fogalmazza meg, és ez ítéli oda a pénzeket. A legtöbb esetben ennek politikai jelentősége van, de támogatott már így önkormányzat komoly szakmai innovációs törekvéseket is.

Az önkormányzatok gazdálkodásával kapcsolatban érdemes még kiemelni azt, hogy jelentősebb beruházást az önkormányzatok csak a közbeszerzési törvény alapján végezhetnek. Ez azt jelenti, hogy a nagyobb fejlesztések a nyilvánosság fokozott ellenőrzése mellett történnek, ami nagymértékben csökkenti a korrupció veszélyét.

2.5.4.1.2 Intézményi szintű gazdálkodás

Az iskolák többsége gazdaságilag önálló vagy részben önálló. Az intézményi bevételeket alapvetően a fenntartó által biztosított költségvetés határozza meg, amely a fenntartóval való költségvetési alkuban formálódik. A kiadások szerkezetét az intézmény alapító okiratában szereplő feladatok határozzák meg, illetve olyan kérdések, mint például az, hogy e feladatok megoldása milyen végzettségű pedagógusok foglalkoztatását igényli, illetve a végrehajtásuk konkrétan milyen formában történik. Az intézmények minimális költségvetési igénye a központi törvényi előírások (elsősorban a közalkalmazotti törvény és a közoktatási törvény alapján) elég jól kiszámítható. A helyi lehetőségek és a helyi alku függvényében azonban az intézményi költségvetés a minimálisan kötelező ellátásnál többet is biztosíthat.

Az utóbbi években egyre több lehetőség van arra, hogy az intézmények más forrásokból is önálló bevételekre tegyenek szert. A különböző minisztériumok, valamint a nemzetközi és hazai alapítványok gyakran hirdetnek meg konkrét és kevésbé konkrét programokra megpályázható támogatásokat. Ezen kívül nagyon sok iskola rendelkezik saját alapítvánnyal, ahová szívesen veszik a szülői, vagy gazdálkodó szervezetektől származó befizetéseket. Második éve már, hogy személyi jövedelemadója egy százalékát, bármely adózó felajánlhatja jogszabályban meghatározott feltételekkel rendelkező alapítványok számára (ami általában igen szerény többletbevételt jelenthet).

A szakképző iskolák ezen felül külön központi és decentralizált pályázatokon vehetnek részt, amelyeket - a Szakképzési Alapból - a képzéshez szükséges gépek és eszközök megvásárlására írnak ki. Emellett indulhatnak a gazdasági kamarák számukra kiírt pályázatain, és gazdálkodó szervezetektől közvetlenül is kaphatnak támogatást.23 Előfordul az is, hogy az iskolák közvetlenül attól a minisztériumtól kapnak pénzt, amelyhez az iskolában oktatott szakma tartozik (pl. élelmiszer-ipari szakképző iskola az agrár és élelmiszeripari területért felelős minisztériumtól).

Az iskolák jelentős része vállalkozási vagy egyéb bevételnövelő tevékenységet is folytat: esténként bérbe adják a tantermeket nyelvoktatásra, esetleg maguk vállalják tanfolyamok tartását. A szakképző intézmények komoly bevételekre tehetnek szert, ha munkaerő-piaci képzéseket, átképzéseket vállalnak felnőtteknek. Az intézmények gazdálkodását az önkormányzatok ellenőrzik.

A magán (egyházi és alapítványi) intézmények fenntartói, amint arra már utaltunk, a központi költségvetéstől megkapják ugyanazt a normatív támogatást, mint amit az önkormányzatok, illetve ezen felül - amennyiben részt vesznek a közoktatás feladatainak az ellátásában - kiegészítő támogatást is kaphatnak. Ebben az esetben nincs joguk a tanulóktól tandíjat szedni.

2.6 Az egyéb szereplőkhöz kapcsolódó felelősség

A központi, területi, helyi és intézményi szintű felelősség mellett fontos hangsúlyozni az egyéb szereplők (társadalmi partnerek, szakmai és civil szervezetek stb.) felelősségét is. Az egyéb szereplők felelőssége részben abból ered, hogy a közoktatási törvény széles körben megfogalmazza az iskolaalapítás és -fenntartás jogát. Az állam és a helyi önkormányzat mellett a helyi és országos kisebbségi önkormányzatok, magyarországi egyházak, gazdálkodó szervezetek, alapítványok, egyesületek és magánszemélyek is alapíthatnak iskolát. Ez esetekben mindazzal a felelősséggel rendelkeznek, amelyekkel az iskolafenntartó önkormányzatok.24 Ezen túl meghatározott egyéb szereplőknek (bemutatásukat lásd később) törvényesen garantált lehetőségük van arra, hogy a közoktatás különböző szintjein működő konzultatív testületekben a közoktatás őket is érintő kérdéseiben részt vegyenek a döntéshozatalban, illetve véleményt nyilvánítsanak.

2.6.1 Konzultatív testületek az egyes szinteken

2.6.1.1 Országos szint

A költségvetési szervekben dolgozók (köztük az állami és önkormányzati iskolákban dolgozó tanárok) munkaügyi kapcsolataival és az ezeket érintő pénzügyi szabályozással összefüggő kérdésekben makroszinten a Költségvetési Intézmények Érdekegyeztető Tanácsa (KIÉT) foglalkozik. Ebben a kormányzat, a költségvetési szervek körében érintett országos szakszervezetek valamint a helyi önkormányzatok országos szövetségei vesznek részt. Hatásköre: a költségvetési szervek, illetve az ott foglalkoztatottak összességét átfogóan érintő kérdések, valamint a közalkalmazottak minimál illetménye összegének évente történő tárgyalása. Ágazati szinten (a közoktatást érintően) a fenti kérdésekben, valamint a közoktatásban dolgozó munkavállalókat érintő törvények tervezeteinek, illetve a különböző átfogó koncepcióknak az e területet érintő kérdéseit a Közoktatási Érdekegyeztető Tanács (KÖÉT) tárgyalja, szintén tripartit érdekegyeztetéses formában.

A közoktatással (elsősorban a tantervekkel, tankönyvekkel, vizsgákkal) kapcsolatos döntések szakmai előkészítésében az Országos Köznevelési Tanács (OKNT) működik közre. Az OKNT döntés-előkészítő, véleményező és javaslattevő országos szakmai testület25, tagjait a miniszter kéri fel. Az OKNT keretei között állandó és ideiglenes szakmai bizottságok működhetnek. Az OKNT állandó bizottságai: a Tankönyv- és Taneszköz Bizottság, az Országos Pedagógus-továbbképzési Akkreditációs Bizottság és az Országos Érettségi Vizsgabizottság. Az OKNT tagjait négy "oldal" delegálja: a pedagógus szakmai szervezetek, a tanárképző felsőoktatási intézmények, a Magyar Tudományos Akadémia és az oktatásért felelős miniszter.

Az oktatásért felelős miniszter közoktatás-politikai döntés-előkészítő, véleményező és javaslattevő testülete a Közoktatás-politikai Tanács (KPT). Ez a testület a bér- és munkaügyi kérdéseken kívül minden közoktatási témát megvitat. A Tanács működésében nyolc "oldal", azaz a közoktatás nyolc legfontosabb szereplője vesz részt, négy-négy képviselővel. Ezek a kormány, az önkormányzatok, az egyéb iskolafenntartók, a kisebbségi önkormányzatok, a pedagógus szakmai szervezetek, a pedagógus szakszervezetek, a szülői szervezetek, a diákszervezetek.

A társadalmi partnerekkel történő érdekegyeztetés jelentősége különösen nagy a szakképzés területén. Erre szolgáló testület az Országos Szakképzési Tanács (OSZT), amelyben a munkaadók, a munkavállalók és a kormányzat mellett a gazdasági érdekképviseletek (kamarák) és az iskolafenntartó önkormányzatok képviselete biztosított. Feladata a szakképzés-politikával kapcsolatos kérdések tárgyalása, ezen belül javaslat megfogalmazása a Szakképzési Alap felosztására.

2.6.1.2 Területi szint

A közoktatási törvény előírja, hogy a megyei közoktatás-fejlesztési tervek elkészítésébe a megyei önkormányzatok vonják be a társadalmi partnereket. Ennek konkrét formája megyénként változó. Pontosan előírja a törvény a megyei önkormányzat és a megyei jogú város önkormányzata közötti egyeztetés kereteit. A szakképzési érdekegyeztetés fentebb említett országos szintű testületéhez hasonló testületek (pl. a megyei munkaügyi tanácsok vagy megyei szakképzési bizottságok) területi szinten is működnek, ahol jelentős szerepük van a decentralizált pénzalapok felosztásában.

2.6.1.3 Helyi szint

A magyar közoktatásban dolgozó tanárok alkalmazásában és bérezésében a központi szabályozáson túl meghatározó a fenntartó (túlnyomó többségében helyi önkormányzatok) szerepe. A közalkalmazottak jogállásáról szóló törvény ezért előírja helyi érdekegyeztető fórumok létrehozását, melyek konkrét kialakítását az egyes helyi szereplőkre bízza. Egy 1995-ös önkormányzati adatfelmérés szerint a megkérdezett önkormányzatok 28%-a formálisan működtetett ilyen testületet (a városi önkormányzatok részesedése 71%-os). Ez a szám azóta valószínűleg jóval magasabb.

2.6.1.4 Intézményi szint

A nevelő és oktató munka segítése, valamint a nevelőtestület, a szülők és a tanulók, az intézményfenntartó és a működésben érdekelt más szervezetek együttműködésének előmozdítására az iskolákban iskolaszék alakulhat. Az iskolaszék véleményt nyilváníthat az intézmény működésével kapcsolatos valamennyi kérdésben, bizonyos kérdésekben - így például az iskola pedagógiai programjával kapcsolatban - kötelező a véleményének a kikérése. Dönt ez a testület az iskola által vállalkozási tevékenység keretein belül szerzett bevételek felosztásáról.

A Közalkalmazottak jogállásáról szóló törvény (Kjt.) előírja, hogy intézményi szinten a reprezentatív szakszervezet jogosult kollektív szerződést kötni a munkáltatóval. Az intézményekben Közalkalmazotti Tanácsot (KT) kell választani, amelynek a tanárok alkalmazásával és bérezésével kapcsolatos kérdésekben konzultációs jogai vannak.

2.6.2 Az egyes szereplők

A formális és intézményesült részvételi formák mellett a magyar közoktatás gyakorlatában hagyományosan jelentős szerepet játszanak a konzultáció és a befolyásolás egyéb formái, amelyek különböző egyéb szereplőkhöz köthetők. A következőkben a főbb szereplőcsoportokat mutatjuk be, részben a fenti testületekben való részvételük, részben az informális befolyásgyakorlásuk alapján. Ez utóbbi területről viszonylag kevés szisztematikus információval rendelkezünk, bemutatásuk így esetleges elemeket is tartalmazhat.

2.6.2.1 A tanárok szakmai szervezetei

A tanárok szakmai szerveződésének nagy hagyományai vannak Magyarországon. 1945 előtt kb. 150 különböző tanári egyesület, szervezet működött, amelyeket a kommunista hatalom 1948-ra felszámolt. Bár a szakma újjászerveződése valamilyen formában a hatvanas évektől kezdődően megindult, a szakmai szervezetek legális és általános újraszervezésére az 1989-es egyesülési jogról szóló törvény adott lehetőséget. E szervezetek száma állandó változásban van. A szakmai szervezetek adják a KPT egyik "oldal"-át, és ők jelölik az OKNT résztvevőinek 48%-át (21 állandó tagból 10-et). A KPT 1995-ös újraválasztásához 128 országos hatókörű szervezet jelentkezett be.26

A szakmai szervezetek részvétele az országos szintű konzultatív testületek munkájában - éppen nagy számuk és sokféleségük miatt - inkább formálisnak és szimbolikusnak tekinthető. Az országos szakmapolitikára vonatkozó kormányzati elképzeléseket (törvénytervezetek, koncepciók) általában az országos szervezetek többsége megkapja véleményezésre, így a tantervvel, tankönyvekkel, vizsgáztatással, tanárképzéssel és -továbbképzéssel kapcsolatos kormányzati elképzeléseket, terveket sokuknak módja van előzetesen megismerni, és azokhoz véleményt fűzni. Különösen sérelmesnek tartott elképzelésekkel szemben a sajtón keresztül történő nyomásgyakorlás gyakori eszköz e szervezetek esetében is (lásd a történelem érettségi eltörlésével kapcsolatos szakmai ellenállást). Valójában azonban e szervezetek működésében a saját tagságukkal kapcsolatos tevékenységek dominálnak. Ily módon országos, területi és helyi szinten a szakmai közélet szervezői, szakmai konferenciák, továbbképzések rendezésével, saját szakmai anyagok kiadásával és terjesztésével.

2.6.2.2 Tanári szakszervezetek

Jogi elfogadottságuk alapján a tanári szakszervezeteknek két típusát érdemes megkülönböztetni: az országosan reprezentatív, illetve nem reprezentatív szakszervezeteket. Reprezentatívnak a Kjt. értelmében azok a szakszervezetek tekinthetőek, amelynek jelöltjei az adott körben a munkahelyi közalkalmazotti tanácsi választásokon a szavazatok legalább 10%-át megszerezték. A közoktatási ágazatban ilyen a minden intézménytípusban dolgozó tanárokat tömörítő Pedagógusok Szakszervezete (PSZ) valamint a tanárok egy szűkebb körét képviselő Magyar Zeneművészek és Táncművészek Szakszervezete. E szervezetek jogosultak az országos konzultatív testületekben (KIÉT, KÖÉT) a tanárok képviseletére. Meghívottként néhány egyéb szakszervezet is részt vesz azonban e testületek munkájában (pl. a rendszerváltozáskor alakult Pedagógusok Demokratikus Szakszervezete - PDSZ). A tanári szakszervezetek alkotják a KPT egyik "oldalát" is.27

A szakszervezetek részvétele a tanári munkakörülmények befolyásolásában az országos, területi, helyi és intézményi szinten biztosított, a KPT-ben elfoglalt helyük alapján pedig a közoktatást érintő szakmapolitikai kérdésekben is rendelkeznek konzultatív jogkörrel. E testületekben való részvételükön túl a tanár szakszervezetek viszonylag ritkán fordulnak a nyomásgyakorlás egyéb formáihoz (nem túl gyakoriak a pedagógus tüntetések, tiltakozó akciók, sztrájkfenyegetések, országos méretű tanársztrájkra pedig eddig csupán egy esetben került sor, bár intézményi szinten erre több példa volt). Elterjedtebb a politikai lobbizás eszköze (a PSZ korábbi főtitkára pl. kormánypárti parlamenti képviselő volt). A PSZ és a PDSZ is rendelkezik saját lappal, amelyekben munkaügyi kérdéseken túl szakmapolitikai kérdésekben is véleményt nyilvánítanak, illetve különböző véleményeknek helyet adnak.

2.6.2.3 Önkormányzati szövetségek

Az önkormányzatok meghatározó közoktatási szerepe miatt kiemelt figyelmet érdemelnek az önkormányzati szövetségek. Országos szinten hét nagyobb önkormányzati szövetség ismert. A Települési Önkormányzatok Országos Szövetsége (TÖOSZ) a legnagyobb, különböző méretű és típusú önkormányzatokat fog össze. Hasonló integráló szerepre törekszik, ám jóval kisebb tagsággal a Magyar Önkormányzatok Szövetsége. Önálló szövetsége van a megyei jogú városoknak; a kisvárosoknak és a megyei önkormányzatoknak. A falvakat két különböző szövetség (a Községi Önkormányzatok Szövetsége és a Magyar Faluszövetség) is képviseli.

Az önkormányzati szövetségek mint a közoktatásban foglalkoztatott legnagyobb munkáltatók (a helyi önkormányzatok) képviselői részt vesznek az országos érdektárgyalás intézményeiben (KIÉT, KÖÉT), és ők alkotják a szakmapolitikai konzultatív testület, a KPT egyik "oldalát" is. Minthogy a közoktatás a "legsúlyosabb" (a források legnagyobb részét felemésztő) önkormányzati feladat, ez a szövetségek legfontosabb szakterülete is. Közoktatásra "szakosodott" testülete csupán a megyei jogú városoknak van (a megyei jogú városok oktatási bizottságainak szerveződése), a TÖOSZ pedig önálló oktatási szóvivőt foglalkoztat. Az önkormányzati szintű szerveződés viszonylag rövid múltja és tapasztalatai következtében (a legrégebbi szövetség, a TÖOSZ, 1989 óta létezik) e szervezetek súlyponti tevékenysége az országos konzultatív fórumokon való részvétel, és viszonylag csekélyebb a saját tagság körében végzett szervező munka vagy az önálló szakmapolitikai tevékenység.

Noha a közoktatási kérdésekben a kormány egyik legfontosabb tárgyaló partnerei az önkormányzati szövetségek, nagy számuk és az a tény, hogy csak bizonyos települési csoportokat képviselnek, nagyon nehezíti az egyeztető tárgyalásokat. 1996-ban jött létre az önkormányzati szövetségek közös szervezete, az Önkormányzati Szövetségek Tanácsa, amely a jövőben megfelelő tárgyaló partnerré válhat.

2.6.2.4 Egyéb civil szervezetek

A közoktatás területén több olyan civil szervezet is létrejött, amelyek működése a közoktatás egy speciális területére terjed ki, vagy meghatározott oktatási célok megvalósítását tűzte ki célul. Némelyek - mint pl. az alapítványi iskolafenntartókat megjelenítő Alapítványi és Magániskolák Egyesülete - a KPT nem-önkormányzati "oldal"-ában is képviselettel rendelkeznek. Meghatározott oktatáspolitikai célért küzd pl. Az Iskolai Esélyegyenlőségért Egyesület (a 12 évfolyamos, komprehenzív iskola elterjesztése). Külön képviselete van a kis létszámú, többnyire falusi vagy tanyasi településeken működő kisiskoláknak (Kisiskolák Szövetsége), a speciális pedagógiai irányzatokhoz kötődő iskoláknak (Magyar Waldorf-Fórum, Budapesti Montessori Társaság).

2.6.2.5 Egyházak

Az egyházak mint iskolafenntartók országos szinten képviseleti hellyel rendelkeznek a KPT-ben a nem-önkormányzati iskolafenntartó "oldal" tagjaként, ezúton befolyást gyakorolhatnak a közoktatás egészére. Iskolafenntartóként saját világnézeti elkötelezettségű iskoláik oktatóinak képzésében, továbbképzésében, tananyagaik, tankönyveik készítésében és terjesztésében fontos szerepet játszanak. Ők a munkáltatói az önkormányzati és állami iskolákban fakultatív alapon megszervezett hitoktatási foglalkozásokat nyújtó hitoktatóknak is. A helyi iskolapolitikában játszott szerepük a lakossági elvárások és a helyi egyházi személyek, intézmények különbözőségei függvényében eltérő mértékű és jellegű.

2.6.2.6 Szülők

A szülők formális konzultatív jogokkal országos és intézményi szinten rendelkeznek. A szülői szervezetek alkotják a KPT egyik "oldalát". Bár szülői (szülői/tanári) önszerveződésre a magyar közoktatás történetében volt példa 1945 előtt is, az ilyen típusú szerveződések viszonylagos gyengesége, esetlegessége nemzetközi szinten jól ismert probléma. A rendszerváltozás óta szerveződő országos szintű magyar szülőszervezetek is meglehetősen képlékeny szerveződések. Országos szinten legismertebbek a Nagycsaládosok Országos Egyesülete28 és a Magyarországi Szülők Országos Egyesülete Az ismert országos szülő szervezetek többsége vagy világnézeti elkötelezettségű (pl. Katolikus Szülők Országos Egyesülete, Szülők a Piarista Iskolákért) vagy valamilyen speciális, hátrányos helyzetű gyermekcsoport érdekeiben szerveződött (Dyslexiás Gyermekekért Egyesület, Értelmi Fogyatékosok Országos Érdekvédelmi Szövetsége, Gyengénlátók Egyesülete, Hallássérültek Országos Szövetsége stb.), melyeknek tevékenysége a közoktatásra is kiterjed. Előfordult - különösen a politikai átalakulás utáni első években -, hogy pártszimpátia alapján szervezett szülőszövetségek jöttek létre. Intézményi szinten az iskolaszékben van lehetőség a szülői érdekek megjelenítésére.

A szervezett érdekvédelemnél a szülők csoportjaiban tipikusabb a spontán érdekérvényesítés szerepe. Erre egyrészt a megnövekedett iskolaválasztási és iskolaalapítási szabadság ad módot. Másrészt az utóbbi években a szülői érdekérvényesítés leggyakoribb és leghatásosabb eseményei az egyes helyi döntések nyomán iskolabezárással, iskolák összevonásával, más fenntartónak (többnyire egyháznak) való átadással, esetenként igazgatói kinevezéssel kapcsolatos események voltak. Ezek többnyire jelentős (helyi és országos) sajtónyilvánosságot kaptak, és így elmondható, hogy a szülők a helyi oktatáspolitika-alakítás fontos szereplőivé váltak. Az ilyen típusú események azt is mutatták, hogy az iskolák (a tanárok) és a szülők kapcsolata (a közös "mi iskolánk"-tudat) is erősödött az utóbbi években. Jóval kisebb jelentőségűnek tűnik a szülők bevonása az iskolai szintű szakmai döntésekbe.29

2.6.2.7 Diákok

Intézményi szinten a tanulói egyéni jogok törvényi garanciája mellett a közoktatási törvény előírja a diákok képviselőinek bevonását az iskolaszék munkájába. Országos szinten a diákok képviselik a KPT egyik "oldalát". A diákok képviseletével - csakúgy, mint a szülői képviselettel - kapcsolatban problematikus az illetékesség és reprezentativitás kérdése. Központi szinten legismertebb szervezet az Országos Diák Unió, de ebben a szférában a leggyakoribb talán a szerveződések folyamatos alakulása és felbomlása. Országos szinten érdekegyeztetéses formában működik még a Gyermek- és Ifjúsági Érdekegyeztető Tanács, a közoktatáson túlterjedő feladatkörrel, amelyben a diákok szervezetei is rendelkeznek részvételi joggal. Emellett - szűkebb témakörben: a diákjogok kérdésében - a miniszter önálló tanácsadó testületet: Országos Diákjogi Tanácsot is működtet.

2.6.2.8 A gazdaság szereplői

A gazdaság szereplői (gazdasági kamarák, munkáltatói szervezetek és gazdálkodó szervezetek) iskolaalapítói és -fenntartói szerepe - elsősorban a szakképzés területén - növekedőben van a rendszerváltozás óta. A szakképzési politikára egyre nagyobb hatást gyakorolnak, beleértve ebbe a képzési követelmények meghatározását is. Hatásukat elsősorban az Országos Szakképzési Tanácson és a már említett megyei munkaügyi tanácsokon vagy - ahol ilyenek is működnek - a megyei szakképzési bizottságokon keresztül fejtik ki. Központi és területi szinten egyaránt e testületek javaslatai alapján történik a Szakképzési Alap felhasználása. Befolyásuk területi szinten, a megyei közoktatás-fejlesztési tervek készítésének folyamatában is biztosított. A gazdasági szervezetek a gyakorlati szakképzés közvetlen megszervezésében is növekvő szerepet játszanak: erre adókedvezmények is serkentik őket.

2.6.2.9 Nemzeti és etnikai kisebbségek

Jelenleg 11 országos kisebbségi önkormányzat működik Magyarországon (a bolgár, a cigány, a görög, a horvát, a lengyel, a német, az örmény, a román, a szlovák, a szlovén és a szerb). A törvény számukra is garantál iskolaalapítási, illetve -fenntartási jogot. Országos szinten a szakmapolitikai kérdésekben illetékes konzultatív testület, a KPT egyik "oldalát" alkotják. Emellett, a miniszter a nemzeti, etnikai kisebbségi oktatással kapcsolatos döntéseinek előkészítésébe bevonja az OKNT-vel azonos jogállású Országos Kisebbségi Bizottságot, amelyben minden kisebbségi önkormányzat delegál tagot. A kisebbségi önkormányzatoknak országos és helyi szinten egyaránt szinte minden kisebbségeket érintő oktatási kérdésben erős jogaik vannak, ami általában egyetértési (vétó) jogot jelent.

2.6.2.10 Külföldi szervezetek

A közoktatási döntésekre ható egyéb szereplők között külön figyelmet érdemelnek a nemzetközi szervezetek. Az 1990-es politikai átalakulást követően a régió többi országához hasonlóan Magyarországon is megnőtt a különböző nemzetközi szervezet hatása a közoktatásra. Különösen figyelemre méltó a Világbank, amely az oktatás területén több fejlesztési programra biztosított hitelt, bár ezek elsősorban a szakképzést és a felsőoktatást érintették. Említésre méltó az OECD, amelynek Magyarország 1996-óta tagja, de már a korábbi partneri kapcsolat keretei között sor került a magyar oktatáspolitika átvilágítására. Az OECD vizsgálatai, a szervezet un. indikátor programjának (INES) keretei között gyűjtött adatok és elemzések kimutatható módon hatnak a magyar közoktatásra is. Növekvő jelentősége van az Európai Uniónak illetve az EU magyarországi képviseletének. Noha az európai támogatások és a közösségi programok is eddig elsősorban a szakképzést és a felsőoktatást vették célba, újabban a közoktatás is megjelent célterületként. Végül ide sorolható a Soros Alapítvány, amely a kilencvenes évek közepétől egy önálló program keretében nagy összegeket költött a magyar közoktatás fejlesztésére.

2.6.3 Az egyéb szereplők szerepe a finanszírozásban

OECD elemzések szerint Magyarországon 1993-ban a GDP-ből a közoktatásra fordított 4,5%-ból 0,4% nem költségvetési forrásból származott. Valószínű, hogy ennek legnagyobb részét a családi hozzájárulások teszik ki. A tankönyvek árát pl. egy vizsgálat szerint 1994-ben a szülők kb. 60%-ban fedezték, 1997-re pedig ez az arány kb. 80%-ra emelkedett. A szülői hozzájárulás jelentős formája az iskolák egy részénél létrehozott alapítványoknak nyújtott támogatás. Mint korábban említettük, 1997 óta törvényes lehetőség van arra, hogy az állampolgárok személyi jövedelemadójuk 1%-nak felhasználásáról - meghatározott közcélú tevékenységet folytatók javára - rendelkezzenek. Egyes sajtóhírek szerint néhány iskolánál ez jelentősebb bevételt eredményez.

A külső források bevonása a szakképzés területén a legjelentősebb, ahol, amint arra már utaltunk, a szakképzési hozzájárulás rendszere arra ösztönzi a vállalatokat, hogy közvetlenül is támogassanak iskolákat. Korábban jeleztük azt is, hogy ennek az alapnak a felosztása a társadalmi partnerek részvételével történik. A szakképzés és a felsőoktatás területén a kilencvenes évek folyamán jelentős nemzetközi forrásokat vontak be a fejlesztésbe, a közoktatásban azonban erre nem került sor.

A honlapon található tanulmányok, egyéb szellemi termékek, illetve szerzői művek (a továbbiakban: művek) jogtulajdonosa az Oktatáskutató és Fejlesztő Intézet. A jogtulajdonos egyértelmű forrásmegjelölés mellett felhasználást enged a művekkel kapcsolatban oktatási, tudományos, kulturális célból. A jogtulajdonos a művekkel kapcsolatos anyagi haszonszerzést azonban kifejezetten megtiltja.