2020. június 07., vasárnap , Róbert

1055 Bp., Szalay u. 10–14.

Tel.: (+36-1) 235-7200

Fax: (+36-1) 235-7202

magyar english
Elfelejtett jelszó

Arany János Programok  IKT  OFI  OKJ  SDT  Vizsgacentrum  biztonságos iskola  egészségtudatos iskola  erőszakmentes  kiadvány  konferencia  kétszintű érettségi  letölthető  oktatás  próbaérettségi  pályázat  rendezvény  ÚPSZ  Új Pedagógiai Szemle  érettségi 

Intézeti folyóiratok

Köznevelés
Új Pedagógiai Szemle
Educatio
Könyv és nevelés
Kattintson ide a rendeléshez!
Tudástár >> Jelentés a magyar közoktatásról >> Jelentés a magyar közoktatásról 2000

A közoktatás finanszírozása

2009. június 17.

3. A közoktatás finanszírozása

Az 1990-es évtized során a közoktatás finanszírozási rendszerének azok az alapelvei, amelyek az évtized elején alakultak ki, lényegében változatlanok maradtak. A közoktatási törvény 1996-os és az 1999-es módosításai ugyanakkor jelentős korrekciókat vittek bele a rendszerbe. Erősítették az állami szerepvállalás garanciális elemeit, a támogatások szektorsemlegességét, emellett a szakmailag és politikailag preferált feladatok ellátását a korábbinál differenciáltabb kiegészítő normatívák, illetve új központi céltámogatások bevezetésével segítették elő.

3.1. A közoktatási kiadások alakulása

A közoktatási kiadások alakulásáról csak akkor alkothatunk megfelelő képet, ha ezeket egyszerre több szempontból vizsgáljuk. A legjellemzőbb és talán a legnagyobb érdeklődést kiváltó mutató a kiadásoknak a nemzeti össztermékhez (GDP) viszonyított aránya. Emellett természetesen fontos elemezni a kiadások összegének és reálértékének az alakulását. Végül fontos bemutatni az ún. fajlagos, azaz egy feladatmutatóra - pl. egy tanulóra - jutó kiadások alakulását is. Hangsúlyozni kell továbbá azt is, hogy a közoktatási kiadások abszolút és relatív helyzetének a vizsgálata elválaszthatatlan az egész gazdaság állapotának, pályájának elemzésétől.

3.1.1. A közoktatás GDP-ből való részesedése

Az oktatás nemzeti össztermékből való részesedésének meghatározása általában szakmai viták tárgya. A legteljesebb képet az a mutató adja, amely tartalmazza a háztartások (lakosság), a vállalati és a nonprofit szektor oktatási kiadásait is, ugyanakkor ennek a mutatónak a meghatározása pontos adatok híján csak becsléssel lehetséges. A közoktatásban a családok olyan közvetlen pénzügyi ráfordításait is figyelembe kell venni, mint amilyen például a tankönyvekért és taneszközökért vagy a magániskolák egyre bővülő szolgáltatásaiért fizetett pénzek. Ennek figyelembevételével Magyarország 1998-ben a nemzeti össztermék 5,27%-át fordította oktatásra (Balogh, 1999).

Az elemzések és összehasonlítások során általában inkább a költségvetés oktatási kiadásait viszonyítják a GDP-hez, ez ugyanis jóval megbízhatóbb mutató. A költségvetés közoktatási kiadásai az óvodai nevelés, az alapfokú és a középfokú oktatás adatait tartalmazzák, míg az összes oktatási kiadás emellett magában foglalja a felsőfokú és egyéb oktatás adatait is. Az oktatás és ezen belül a közoktatás költségvetési kiadásai a GDP arányában a kilencvenes évtized első éveiben először emelkedtek, majd lassan csökkenni kezdtek. Az évtized közepén meredek zuhanás kezdődött: 1994 és 1998 között e mutató értéke 4,98%-ról 3,64%-ra csökkent. 1999-ben ez a tendencia megállt: az ország ebben az évben a GDP előző évivel azonos arányát költötte közoktatásra (lásd 3.1. ábra és Függelék 45. táblázat).

3.1. ábra
A költségvetés oktatási és közoktatási kiadásainak aránya a GDP százalékában, 1990-1999

Forrás: OM adatközlése; 1999: előzetes adat

Mindez arra is figyelmeztet, hogy annak megítélése, vajon az ország gazdasági teljesítőképességéhez viszonyítva sokat vagy keveset költ a közoktatásra, egy-egy év adatai alapján nem lehetséges. Az 1998-as adatok szerint Magyarország az OECD-országok átlagánál jóval kevesebbet költ közoktatásra. A nem felsőfokú, posztszekunder oktatást is, valamint a nem költségvetési (magán-) kiadásokat is magukba foglaló adatok szerint az OECD-országok közül csupán Japán és Hollandia költötte nemzeti termékének kisebb hányadát közoktatásra, mint Magyarország (lásd 3.2. ábra).

3.2. ábra
A közoktatási kiadások a bruttó hazai termék (GDP) százalékában az OECD-országokban, 1998

Forrás: Education at a Glance, 2000

Annak a megítéléséhez, hogy a közoktatásnak a GDP-ből való részesedése alacsony vagy magas, nem elegendő az összes kiadás vizsgálata, hiszen ez nincs tekintettel arra, hogy egy adott országnak sok vagy kevés tanuló oktatását kell-e megoldani az adott ráfordításból. Ezért érdemes külön vizsgálni a GDP-ből az egy tanuló oktatására fordított költségvetési kiadások alakulását is. Nemzetközi összehasonlításra leginkább ez az indikátor használható: általában az egy főre jutó GDP összegéhez viszonyítják az egy tanulóra jutó kiadásokat. Ez az arányszám Magyarországon a kilencvenes évek második felében jelentős mértékben csökkent, és e tendencia csak 1999-ben fordult meg (lásd 3.3. ábra és Függelék 46. táblázat).

A csökkenés ellenére az említett mutató (az egy tanulóra jutó kiadásoknak az egy főre jutó GDP-hez viszonyított aránya) 1997-ben az óvodai nevelés és az alapfokú oktatás területén az OECD-országok átlaga közelében volt. A középfokú oktatás területén ugyanakkor mélyen alatta maradt: amíg az említett évben Magyarországon egy középiskolai diák oktatására évente az egy főre jutó GDP 23%-át használtuk fel, addig az OECD-országok átlaga a felső középfokú oktatásban 30% volt (lásd Függelék 47. táblázat).1

3.3. ábra
Az egy tanulóra jutó költségvetési támogatás az egy főre jutó GDP százalékában intézménytípusonként, 1995-1999

Forrás: 1995 és 1998 között KSH-adatok alapján Balogh Miklós számításai; 1999 OM adatközlése

3.1.2. A kilencvenes évtized jellemző változásai és ezek magyarázata

A közoktatás GDP-ből való részesedésének a korábbiakban bemutatott változásai mögött részben a gazdasági növekedésnek, részben a közoktatási kiadások nagyságának a módosulása figyelhető meg. Az 1990-es években a gazdaság teljesítőképességének alakulásában három, egymástól jól elkülöníthető szakasz határolható el.

Az első, "válságszakaszban" 1990-1994 között a GDP zuhanásszerű visszaesése volt jellemző, miközben - mint láttuk - a közoktatási kiadások (1992-ig) jelentősen emelkedtek, majd a nemzeti össztermékhez viszonyítva magasnak minősíthető szinten átmenetileg (1994-ig) stabilizálódtak. A GDP-ből az oktatásra fordított hányad erőteljes növekedése ebben az időszakban tehát a közoktatási kiadások növekedésével és a GDP visszaesésével volt magyarázható. A kiadások emelkedésének fontos oka, hogy a demokratikus választásokkal létrejött önkormányzatok költségvetési döntéseiben az oktatási ágazat prioritást élvezett, több újra önállóvá vált kistelepülésen iskolákat alapítottak, bővült az intézményszerkezet, és a központi céltámogatások segítették a feltételrendszer javítását. Ebben az időszakban - a korábbinál lényegesen alacsonyabb gazdasági fejlettségi szinten - Magyarország nemzetközi összehasonlításban azon országok közé került, amelyekben a legmagasabb volt a GDP-ből a közoktatásra fordított hányad. Az első szakasz második felében (1993-tól) már jelzés értékű változás következett be: a közoktatási normatívák befagyasztása jelezte egyrészt a költségvetési korlátokat, másrészt azt, hogy az oktatáspolitika nem kívánta tovább finanszírozni a csökkenő (főleg általános iskolai) tanulólétszám mellett végbemenő kapacitásbővítést. Az önkormányzatok növekvő finanszírozási szerepvállalása két éven keresztül gyakorlatilag még kompenzálta a központi költségvetési támogatások reálértékének jelentős csökkenését (lásd 3.4. ábra és Függelék 48., 49. táblázat).

3.4. ábra
A közoktatás folyó kiadásainak növekedési üteme és a fogyasztói árindex alakulása, 1991-1999 (előző év = 100%)

Forrás: OM adatközlése, költségvetési törvények végrehajtásáról szóló törvények

A második szakaszban, azaz a gazdaság stabilizációs időszakában (1995-1996) a GDP visszaesése megállt, az oktatás költségvetési pozícióiban viszont alapvető változás következett be. Az ágazatot érintő költségvetési restrikciós intézkedések - továbbra is befagyasztott (1995-ig), illetve az inflációtól jelentősen elmaradó mértékben emelt normatíva - a helyi önkormányzatok forrásnehézségeinek fokozódásával párosulva a közoktatásra fordított kiadások arányának jelentős visszaeséséhez vezettek. A kiadások reálértékének csökkenése akkor következett be, amikor a GDP volumenének visszaesése már megállt. Egyrészt érvényesült az az ágazatra jellemző összefüggés, hogy rövid távon az oktatási kiadások nem igazodhatnak rugalmasan a gazdaság teljesítőképességéhez, másrészt az ágazat nem függetleníthette magát az államháztartás kiadásának erőteljes korlátozásától sem. A restrikciós intézkedéseket azonban csak kevéssé követték helyi alkalmazkodási folyamatok, azaz nem került sor sem az alkalmazotti létszám jelentősebb csökkenésére, sem az intézményrendszer átalakítására. A rendkívül magas infláció így elsősorban a pedagógusok keresetét értéktelenítette el, valamint az intézmények jelentős részében a minimálisan szükséges szintre redukálta a dologi kiadásokat. A demográfiai helyzet alakulása (a tanulólétszám csökkenése), a normatív szabályozás és a jelentős infláció együttesen pénzügytechnikailag könnyű forráskivonást tett lehetővé az oktatásból.

A harmadik szakaszban (1997-1999) a gazdaság dinamikus növekedési pályára állt, a GDP növekedése évi 4-5%-os volt. A költségvetés oktatási kiadásai reálértéken emelkedtek, de kisebb mértékben, mint a GDP növekedési üteme. A korábbi évekhez képest így az ágazat abszolút pozíciói javultak, relatív helyzete viszont - részesedése a bruttó hazai termékből - 1998-ig kismértékben tovább romlott. 1997-től a kiadások növekedési üteme már meghaladta az infláció mértékét.

3.1.3. A költségvetés közoktatási kiadásainak alakulása

A költségvetés 1998-ban oktatásra 493 240 millió Ft-ot fordított, amelyből a közoktatás - korábbi arányával egyezően - 377 703 millió Ft-tal részesült. Az 1999-es évre ez az összeg 427 584 millió Ft-ra emelkedett. Amint már láttuk, 1997 és 1999 között - az előző évek tendenciájával szemben - a közoktatásra fordított költségvetési kiadások a fogyasztói árindexnél minden évben nagyobb mértékben emelkedtek. A növekedés mértéke 1998 és 1999 között nominális értékben 13,2%, reálértékben 3,2% volt (lásd Függelék 48. és 49. táblázat).

A kiadások reálértékben bekövetkezett növekedése szorosan összefüggött az ágazatban végrehajtott béremeléssel. Az 1996. évi jelentős reálkereset-csökkenést követően (amelynek mértéke meghaladta a 10%-ot) a bruttó átlagkereset emelkedése az ágazatban 1997-ben 23%-os, 1998-ban, 18,1%-os volt. Annak ellenére, hogy a közoktatási alapnormatívákban ezen időszakban csupán 10-12%-os évenkénti növekedés mutatható ki (lásd Függelék 50. táblázat), a központi költségvetés által biztosított normatív támogatás összege 1997-ben (az előző évhez képest) több mint 20%-kal, 135 milliárd forintról 163 milliárd forintra, 1998-ban 10%-kal, 180 milliárd forintra emelkedett. Az 1999-es évben ez az összeg 211 milliárd forint volt, ami 17%-kal magasabb, mint egy évvel korábban (lásd Függelék 51. táblázat). A közoktatási törvény módosítását követően, 1997-től szélesedett a kiegészítő normatívák rendszere, amely különösen a belépő első évben növelte jelentősen a közoktatás központi költségvetési támogatását. Az állam és az önkormányzatok közötti normatíva által közvetített költségmegosztási arány csak kismértékben változott: 1997-ben és 1998-ban némileg csökkent, 1999-ben pedig újra emelkedett a normatíva által fedezett hányad. 1999-ben a normatív állami közoktatási támogatás országos átlagban a kiadások 51,2%-át fedezte (lásd Függelék 48. táblázat).

3.1.4. Az egy tanulóra jutó kiadások alakulása

A közoktatási kiadások nagyságának az alakulása önmagában keveset mond el arról, hogy keveset vagy sokat költünk az oktatásra, illetve mennyire hatékonyan használjuk fel a forrásokat. Szükséges figyelni arra is, hogy mennyibe kerül egy-egy tanuló oktatása. Az egy tanulóra jutó kiadásokat és költségvetési támogatást tekintve az 1990-es években számos figyelemre méltó változás figyelhető meg. 1991-ben országosan az egy tanulóra jutó költségvetési ráfordítás a gimnáziumokban 30%-kal, a szakközépiskolákban 52%-kal volt magasabb, mint az általános iskolákban. 1998-ra a gimnáziumi és a szakközépiskolai fajlagos kiadások szinte teljesen kiegyenlítődtek, és 1999-ben mindössze 8-9%-kal haladták meg az általános iskolait. Az alapnormatívából származó önkormányzati bevételek országos átlagban egy tanulóra vetítve 1991-ben a teljes költségvetési ráfordítás 54%-át fedezték az általános iskolákban, 61%-át a gimnáziumokban és 64%-át a szakközépiskolákban. A költségviselési arányokban bekövetkezett átrendeződés hatására 1999-re ezek az országos adatok a következőképpen alakultak: az alapfokú oktatásban 39%, a gimnáziumokban és a szakközépiskolákban pedig 47%. Érdemes megemlíteni, hogy az 1998-as arányok az általános iskola esetében több mint 2%-kal alatta, a gimnáziumiak és szakközépiskolaiak pedig több mint 2%-kal felette voltak az egy évvel korábbinak (lásd 3.5. ábra és Függelék 50. táblázat). Többek között ez magyarázza azt, hogy a középfokú tanintézeteket fenntartó nem megyei jogú városok az utóbbi években számos középfokú tanintézet fenntartását átadták a megyei önkormányzatoknak.

3.5. ábra
Az egy tanulóra jutó költségvetési kiadások és a közoktatási alapnormatívák alakulása, 1991-1999 (Ft)

Forrás: KSH adatai és OM adatközlése; éves költségvetési törvények
Megjegyzés: Az 1997-es és az 1998-as általános iskolai, illetve gimnáziumi adatok Balogh Miklós számításain alapulnak, az 1999-es OM előzetes adat.

Az egy tanulóra jutó normatív állami támogatás nagyságát magának a normatívának a változása mellett a tanulólétszám alakulása is befolyásolja. Azok a tendenciák, amelyek a korábbi években az egyes oktatási szintek és intézménytípusok tanulólétszámát jellemezték, megváltoztak, illetve bizonyos mértékben módosultak. Az általános iskolába járók száma hosszú idő után az 1998/99-es tanévben újra emelkedett, a középfokú oktatásban viszont a változatlanul zajló szerkezeti változást összességében már létszámcsökkenés kísérte. A szakmunkástanulók és a szakiskolások számának 1996 és 1998 közötti változatlanul erőteljes csökkenését nem tudta ellensúlyozni a gimnáziumi létszám kismértékű és a szakközépiskolai tanulólétszám jelentősebb emelkedése (erről részletesebben lásd a tanulói továbbhaladásról szóló 4. fejezetet).

A középfokú képzésben ezért a fajlagos költségek ugyancsak emelkedtek, bár kevésbé, mint az általános iskolai oktatásban (lásd Függelék 50. táblázat). A középfokú tanintézetek többsége az egy tanulócsoportra jutó tanulólétszámot emelni nem tudja, mert az osztályok az évtized során folyamatosan feltöltöttek voltak, így a fajlagos költségek alakulása az osztálylétszám növelésével nem befolyásolható. A költségek emelkedésének legfontosabb oka a képzési szerkezet átalakulása, mindenekelőtt a szakközépiskolai oktatásba belépők arányának növekedése, valamint a képzési idő és ezen belül az elméleti oktatásra fordított órák számának bővülése. Az egy tanulócsoportra jutó óraszám emelkedése (erről lásd még az oktatás tartalmáról szóló 5. fejezetet) önmagában is magyarázatot ad a fajlagos költségek átlag feletti növekedésére.

3.2. Változások a finanszírozás rendszerében

3.2.1. Az alapvető jellemzők

A magyar közoktatás pénzügyi szabályozásának alapelve az 1990-ben elfogadott önkormányzati törvényből fakad. Ez az alap- és középfokú oktatás biztosítását a helyi önkormányzatok kötelező feladatává tette, fenntartva az állam felelősségét. A feladat ellátásának pénzügyi garanciáit az állami támogatás és az önkormányzati gazdaság biztosítják. Noha ma is önkormányzati tulajdonban van az intézmények döntő többsége, az utóbbi években egyre nagyobb szerepet kapnak egyéb fenntartók is (a finanszírozás alapvető jellemzőit a keretes írás mutatja be).

A magyar közoktatás finanszírozásának jellemzői

1.

  • A közoktatás rendszerének működéséhez szükséges pénzügyi fedezetet döntően az állami költségvetés és a fenntartó hozzájárulása biztosítja, melyet a tanuló által igénybe vett szolgáltatás díja és egyéb saját intézményi bevételek egészíthetnek ki.

2.

  • A közoktatás feladatainak ellátását szolgáló költségvetési hozzájárulás összegét az éves költségvetési törvényben kell meghatározni. A helyi önkormányzatok részére biztosított mindenkori éves normatív költségvetési hozzájárulások összege nem lehet kevesebb, mint a tárgyévet megelőző második évben a helyi önkormányzatok által a közoktatásra fordított - felhalmozási és tőke jellegű kiadások nélküli - teljes kiadások 90%-a.

3.

  • Az állami támogatásnak két formája van: normatív és céltámogatások. A normatív támogatások alanyi jogon megilletik a közoktatási feladatot ellátó önkormányzatokat, a céltámogatások pályázatok útján nyerhetők el. A normatív támogatások általában létszámfüggők, vagyis az oktatott tanulók száma alapján illetik meg a fenntartókat.

4.

  • A normatív támogatásokat az önkormányzatok felhasználási kötöttség nélkül kapják. Az intézmények és a központi költségvetés között közvetlen pénzügyi kapcsolat nincs. A fenntartó önkormányzatok közoktatásra fordított kiadásai jelentősen meghaladják a központi költségvetéstől kapott ágazati támogatások összegét. A központi támogatások országos átlagban az önkormányzatok ágazati ráfordításának 50-70%-át fedezik.

5.

  • A normatívák adott költségvetési évi változása és a közoktatási kiadások növekedése között nincs közvetlen kapcsolat. Az ágazatban a kiadások nominális változását alapvetően meghatározza a közalkalmazotti törvény illetménynövelő hatása.

6.

  • Az iskolafenntartók intézményeik költségvetését szabadon állapíthatják meg azzal a megkötéssel, hogy a költségvetésnek biztosítani kell a törvényekben meghatározott feladatellátást. A feladat akkor tekinthető ellátottnak, ha az intézménynek rendelkezésre áll a minimális órakeret teljesítéséhez a pénzügyi fedezet, és biztosítani tudja a tanulóknak azokat a szolgáltatásokat, amelyek igénybevételére ingyenesen jogosultak.

7.

  • Az önkormányzatok az általuk jóváhagyott éves költségvetésben szabályozzák az intézmények kiadási színvonalát. Előirányzatként meghatározzák azok bevételeit és a fenntartói támogatás összegét. Amennyiben az intézmény az éves gazdálkodási szabályokat betartotta, de bevételei nem fedezik kiadásait, a fenntartónak pótelőirányzatot kell biztosítania a feltétlenül szükséges kifizetésekhez.

8.

  • A nem állami, nem helyi önkormányzati intézményfenntartók részére megállapított normatív költségvetési hozzájárulás összege - a szektorsemlegesség elve alapján - nem lehet kevesebb, mint a helyi önkormányzat részére ugyanazon jogcímen megállapított normatív támogatás. Az egyházi iskolafenntartók emellett az állammal kötött megállapodás alapján kiegészítő támogatásra is jogosultak. Ez az önkormányzati ráfordítások országos átlaga alapján számolva - ugyancsak országos szinten - fedezi azt az összeget, amellyel a fenntartónak a kötelező feladat ellátása során ki kell egészíteni a normatívát. Más, nem önkormányzati fenntartók is jogosultak a normatív mellett kiegészítő támogatásra akkor, ha a közfeladat ellátására a helyi önkormányzattal megállapodást kötnek.

A kilencvenes években kialakult finanszírozási rendszer lényege legjobban talán a feladatorientált normatív finanszírozás kifejezéssel ragadható meg. Olyan pénzügyi szabályozás alakult ki, amely egyrészt a helyi gazdasági háttértől függetlenebbé kívánja tenni az oktatási feladatellátást, másrészt - a hozzájárulások jogcímeinek bővülésével - közelebb kerül a tényleges feladatellátáshoz. A központi költségvetésben a közoktatás céljára rendelkezésre álló források a korábbinál jóval differenciáltabb módon jutnak el az önkormányzatokhoz. Ugyanakkor a változások nem érintették az önkormányzati szabályozás alapelveit: a normativitás és a kötetlen felhasználás elvei folyamatosan érvényesültek.

3.2.2. Az 1996-os törvénymódosítást követő változások

Az 1996-os törvénymódosítás során az államháztartási reform követelményei alapján kettős ágazati cél fogalmazódott meg: racionálisabban szervezett és jobb minőségű közoktatás. Pénzügyi szempontból ezen célok elérése az intézményrendszer felülvizsgálatának és átszervezésének igényét támasztotta. A törvénymódosítást követő első költségvetési évben (1997-ben) azonban nyilvánvalóvá vált, hogy az intézményrendszer felülvizsgálatának politikai kockázatát a kormányzati politika - hasonlóan a korábbi és későbbi időszakhoz - nem vállalta fel. Az 1997. évi költségvetési törvény egyértelművé tette, hogy a központi szabályozás elismeri a kis létszámú iskolák létjogosultságát, és támogatja a magas fajlagos költséggel működő, a szakmai feltételek biztosításához szükségképpen fajlagosan több munkaerő foglalkoztatását igénylő iskolák fenntartóit. 1997-98-ban elsősorban nem a községekben, hanem a városokban került sor részleges, kismértékűnek minősíthető átalakításokra.

A közoktatási törvény finanszírozási fejezeteinek 1996. évi módosítása új finanszírozási garanciákat léptetett életbe. A korábbi költségvetési törvényekben a közoktatási célú hozzájárulások, támogatások önálló pénzügyi szabályrendszerként jelentek meg és voltak alkalmazhatók, az 1997. évtől a finanszírozási rendszer csak szaktörvényi szabályozással együttes alkalmazás mellett működőképes. A normatív költségvetési hozzájárulás megállapítását a törvény oly módon szabályozta, hogy a helyi önkormányzatok részére biztosított mindenkori éves normatív költségvetési hozzájárulások összegét hozzáigazította a tárgyévet megelőző második évben a helyi önkormányzatok által a közoktatásra fordított működési kiadásokhoz (a támogatás nagyságát ennek akkor 80%-ában határozva meg). A normatív költségvetési hozzájárulás összegének keretén belül más célra fel nem használható, kiegészítő hozzájárulást vezettek be a nemzeti, etnikai kisebbséghez tartozók óvodai nevelése, iskolai oktatásának megszervezése és a két tanítási nyelvű oktatás támogatására. A törvény emellett további szakmapolitikai prioritásokat írt elő egyes normatív hozzájárulások megállapításához (pl. korai fejlesztés, 3000 főnél kisebb településeken folyó oktatás, iskolaszékek működtetése stb.). Új elemként jelentek meg a rendszerben azok a központosított előirányzatok, melyek a közoktatás fejlesztését, megújítását, a számítógépes hálózat kiépítését, a pedagógus-továbbképzés és -átképzés, illetve -szakvizsga szervezését, valamint a pedagógiai szakszolgálatok és a pedagógiai szakmai szolgáltatások megszervezését szolgálják. Ugyancsak új finanszírozási forrást jelentettek az 1996-os törvénymódosítás nyomán létrehozott megyei közalapítványok.

3.2.3. Az 1998-as kormányváltást követő változások

A közoktatási törvénynek az 1998-as kormányváltást követő módosítása a finanszírozási rendszerben nem hozott alapvető változásokat, de az eszközrendszer hatékonyságának növelése és az oktatáspolitikai célok végrehajtásának érdekében jelentős korrekciók történtek. Tovább erősödött a finanszírozás szektorsemlegessége, az önkormányzati fenntartók esélyegyenlőségét növelő újabb garanciák jelentek meg, és a céltámogatási rendszer a korábbiaknál jobban hozzákapcsolódott a kormány által elismert feladatokhoz (Bencze, 1999).

A központi költségvetés és a helyi önkormányzatok pénzügyi kapcsolatában a közoktatás finanszírozási körében a központi költségvetési garancia erősödését jelenti az, hogy a helyi önkormányzatokat megillető minimális normatív állami hozzájárulási összeg (országos szinten) a közoktatási törvény 1999-es módosítása alapján 2000-től 80%-ról 90%-ra növekedett. A garancia mértékének növekedése 30 milliárd Ft-os normatív hozzájárulási főösszeg-emelkedést jelentett a korábbi garantált hányadhoz viszonyítva. Ezzel párhuzamosan a közoktatási törvényben a szakmai fejlesztést, a munkavégzés színvonalát (pedagógiai továbbképzés, szakvizsga) és az egyes körzeti vagy térségi szolgáltatások minőségét javítani szándékozó, a mindenkori normatív állami hozzájárulás 7%-ának megfelelő támogatási összeg is növekedett. Látni fogjuk azonban, hogy a normatívában megjelenő támogatásnövekedés nem jelent azonos mértékű forrásbővülést az egyes önkormányzatok szintjén.

A társadalmi esélyegyenlőtlenségek enyhítését szolgálja a hátrányos helyzetű tanulók felzárkóztatásához tervezett új normatív hozzájárulás (2000-ben kb. 3 milliárd Ft), amely az e csoportra irányuló foglalkozások megszervezésére ösztönöz. A magasabb finanszírozási főösszegen belül ennek a hozzájárulásnak a bevezetésével az eddigi jogcímekhez nem pusztán új forrás társul, hanem politikai és szakmai üzenet is. Tartalmát tekintve részben ide sorolható a tanulók tankönyvvásárlásához rendelkezésre álló költségvetési összeg igen jelentős mértékű (2000-ben 26%-os) emelése is.

A helyi önkormányzatokra vonatkozó szabályok módosulása mellett a közoktatási törvény 1999. évi módosítása lényegesen átalakította a nem állami, nem önkormányzati szervezetek által fenntartott közoktatási intézmények támogatási rendszerét is. Ezek ugyancsak nyertesei a törvénymódosításnak, hiszen működtetésük kockázatmentesebbé válik amiatt, hogy a költségvetés a kiadások nagyobb arányát fedezi szektorsemleges módon. Az a tény, hogy a nem állami, nem önkormányzati fenntartású közoktatás normatív állami támogatása 1992 és 1999 között több mint tízszeresére nőtt, nemcsak e szektor expanzióját, hanem javuló költségvetési helyzetét is jelzi (lásd Függelék 52. táblázat). E szektor kedvező költségvetési helyzetét mutatja, hogy az egyházi fenntartóknál még kedvezőbb a helyzet, hiszen esetükben a költségvetés megtéríti az önkormányzati fenntartók által a közoktatásra költött tárgyévi kiadások átlagos összegét (lásd a keretes írást).

Az egyházi oktatás finanszírozása

Az egyházak a központi költségvetésből két forrásból jutnak támogatáshoz. Az egyik - az önkormányzatokkal azonos feltételek szerint - a normatív hozzájárulásokból történő részesedés, a másik az úgynevezett kiegészítő támogatás. A közoktatási törvény finanszírozási garanciái (90%-os garancia) csökkentik a kiegészítő támogatás arányát és ezáltal az összegét is. A két forrás folyósítására eltérőek a szabályok. A normatív hozzájárulásokat igénylés alapján az intézményekhez juttatja az erre felhatalmazott közigazgatási hivatal. A kormány és a Vatikán között 1997-ben kötött megállapodás2 eredményeképpen az egyházi intézményeket fenntartók a központi költségvetésből kiegészítésként megkapják továbbá azt az összeget is, amellyel az önkormányzatok országos átlagban a normatívát saját forrásaikból kiegészítik. Ez a támogatás nem intézményenként, hanem egyházanként kerül felosztásra: ennek szétosztásáról az egyházak az egyes intézményeik, illetve egyes közoktatási szolgáltatásaik megítélése szerint differenciáltan dönthetnek. Az egyházi intézményekre vonatkozóan a központi költségvetés így erőteljesebb garanciákat vállalt fel, mint a kötelező feladatot ellátó önkormányzatok esetében, hiszen az országos átlagnak megfelelő kiadási szintre (és nem a két évvel korábbi ráfordítás 90%-ára) biztosítja a támogatás összegét.

Lényeges változás a szakképzés ingyenességének kiterjesztése - már 1999. szeptember 1-jétől - a második szakképzés megszerzésére. Az új előírások költségvetési összefüggései kétirányúak: egyrészt a középfokú képzés meghosszabbodásához és átrendezéséhez kapcsolódnak - még meg nem becsülhető - pénzügyi kihatásokkal 2000 szeptemberétől, másrészt már az 1999. évre visszamenően a második szakképzés ingyenességének elfogadásával a normatív hozzájárulások főösszegéből az új létszámok miatt jóval nagyobb összeget kell a szakképzés finanszírozásához átcsoportosítani. Ez utóbbi a 2000. évi költségvetésben számíthatóan mintegy 800 millió forint új kiadást jelenthet együttesen az önkormányzati fenntartóknál, de e téren további növekményekre is kell számítani.

Jelentős változás a megyei, fővárosi közalapítványok hatókörének bővülése. E sokszereplős kuratóriumok a területi érdekek, igények szerint több szakmai fejlesztést szolgáló ügyben dönthetnek, oszthatnak támogatásokat (erről lásd még a közoktatás irányításáról szóló 2. fejezetet). Így a szakmai-szolgáltató intézmények támogatásairól már a fejlesztési tervekhez kapcsolódóan a 2000. évtől a közalapítványok dönthetnek, és új feladatként jelenik meg (az igen sok adminisztrációt igénylő) a taneszköz fejlesztéséhez kapcsolódó források elosztása is. Ez utóbbiak a kiadott taneszköz- és felszerelési jegyzékeknek megfelelő intézményi ellátottság biztosítását szolgálják. A jogszabály szerint a fenntartók és intézményeik 2003-ig kaptak lehetőséget arra, hogy e jegyzéknek megfelelően rendelkezzenek az oktatáshoz szükséges eszközökkel, felszerelésekkel. Új központi költségvetési többlettel itt sem kell számolni, mert a korábban említett 7%-os kereten belül meghatározott feladatról van szó.

A közoktatás helyi megszervezésére, ezen belül a pedagógusok foglalkoztatására (azaz költségvetési oldalról hosszabb távra is) kiható legerőteljesebb változások a tanulói óraszámok emeléséhez kapcsolódnak. Egyes évfolyamok, korosztályok tanórai, nem kötelező tanórai, tanórán kívüli foglalkoztatási időkeretei, órakeretei bővültek. Ez a kötelező tanórai foglalkozásoknál az egyes évfolyamoknál eltérő, összességében heti 1,5 óra emelkedést jelent, ami a pedagógusok kötelező óraszámának változatlanul maradása esetén, új foglalkoztatási igénnyel járhat. Ennek költségvetési többletkihatásai az oktatás felmenő rendszerében teljesednek ki. A 2000. évi költségvetésben is számolni kell már azonban töredék hatásokkal amiatt, hogy az új tanulói órakeretek alkalmazása ez év szeptember 1-jétől kötelező.

Hosszabb távon jelentős költségvetési hatásai lehetnek a tantervi változásoknak. A kilencvenes évtized végén az oktatás egyazon iskolában is különböző tantervek alapján folyhat. Az egyszerre minden évfolyamnál belépő új órakeretek kötelező alkalmazása azért nem okoz zavart, mert lehetőség van meghatározott arányú eltérésre (10% lefelé). A nem kötelező tanórai foglalkozásoknál és további foglalkozásoknál azonban már az új órakeretek alapján kell számítani a foglalkoztatási lehetőségeket. A helyi megoldások és adottságok sokfélesége miatt a többletek pontosan nem becsülhetők, de országosan ez valószínűleg több milliárd forintot jelent az önkormányzati fenntartók szintjén.

Többletfoglalkoztatási igényként jelenik meg a fogyatékos gyermekek oktatásánál a gyógypedagógiai asszisztensek kötelező alkalmazásának magasabb létszámkövetelménye, amely már a 2000. évi költségvetésben is mintegy 700 milliós új kiadással járhat. Az értelmi fogyatékos tanulók foglalkoztatási időkeretének növelése hozzávetőleg további 300 millió forint új kiadással jár együtt. Nem a 2000. évet, csak a későbbi költségvetéseket érinti a könyvtáros tanárok kötelező alkalmazásának kiterjesztése a közoktatási törvény módosítása nyomán. Hasonló nagyságrendű költségvetési kihatással jár a szabadidő-szervezők beállítása. Két év alatt (2001-ben és 2002-ben) várhatóan így együttesen több mint 4 milliárd Ft új bérigény jelenik meg. Említésre méltó, hogy a törvény előírásai nyomán növekedhet a vezetői beosztású dolgozók száma. Az igazgatóhelyettesek kötelező foglalkoztatásának alacsonyabb tanulószámhoz való hozzárendelése miatt például több száz új vezető megbízása és az ezzel járó személyi juttatás fedezetének előteremtése válhat szükségessé.

A szakképzés tervezett fejlesztése és finanszírozásának átalakítása hosszabb távon és a külső szereplők pénzügyi kondícióinak - a gazdaság igényeinek - függvényében valósulhat meg. A közoktatás egységes ágazati irányítás alá vonása, a közismereti és szakmai oktatás egységes minőségbiztosítási, mérési rendszerének bevezetése, a pedagógiai szakmai munka tekintetében játszik szerepet, így a 2000. évi költségvetéssel közvetlenül összefüggésbe hozható pénzügyi kihatás nem mutatható ki. A finanszírozás lényeges átalakítására - amely viszont szükséges lenne - továbbra sem kerül sor, pedig az elkövetkező években a változások elkerülhetetlenné válhatnak. A helyi önkormányzatok szintjén egyre több gondot okoz a szakképzés finanszírozása, a rendszer átalakulásának szakmai és pénzügyi kontrollja. A szakképzés kiadásai és bevételi lehetőségei egyre szélsőségesebben szóródnak. Egységes normatív hozzájárulással ebben az iskolatípusban nem lehet az oktatás esélyegyenlőségét megteremteni. Az elmúlt kilenc évben számtalan próbálkozás történt egy áttekinthető, differenciáltabb finanszírozási rendszer kialakítására, de a szakma nem tudott megoldást találni. A megyei (fővárosi) fejlesztési tervek kialakítása és a közalapítványok létrehozása reményt keltett egy célszerűbb támogatási rendszer megvalósításához, hiszen ezek egyik célja - a jogszabály-előkészítők szándékai szerint - a szakképzés rugalmasabb finanszírozásához egy térségi szinten mobilizálható alap létrehozása és a térségi célok, igények szerinti elosztás lehetőségének megteremtése lett volna. A megyei tervek megalkotását és a közalapítványok megalakulását követő két év azonban még nem igazolta a várakozásokat.

A kilencvenes évek utolsó éveiben tehát a finanszírozási rendszerben alapvető változás nem következett be. A közoktatás finanszírozásában továbbra is érvényesül a megosztott felelősség, a költségmegosztás elve, és a rendszerben egyértelműen elkülönül a központi költségvetés és az iskolafenntartók (döntően a helyi önkormányzatok), valamint az iskolafenntartók és az iskolák közötti pénzügyi kapcsolat. A közoktatásra biztosított állami támogatások - a korábbi évek gyakorlatának megfelelően - továbbra is döntően a Belügyminisztérium költségvetésében jelennek meg: ez a fejezet tartalmazza az önkormányzatok normatív támogatását, valamint a közoktatási központosított előirányzatok egy részét. A központi költségvetésből származó, az önkormányzatok részére biztosított közoktatási támogatások - beleértve a normatív támogatást is - változatlanul a közoktatási célú önkormányzati ráfordításoknak csak egy részét fedezik, ezért az oktatás költségvetési helyzete nem választható el az önkormányzatok általános pénzügyi és gazdasági feltételrendszerének alakulásától. A normatívák viszonylag jelentős emelése ellenére nem javult az önkormányzatok pénzügyi helyzete, nem csökkentek az intézmények és a fenntartók közötti költségvetési konfliktusok.

3.3. Változások a kiadások és bevételek szerkezetében

A helyi önkormányzatok 1999-ben folyó kiadásaiknak valamivel több mint egynegyedét költötték oktatásra (lásd Függelék 53. táblázat). A közoktatás normatív támogatása az önkormányzatok oktatási kiadásainak 1995-ben - az akkori meredek zuhanás nyomán - kevesebb mint 40%-át fedezte, 1996-ban azonban ez az arány újra 50% fölé került. Az időszak másik fontos jellemzője a központosított támogatások arányának emelkedése: amíg az évtized elején ilyen forrás még egyáltalán nem volt, 1998-ban ennek aránya az összes önkormányzati közoktatási kiadásokon belül már 5%-ot tett ki (lásd Függelék 48. táblázat). Ha ebbe beleszámítjuk az oktatási tárcánál tervezett ún. kötött felhasználású normatív támogatásokat is, akkor 1999-ben ez az arány már 8,4% volt.

A normatív támogatás és a tényleges kiadások közötti különbözetet az önkormányzatoknak más forrásokból kellett előteremteniük, melyek között a legnagyobb jelentősége az egyéb állami támogatásoknak és az állam által átengedett bevételeknek van. A kilencvenes évek második felének azonban egyik alapvető jellemzője éppen az volt, hogy az önkormányzati bevételek között csökkent az állami támogatások és növekedett a saját források aránya (lásd Függelék 54. táblázat). Ez azzal járt, hogy az oktatás költségvetési helyzete egyre nagyobb mértékben függővé vált az egyes önkormányzatok anyagi helyzetétől.

A közoktatási normatíváknak a kilencvenes évek második felében és különösen utolsó éveiben történt jelentősebb emelése az önkormányzatok közötti újraelosztással járt együtt. A települések egy bizonyos csoportjában felértékelődött a normatíva szerepe, erősödött annak feladatfinanszírozási jellege. Az oktatási feladatot ténylegesen ellátókhoz a normatíván keresztül a korábbinál magasabb összeg került. A szegényebb települések előnyösebb, a gazdagabbak (általában városok) a korábbi pozícióikhoz képest kedvezőtlenebb helyzetbe kerültek. A kisebb településeken a normatívából származó bevételek emelkedése nyomán a korábbiakhoz képest nagyobb központi költségvetési támogatás jelent meg. A nagyvárosokban a személyi jövedelemadó visszatérített hányadának csökkenése miatt a normatívából származó bevételnövekedés és az összbevételek változása között nincs közvetlen összefüggés. A kiterjedtebb intézményhálózatot működtető önkormányzatok így általában nehezebben tudják biztosítani a közoktatási intézmények finanszírozásához szükséges összegeket. A kiegyenlítési célok várhatóan a csak óvodát és általános iskolákat fenntartó önkormányzatok körében érvényesülnek, kétséges azonban ez a középfokú tanintézeteket is működtető városok (különösen a kisvárosok) esetében. Az eszközigényes középfokú képzésben ugyanis a normatívából származó bevételek és az önkormányzati ráfordításigény közötti különbség biztosítása egyre nagyobb gondot okoz a fenntartóknak, tekintettel az állami költségvetésből származó "szabadon felhasználható" források szűkülésére.

A normatív támogatások mellett erősödött a konkrét feladatokhoz kötött központi támogatások szerepe a finanszírozásban. A közoktatásra szánt állami támogatások viszonylag magas hányadát - hét százalékát - kell a törvényben meghatározott fejlesztési célok megvalósítására fordítani.

A normatívák növekménye általában nem biztosította a parlamenti döntésekkel meghatározott bérfejlesztések fedezetét. A számított adatok, valamint az ismertebb, átvilágítással foglalkozó szervezetektől származó információk szerint a személyi juttatások és a munkaadói befizetések aránya intézményfokozatonként eltérő mértékben, de legalább 10-15 százalékponttal magasabbak, mint a normatíva által fedezett költséghányad. Amíg a normatívából származó önkormányzati bevételek (óvoda nélkül) 1997-98-ban az adott évre vonatkozóan az önkormányzati ráfordítások 50-55%-át fedezték, a személyi juttatások és a munkaadói járulék a kiadások 70-78%-át tették ki.

A közoktatási kiadások szerkezetének alakulása több dimenzióban elemezhető. A szakfeladat szerinti kiadások elemzése (lásd Függelék 55. táblázat) azt mutatja, hogy az iskolafokozatok, iskolatípusok között a ráfordítások arányát tekintve 1997 és 1999 között nem következett be érdemi változás. A kiadások növekedési üteme a kollégiumi ellátás esetében kiugró, minden más tevékenység vonatkozásában viszonylag szűk sávban ingadozik. Fontos hangsúlyozni, hogy a középfokú intézmények kiadásainak tevékenység szerinti megbontása egyre kevésbé tekinthető szakmailag megbízhatónak, mivel egyre nagyobb az egy gazdasági egységbe tartozó többcélú intézmények száma, amelyek esetében a szakfeladat szerinti megbontás nem mindig fedi a valóságot. Különösen igaz ez 1997-től, az intézményi vagyon működtetésének önálló szakfeladatként megjelenő elkülönítése óta. Költségvetési forrásból 1999-ben 20 111 millió Ft-ot fordítottak közoktatási fejlesztési célú beruházásra, ami az össze kiadás 4,8%-a. A szakfeladatonként történő elemzést 1997-től nagymértékben nehezíti az alap- és középfokú oktatás elkülönítésének a hiánya (lásd 3.6. ábra és Függelék 56. táblázat). Ez az arány nagyon alacsonynak tekinthető, és alátámasztja azt a megállapítást, amely szerint a fenntartók anyagi lehetőségei kimerültek a működési feltételek biztosításával. A felújításokra jutó összegek és a felújítási hányad alakulása még a beruházásnál is kedvezőtlenebb helyzetet tükröz: 1998-ban 7767 millió Ft-ot fordítottak erre a célra, a teljes költségvetési ráfordítás mindössze 2%-át.

3.6. ábra
A beruházások aránya a költségvetés oktatási kiadásain belül, 1990-1999 (%)

Forrás: OM adatközlése

Ami a személyi és dologi kiadások arányait illeti, 1994 és 1998 között a dologi kiadások négy költségvetési év során együttesen, nominálértékben csupán 22,7%-kal nőttek, ami rendkívül erőteljes reálérték-csökkenést jelez. Ha a fogyasztói árindex alakulását 1994 és 1998 között 214,2%-nak vesszük, a dologi kiadások reálértéke - elsősorban az 1995-ös megszorítások nyomán - ez alatt az idő alatt a felére esett vissza. A személyi juttatások növekedési üteme a központi bérintézkedések hatását tükrözi: az 1996. évi jelentős reálkereset-csökkenést az azt követő két évben a reálkereset emelkedése korrigálta ugyan, de az ágazatban dolgozók reálkeresete még 1998-ban sem érte el az 1995. évi szintet. Az 1999-es évben a személyi juttatások növekedési üteme (17,8%) már jelentősen meghaladta a fogyasztói árindexet (10%), a dologi kiadásoké azonban kismértékben továbbra is alatta maradt. (lásd 3.7. ábra és Függelék 57. táblázat). A bérköltségek aránya az általános képzésben a kilencvenes évek végén jóval 80% fölé emelkedett (lásd Függelék 58. táblázat).

3.7. ábra
A személyi juttatások és a dologi kiadások növekedési üteme az önkormányzati költségvetésből a közoktatásban, 1995-1999 (előző év = 100%)

Forrás: OM adatközlése, a fogyasztói árindex KSH-adat

A szakképzés finanszírozásában növekedett a szakképzési hozzájárulás szerepe. A gazdálkodó egységek bérköltség alapján számított 1,5%-os befizetési kötelezettségéből 1996-tól 0,2%-ot, 1999 óta 0,5%-ot a vállalaton belüli, munkaviszonyban állók képzésére fordíthatják a hozzájárulásra kötelezettek. Az Oktatási Minisztérium becsült adatai szerint 1997-ben a gazdálkodó szervezetek a szakképzési hozzájárulási kötelezettség teljesítésével mintegy 27 milliárd Ft támogatáshoz juttatták az iskolarendszerű szakképzést. 1998-ban a fenti összeg 30 milliárd Ft-ra emelkedett. A minisztériumi adatok szerint a két év során évente 15-20 milliárd Ft közvetlenül jutott el a szakképző iskolákhoz, és mintegy 10 milliárd Ft képezte a szakképzési alaprész forrását. Ebből az alapból az Országos Szakképzési Tanács javaslata alapján decentralizált alaprészként 1997-ben 2,3 milliárd, 1998-ban 2,65 milliárd Ft került szétosztásra a szakképzésben tanulók létszámarányának figyelembevételével a megyék között.

Az önkormányzati választásokat követően - az 1994-es választások utáni helyzethez teljesen hasonlóan - a városi önkormányzatok jelentős része költségvetési elemzésekkel, átvilágításokkal igyekezett áttekinteni a közoktatás intézményrendszerét. Általában a költségvetési kényszer által meghatározottan tették ezt: a gyakran jelentős önkormányzati forráshiány elkerülhetetlenné tette a legjelentősebb költségvetési súlyú ágazatban a megszorító intézkedéseket. Megszilárdulni látszik az önkormányzati ciklusok olyan szerkezete, miszerint az újonnan megválasztott önkormányzatok az időszak elején kezdenek racionalizációba, és a végén fejlesztenek (Setényi, 1999a). Az 1999-es év első hónapjaiban olyan racionalizálás indult el, amelynek során számos helyen érvénytelenítették a korábban kidolgozott nevelési-pedagógiai program finanszírozási feltételeit. Az önkormányzatok egyidejűleg hivatkoztak forráshiányra, a korábbi önkormányzat feladatvállalásának megalapozatlanságára, a központi oktatáspolitikai koncepció változására (NAT, kerettantervek). Erősödni látszik az a tendencia, amely már 1998-ban is felfedezhető volt a forrásgondokkal szembenézni kénytelen önkormányzatok gazdálkodásában: minimalizálni akarják az intézményeknek nyújtott önkormányzati támogatás és a normatívából származó önkormányzati bevételek összegének különbségét. Ennek érdekében befagyasztották, szűkítették az adható juttatási körbe tartozó kifizetéseket: így a jutalmakat, a ruhapénzt és az étkezési támogatást.

3.4. A finanszírozás hatékonysága

A közoktatási erőforrások hatékony felhasználása a gazdasági stabilizációs intézkedések időszakában (Bokros-csomag 1995-1996) az önkormányzati intézményrendszer finanszírozhatóságának problémájaként merült fel, önálló elemzés tárgyát nem képezte. Nemzetgazdasági szinten ugyanis a közoktatási rendszer hatékonyságának értékelése elválaszthatatlanul összefügg a feladattelepítés rendjével, a szolgáltatási felelősség meghatározásával. Az önkormányzati feladattelepítés során elsődlegesen politikai szempontok érvényesültek, a helyi önkormányzatiság kiépítése érdekében a feladatdecentralizáció volt a meghatározó cél. A közoktatásban azonban a szubszidiaritás elvének érvényesítése a magyar településszerkezet sajátosságai és az önkormányzatiság felfogása miatt a gazdasági hatékonyság szempontjával nem vagy alig egyeztethető össze. A közoktatásban a kialakított feltételrendszer keretei között nem érvényesíthető a méretgazdaságosság, amely a gazdaságban általában azt jelenti, hogy a kibocsátás növekedésével a fajlagos költségek csökkennek. A közoktatás finanszírozásával foglalkozó szakértők általában egyetértenek abban, hogy a magyar közoktatás komoly hatékonysági problémákkal küzd (Semjén, 1999).

Településszerkezeti okok következtében a magyar önkormányzatok közel 70%-ában (a 2000 főnél kisebb lakónépességű településeken) a szolgáltatás hatékonyságát, a méretgazdaságosság érvényesülését meghatározza a részben önként vállalt feladatellátási kényszer (erről lásd még a közoktatás irányításáról szóló 2. fejezetet). Amennyiben az önkormányzat önálló intézmény működtetése mellett dönt, akkor a hatékonysági szempontok érvényesítésére a gyakorlatban alig van lehetősége. A fajlagos költségeket ilyenkor alapvetően a demográfiai folyamatok és a központi költségvetési döntések határozzák meg, így helyi szinten csak kevéssé befolyásolhatók. A statisztikai adatok egyértelműen igazolják, hogy a 2000 főnél alacsonyabb népességszámú településeken a 90-es években az intézményrendszerben még a korrekciós jellegű változások is kisebb mértékűek voltak, mint a városokban és a nagyobb községekben. Nem erősödött fel a társulások kezdeményezése, az egyetlen iskolát működtető önkormányzatok az órakeret csökkentésére, a kötelező juttatásokon kívüli kifizetések minimalizálására törekedtek.

Külön figyelmet érdemel a városi önkormányzatok reagálása a gazdasági stabilizációs intézkedésekre. A korábbi évekkel szemben (Jelentés..., 1998) az 1997-1998-as esztendőket az oktatás intézményrendszere szempontjából a változatlanság, a stabilitás éveinek lehet tekinteni abban az értelemben, hogy az iskolák bezárása, átszervezése nem volt jellemző. A költségvetési nehézségek helyi szinten a gazdálkodási mozgástér szűküléshez vezettek, az önkormányzatok és az intézmények esetében egyaránt. A döntően bázis alapú tervezési gyakorlat során érvényesült az a felfogás, amely minimalizálni kívánja az iskoláknak nyújtott önkormányzati támogatás és a normatívákból származó önkormányzati bevételek különbségét. Gazdálkodási értelemben erősödött a fenntartói irányítás, ami a támogatásoknak a feltétlenül szükséges kiadásokhoz való hozzáigazításában, az eredeti előirányzatok alultervezésében és az utolsó negyedévi, korrekciós szándékú pótelőirányzatok szerepének felértékelődésében nyilvánult meg.

A középfokú ellátás intézményrendszerének átalakításában, a felesleges kapacitások felszámolásában előrelépést jelenthetett volna a megyei közoktatás-fejlesztési koncepciók törvény által előírt kötelező elkészítése. A megyei fejlesztési tervek azonban nem igazolták azokat a reményeket, amelyek szerint az érdemi viták elősegíthetik a szakképzés gyakorlati igényekhez jobban alkalmazkodó átalakítását, megállíthatják a párhuzamos fejlesztéseket, a növekvő kapacitás-kihasználatlanságot. Az egyértelmű feladatelhatárolás - azaz a középfokú ellátás kizárólag megyei önkormányzati szintre történő telepítése - hiányában a forrásokkal és a tényleges hatáskörrel nem rendelkező megyei önkormányzatok nem vállalták fel a valódi konfliktusokat. Nem történt meg az intézményi kapacitások minősítése annak ellenére, hogy a törvényi szabályozás szerint csak azok az intézmények és fenntartók részesedhetnek a megyei közalapítványi támogatásból, amelyek körzeti, térségi feladatát a megyei fejlesztési terv elismeri, jóváhagyja. A felesleges kapacitások leépítésére nem történt ösztönzés, a közalapítványi támogatások általában elaprózódtak, tényleges segítséget nem vagy alig jelentenek az igazán rászoruló intézmények részére.

A pénzügyi hatékonyság szempontjából különösen az egy osztályra jutó tanulólétszám alakulása érdemel figyelmet, hiszen ez alapvetően meghatározza a fajlagos költségek alakulását. Az általános iskolai oktatásban kismértékben változó tanulólétszám mellett az egy osztályra jutó létszám stabilizálódása jellemző. Az 1996 utáni időszakban országos szinten a fajlagos költségek emelkedését nem e mutató csökkenése okozta, ennek értéke ugyanis három évig 21,2 volt és 1999-ben is csak minimálisan emelkedett (lásd Függelék 59. táblázat). Regionális szinten 1999-ben a mutató értéke Közép-Magyarországon volt a legmagasabb (22,4) és a Nyugat-Dunántúlon a legalacsonyabb (19,6). Megyénként vizsgálva a fővárosi volt a legmagasabb (22,9), és az aprófalvas településhálózatú Zala megyei (19,5) a legalacsonyabb (lásd Függelék 60. táblázat). Jelentős különbségeket településnagyság szerint lehet kimutatni. Az 1000 főnél kisebb népességszámú településeken átlagosan 13 tanuló jut egy osztályra, az 1000-1999 közötti lakónépességűeken a mutató értéke 16.

A középiskolai oktatásban az egy osztályra jutó tanulólétszám korábban is kedvező mutatója nem változott, az osztályok továbbra is megfelelően feltöltöttek: a mutató értéke 1997-ben 28,6, 1999-ben 28,1 volt. A régiók közötti különbség a legalacsonyabb (Közép-Magyarország és Dél-Dunántúl) és a legmagasabb (Észak-Magyarország) mutató vonatkozásában is minimális (lásd Függelék 61. táblázat). A megyék közötti eltérés már jelentősebb: például Nógrád megyében 11%-kal kevesebb tanuló jut egy osztályra, mint Heves megyében (a két adat 26,4 és 29,7).

Nemzetközi összehasonlításban a pénzügyi hatékonyság szempontjából évek óta kedvezőtlennek tekinthető az egy pedagógusra jutó alacsony tanulólétszám. Ebben a tekintetben sem következett be lényeges változás az 1990-es évek második felében (lásd Függelék 62. táblázat). Az alacsonynak tekinthető kötelező óraszámok, a tanulólétszámhoz viszonyítva magas pedagóguslétszám mellett változatlanul kicsi a valószínűsége annak, hogy a pedagógus-reálkeresetek lényeges emeléséhez a költségvetési források megteremthetők. A stabil pedagóguslétszám - a csökkenő feladat-ellátási mutatók mellett - alacsonyan tartja a tanárok bérét, a biztonságos munkahely ára az lett, hogy a pedagógusok az 1990-es évek egyik legrosszabbul fizetett értelmiségi csoportjához tartoznak (erről lásd még a pedagógusokról szóló 7. fejezetet is).

1997 és 1999 között az általános iskolákban az egy pedagógusra jutó tanulólétszám mutatója (11,6 fő/pedagógus) alacsony szinten stagnált. A regionális területi különbségek 12%-os intervallumban szóródnak: a mutató Nyugat-Dunántúlon a legalacsonyabb (10,6), és Közép-Dunántúlon (12,2) a legmagasabb (az eltérés mértéke 12%-os). A megyéket tekintve ez az érték Zalában a legalacsonyabb (10,3), és Fejér megyében (12,9) a legmagasabb (lásd Függelék 60. táblázat).

A nemzetközi összehasonlító elemzésekben az egy pedagógusra jutó tanulószám számításánál egyre gyakrabban használják az ún. "teljes időben foglalkoztatott pedagógus-egyenértékes" mutatót (full-time equivalent). Eszerint az OECD-országokban az alapfokú oktatásban (alsó tagozat) 1998-ban 17,1, az alsó középfokú oktatásban (felső tagozat) pedig 14,9 tanuló jutott egy pedagógusra. Magyarország esetében ez a két érték jóval alacsonyabb, 11,0, illetve 11,1 volt (Education at a Glance, 2000). Ennek a ténynek az ismeretében részben irreálissá válnak az olyan összehasonlítások, amelyek - akár a gazdasági fejlettségi szintkülönbségeket figyelembe vevő számításokon alapulók is - az egy pedagógusra jutó kereseteknek és az általános iskolai oktatás kiadási szerkezetének az összehasonlító elemzését tűzik ki célul. A meghatározó alapadat szerint a hazai általános iskolai oktatás nemzetközi összehasonlításban rendkívül munkaigényes, ebből következően a fajlagos kiadásokon és az összkiadásokon belül is szükségszerűen igen magas a pedagóguslétszámtól függő juttatások aránya. Mindezen nem változtat az, hogy az alacsony tanuló/pedagógus arányt szakmai tekintetben kedvezőnek lehet tekinteni, mint olyan keretfeltételt, amely megteremtheti a differenciált, minőségi oktatás feltételét.

A középiskolai oktatásban az 1990-es években megfigyelhető tendenciában nem következett be változás: az egy pedagógusra jutó tanulólétszám lényegében állandónak tekinthető (lásd Függelék 62. táblázat). A régiók közül az utolsó elemzett tanév adatai alapján egy pedagógusra a legkevesebb tanuló Közép-Magyarországon (10,8) a legtöbb pedig Közép-Dunántúlon (13,5) jut. A megyei adatok azt mutatják, hogy a mutató értéke Pest megyében a legalacsonyabb (10,6) a legmagasabb (14,7) pedig Fejér megyében (lásd Függelék 61. táblázat). Az OECD adatai szerint 1998-ban a felső középfokú oktatásban az egy pedagógusra jutó tanulólétszám (a teljes időben foglalkoztatott pedagógus-egyenértékes mutatóval számolva) a szervezet tagországaiban átlagosan 15,1 fő volt, Magyarországon 10,5 (Education at a Glance, 2000).

Az oktatási rendszer hatékonysági szempontból történő vizsgálata során fontos figyelembe venni, hogy a magyar közoktatás egyre bővülő szociális feladatokat is ellát. Az általános iskolai oktatásban az 1990-es évek második felében a diákszociális jellegű ellátásokat igénybe vevő tanulók aránya folyamatosan emelkedett (lásd Függelék 63. táblázat). A szélesedő szociális funkció egyre elválaszthatatlanabbul kapcsolódik össze az oktatási feladatokkal, az alsó tagozatos tanulók 60%-a veszi igénybe a napközis ellátást. Az oktatás fajlagos mutatóinak értékelésénél a szociális ráfordításokat szinte lehetetlen elkülöníteni, de a nemzetközi átlagnál munkaigényesebb jelleget tükröző mutatók egy része összefügg a közoktatásinál szélesebb feladatellátással.

Érdemes hangsúlyozni, hogy a közoktatás pénzügyi hatékonysága szempontjából gyakran ellentmondásosnak minősíthetőek azok az "üzenetek", amelyeket az állam a közoktatás törvényi és gazdasági szabályozásán keresztül a helyi szereplők felé küld. Az 1995-ös, ún. ágazati átvilágítást követően (Jelentés..., 1998) kidolgozott finanszírozási javaslatok, amelyek értelmében az állami támogatás nagyságát teljesítményarányosan, a pedagógus-álláshelyszám alapján számították volna ki, új alapokra helyezhette volna az állam és a fenntartók, közvetve pedig a fenntartók és az iskolák viszonyát. Intézményszerkezeti vonatkozásban e javaslatok érvényre juttatása az ágazatban akár nagyobb hatású is lehetett volna, mint a gazdasági stabilizációs intézkedéseké. A normatívák feladatfinanszírozási jellegének erősödése gátolhatja a hatékonysági szempontok érvényesülését. Az a kormányzati szándék, amely a meglévő intézményhálózat működőképességének biztosítását tekinti kiemelt célnak, növelve a létező intézményi kapacitásokhoz kötött és a kiegyenlítő támogatások súlyát, konzerválja az elaprózott, kisméretű iskolákra épülő intézményszerkezetet.

Hasonlóan ellentmondásos következményei lehetnek a feladatellátás paramétereire vonatkozó, a közoktatási törvény 1999-es módosítása során meghozott döntéseknek. A helyi tantervek elfogadása során, 1997-1998-ban települési szinten az intézmények órakerete vált a legfontosabb új feladatmutatóvá: az intézményfenntartók ezen keresztül - helyi döntési önállóságukkal élve - tartós szakmai és pénzügyi kötelezettséget vállaltak. A Nemzeti alaptanterv felülvizsgálata és a kerettantervek bevezetése ugyanakkor lehetőséget teremthet az önkormányzatok számára a korábbi kötelezettségvállalás felülvizsgálatára. Ez önmagában - a hatékonyság szempontjából - még kedvező is lehetne, azonban a szolgáltatás szakmai minőségére vonatkozó eredménymutatók hiánya miatt a változások hatása nehezen jósolható meg.

Ugyancsak érdemes hangsúlyozni, hogy a hazai településszerkezet, a demográfiai folyamatok és a sajátos ágazati viszonyok miatt a magasabb fajlagos kiadás nagyon gyakran egyáltalán nem az oktatás magasabb színvonalára utal. Az egy tanulóra jutó fajlagos kiadás és a települések népességszáma között negatív összefüggés van, de a hasonló gazdasági helyzetű önkormányzatok esetében a magasabb fajlagos kiadás a kevésbé hatékony gazdálkodásnak is a jele lehet (Péteri, 1998). Az oktatásban az intézményi szintű kiadásokat döntően a tanulócsoportok száma határozza meg, amely a kisebb településeken, ahol évfolyamonként egy osztály működik, nem létszámfüggő. Kedvezőtlen demográfiai helyzet esetén a fajlagos (tanulóra számított) költségek folyamatosan emelkednek, növekvő tanulólétszámmal párosulva az összefüggés pontosan fordított lenne. Az intézményrendszer struktúrájából következően a kistelepülési önkormányzatok változatlan feladatellátási felfogás mellett a fajlagos költségek alakulását érdemben befolyásolni nem tudják akkor, amikor a tanulólétszám csökken. A magasabb fajlagos kiadásokból tehát nem következik egyértelműen a jobb oktatási színvonal. Ebben elsősorban az ágazat egészének a tanulólétszám változásával összefüggő költségérzéketlensége mutatkozik meg. A hasonló helyzetű (azonos népességszámú) önkormányzatok esetében már valószínűleg szorosabb a kapcsolat a fajlagos kiadások és a költséghatékonyság között, de az intézményi racionalizálás feltételeit itt is meghatározza az, hogy az intézményi kapacitások csökkentése során nem csak gazdasági megfontolásokat kell figyelembe venni.

A honlapon található tanulmányok, egyéb szellemi termékek, illetve szerzői művek (a továbbiakban: művek) jogtulajdonosa az Oktatáskutató és Fejlesztő Intézet. A jogtulajdonos egyértelmű forrásmegjelölés mellett felhasználást enged a művekkel kapcsolatban oktatási, tudományos, kulturális célból. A jogtulajdonos a művekkel kapcsolatos anyagi haszonszerzést azonban kifejezetten megtiltja.