2019. augusztus 21., szerda , Sámuel, Hajna

1055 Bp., Szalay u. 10–14.

Tel.: (+36-1) 235-7200

Fax: (+36-1) 235-7202

magyar english
Elfelejtett jelszó

Arany János Programok  IKT  OFI  OKJ  SDT  Vizsgacentrum  biztonságos iskola  egészségtudatos iskola  erőszakmentes  kiadvány  konferencia  kétszintű érettségi  letölthető  oktatás  próbaérettségi  pályázat  rendezvény  ÚPSZ  Új Pedagógiai Szemle  érettségi 

Intézeti folyóiratok

Köznevelés
Új Pedagógiai Szemle
Educatio
Könyv és nevelés
Kattintson ide a rendeléshez!
Tudástár >> Jelentés a magyar közoktatásról >> Jelentés a magyar közoktatásról 1997

5.4. A finanszírozás hatékonysága

2009. június 17.

5.4. A finanszírozás hatékonysága

A közoktatás finanszírozási rendszerét értékelve két alapvető kérdést kell feltennünk. Az első kérdés az, hogy e rendszer mennyire képes biztosítani az e célra szánt erőforrások hatékony felhasználását. A másik az, vajon mennyire teszi lehetővé a közoktatással kapcsolatban megfogalmazódó legfontosabb társadalmi célok érvényesülését. A magyar közoktatás finanszírozási rendszerében az erőforrások felhasználásával kapcsolatos döntések meghatározó részét önálló helyi döntéshozók hozzák meg. Döntéseiket, a központilag meghatározott keretek között, alapvetően saját érdekeltségük és a helyi érdekviszonyok határozzák meg. Az tehát, hogy az erőforrások felhasználása a magyar közoktatásban mennyire hatékony, és hogy a fontos társadalmi célok mennyire érvényesülhetnek, nagymértékben e helyi döntések minőségétől függ. A közoktatás irányításáról szóló előző fejezetben részletesen elemeztük a helyi irányítási szint sajátosságait és problémáit. Itt most újra utalnunk kell arra, hogy ezek a finanszírozás hatékonysága szempontjából is meghatározó jelentőségűek.

5.4.1. A források felhasználásának hatékonysága

Az erőforrások felhasználásának hatékonyságát helyi szinten az iskolafenntartó önkormányzatok 1995 előtt nem nagyon vizsgálták. A legtöbb helyen tovább folyt a múltból örökölt bázisalapú tervezés, azaz az intézmények költségvetését az előző évi alapján határozták meg a feladatok változásainak vizsgálata nélkül. Az ellátandó feladatokhoz kapcsolt költségelemzésen alapuló költségvetési tervezésnek Magyarországon kevés hagyománya van. Emellett a helyi döntéshozók jelentős része nem rendelkezik, és a feladat jellegéből fakadóan nem is rendelkezhet olyan felkészültséggel, ami a ráfordítások hatékonyságának az elemzéséhez szükséges. Mindennél fontosabb azonban, hogy hosszú ideig bizonytalan volt, melyek azok az országos szintű prioritások, amelyekhez a feladatok kijelölése és finanszírozásuk igazodhat.

1995-ben a költségvetési megszorítások hatására sok helyen elkezdődött az intézmények által ellátott feladatok átvilágítása (erről lásd még a racionalizációról szóló részeket a közoktatás irányításáról szóló 4. fejezetben is). Az 1996-os közoktatási törvény elfogadásáig azonban kevés olyan általánosan elfogadott kritérium volt, amelynek alapján a feladatok indokoltságát a helyi döntéshozók megítélhették volna, annál is inkább, mert az 1993-as közoktatási törvény a korábbi központi tantervek kötelező jellegét korábban megszüntette. Az intézmények szintjén a tanulólétszám csökkenése nem vezetett feladatcsökkenéshez, mivel a tanulói, szülői igényeket követve és az intézményi önállóság adta lehetőségeket kihasználva az iskolák a tanórán kívüli órakeretek és a csoportbontások növelésével új feladatokat határoztak meg. Ezek elismertetése a finanszírozóval évekig viszonylag könnyű volt, mert nem volt egyértelmű, hogy az állam mikor tekinti - pl. óraszámban kifejezve - a kötelező feladatot ellátottnak. Ennek következtében az egy tanulócsoportra jutó órakeretet tekintve egyre nagyobb különbségek alakultak ki az egyes intézmények között. Az 1995. évi, ún. közoktatási átvilágítás adatfelvételéből például kitűnt, hogy a korábban kötelezőnek tekintett óratervi órákhoz viszonyítva a ténylegesen ellátott óraszámok 110 és 160% között mozogtak (Várnagy, 1995).

Az 1995-ben elkezdődött racionalizáció a különböző intézményi, illetve fenntartói csoportokban eltérő hatásokat eredményezett. E hatások a helyi ellátást szabályozó paraméterek kidolgozatlansága és a helyi közoktatási irányítás problémái (kompetenciahiány, a hosszabb távra való tervezés hiánya, a konfliktusfelvállaló képesség gyengesége, a helyi egyeztetés hiányosságai stb.) miatt meglehetősen ellentmondásosak (Balogh, 1997).

A kisebb településeken - mint korábban említettük - a várakozásokkal ellentétben nem erősödött fel a társulások kezdeményezése. Az összevont vagy alacsony létszámú osztott osztályokkal működő iskolák osztály- és pedagóguslétszámát a változások alig érintették, intézmények megszüntetésére, összevonására ebben a körben alig került sor. Az évfolyamonként egy-egy osztállyal működő, egyetlen iskolát fenntartó önkormányzatok alapvetően arra törekedtek, hogy óraszámban kifejezve minimalizálják az ellátott feladatot. Csökkentették a tantárgyfelosztásban szerepeltethető órakeretet, a szakkörök, a csoportbontások számát. Feltehetően ezeken a településeken sem lett alacsonyabb a tanulócsoportok száma, és gyakorlatilag nem vagy minimálisan esett a pedagóguslétszám. Az órakeretek csökkenése inkább a túlórakeretek mérséklődését, ezáltal a pedagógusok jövedelmének további visszaesését eredményezte.

A városok körében a tanulócsoportszám és a pedagóguslétszám csökkenésére elsősorban azokban a vidéki városokban került sor, amelyek a kilencvenes évek első felében a legkevésbé vettek tudomást a demográfiai változásokról. Az intézményi kapacitások jobb kihasználására, elsősorban az intézmények eltérő méreteiből és a demográfiai helyzet eltéréseiből fakadó adottságokhoz való alkalmazkodás révén, a nagyobb városokban kínálkozott lehetőség. A nagyobb városokban egyaránt megtalálhatók a kis-, a közepes és a nagyméretű intézmények, illetve a különböző városrészek eltérő kor- és családösszetételéből következően a tanulólétszám változása is eltérő. A fenntartók mozgástere az intézményi kapacitások jobb kihasználásában itt nagyobb, hiszen az önkormányzat felvállalhatja az ellátási (beiskolázási) körzetek átalakítását és a tanulócsoportok számának iskolaszintű meghatározását. Ezáltal ugyanis megteremthető egyes nagyobb iskolák kapacitásának teljes kihasználása, más intézményekben pedig a tanulócsoportok számának a csökkentése (a közepes és nagy létszámú -16 tanulócsoportnál többet működtető - intézmények minél teljesebb feltöltése ugyanis pénzügyi szempontból az egyik leghatékonyabb megoldás).

A nagyobb városok a valóságban gyakran a nagyobb iskolák tanulócsoportszámának csökkentését választották, ugyanis a létszám csökkentése itt járt a legkevesebb konfliktussal. A helyi politikai feszültségeket okozó iskolabezárásokat a legtöbb önkormányzat nem vállalta fel, ezért - finanszírozási szempontból ésszerűtlen módon - a kapacitáscsökkentés inkább a nagyobb intézményeket érintette. Ennek megfelelően gyakran a magasabb fajlagos költségekkel működő intézményhálózat konzerválódott, és emelkedett a kisiskolák tanulócsoportjainak az aránya.

A központi elvárások szerint a helyi döntések nyomán csökkennie kellett volna a pedagógusok létszámának, és az ily módon felszabaduló forrásokat a rendszerben maradók fizetésének emelésére kellett volna fordítani. A pedagógusok létszámának több évig tartó, a demográfiai visszaesés tényét figyelmen kívül hagyó növekedése 1995-ben valóban megállt, és a létszám az ezt követő két évben először alacsonyabb lett. A KSH adatai szerint a csökkenés az 1995/96-os tanévben 3048, az 1996/97-es tanévben pedig 3233 fő volt, ami évente kb. 3,5%-os csökkenést jelent. Ez persze nem jelenti azt, hogy ennyi pedagógust elbocsátottak volna, hiszen sokan vették igénybe a korengedményes nyugdíjazás lehetőségét. A középfokú oktatásban az utolsó két tanévben összesen 576 fővel lett kisebb a pedagóguslétszám, de ez a gimnáziumokban és a szakközépiskolákban létszámnövekedést, a szakmunkásképzésben ennél nagyobb csökkenést jelent. A helyi racionalizáció tehát a pedagóguslétszám jóval kisebb csökkentését eredményezte, mint ami a központi elképzelések szerint lehetséges és szükséges lett volna. 1997-ig nem teljesült tehát az a cél, hogy a közoktatás feladatait kevesebb, de jobban fizetett pedagógus lássa el (erről lásd még a pedagógusokról szóló 7. fejezetet is).

A feladatok szűkítése, a pedagógusok elbocsátása konfliktusokkal jár. Az önkormányzatok a pedagógusokkal és a szülőkkel való érdek-összeütközést csak azért, hogy kevesebb pedagógusnak több bért tudjanak fizetni, nem vállalták fel. Maguk az érdekképviseletek sem ilyen magatartást vártak el tőlük. Leépítést általában csak ott vállaltak fel, ahol a felszabaduló összegeket az ágazatból kivonva a forráshiány csökkentésére vagy más, fontosabbnak ítélt feladatok ellátására fordították.

Említettük, hogy a közoktatási törvény módosítása után, az ellátási paraméterek pontosítása révén kifejezhetővé vált az állam által előírt feladat minimuma. Az 1996/97-es tanév indításánál az önkormányzatok már figyelmet fordítottak a tantárgyfelbontásban jóváhagyott órakeretek felülvizsgálatára. A városokban ez gyakran járt együtt, főleg az általános iskolák esetében, az "arányosítással": általában csökkentették azoknak az intézményeknek az órakeretét, amelyekben kiugróan magas volt a bontások, a tanórán kívüli foglalkozások órakerete.

Valószínűsíthető, hogy ez a tendencia - főleg a NAT bevezetésének helyi szabályai megalkotása során - folytatódni fog. Miután óraszámban kifejezhetővé válik az intézményi kötelező feladat, az önkormányzati testületek az egyes intézmények szintjén felülvizsgálhatják az ellátott óraszámot, és óraszámban kifejezve meghatározhatják az önkormányzat által elismert feladatot. Az intézményeknek olyan szakmai programot kell javasolni és indokolni, amely alapján a minimálisnál nagyobb órakeretüket elismerheti a testület. Az önkormányzatok ezzel egyszerre szakmai és pénzügyi tartalommal bíró döntési lehetőséget kaptak, hiszen meghatározhatják azokat a feltételeket, amelyekre minimálisan középtávon épül az intézmények tartalmi munkája. Az önkormányzatok elvileg ennél még tovább is mehetnek, különösen akkor, ha az általuk elismert órakeret meghaladja a törvényi minimumot. Befolyásolhatják (meghatározhatják) az egyes intézmények sajátos képzési profilját, irányultságát, módosíthatják a korábbi tagozatok rendszerét.

A finanszírozás hatékonyságát többek között azon mérhetjük le, hogy a kiadások szerkezete milyen mértékben követi a társadalmi igényekben és feltételekben történt változásokat. A decentralizált finanszírozás egyik lehetséges előnye éppen az, hogy a helyi döntéshozók, közvetlenül érzékelve a környezeti változásokat, viszonylag gyorsan meghozhatják azokat a döntéseket, amelyek nyomán a kiadások szerkezete illeszkedik az igények és a feltételek változásaihoz. Ebből a szempontból a 90-es évek közepének fejleményei felemás tapasztalatokat hoztak. A helyi döntéshozók 1995-ig hajlamosak voltak változtatások nélkül maguk előtt görgetni a megörökölt kiadási szerkezetet, illetve a külső kényszerek hatása alatt inkább azokhoz a pontokhoz nyúltak hozzá, ahol rövid távon a legkevesebb konfliktus keletkezhetett. Igazi alkalmazkodási folyamatok inkább csak 1995 után kezdődtek el, ami azonban a rendelkezésre álló költségvetési adatokban még nem nagyon érhető tetten.

Fontos itt is hangsúlyoznunk, hogy a decentralizált rendszerben a külső kényszerekhez és lehetőségekhez, ezen belül a központi támogatásokban megjelenő prioritásokhoz való alkalmazkodás csak bizonyos idő elteltével jelentkezhet. Így például a helyi döntéshozók számára csak 1995-ben vált nyilvánvalóvá, hogy az 1993-as közoktatási törvénynek az a rendelkezése, mely szerint a pedagógusbéreket a központi költségvetés átvállalja, nem fog megvalósulni, azaz a bérköltségekkel való hatékony gazdálkodás felelősségét nekik kell vállalniuk. A helyi finanszírozási döntések tehát ehhez csak 1996 folyamán kezdhettek tömegesen alkalmazkodni. Ugyanígy, a központi normatívák emelkedésének változásai is, általában csak egy év elteltével kezdenek hatni. 1996-ban például hiába lett az ágazati normatíva jóval magasabb, mint a korábbi években, a forráshiánnyal küszködő önkormányzatok nagy része az eredeti előirányzatokkal készített költségvetést. Amennyiben a központi prioritások meghatározásában túl gyakran túl nagy irányváltások történnek, a helyi alkalmazkodási folyamatok nem tudnak elindulni. Fontos hangsúlyozni azt is, hogy a közoktatási intézményrendszer stabilitása önmagában is olyan érték, amely a túlságosan gyors és radikális változások ellen szól.

A helyi alkalmazkodást többek között abban lehet lemérni, hogy a kiadások szerkezete mennyire követi a tényleges feladatok változásait, például a tanulólétszámok csökkenését. Az oktatási ráfordítások belső arányai az elmúlt időszakban csak lassan és kevéssé változtak: a helyi döntésekre 1995-ig az volt jellemző, hogy fenntartották az egyes fokozatok közötti alapvető arányokat. Miközben a közoktatási ráfordítások részesedése az összes oktatási kiadáson belül változatlanul 77-79% között alakult, az egyes oktatási fokozatok részesedése a kiadásokból 1990 és 1996 között a tanulólétszámok változása ellenére alig változott. Az általános iskolai oktatási ráfordítások aránya 29-31% között maradt, noha az oktatott gyerekek létszáma itt nagyobb mértékben csökkent. A középfokú oktatás részesedése a gyereklétszám növekedése ellenére ugyancsak változatlanul 24-26% körül alakult. Itt azonban 1993-tól kezdve már bizonyos mértékű átrendeződés figyelhető meg a középiskolai és a szakmunkásképző iskolai oktatás között. A középfokú oktatáson belül a szakmunkásképző iskolai oktatásra fordított kiadások aránya többéves késéssel (1993-tól) csökkenni kezdett, noha mértéke elmaradt a tanulólétszám-csökkenéstől. Folyamatos és tartós csökkenés a nem közvetlenül oktatási ráfordítások (napközi és diákotthoni ráfordítások) körében volt megfigyelhető (lásd Függelék 131. táblázat).

A helyi döntéshozói viselkedés jól ismert jellemzője a folyó kiadásoknak a beruházási kiadások elé helyezése. A közoktatási beruházások forrásainak meghatározó része az önkormányzatoktól származik, a központi költségvetési arány mindössze 10-15%. A beruházási ráfordítások aránya 1990 óta folyamatosan csökken. Az aránycsökkenést az általános iskolákban a tanulólétszám csökkenésével is magyarázhatnánk, de egészen 1996-ig csökkent a beruházások aránya a középfokú oktatásban is, noha itt a tanulólétszám 1990 és 1995 között 20%-kal emelkedett (lásd 5.10. ábra és Függelék 132. táblázat). Hangsúlyoznunk kell, hogy a beruházási ráfordítások arányának több évig tartó csökkenése gátolhatja a középiskolai oktatás kiterjesztését, ezért e területen különösen indokolt a növekedés.1

Ami a jóléti kiadásokra fordított pénzeket illeti, az alapfokú oktatás területén ezek aránya 1990 és 1995 között 25,1%-ról 21,5%-ra csökkent, a középfokú oktatáson belül ilyen csökkenést nem lehet megfigyelni (lásd Függelék 133. táblázat). Láttuk azonban, hogy a középiskolai jóléti kiadásokon belül is csökkent egy fontos tétel, a kollégiumi kiadások aránya.

A kiadásoknak a bérek alkotják azt a tételét, amely egészen 1995-ig a legstabilabbnak bizonyult. A helyi döntéshozók először csökkentették a beruházások arányát a folyó oktatási ráfordításokhoz képest, ezután a folyó oktatási ráfordításokon belül visszafogták a nem szűken vett oktatási kiadások, vagyis a jóléti kiadások arányát. Végül csökkent a dologi ráfordítások aránya, azaz például egyre kevesebbet költöttek szakmai anyagokra. Az alkalmazottak száma csökkentésének eszközéhez az iskolafenntartók hosszú ideig nem nyúltak. Ennek megfelelően a kiadásoknak a bérek csökkenő reálértéke ellenére egyre nagyobb hányadát tették ki a bérköltségek (lásd 5.11. ábra és Függelék 134. táblázat).

Noha a pontos adatok még nem állnak rendelkezésre, valószínűsíthető, hogy a bérköltségek arányának növekedése az 1996-os költségvetési évben megtörik. Ebben az évben ugyanis a pedagógusbérek növekedése lényegesen elmaradt az inflációtól: az árszínvonal 23,6%-os növekedése mellett a közoktatásban dolgozók nominálkeresete átlagosan csak 11,7%-kal emelkedett. Ebben meghatározó szerepe van annak is, hogy az országosan egységes bérskálához való alkalmazkodás maga is lassú folyamat. Hiába történik meg ugyanis a bérek központi meghatározása, ha a bértáblában való társadalmi megegyezés lekési a helyi költségvetések elkészítését. Ebben az esetben ugyanis sok olyan fenntartó van, amelynek - amint azt 1996-ban történt - egyszerűen már nincs szabad forrása a kötelező béremelés feltételeinek a megteremtéséhez. Noha 1996-ban a normatíva növekményének elvileg fedeznie kellett volna a béremeléseket, az alapilletmények emelésének időszakában ez a forrás az egyes önkormányzatok szintjén még nem állt rendelkezésre.

A közalkalmazottak központi bérszabályozásának a helyi bérgazdálkodásra gyakorolt, sokak által előre jelzett "bemerevítő" hatása 1996-ban erősen érvényesült. A közalkalmazotti státushoz kötődő kötelező járandóságok és adható juttatások miatt a korábbi bértömeggazdálkodás nem volt tovább fenntartható, így az intézmények költségvetési tervei kiegészültek az önkormányzat által engedélyezett létszám meghatározásával. A közalkalmazotti bértáblázat alapján megvalósuló béremelési mechanizmus ugyanis a bértömeggel szemben már korábban a létszámot tette a tervezés alapjává. Emellett az órakereteknek a különböző intézmények közötti korábban említett újraelosztása (arányosítás) együtt járt a létszámok arányosításával is. Végül a korábbi évek besorolásokkal kapcsolatos perei és az ezek elvesztése nyomán jelentkező többletterhek2 is figyelmeztették az önkormányzatokat arra, hogy a közalkalmazotti törvényhez kapcsolódó garanciákat végső soron nem a munkáltató intézményeknek, hanem nekik kell az intézményi költségvetésben biztosítani.

A kiadáscsökkentés különösen erősen sújtotta a dologi kiadásokat, ezen belül is a szakmai beszerzésekre fordított pénzeket. Igen sok olyan iskola van, főleg kisebb településeken, ahol az elmúlt években a szakmai beszerzésekre (taneszközök, folyóiratok stb.) fordított pénz teljesen eltűnt az intézményi költségvetésből. Más iskolákban az ilyen jellegű kiadások egyetlen forrása az iskola mellett működő, a nem költségvetési pénzek begyűjtését lehetővé tevő alapítvány.

A finanszírozás hatékonyságának az értékelésénél a másik fontos szempont, amelyet elemezni szükséges, az, vajon a közpénzeket általában ésszerűen használják-e fel, azaz van-e pazarlás vagy az eredeti céloktól eltérő célokra való pénzfelhasználás a rendszerben. A decentralizált rendszerekben ezt soha nem lehet teljesen kizárni, a mértékét azonban minimálisra lehet csökkenteni. Arról, hogy oktatási célra szánt pénzeket fordítanak-e más célokra, és ha igen, milyen mértékben, nem állnak rendelkezésre adatok. Ennek a lehetőségét a szakértők általában nem zárják ki. A pénzfelhasználás hatékonyságának és a pénzügyi előírások betartásának a kérdése különösen élesen vetődik fel az 1996-os törvénymódosítással keletkezett közoktatási céltámogatásokkal kapcsolatban. Ezek nagy részéről (pl. a pedagógusok továbbképzését szolgáló pénzek 90%-áról) iskolai szinten kell döntést hozni, de a felhasználás ellenőrzése az iskolafenntartó önkormányzatok feladata.3

5.4.2. Az alapvető társadalmi célok érvényesülése

A finanszírozás hatékonyságának elemzése nem szakítható el attól a kérdéstől, vajon a ráfordítások az alapvető társadalmi célok teljesülését szolgálják-e, illetve milyen eredményességgel szolgálják azokat. Ezen a ponton a finanszírozás kérdései közvetlenül kapcsolódnak a közoktatás és a társadalompolitika általános problémáihoz. Kérdés ugyanis, hogy a finanszírozás által is szolgálandó célokat kik és milyen módon határozhatják meg. Vajon milyen viszony van a nemzeti szinten meghatározott és a helyi közösségek által kitűzött célok között? Vajon milyen a viszony a többség által elfogadott és a kisebbség által igényelt célok között? Ha ezek nem esnek teljesen egybe, akkor vajon melyik, milyen mértékben válhat a hatékonyság és az eredményesség mércéjévé? Vajon az olyan általánosan elfogadott célok teljesülését, mint például azt, hogy a fiatalokat fel kell készíteni az életre, hogyan mérhetjük? Ad-e erről eligazítást a tanulmányi teljesítmények standardizált tesztekkel való mérése, vagy más indikátorokat kell keresnünk? E kérdések ma nemcsak Magyarországon, hanem a világ számos országában a döntéshozók és a szélesebb szakmai közvélemény érdeklődésének az előterében állnak.

A közoktatási finanszírozási rendszereket gyakran értékelik aszerint, hogy azok mennyire tudják biztosítani három alapvető érték érvényesülését. Ezek (a) a szolgáltatás megválasztásának és megszervezésének a szabadsága, (b) a megfelelő színvonalú szolgáltatáshoz való hozzáférés esélyének az egyenlősége és (c) a szolgáltatás minőségének, vagy máshonnan nézve, eredményességének és hatékonyságának a biztosítása.

A magyar finanszírozási és irányítási rendszerre általában az jellemző, hogy a közoktatás szereplői, mindenekelőtt a helyi közösségek számára, viszonylag nagy mozgásteret biztosít abban, hogy megválasszák a szolgáltatás nekik leginkább megfelelő formáját. A decentralizáció, az intézményi önállóság, a tanszabadságot garantáló törvényi rendelkezések és a szabad iskolaválasztás általában biztosítják annak a lehetőségét, hogy a szabadság értéke érvényesüljön. Az egyházi és a magánoktatás nagyvonalú állami támogatása és a speciális oktatási igények kielégítését célzó támogatások lehetővé teszik, hogy az emberek nagy többsége az igényeinek megfelelő oktatáshoz juthasson.

Az esélyegyenlőség érvényesülésének feltételei jóval kedvezőtlenebbek. A kompenzációs mechanizmusok gyengesége folytán a rendszer különösen a települések közötti egyenlőtlenségek növekedésének kedvez, de egyazon településen belül is nagy eltérések alakulhatnak ki az egyes intézmények feltételei között. Jelenleg a kompenzációs célú támogatások jelentős részét normatív alapon osztják el, ami azt jelenti, hogy azokat gyakran az arra rá nem szorulók is megkapják, illetve azokhoz a rászorulók sem minden esetben jutnak hozzá. A települések anyagi helyzetében nagyon nagy eltérések figyelhetők meg, és ez közvetlenül befolyásolja az iskolák költségvetési helyzetét (erről részletesebben lásd az egyenlőtlenségekről és speciális igényekről szóló 9. fejezetet).

5.4.3. A finanszírozás hatékonysága nemzetközi összehasonlításban

Nemzetközi összehasonlításban azért nehéz értékelni a magyar közoktatási rendszer pénzügyi hatékonyságát, mert az összehasonítható adatok csak több év késéssel állnak rendelkezésre. Gyors változások esetén, ami Magyarországra az elmúlt években jellemző volt, az ilyen összehasonlításokból csak óvatosan szabad következtetéseket levonni, hiszen nem kizárt, hogy az elemzés közreadásakor már nem jellemzőek azok az adatok, amelyek néhány évvel ezelőtt még azok voltak. Így a nemzetközi összehasonlításoknál különösen nem szabad elfeledkeznünk arról, hogy az utolsó, 1994-es összehasonlítás (Education at a Glance, 1996b) óta eltelt időben Magyarországon (a) megkezdődött a pedagóguslétszám csökkenése, (b) miközben a GDP nőtt, csökkent a ráfordítások reálértéke, (c) folytatódott a tanulók számának a csökkenése.

Mivel a bérekkel kapcsolatos kiadások a közoktatási kiadások meghatározó részét alkotják, a közoktatás egészének hatékonysága szempontjából a legtöbb országban a pedagógusok hatékony foglalkoztatása számít a legfontosabb kérdésnek. Az OECD elemzései szerint az egy tanulóra jutó kiadások nagysága - ami a költségvetési hatékonyság talán legjobb nemzetközileg is összehasonlítható mutatója - legerősebben a következő három tényezőtől függ: (a) a tanári fizetések nagysága, (b) a tanuló/tanár arány és (c) a nem tanári bérekre fordított kiadások nagysága. Az alap- és középfokú oktatásban ezek közül az első kettőnek van meghatározó szerepe (Education at a Glance, 1996a).

Korábban már láttuk, hogy az egy tanulóra jutó kiadások GDP-hez viszonyított aránya Magyarországon az elmúlt években jóval magasabb volt, mint az OECD-országokban. Amíg az alapfokú oktatásban az OECD-országokban az egy tanulóra jutó kiadások 1993-ban az egy főre eső GDP-nek csupán 18,3%-át tették ki, addig Magyarországon ugyanez az arány ugyanebben az évben 26,7% volt. Ennek az oka nyilvánvalóan nem a magas tanári fizetésekben és nem is a magas, nem bér jellegű kiadásokban található, hanem a más országokhoz képest kiugróan kedvező tanuló/tanár arányban. 1994-es adatok szerint, amíg az OECD-országokban az egy pedagógusra jutó tanulók aránya az iskolai kezdőszakaszban (primary education) 17,5, az alsó középfokú szakaszban (lower secondary) 15,8, addig Magyarországon ez mindkét szakaszban 11 alatt volt. 1996-ra az általános iskolákban ez a szám 11,5-re alakult.

A rendkívül kedvező hazai tanuló/tanár arány oka elsősorban az, hogy nemzetközi összehasonlításban mind a foglalkoztatottakhoz, mind a tanulókhoz képest magas a pedagóguslétszám. A közoktatásban foglalkoztatott pedagógusoknak az összes foglalkoztatotthoz viszonyított arányát tekintve Magyarország 1994-ben az OECD-országok között Belgium és Olaszország után a harmadik helyen állt, akár minden alkalmazásban álló pedagógust nézünk, akár csak azokat, akiket teljes munkaidőben foglalkoztatnak. Amíg az OECD-országokban az alap- és középfokú oktatásban foglalkoztatott összes pedagógusnak a teljes foglalkoztatott létszámhoz viszonyított aránya átlagosan 2,8% volt, addig ez Magyarországon elérte a 3,7%-ot (Education at a Glance, 1996b). Fontos megjegyezni, hogy ezen arány kialakulásában szerepe volt annak, hogy a gazdasági válság nyomán a foglalkoztatottak száma nagymértékben csökkent. Az egy foglalkoztatottra jutó jelenlegi magas pedagógusszám ugyanis döntően akkor alakult ki, amikor Magyarországon még teljes foglalkoztatottság volt.

Az elmúlt évek demográfiai csökkenése tehát egy amúgy is magasnak tekinthető pedagóguslétszám mellett történt meg. A rendkívül kedvező tanuló/tanár arány döntően ennek a következtében jött létre. Eközben, mint láttuk, az alacsony pedagógus bérek ellenére az összes kiadáson belül növekszik a bérekre, illetve ezek közterheire fordított kiadások aránya.4

Összefoglalva azt láthatjuk tehát, hogy a kilencvenes évek elején a magyar közoktatási rendszer egyfelől a rendelkezésre álló forrásoknak egyre nagyobb hányadát költötte bérekre, másfelől - más országokkal összehasonlítva - a rendszerben lévő tanulókhoz és a foglalkoztatottakhoz képest jóval több pedagógust alkalmazott. Ugyanakkor - amint a pedagógusokról szóló fejezetben látni fogjuk - nemzetközi összehasonlításban más foglalkozási csoportokhoz képest a pedagóguskeresetek igen alacsonyak. Vagyis relatíve magas létszám mellett hiába fordítjuk a kiadások egyre nagyobb arányát bérekre, egy pedagógusra mindenképpen kisebb bérmennyiség jut: ennek is szerepe van abban, hogy a pedagógusbérek más foglalkozási csoportokhoz képest nagy elmaradást mutatnak.

A nemzetközi elemzések azt mutatják, hogy egyetlen ország sem engedheti meg magának, hogy az egy főre jutó kiadásokat meghatározó mindhárom mutatót egyszerre magas értéken tartsa. Általában jellemző, hogy ha a tanári bérek magasak, akkor 100 tanulóra kevesebb pedagógus jut, vagy ha jobb a tanuló/tanár arány, akkor alacsonyabbak a bérek.

Nagyon fontos ebben az összefüggésben azt is jelezni, hogy a hatékonyságproblémák az iskolarendszer különböző szintjein nem egyformán jelentkeznek. Mivel a tanulólétszám csökkenése elsősorban az alapfokú oktatást érintette, a hatékonysági problémák elsősorban ezt a szintet jellemzik. Amíg 1994-ben az egy pedagógusra jutó gyerekek száma Magyarországon az OECD-országoknak az alapfokú oktatás alsó szakaszában 58%-a, a felső szakaszában pedig 68%-a volt, addig a középiskolai oktatásban ugyanez az arány elérte a 91%-ot. A kiadásokat tekintve amíg az egy tanulóra jutó kiadások összege USA-dollárban kifejezve az alapfokú oktatásban az OECDátlag 48,4%-a volt, addig a középfokú oktatásban csak 35,6% (lásd Függelék 135. táblázat). Viszonylag kevés olyan ország található, amelyben a középfokú oktatás az alapfokú oktatáshoz képest olyannyira kedvezőtlen költségvetési helyzetben lenne, mint Magyarországon. Ez elsősorban a fejletlenebb országokra (pl. Törökország, Portugália és Görögország) jellemző, bár ebbe a csoportba tartozik az Egyesült Királyság is, ahol az iskolai kezdő szakaszban dolgozó pedagógusok lényegében ugyanolyan fizetéseket kapnak, mint a felsőbb fokozatokon tanítók. Ebből a szempontból az egyes országok között az a leginkább jellemző eltérés, hogy vagy azonos stratégiát folytatnak minden oktatási fokozaton (azaz mindenütt hasonló a tanuló/tanár arány és a bérek nagysága), vagy pedig eltérő stratégiát követnek (azaz az egyik fokozaton például inkább a magasabb béreket, a másikon inkább a kedvezőbb tanuló/tanár arány megtartását tekintik célnak).5

A magyar közoktatási rendszer alapvető hatékonysági problémái néhány éve már közismertek: a közoktatás résztvevői az elmúlt években megélhették az emiatt elkerülhetetlenné vált alkalmazkodási folyamat fájdalmas következményeit. Ez az alkalmazkodás azonban még csak részben és felemás módon zajlott le. Miközben ugyanis a közoktatási kiadások reálértéke csökkent, a fajlagos kiadások alig változtak, a bérjellegű ráfordítások nőttek, és eközben a tanári bérek reálértéke még romlott is.

A honlapon található tanulmányok, egyéb szellemi termékek, illetve szerzői művek (a továbbiakban: művek) jogtulajdonosa az Oktatáskutató és Fejlesztő Intézet. A jogtulajdonos egyértelmű forrásmegjelölés mellett felhasználást enged a művekkel kapcsolatban oktatási, tudományos, kulturális célból. A jogtulajdonos a művekkel kapcsolatos anyagi haszonszerzést azonban kifejezetten megtiltja.