2019. augusztus 19., hétfő , Huba

1055 Bp., Szalay u. 10–14.

Tel.: (+36-1) 235-7200

Fax: (+36-1) 235-7202

magyar english
Elfelejtett jelszó

Arany János Programok  IKT  OFI  OKJ  SDT  Vizsgacentrum  biztonságos iskola  egészségtudatos iskola  erőszakmentes  kiadvány  konferencia  kétszintű érettségi  letölthető  oktatás  próbaérettségi  pályázat  rendezvény  ÚPSZ  Új Pedagógiai Szemle  érettségi 

Intézeti folyóiratok

Köznevelés
Új Pedagógiai Szemle
Educatio
Könyv és nevelés
Kattintson ide a rendeléshez!
Tudástár >> Jelentés a magyar közoktatásról >> Jelentés a magyar közoktatásról 1997

5.3. A finanszírozás rendszere

2009. június 17.

5.3. A finanszírozás rendszere

5.3.1. A rendszer alapvető elvei

A közoktatás finanszírozási rendszere Magyarországon három alapvető elvre épül: (a) az alap- és középfokú oktatás helyi közszolgáltatás, amelynek biztosítása a helyi (területi) önkormányzatok feladata, (b) a feladat ellátásába és annak finanszírozásába jelentősebb korlátozások nélkül be-kapcsolódhatnak más szereplők (egyházak, alapítványok, társaságok és magánszemélyek) is, (c) az állam, azaz a központi költségvetés a jogszerűen működő iskolafenntartóknak olyan összegű támogatást biztosít, hogy az fedezze a feladatellátás költségeinek jelentős részét, bizonyos esetekben az egészét.

Fontos jelezni, hogy az oktatás, ezen belül az alap- és középfokú oktatás finanszírozásában is egyre jelentősebb szerepük van azoknak a magánforrásoknak (egyének, családok és magántársasá-gok ráfordításai), amelyek gyakran nem jelennek meg a közpénzek felhasználásáról szóló költség-vetésekben. Ilyennek tekinthetők például a családok tankönyvre és taneszközre fordított kiadásai, de ilyenek az iskolák mellett létrejött alapítványok iskolai célokra továbbadott bevételei, amelyek nem egy intézményben a szabadidős tevékenységek vagy az eszközbeszerzések költségeinek nagy részét fedezik. Különösen jelentősek a középfokú szakképzéssel is foglalkozó intézményeknél azok a gazdasági szervezetektől vagy egyéb tevékenységekből (pl. termelő munka vagy szolgáltatás) származó bevételek, amelyek nem minden esetben jelennek meg az intézményi költségvetésekben. Az OECD elemzése szerint Magyarországon a GDP-ből az alap- és középfokú oktatásra fordított 4,5%-ból 1993-ban 0,4% nem költségvetési forrásból származott (Education at a Glance, 1996b). A nem költségvetési források arányának növekedése az oktatás finanszírozásában általános nemzetközi tendencia: egy 1996-os jelentés szerint például Németországban a GDP 2%-át teszik ki az oktatási célú magánráfordítások (The budgetary implications..., 1996). Az ilyen forrásokról, jelentőségük növekedése ellenére, nagyon kevés információ áll rendelkezésre. A következőkben tehát csak a közfinanszírozásról lesz szó.

A közoktatás finanszírozási rendszere az elmúlt években fokozatosan alakult ki és nyerte el mai formáját. Legalapvetőbb jellemzőit tekintve e rendszer 1989 óta nem változott, noha több fontos eleme (mint például a tanári fizetéseket meghatározó központi bérskála) csak később lépett életbe. Az 1996-os közoktatásitörvény-módosítás előtt felmerült ugyan annak a lehetősége, hogy az alapvető jellemzőket is érintő változásokat vezessenek be, így például a tanári bérek finanszírozását közvetlenül a központi költségvetés vegye át, erre azonban nem került sor. 1

A közoktatás hazai finanszírozási rendszerének két szintjét kell megkülönböztetnünk: az egyiket a központi költségvetés és az intézményfenntartók költségvetési kapcsolatai alkotják, a másikat a fenntartók és intézményeik közötti kapcsolatok. E két szinten egymástól jelentősen eltérő szabályok érvényesülnek. Amíg a központi költségvetés és az intézményfenntartók közötti pénzügyi kapcso-latokban az állami költségvetési törvény döntő mértékben normatív finanszírozást ír elő, addig a fenntartók és az intézmények közötti pénzügyi kapcsolatok kevésbé szabályozottak. Ez utóbbiakat a bázisfinanszírozás, valamint a szükségletek és lehetőségek felmérésén alapuló költségvetési alku legkülönfélébb kombinációi jellemzik. A normatív finanszírozás bizonyos elemei itt is megjelen-hetnek, ez azonban teljesen a helyi döntéseken múlik. A hazai közoktatás-finanszírozási mechaniz-mus legfontosabb jellemzőit a keretes írás foglalja össze.

A magyar közoktatás finanszírozásának jellemzői

(a) Az iskolafenntartók intézményeik költségvetését szabadon állapíthatják meg, azzal a megkötéssel, hogy a költségvetésnek fedeznie kell a törvényekben meghatározott fel-adat-el-látást. Azt, hogy az iskolafenntartók miképpen határozzák meg intézményeik költségvetését, és hogyan osztják el a rendelkezésre álló forrásokat az intézmények között, a jog csak nagyon csekély mértékben szabályozza.
(b) A feladatellátásnak azokat az alapvető szabályait, amelyek alapján az intézmények költ-ségvetési igénye megbecsülhető, törvények szabályozzák; a közoktatási és a szakképzési tör-vények mellett a bérköltségek meghatározó volta miatt kiemelkedő jelentősége van a köz-al-kalmazottak jogállásáról és bérezéséről rendelkező törvénynek.
(c) Az önálló gazdálkodási jogkörrel rendelkező intézményeknek a fenntartó által adott tá-mogatáson túl saját bevételeik is lehetnek; amennyiben ez az iskola alapfeladatának teljesítését nem gátolja, és az iskolafenntartó ezt támogatja, az iskolák akár profitszerzési te-vékenységet is folytathatnak.
(d) Az iskolafenntartók intézményeik költségvetését saját bevételeikből biztosítják. A köz-ponti költségvetés közvetlenül nem, illetve csak kivételes esetekben és csekély mértékben járul hozzá az iskolák költségvetéséhez. Az iskolafenntartóknak többféle bevételük lehetséges, de ezen belül a legnagyobb arányú a központi költségvetésből kapott támogatás.
(e) A központi támogatásnak két legfontosabb formája a normatív támogatás és a céltámo-gatás, melyek közül az előbbi a meghatározó. A normatív támogatásokat az állami költségve-tés bizonyos feltételek megléte esetén automatikusan nyújtja. Az önkormányzatok sokféle normatív és céltámogatást kapnak a központi költségvetésből, melyek közül az oktatáshoz kötődők csak az egyik csoportot alkotják.
(f) A központi költségvetés az oktatási célú normatív támogatást az oktatási feladatok ellá-tásának arányában (elsősorban a tanulók létszámának az arányában) nyújtja az intézmény-fenntartóknak. A normatív oktatási támogatás szektorsemleges, vagyis azt minden olyan isko-lafenntartó megkapja, amely működési engedélylyel bíró iskolát működtet.
(g) Az önkormányzatok a központi költségvetésből kapott támogatásokat felhasználási kö-töttség nélkül kapják meg, azaz joguk van azokat ágazatok vagy feladatok között átcso-portosítani.
(h) A nem állami vagy nem önkormányzati iskolafenntartók a normatív támogatás mellett a központi vagy helyi költségvetésből kiegészítő támogatást kaphatnak akkor, ha közfeladatok ellátására valamelyik helyi önkormányzattal vagy a művelődési tárcával megállapodást kötnek.

5.3.2. Források és kiadások

A finanszírozási mechanizmus sajátosságai meghatározzák, hogy a finanszírozásban részt vevők között hogyan oszlanak meg a különböző források és kiadások. A központi költségvetésnek azokat a kiadásait, amelyeket oktatási célokra szánnak, ezen belül konkrétan az önkormányzatoknak juttatott normatív támogatást, helyi szinten nem szükségképpen fordítják ténylegesen oktatási célokra. A központi költségvetés tehát a közoktatás területén döntő részben a kormányzat szándékát fejezi ki és nem az adott feladat tényleges finanszírozását. Másfelől, helyi szinten a központi támogatásoknál lehet többet is és kevesebbet is oktatási célokra fordítani. A helyi költségvetések tehát nem részei a központi költségvetésnek, attól teljesen külön kell elemezni őket. A közfinanszírozás hazai rendszerében az oktatási közkiadásokról ezért csak úgy alkothatunk képet, ha külön-külön vizsgáljuk a központi költségvetés és a helyi önkormányzatok kiadásait. Valójában az intézményi szintű kiadásokat is vizsgálnunk kellene, erre vonatkozó adatok azonban nem állnak rendelkezésre.

Ami a központi költségvetést illeti, a közoktatásra szánt állami támogatások döntő része a Belügyminisztérium, kisebb része a Művelődési és Közoktatási Minisztérium költségvetésében jelenik meg. Az MKM költségvetésében az 1997-es költségvetési terv szerint a tárca teljes költségvetéséből (135 milliárd forint) mindössze 5,6 milliárd forint szolgált közvetlenül közoktatási célokat.2 Emellett döntő részben közoktatási célokat szolgált a humán szolgáltatások támogatására betervezett 6,4 milliárd forint (amiben benne van a magán- és az egyházi oktatás támogatása), valamint a hitoktatók díjazására tervezett 1,2 milliárd forint. Az 5,6 milliárd forint közvetlen közoktatási célú kiadáson belül jelent meg a közoktatási törvény 1996-os módosítása nyomán keletkezett központi céltámogatások egy része: 1,6 milliárd a közoktatás-fejlesztési programokra és 1,4 milliárd a pedagógus-továbbképzési programokra.

A közoktatásra szánt állami támogatások több mint 95%-a a Belügyminisztérium költségveté-sében jelenik meg mint önkormányzatoknak szánt normatív támogatás. Ez az 1997-es költségvetési terv szerint összesen 178 milliárd forintot tett ki, amiből az ismert fejkvótára szánt összeg 167 milliárd forint. Emellett itt szerepel néhány egyéb közoktatási helyi feladat központi támogatása: 1,3 milliárd forint a tankönyvvásárlás normatív támogatására (amely egy évvel korábban még az MKM költségvetésében szerepelt), 1,7 milliárd forint a pedagógusok szakkönyvvásárlására, valamint a közoktatási törvény 1996-os módosítása nyomán keletkezett központi céltámogatások másik - nagyobbik - része, azaz 1,6 milliárd forint szakmai fejlesztések támogatására, 3,4 milliárd forint a pedagógus-szakvizsga és -továbbképzés támogatására és 3,2 milliárd körzeti, térségi feladatok támogatására.

A közoktatási célokat szolgáló összes állami támogatás összege tehát - a magán- és egyházi oktatásra, valamint a hitoktatók díjazására szolgáló pénzek nélkül - az 1997-es költségvetési évben körülbelül 184 milliárd forintot tett ki. Érdemes utalni arra, hogy ebben az évben az önkormányzatok közoktatási kiadásokra 295 milliárd forintot terveztek. Összehasonlításképpen: 1995-ben, amikor az önkormányzatok öszszes folyó oktatási kiadása kb. 230 milliárdot tett ki, a közoktatási célokat szolgáló állami támogatások összege - megint a magán- és egyházi oktatásra, valamint a hitoktatók díjazására szolgáló pénzek nélkül - kevesebb mint 100 milliárd volt. 1996-ban a központi költség-vetés részéről elindult a korábbi kiadáscsökkenés korrekciója: ennek hatása azonban a tényleges helyi kiadásokban várhatóan csak késve fog jelentkezni, összefüggésben az iskolafenntartók általános anyagi helyzetével.

A központi költségvetés közoktatási ráfordításai között az elmúlt években és különösen az 1996-os törvénymódosítást követően egyre nagyobb súlyra tettek szert azok a központi céltámogatások, amelyek részben az MKM, részben a BM költségvetésén belül jelennek meg. E támogatások nagyobbrészt nem a közoktatás folyamatos működését szolgálják, hanem a fejlesztés vagy a strukturális alkalmazkodás céljait, illetve az aktuális oktatáspolitikai prioritások megvalósulását. Az innen származó források döntő részét 1997-ben ugyancsak az iskolafenntartók kapták, de ezeknek csaknem egészét az intézményeknek kötelező jelleggel tovább kell adniuk, és miután a felhaszná-lásuk kötött, arról utólag pontosan el kell számolniuk. Ezekhez a pénzekhez az intézményfenntartók pályázati úton juthatnak hozzá, de a központi kormány csak a jogosultságot vizsgálja, és a megfelelő célcsoportba tartozók mindegyike normatív alapon kap támogatást. A korábban kiírt közoktatási céltámogatásokra (lásd a Függelék 123. táblázat) 1997 júniusáig 2661 intézményfenntartó adott be pályázatot (ebből 2358 önkormányzati és 303 nem önkormányzati). A pályázatok összesen 7902 intézményt érintettek (ebből 7324 önkormányzati és 578 nem önkormányzati). A lehetséges jog-címek valamelyikére kivétel nélkül valamennyi önkormányzati intézményfenntartó adott be pályá-zatot. A jogszerűen pályázók között négy jogcímen (továbbképzés, pedagógiai program készítésének támogatása, pedagógus szakkönyvvásárlás, tanulói tankönyvvásárlás) a fenti időpontig csaknem 7,2 milliárd forintot osztottak ki.

A közoktatásra fordított közvetlen központi kiadásokon belül egyre jelentősebb tételt alkot a dinamikusan fejlődő nem önkormányzati (magán-, egyházi, alapítványi stb.) szektor támogatása, amely az MKM költségvetésében jelenik meg. Amíg a nem önkormányzati közoktatás normatív támogatására - a kollégiumok nélkül - 1992-ben még csak 1,1 milliárd forintot fordított a központi költségvetés, addig ugyanerre a célra 1996-ban már 5,5 milliárd forintot használtak fel (lásd 5.8. ábra és Függelék 124. táblázat). Ez reálértékben is több mint kétszeres növekedést jelent, ami nagyrészt a létszámbôvülésbôl adódik. A nem önkormányzati szektornak nyújtott állami támogatás nagyobb hányada az egyházi iskolák finanszírozását szolgálja: abból az 5,5 milliárd forintból, amelyet 1996-ban a nem önkormányzati iskolafenntartók kaptak, 3,4 milliárd forintot (62%) az egyházi iskolafenntartók kaptak.

Az önkormányzatok kiadásain belül messze a legnagyobb tételt jelentik az oktatási kiadások. Ezek aránya évről évre 30% körül alakul, igaz, ezen belül az elmúlt időszakban folyamatosan csökkent a beruházások és nőtt a folyó kiadások aránya (lásd Függelék 125. táblázat). Az oktatást követően a legnagyobb tételt az egészségügyi kiadások alkotják: amíg 1995-ben az önkormányzatok kiadásain belül az oktatás aránya 26,9% (a folyó kiadásokon belül 37,2%) volt, addig az egészségügyre 16,8%-ot, igazgatási feladatokra 10,9%-ot, szociális célokra 5,35%-ot és városgazdálkodási feladatokra 4,9%-ot költöttek.

Az önkormányzatok közoktatási és egyéb kiadásaikat többféle forrásból fedezik. Több mint egyharmadot (1995-ben 38%-ot) tesznek ki a közvetlen állami támogatások, amelyeknek döntő része

(1995-ben az összes támogatás 29%-a) normatív támogatás. Ennek csupán egyik eleme a közoktatási célú normatív támogatás, vagyis a fejkvóta. Az önkormányzati bevételek második legjelentősebb tételét - az összes bevétel csaknem egyharmadát - a teljesen saját és az ún. átengedett bevételek alkotják: ezek között a legjelentősebb az intézmények bevételeiből és a helyi adókból befolyó tisztán saját bevételek (1995-ben ez 18%-ot tett ki), illetve a személyi jövedelemadó ún. átengedett része (1995-ben ez 11,5%) volt. Ezeket követik az államháztartáson belüli, de nem a központi költségvetést terhelő átutalások, így mindenekelőtt az egészségügyi ellátás finanszírozására az Egészségbiztosítási Alapból átvett összegek (mindezek aránya 1995-ben 16,9% volt). Végül jelentősebb részt tesznek ki a felhalmozási és tőke jellegű bevételek, ezen belül különösen a földterületek és részvények eladása (mindezek aránya 1995-ben 11,8% volt). A fenti bevételek az önkormányzatok egységes költségvetésébe kerülnek, amelyből finanszírozzák az általuk működtetett közszolgáltatásokat, ezek között a közoktatást (lásd Függelék 126. táblázat). A közoktatás intézményeit fenntartó önkormányzatok tehát gazdasági értelemben több lábon állnak. Bevételeik között egyre növekvő hányadot tesznek ki a saját bevételek, és egyre kisebbet az állami költségvetés támogatásai. Így a közoktatás anyagi helyzete is, amelyet nagymértékben meghatároz az önkormányzatok anyagi helyzete, egyre jobban függ ezektől a saját bevételektől.

A közoktatási kiadásokat illetően érdemes itt is utalni arra, hogy a központi költségvetés és a helyi önkormányzati költségvetések közötti kapcsolatra az elmúlt időszakban az volt a jellemző, hogy egészen 1995-ig növekedett azoknak a kiadásoknak az aránya, amelyeket az önkormányzatok egyéb forrásaikból, részben a nem közoktatási célú állami támogatásokból, részben saját bevételeikből finanszíroztak. Ezért a központi közoktatási normatív támogatások és az önkormányzati tényleges kiadások közötti olló egyre nagyobb lett. 1996-ban ez a tendencia a közoktatási normatívák jelentős megemelése miatt megállt (lásd 5.9. ábra és Függelék 127. táblázat).

5.3.3. Változások a közoktatás finanszírozásában

Az elmúlt években, elsősorban a közoktatási törvény 1996-os módosításának hatására, néhány jelentősebb változás történt a közoktatás finanszírozásában. A legjelentősebb változás kétségkívül a kötelező helyi feladatellátás paramétereinek, különösen a különböző feladatokhoz kapcsolódó óraszámoknak a korábbinál pontosabb, esetenként szigorúbb meghatározása. Ezeken belül a következőket érdemes kiemelni: (a) az egyes évfolyamokon kötelezően ellátandó tanórák száma, (b) az egyes évfolyamokon a tanulócsoportok maximális és ajánlott átlaglétszáma, (c) a tanórán kívüli foglalkozások órakerete, (d) a csoportbontások órakerete, (e) a pedagógusok kötelező óraszáma. Mivel ezek a paraméterek közvetlenül felhasználhatók az intézményi szintű pedagógusszükséglet meghatározásához, pontosabban tervezhetővé vált az egyes intézmények költségvetési igénye. Az óraszám mint mutató szerepének a növekedése miatt várható, hogy helyi szinten az intézménytípus és a tanulócsoportok száma mellett az engedélyezett órakeret válik a legfontosabb új feladatmutatóvá. E változás, amint azt korábban jeleztük, egyben a központi bérfinanszírozásra való áttérés tervének az elvetését is jelentette. A decentralizált hazai finanszírozási és irányítási rendszerben a feladatellátás helyi paraméterei pontosabb meghatározásának több szempontból is kiemelkedő jelentősége van: (a) a helyi döntési önállóság jelentősebb korlátozása nélkül kijelöli az intézményfenntartók pénzügyi kötelezettségvállalásának mértékét, (b) segíti a helyi intézményfenntartókat abban, hogy az intézmények finanszírozását hatékonyabbá tegyék, (c) csökkenti az intézmények közötti különbségeket, (d) csökkenti az intézmények és a fenntartók közötti költségvetési konfliktusok esélyét. Mindennek hatására az ellátandó óraszámnak mint mutatónak a helyi költségvetési tervezésben várhatóan hasonló szerepe lesz, mint korábban a tanulócsoportok számának, hiszen ez a költségek szempontjából legfontosabb mutatót, a pedagóguslétszámot ugyancsak közvetlenül meghatározza.

Az 1996-os törvénymódosítás másik, ugyancsak a decentralizált finanszírozás megbízhatóságát szolgáló változtatatása, hogy garanciális elemet épített be az iskolafenntartók állami támogatásának rendszerébe. Ennek lényege, hogy a helyi önkormányzatok részére biztosított mindenkori éves központi költségvetési hozzájárulás nem lehet kevesebb, mint a tárgyévet megelőző második évben a helyi önkormányzatok által a közoktatásra fordított kiadások nyolcvan százaléka.3 Ez azt jelenti, hogy mivel 1995-ben az önkormányzatok összesen 231 milliárd forintot fordítottak a közoktatásra, 1997-ben a központi költségvetési hozzájárulás összegét úgy kellett meghatározni, hogy az ne legyen kevesebb 185 milliárd forintnál.

Ilyen garanciáknak a közszolgáltatások finanszírozási rendszerébe való beépítése meglehetősen szokatlan. Ettől a törvényalkotók annak kizárását várták, hogy - a korábbi években tapasztaltakhoz hasonlóan - felboruljon a központi és helyi támogatások aránya, azaz a központi költségvetés a helyi önkormányzatok kárára visszavonulhasson a közoktatás finanszírozásából. Valójában azonban ez csak akkor érvényesülhet megfelelő módon, ha az infláció mértéke nem magas, hiszen például 20%-os infláció mellett - az önkormányzati kiadások 20%-os emelkedésével számolva - ez a második évben csak 56%-os, 10%-os infláció mellett pedig 66%-os központi támogatást jelent (lásd Függelék 128. táblázat). Ahhoz, hogy a központi támogatás aránya a teljes kiadások 80%-ára menjen fel, nulla százalékra kellene az inflációt leszorítani. Másfelől a központi normatív támogatás nagyságát pontosan technikai okokból nem lehet előre meghatározni, hiszen éppen a normatív támogatás automatikus volta miatt, a központi támogatás pontos összege is csak utólag, az önkormányzati igénylések fényében derülhet ki. Végül az új finanszírozási modell csak akkor garantál stabil költségmegosztást, ha a béremelés mértéke egyenletes. Ha ugyanis a tárgyévben vagy az azt megelőző évben a korábbinál nagyobb mértékű béremelés vagy egyszeri bérintézkedés történik, és ezt a központi költségvetés nem kezeli a normatív finanszírozástól elkülönítve, akkor a költségmegosztásban szükségképpen az önkormányzatok rovására történik elmozdulás.

A finanszírozás harmadik új eleme a központi, különösen az ún. kiegészítő normatívák számának jelentős mértékű emelése, illetve a normatívák egy részének iskolatípusok helyett évfolyamokhoz való hozzákapcsolása. Az 1997-es költségvetési törvény ennek megfelelően 67-féle közoktatási normatívát tartalmaz (lásd Függelék 129. táblázat). Ezek egy része, így a kollégiumi normatívák, valamint a különböző különleges gondozást igénylők (művészeti oktatásban, gyógypedagógiai ellátásban és felzárkóztató oktatásban résztvevők, bejáró tanulók, társulásban fenntartott vagy kisközségek iskoláiba járók) után járó normatívák egy része új. A támogatásnak iskolatípusok helyett évfolyamokhoz való kötése azt az üzenetet közvetíti az iskolafenntartók felé, hogy a kormány az általános alapoktatás tíz évében nem ismeri el a különböző iskolatípusok közötti költségeltéréseket. Ez megfelel a Nemzeti alaptantervben megjelenő szabályozásnak, és arra ösztönzi az iskolafenntartókat, hogy a NAT képzési időszakában hasonló intézményi feltételeket teremtsenek minden iskolába járó tanuló számára.

A normatívák számának növekedése, különösen a különleges gondozást igénylők normatíváinak megjelenése, az ilyen jellegű ellátás megőrzésére ösztönzi a fenntartókat. Ugyanakkor a túlságosan sokféle normatíva miatt a rendszer nehezen ellenőrizhetővé válhat, és maga a normativitás mint alapelv kérdőjeleződhet meg. Amenynyiben ugyanis az önkormányzatoknak nagyobb a reményük és az esélyük döntéseik anyagi következményeinek utólagos központi finanszíroztatására, akkor a fenntartói felelősség érvényesülése romolhat. Emellett nehezebb fenntartani a támogatási rendszer belső konzisztenciáját (lásd például a közoktatás-irányításról szóló 4. fejezetben a társulások támogatásáról írott részeket), és pénzügyi szempontból is nehezebbé válik az ellenőrzés. Emellett a felhasználási kötöttség hiánya miatt az egyes normatívák közötti kisebb-nagyobb eltérések nem tudják kifejteni ösztönző erejüket. Bizonyos célokat - például a hátrányos helyzetű tanulók ellátásának támogatását - valójában hatékonyabban el lehetne érni a normatív finanszírozás rendszerén kívüli eszközökkel.

Lényeges változás az is, hogy az állami hozzájárulás rendszere egyértelműen egycsatornássá vált. 1993-tól kezdve ugyanis az önkormányzatok a központi költségvetésből a normatív támogatások mellett bérfejlesztésre intézményi, illetve létszám-finanszírozás formájában közvetlen támogatást is kaptak, a gyakorlatban tehát az állami hozzájárulás kétcsatornás volt. Ez lehetővé tette, hogy miközben a normatívák összege nem vagy alig emelkedett, az állam részben vagy egészben fedezte a bérekkel kapcsolatos többletkiadásaikat (1995-ben például ily módon a normatívából származó bevétel kb. 15%-ának megfelelő pótlólagos támogatáshoz jutottak). 1996-ban a normatívák összegének emelésével és a kiegészítő hozzájárulások bevezetésével egyidejűleg a pótlólagos támogatások megszűntek. Ezért óvatosan kell értékelnünk a normatíváknak az 1995 és 1996 között történt emelkedését is, hiszen az ágazathoz köthető önkormányzati bevételek összességében sokkal kisebb mértékben emelkedtek, mint a különböző ágazati normatívákból származó állami hozzájárulás teljes öszszege. Az általános iskolák fenntartói esetében például a normatíva 41 000 forintról 54 000 forintra való emelése közel 32%-os volt, viszont ha ebből levonjuk a béremelésekhez kötődő kb. 15%-os állami hozzájárulást, és figyelembe vesszük a tanulólétszám átlagos csökkenését, akkor az önkormányzatok többségének az oktatási bevétele csak 18-20%-kal nőtt. Ez alól kivételt a háromezer fő alatti települések jelentettek, ahol a bevétel növekedése ebből a forrásból közel 30%-ra tehető.

Fontos jelezni azt is, hogy a normatívák összegében bekövetkezett változások nem érintették alapvetően az önkormányzatok finanszírozási lehetőségeit. 1996-ban ugyanis módosult az önkormányzati források szerkezete: nagyobb szerepet kaptak a normatívák, és csökkent a visszajuttatott személyijövedelemadó-hányad mértéke. Így az önkormányzati összbevétel emelkedése sokkal kisebb mértékű volt, mint a normatívákból származó bevételeké. E változások ugyanakkor némileg hozzájárultak a települések közötti egyenlőtlenségek csökkenéséhez, mivel ennek hatására azok az intézményfenntartó települések kerültek előnyösebb helyzetbe, amelyeken a lakosság kevesebb személyi jövedelemadót fizet.

Ugyancsak fontos változás történt az 1996-os törvénymódosítás hatására a nem önkormányzati (nem állami) oktatás finanszírozásában is. A törvény értelmében az ilyen iskolák fenntartói számára biztosított központi normatív támogatás összege nem lehet kevesebb, mint az önkormányzatok számára biztosított támogatás, amivel részben megvalósult a szektorsemleges támogatás elve. A normatív támogatások és a tényleges kiadások közötti különbözet közpénzekből való finanszírozására továbbra is akkor van lehetőség, ha a nem önkormányzati intézmény valamelyik önkormányzattal (ennek sikertelensége esetén a Művelődési és Közoktatási Minisztériummal) közoktatási megállapodást köt, amelyben közfeladatok ellátását vállalja fel, és ezzel együtt a szolgáltatásaiért nem kér díjat. Az egyházi iskolák ebből a szempontból különleges státussal bírnak, ugyanis ezeknek az intézményeknek a finanszírozásában az állam az egyházak általános támogatásán keresztül közvetve is részt vesz. Emellett az egyházi iskolák finanszírozását befolyásolják az egyházak és az állam közötti különböző megállapodások, így például az a megállapodás, amelyet a kormány 1997-ben a Vatikánnal kötött. 4

Szintén új elemet alkotnak a közoktatás finanszírozásában az 1996-os törvénymódosítás nyomán megalapított megyei közalapítványok, valamint a speciális oktatást igénylő gyermekek intézményeinek és az őket segítő szakszolgálatok támogatására létrehozott országos közalapítvány.5 Ezeket a központi költségvetés céltámogatással segíti.

Végül a közoktatás finanszírozásában az egyik legjelentősebb változás a jelentős összegű modernizációs és területi, illetve országos feladatokat szolgáló központi céltámogatások megjelenése. Ezekről a közoktatási törvény 1996-os módosításával döntött a parlament, amikor elfogadta, hogy a helyi önkormányzatok részére biztosított mindenkori éves költségvetési hozzájárulások összegének meghatározott százalékát e hozzájárulásokon felül másra fel nem használható központosított előirányzatként bizonyos közoktatási feladatok támogatására kell fordítani. E támogatások révén sikerült azt biztosítani, hogy a demográfiai csökkenés nyomán a helyi feladatellátásból kivont források ne kerüljenek ki a közoktatási rendszerből, hanem konkrét fejlesztési célokhoz társítva kerüljenek vissza oda. A központosított támogatásoknak a törvény három kategóriáját különbözteti meg: (a) a közoktatás fejlesztését, ezen belül az informatikai fejlesztést szolgáló pénzek, (b) a pedagógusok továbbképzését, átképzését és a pedagógus-szakvizsga bevezetését szolgáló támogatások, valamint (c) a területi feladatellátás, ezen belül a megyei (fővárosi) közalapítványok feltöltését és a pedagógiai szakszolgálatok és szakmai szolgáltatások működtetését szolgáló támogatások. Az első feladatra a törvény az önkormányzatoknak nyújtott költségvetési hozzájárulás 2%-ának, a másodikra 3%-ának, a harmadikra ugyancsak 2%-ának megfelelő összeg biztosítását írja elő.6 Ezek az összegek 1997-ben együttesen 11,3 milliárd forintot tettek ki.

A központosított céltámogatások felhasználásának rendjét 1997-ben a költségvetési törvénynek megfelelően a Művelődési és Közoktatási Minisztérium a munkaügyi, a belügyi és a pénzügyi tárca véleményét figyelembe véve úgy határozta meg, hogy arra a felhasználásra jogosult iskolafenntartók nyújthattak be igényt. A támogatásokat összesen tízféle jogcímen lehetett kérni (lásd Függelék 130. táblázat).

A legjelentősebb összegű támogatást (3,4 milliárd forintot) a pedagógusok továbbképzésének és átképzésének a támogatásához rendelték hozzá. Ennek az összegnek a 90%-át az intézményfenntartóknak tovább kell adniuk az intézményeik számára, amelyek a nevelőtestületi tagok továbbképzéséhez kapcsolódó kiadásokra (képzési költségek részleges támogatása, helyettesítési költségek, utazási és szállásköltségek, a képzésen részt vevők anyagi ösztönzése stb.) használhatják fel azt. Arra lehet számítani, hogy ezáltal olyan jelentős kereslet jelenik meg a továbbképzési piacon, aminek hatására kialakulhat a tömeges pedagógus-továbbképzéshez szükséges kínálat. Ezzel a hazai közoktatás finanszírozási rendszerében egy fontos új forma jelenik meg: a feladat finanszírozása nem a szolgáltatónál, hanem a fogyasztónál történik (erről lásd még a pedagógusokról szóló 7. fejezetet is).

A honlapon található tanulmányok, egyéb szellemi termékek, illetve szerzői művek (a továbbiakban: művek) jogtulajdonosa az Oktatáskutató és Fejlesztő Intézet. A jogtulajdonos egyértelmű forrásmegjelölés mellett felhasználást enged a művekkel kapcsolatban oktatási, tudományos, kulturális célból. A jogtulajdonos a művekkel kapcsolatos anyagi haszonszerzést azonban kifejezetten megtiltja.