2019. december 10., kedd , Judit

1055 Bp., Szalay u. 10–14.

Tel.: (+36-1) 235-7200

Fax: (+36-1) 235-7202

magyar english
Elfelejtett jelszó

Arany János Programok  IKT  OFI  OKJ  SDT  Vizsgacentrum  biztonságos iskola  egészségtudatos iskola  erőszakmentes  kiadvány  konferencia  kétszintű érettségi  letölthető  oktatás  próbaérettségi  pályázat  rendezvény  ÚPSZ  Új Pedagógiai Szemle  érettségi 

Intézeti folyóiratok

Köznevelés
Új Pedagógiai Szemle
Educatio
Könyv és nevelés
Kattintson ide a rendeléshez!
Tudástár >> Jelentés a magyar közoktatásról >> Jelentés a magyar közoktatásról 1997

4.2. A közoktatási irányítás egyes szintjei

2009. június 17.

4.2. A közoktatási irányítás egyes szintjei

4.2.1. Központi irányítás

A közoktatásért való központi ágazati felelősséget a kormányon belül a művelődési és közoktatási miniszter gyakorolja. A miniszter a közoktatás mellett a felsőoktatás és a kultúra területét felügyeli. Az egyes területek, így a közoktatás közvetlen felügyeletét egy helyettes államtitkár látja el, akinek az irányítása alatt négy főosztály működik: (a) Tanügy-igazgatási Főosztály, (b) Közoktatás-fejlesztési Főosztály, (c) Közoktatás-tervezési Főosztály, valamint (d) a Közoktatási Testületek Titkársága. E szervezeti egységekben összesen 51 köztisztviselő dolgozik. Fontos hangsúlyozni, hogy bizonyos, a közoktatást érintő feladatok más felügyeleti területeken jelennek meg. Így különösen fontos (a) a közoktatási statisztika és az informatikai fejlesztés, amelyeknek a felügyelete közvetlenül a közigazgatási államtitkár alá tartozik, (b) a közoktatás nemzetközi kapcsolatai, különösen az új, az Európai Unió által támogatott programok, amelyeket a nemzetközi kapcsolatokért felelős helyettes államtitkár felügyel, valamint (c) a tanárképzés szabályozása, amely a felsőoktatási helyettes államtitkár felügyeleti területe. A közvetlenül közoktatási kérdésekért felelős személyi állomány nemzetközi összehasonlításban alacsonynak tekinthető, aminek döntő részben a nagyon tág helyi-területi felelősség az oka. Az elmúlt évek törvényhozási változásai nyomán keletkezett számos újabb miniszteri feladat nem járt a személyi állomány növekedésével, így az állomány a feladatokhoz képest is igen kis létszámú.

A Tanügy-igazgatási Főosztály legfontosabb feladata a közoktatás területét szabályozó joganyag előkészítése. A Közoktatás-fejlesztési Főosztály koordinálja az olyan fejlesztési jellegű feladatokat, mint a Nemzeti alaptanterv bevezetése, a vizsgarendszer reformja vagy a pedagógus-továbbképzés rendszerének kialakítása. A Közoktatás-tervezési Főosztály mindenekelőtt a közoktatás finanszírozásával, szerkezeti fejlesztésével és információs rendszerével kapcsolatos feladatokkal foglalkozik. A Közoktatási Testületek Titkárságának legfontosabb feladata a közoktatás társadalmi kapcsolatainak gondozása, ezen belül mindenekelőtt az országos szintű konzultatív testületek munkájának segítése. A közoktatás eredményes irányítása azt feltételezi, hogy az e területet felügyelő helyettes államtitkár együttműködjön különösen a felsőoktatást, a nemzetközi kapcsolatokat, valamint a gazdasági ügyeket felügyelő helyettes államtitkárokkal. A közoktatás kérdéseivel a minisztériumon belül részben illetékességből, részben eseti érdeklődéstől vezetve foglalkozik a tárca parlamenti képviseletét ellátó politikai államtitkár és a belső szervezeti ügyeket, valamint a tárcaközi kapcsolatokat felügyelő közigazgatási államtitkár is.

A közoktatási törvény a közoktatás területén a miniszteri felelősség három alapvető típusát határozza meg: (a) közvetlen igazgatási feladatok, (b) szabályozási feladatok, (c) fejlesztési feladatok. Az 1996-os közoktatásitörvény-módosítás bővítette a művelődési és közoktatási miniszter ágazati felelősségét, és új feladatokat határozott meg a számára. Így például új feladatokat kapott a miniszter a pedagógusok és az intézményvezetők továbbképzésével, a megyei fejlesztési tervek elkészítésével, a diákparlament megszervezésével vagy a közoktatás mérési és értékelési feladataival kapcsolatban.

A közoktatás központi irányításának fontos jellemzője, hogy minisztériumi szinten viszonylag kevés közvetlen igazgatási feladat jelenik meg, ugyanakkor a szabályozási és fejlesztési feladatok aránya igen magas. A magyar közoktatási rendszer decentralizáltságát mutatja, hogy a központi irányítás közvetlenül szinte egyáltalán nem tud beavatkozni a helyi és intézményi szintű folyamatokba. Ágazati felelősségét a miniszter - a vizsgák lebonyolítását vagy a tanulókat veszélyeztető rendkívüli eseteket leszámítva - kizárólag közvetett eszközökkel és csak a közoktatási rendszer egésze, nem pedig az egyes intézmények tekintetében gyakorolhatja. A miniszteri felelősség törvényi szabályozása lényegében rákényszeríti a minisztert arra, hogy stratégiai irányító szerepet töltsön be. A közvetett eszközök között meghatározó jelentősége van a fejlesztési folyamatok serkentésének és az intézményi működést meghatározó általános szabályok megalkotásának.

A művelődési tárca ágazati felelőssége, mint már említettük, csak más tárcákkal való együttműködésben gyakorolható. Különösen fontos a művelődésügyi és a munkaügyi tárca közötti együttműködés, mivel az utóbbi gyakorolja az ágazati felelősséget a szakképzés területén, amelyben alapvető szerepet játszanak a közoktatási rendszer intézményei is. Ebből a szempontból is jelentősége van a magyar iskolarendszer azon jellemző vonásának, hogy az általános és a szakképzési intézményrendszer - ez főleg a vegyes profilú intézmények esetében nyilvánvaló - sok ponton összeolvad. A két tárca közös erőfeszítése szükséges ahhoz, hogy megvalósulhasson az emberi erőforrások fejlesztésének nemzeti politikája, aminek az iskolarendszerű oktatás mellett egyre fontosabb elemévé válik az egész életen át tartó tanulás feltételeinek megteremtése. A közoktatás intézményeinek is egyre nagyobb szerepük van ugyanis azoknak a fiataloknak és felnőtteknek az oktatásában, akik a formális iskolarendszerből kilépve munkavállalóként vagy munkát változtatóként térnek vissza az oktatásba, s akiknek a képzéséről való gondoskodás a legtöbb országban jellegzetesen munkaügyi feladat.

A két tárca közös cselekvésére példa volt 1997-ben az új érettségi követelmények meghatározása: noha az érettségi követelmények megalkotásáért és a kormány elé terjesztéséért a művelődési tárca volt a felelős, a szakmai érettségi tárgyak követelményeit a munkaügyi tárca felügyelete alatt dolgozták ki. Hasonló példának tekinthető annak a bizottságnak a működése, amely a két minisztérium közös irányítása alatt 1996-ban tette közzé azokat a távlati munkaerő-piaci prognózisokat, amelyek többek között a megyei közoktatás-tervezést is orientálják (Munkaerő-kereslet és -kínálat..., 1996). Szintén a munkaügyi és a művelődési tárca közös cselekvése eredményeképpen történt meg 1997-ben az ún. rövid ciklusú felsőfokú szakképzés intézményesítése. E képzési formában a főiskolákkal és az egyetemekkel együttműködve szerepet játszanak a közoktatás szakképző intézményei is. Növekvő tárcaközi együttműködést igényel a leszakadó fiatalokról való gondoskodás is, hiszen ez a feladat részben a formális iskolarendszer, részben az iskolarendszeren kívüli képzés intézményeire hárul. A két főhatóság együttműködését feltételezi számos nemzetközi program is, így például az Európai Unió vagy az OECD programjaiban való részvétel.

Sajátos magyarországi jelenség a belügyi és a művelődésügyi minisztériumok intenzív együttműködése a közoktatás területén. Mivel a közoktatás igazgatása integrálódott az önkormányzati közigazgatás rendszerébe, illetve a közoktatás állami finanszírozása beleépült az önkormányzatok általános támogatási rendszerébe, a közoktatás irányításában közvetett módon elkerülhetetlenül fontos szerepet játszik az önkormányzati rendszert és a közigazgatást felügyelő belügyi tárca. Jellemző például, hogy amíg az 1996-os közoktatásitörvény-módosítással létrehozott tartalmi fejlesztést szolgáló céltámogatások felosztásának szabályait a Művelődési és Közoktatási Minisztérium határozza meg, addig maguk a források a belügyi költségvetésben jelennek meg, és innen kerülnek az iskolafenntartókhoz. Miközben az önkormányzatoknál a közoktatási kérdésekkel foglalkozó közigazgatási tisztviselők szakmai továbbképzése belügyi feladat, addig képzésük tartalmába beleszólása kell legyen a művelődésügynek is.

A közoktatás irányításában növekvő jelentősége van a művelődési és a pénzügyi tárca együttműködésének is. Mivel a finanszírozási eszközök alkalmazásának egyre nagyobb jelentősége van a helyi és az intézményi szintű közoktatási folyamatok befolyásolásában, a Művelődési és Közoktatási Minisztériumnak közvetlenül és aktívan részt kell vennie a közoktatást érintő pénzügyi szabályozók kidolgozásában. Példa volt erre az 1996-os közoktatásitörvény-módosítás során azoknak az intézményi működést meghatározó szabályoknak a kidolgozása és törvénybe iktatása, amelyeknek helyi és intézményi szinten közvetlen finanszírozási konzekvenciái vannak (pl. a csoportbontás szabályainak, a pedagógusok kötelező óraszámának vagy a tanulócsoportok létszámának meghatározása).

A művelődési tárcának kisebb-nagyobb mértékben egyéb tárcákkal is közvetlenül együtt kell működnie. Hagyományosnak tekinthető az együttműködés azokkal a szaktárcákkal, amelyek jelentősebb szerepet játszanak a szakképzés területén. Újszerű a növekvő kooperáció a környezetvédelmi és a népjóléti főhatóságokkal. Az előbbivel elsősorban azért, mert a környezetvédelem egyre fontosabb eszközének tekintik az oktatást, ezen belül az iskoláskorú fiatalok oktatását. Az utóbbival elsősorban amiatt, mert a leszakadó, hátrányos helyzetű fiatalokkal való foglalkozás helyi szinten csakis az oktatási és szociálpolitikai eszközök kombinálásával lehet sikeres. Új jelenség, hogy az intenzívebbé váló nemzetközi kooperáció és különösen az európai integrációra való felkészülés miatt növekszik a szerepe a külügyi tárcával való együttműködésnek is.

Az egyes szakterületek és tárcák közös cselekvésének szükségessége is indokolja azt, hogy a közoktatás területén is elkerülhetetlenül növekszik azoknak az ügyeknek a száma, amelyekről nem tárcaszinten, hanem kormányszinten születik döntés. Ilyennek tekinthető például a Nemzeti alaptanterv vagy az érettségi szabályzat elfogadása, de ilyen a közoktatást is érintő felsőoktatási képesítési követelmények (pl. közoktatási vezetőképzés) elfogadása vagy a pedagógus-továbbképzés egész rendszerének a szabályozása is.

A közoktatás országos szintű irányítása különböző országos fejlesztő, szolgáltató és kutató intézményekre támaszkodik. A művelődési tárca ellenőrzése alatt működik az Oktatáskutató Intézet (OI), az Országos Közoktatási Intézet (OKI) és az Országos Közoktatási Szolgáltató Iroda (OKSZI). Az Oktatáskutató Intézet az oktatási rendszer valamennyi területén folytat kutatásokat, beleértve ebbe a szakképzést és a felsőoktatást is. Az Országos Közoktatási Intézetnek elsősorban a Nemzeti alaptanterv bevezetésével, a vizsgarendszer fejlesztésével, a pedagógusok továbbképzésével, valamint a közoktatás országos mérési és értékelési feladataival kapcsolatban vannak teendői, de emellett folynak itt közoktatási kutatások is. Az Országos Közoktatási Szolgáltató Iroda közvetlenül részt vesz az érettségi rendszer folyamatos működtetésében, az országos tanulmányi versenyek szervezésében, valamint az egyes tantárgyak oktatásával kapcsolatos egyéb szervezési feladatok ellátásában. A Munkaügyi Minisztérium felügyelete alatt működik a Nemzeti Szakképzési Intézet (NSZI), amelynek legfontosabb feladata az Országos Képzési Jegyzék gondozása, az ezzel összefüggő tartalmi fejlesztés, valamint szakképzési kutatások folytatása.

4.2.2. Helyi-területi irányítás

A közoktatással kapcsolatos döntések legnagyobb részét Magyarországon a helyi önkormányzatok hozzák. E döntések meghatározó módon befolyásolják a közoktatás minőségét, vagyis azt, hogy az óvodák, iskolák és kollégiumok milyen feltételek között működhetnek, s hogy az állampolgárok milyen színvonalú oktatási szolgáltatáshoz jutnak hozzá. A helyi, azaz települési szintű közoktatási irányítás minősége ezért a hazai közoktatás-politika egyik legfontosabb stratégiai kérdése. Növekvő jelentősége van ugyanakkor a területi, azaz megyei közoktatási irányításnak is.

1997-ben Magyarországon 3168 helyi önkormányzat működött, amelyek közül 2400 tartott fenn valamilyen közoktatási intézményt, 1810-en ezek közül legalább nyolc évfolyammal rendelkező általános iskolát. Az elmúlt két évben némileg csökkent azoknak az önkormányzatoknak az aránya, amelyek oktatási intézményeket tartanak fenn (lásd 4.3. táblázat). Az intézményfenntartó önkormányzatok 74%-a, a legalább nyolcosztályos általános iskolát fenntartó önkormányzatoknak pedig 55%-a 2000-nél kisebb lélekszámú település (lásd Függelék 102. táblázat). Az 1995-ös közoktatási "átvilágítás" adatai szerint csaknem minden negyedik nyolcadik évfolyamos tanulócsoport 2500-nál kisebb lélekszámú település iskolájában volt található (Közoktatási intézményhálózat..., 1995). Nagyon magas tehát azoknak a kis önkormányzatoknak a száma, amelyek olyan intézményeket tartanak fenn, amelyeknek a nyolcadik évfolyamot végző 13-14 éves gyerekek számára kell oktatást biztosítaniuk.

4.3. táblázat

A különböző szintű közoktatási feladatokat ellátó önkormányzatok száma, 1994/95 és 1996/97


1994/95

1996/97

Összes helyi önkormányzat

3 147

3 168

Nem tart fenn oktatási intézményt

704

768

Csak tagiskolának ad helyet

n. a.

65

Oktatási-nevelési intézményt fenntartó önkormányzatok száma

2 443

2 400

Csak óvodát fenntartó önkormányzatok

177

221

Csak általános iskolát fenntartó önkormányzatok

n. a.

56

Általános iskolát és óvodát is fenntartó önkormányzatok

2 149

2 120

Legalább nyolc évfolyammal működő iskolát fenntartó önkormányzatok

1 822

1 810

Középiskolát is fenntartó önkormányzatok

223

202


Forrás: MKM Közoktatás-tervezési Főosztály

Nagyságától függetlenül mind a 2400 intézményfenntartó helyi önkormányzat rendelkezik a közoktatási törvényben megfogalmazott kiterjedt helyi irányítási jogosítványokkal. Ez az igen nagy szám Európában egyedülálló. Összehasonlítva néhány más, ugyancsak önkormányzati iskolatulajdonra épülő decentralizált rendszerrel: az iskolafenntartásra jogosult helyi önkormányzatok száma Svédországban 286, Norvégiában 439, Finnországban 440, Dániában 277. Az ugyancsak decentralizált oktatási rendszerű Egyesült Királyságban a megyei és nagyvárosi kerületi önkormányzatok a helyi oktatásirányító hatóságok, amelyek száma 116 (Structures of..., 1995). A magyar helyi közoktatási irányítás tehát rendkívül elaprózott: az irányító hatóságok átlagos mérete nagyon kicsi, a számuk pedig nagyon nagy.

A számosság és a kis méretek miatt az önkormányzatok jelentős részében nem vagy csak nehezen alakítható ki a helyi közoktatás-irányítási feladatok ellátásához szükséges szakmai hozzáértés. Az önkormányzatok döntő részénél az általános törvényességi és igazgatási feladatokat ellátó jegyző az egyetlen garantáltan diplomás hivatalnok. Olyan önálló szervezeti egység, amely a közoktatás kérdéseivel foglalkozna, a városi önkormányzatokon belül sem mindig működik. A döntések meghatározó részét közvetlenül a választott testületek hozzák (Jelentés..., 1996). Az irányításnak ezek a sajátosságai megfelelnek a helyi demokrácia igényeinek, ugyanakkor elkerülhetetlenül hozzájárulnak a települések közötti egyenlőtlenségek felerősödéséhez (lásd még azegyenlőtlenségekről és speciális igényekről szóló 9. fejezetet).

Mindezek miatt érthetően különösen nagy figyelem terelődik a települések közötti együttműködés, a társulások kérdésére. A társulást az országos politika az elmúlt időszakban különböző eszközökkel próbálta ösztönözni. 1996-ban az együttműködésre hajlandó települések iskolabuszra kaphattak támogatást a központi költségvetéstől. Az intézményfenntartó társulások ugyanebben az évben céltámogatást is kaphattak. A közoktatási feladatellátásra társuló községek a központi költségvetésből normatív támogatást is kapnak, amelynek összege 1997-ben tanulónként 10 800 Ft volt. Emellett azok a települések, amelyek óvodáikban vagy általános iskoláikban más településről jövő tanulókat fogadnak, ugyancsak külön támogatást (9000 Ft/tanuló) igényelhettek. E politika következetlenségét jelzi azonban, hogy ugyanakkor jelentősebb összegű normatív támogatást (3000 lakos alatt 20 000 Ft/tanuló) kapott minden kistelepülés, amely iskolát tartott fenn, függetlenül attól, hogy a társulásnak megvoltak-e vagy sem a feltételei. E támogatást az iskola legmagasabb évfolyamaira is megkapták. Ez már a társulásra egyébként hajlandó településeket is arra ösztönözte, hogy önállóan szervezzék meg az oktatást az általános alapképzés legmagasabb évfolyamain is, még akkor is, ha egyébként társulni tudtak volna.

A társulási hajlam a magyarországi települések körében igen gyenge, amit a rendelkezésünkre álló viszonylag kevés adat is jól tükröz. Egy 1994-ben végzett felmérés adatai szerint (Közoktatási intézményhálózat..., 1995) 8056 intézményből mindössze 1028 (12%) látott el kistérségi feladatokat, ebből mindössze 373 (4%) társulási megállapodás keretei között. Országos vagy térségi feladatellátásról 2082 (25%) intézmény adott információt, ez minden esetben társulási megállapodás nélkül történt. A körzeti (kistérségi) feladatellátás legnagyobb arányban természetesen az alapfokú oktatásra jellemző. A vizsgált 3408 óvodának 24%-a, a 3177 általános iskolának 32%-a fogadott a fenntartótól eltérő önkormányzatok területén élő tanulókat. Ez az arány 50% felett van Baranya, Vas és Zala megyében, 30 és 50% között Győr-Moson-Sopron, Komárom-Esztergom, Pest, Somogy és Veszprém megyékben. A társulások nyilvántartása nem megoldott. A Belügyminisztérium adatai szerint 1996 végén mindössze 489 intézményirányító és 198 hatósági igazgatási társulás működött. Az MKM adatai szerint viszont 1996-ban 517 önkormányzat kapott intézményfenntartó társulás címén adható normatív támogatást (lásd Függelék 103. táblázat), iskolabusz vásárlására pedig 304 kapott céltámogatást (lásd Függelék 104. táblázat).

A társulás a legtöbb esetben csupán a feladatellátás alapvető nehézségeit oldja meg, a helyi irányítás szakmai tartalmában és szakszerűségében nem feltétlenül hoz jelentős változást. Egy 33 társulást elemző, 150 önkormányzatot érintő újabb vizsgálatban mindössze kettő olyan önkormányzatot találtak, amelyekben volt az oktatás ügyeivel foglalkozó különmunkatárs (Sió, 1997). A vizsgálat során számos olyan jogszerűséggel kapcsolatos problémára derült fény, amelyek gyakran a helyi jogalkalmazás hiányosságaira, illetve a megfelelő igazgatási kompetencia hiányára voltak visszavezethetők (lásd Függelék 105. táblázat). A jogszerűtlen működés mögött gyakran azonban más, a társulással meg nem oldható probléma (pl. a jogi szabályozás nem kellő egyértelműsége) található. Várható, hogy a társulási törvény elfogadása nyomán az önkormányzatok társulási hajlandósága nőni fog, ehhez azonban az is szükséges, hogy a normatív támogatásnak azok az elemei, amelyek társulásra ösztönözhetnek, tartósan megmaradjanak.

A decentralizált irányítás feltételei között a helyi döntéshozatal alapvetően befolyásolja a közoktatási rendszer hatékonyságát, hiszen a rendelkezésre álló források felhasználása döntő mértékben a helyi döntésektől függ. Az a tény, hogy az elmúlt években a helyi döntési felelősség nem szűkült, hanem folyamatosan növekedett, azzal járt együtt, hogy a kilencvenes évek első felében a magyar közoktatás hatékonysági problémáinak kezelésében is a helyi döntéseknek lett meghatározó szerepük. A helyi közoktatási irányítás számára az 1995-ös és 1996-os évek különösen nagy kihívást jelentettek amiatt, hogy a demográfiai csökkenés nyomán jelentősen csökkent a számukra közoktatási célokra biztosított központi állami támogatás mértéke. Emiatt az önkormányzatok rákényszerültek arra, hogy közoktatási intézményeiket átvilágítsák, és feleslegessé vált vagy finanszírozhatatlan kapacitásaikat leépítsék. Ez a folyamat, amely az 1996-ban elfogadott költségvetési megszorító intézkedések, az ún. Bokros-csomag időszakában érte el a tetőpontját, a racionalizáció fogalma alatt került be a köztudatba (erről lásd még a közoktatás finanszírozásáról szóló 5. fejezetet és a pedagógusokról szóló 7. fejezetet is). A kilencvenes évek közepén lezajlott racionalizáció fájdalmas folyamat volt: az önkormányzatok lényegében ennek során vették birtokukba az 1990-ben formálisan már tulajdonukba került közoktatási intézményhálózatot, és kezdtek el tulajdonosként viselkedni. Az iskolafenntartók a helyi átvilágítások során tettek szert komolyabb ismeretre saját intézményhálózatukról. Emellett az iskolamegszüntetések és -összevonások miatt sok településen kibontakozó lakossági ellenállás próbára tette a helyi politikai közösségeket.

Az elmúlt években megfigyelhettük a területi (megyei) szint szerepének folyamatos növekedését is. Az 1990-es önkormányzati törvény a megyei önkormányzatokra csupán a települési önkormányzatokéhoz hasonló felelősséget ruházott, tényleges területi felelősségük nagyon szűkre korlátozódott. Az 1993-as közoktatási törvény a területi koordináció pontosabban meg nem határozott, puha jogkörével ruházta fel a megyei önkormányzatokat. Az 1996-os törvénymódosítással a megyei önkormányzatok közoktatási tervezési felelősséget kaptak. A megyei szintű irányítás szerepének növekedéséhez hozzájárult az is, hogy az elmúlt időszakban a finanszírozás nehézségei miatt több város a megyei önkormányzatoknak adta át középiskoláinak egy részét.

A közoktatási törvény értelmében a megyei (fővárosi) önkormányzatoknak - a területükön működő többi önkormányzattal együttműködve - területi feladatellátási, intézményhálózat-működtetési és -fejlesztési tervet kell készíteniük. Ennek a változásnak az irányítási hatalom megoszlására és általában a közoktatási rendszer fejlődésre gyakorolt hatása ma még nem felmérhető, ám az kétségtelen, hogy jelentős változásról van szó. Noha a terveknek nincsen kötelező erejük, bizonyos helyi fejlesztési vagy átszervezési döntések esetében megkerülhetetlenek, illetve a fejlesztési erőforrások elosztására általában jelentős hatást gyakorolhatnak a jövőben. A megyei közoktatás-fejlesztési tervezés hatása nagyon nagy mértékben függ attól, hogy miképpen kapcsolódik a területfejlesztés tágabb megyei szintű folyamataihoz.

A megyei tervezés egyik legkényesebb pontja a megyék és a megyei jogú városok terveinek az egyeztetése. A megyei városok önálló tervezési joggal rendelkeznek, és a megyei tervek hatályossá válását a törvény hozzáköti a két terv egyeztetéséhez. A megyei városok mind elkészítették a terveiket, de az egyeztetés sok helyen hosszabb időt vesz igénybe. Ennek késése a legfontosabb oka annak, hogy noha a tervek valamennyi megyében elkészültek, 1997 júniusáig mindössze 12 megyében váltak hatályossá.

A közoktatás megyei tervezése

Az első elemzések szerint a megyei közoktatás-fejlesztési tervek tematikája (helyzetkép, álta-lános meghatározók elemzése, helyzetelemzés, fejlesztési célok és feladatok, beiskolázási ter-vek) mindenütt hasonló, aminek az az oka, hogy az MKM a megyékkel egyeztetve módszer-tani anyagot adott ki a ter-vezés támogatásához. A tervezést csaknem mindenütt komoly adat-gyűjtési, elemző tevékenység előzte meg. A tervek általában sok statisztikai adatot tartalmaz-nak, de nem érintik a finanszírozást, ugyanak-kor a megyei közalapítványból való részesedést hozzákötik a tervek elfogadásához. A legtöbb megyé-ben kistérségi megközelítést alkalmaznak, a konkrét települések ezen belül jelennek meg. Az iskola-szerkezet tekintetében a tervek az első négy, illetve megfelelő feltételek megléte esetén az első hat év-folyam helyben való meg-szervezését támogatják a kisebb településeken is. A felsőbb évfolyamokat il-letően a hat- és nyolcosztályos gimnáziumok számának növelését nem támogatják, ezeket általában te-hetség-gondozó intézményként értelmezik. Az alapvető fejlesztési célokat tekintve a megyei tervek többnyire az MKM fejlesztési stratégiájában megfogalmazott célokat veszik át. A 9-10. évfo-lyamon döntően gimnáziumi és szakközépiskolai ellátást terveznek. A legnagyobb egyenetlen-ség a szakképzés tervezésénél figyelhető meg: ez néhol a szakmacsoportok konkrét, intéz-ményszintű tervezéséig jut el, gyakran viszont túl általános, és ezért nem alkalmas konkrét fejlesztési politika megalapozására. 1

A terveket a megyei önkormányzatok ajánlás formájában adják ki. Noha ezeket a települési önkormányzatok nem kötelesek követni, saját intézményhálózatuk átszervezésénél bizonyos esetekben mégis figyelembe kell venniük azokat: az általános iskolai vagy gimnáziumi évfolyamok számának meghatározásánál, tehát az ún. szerkezetváltó átszervezéseknél például a megyei közoktatás-fejlesztési tervek figyelembevétele kötelező. A megyei tervek érvényesülését, illetve általában a területi feladatellátás megszervezését a területi szintű irányítás pénzügyi eszközökkel is támogatni tudja az 1996-os törvénymódosítás nyomán létrehozott, a központi költségvetésből közvetlenül is támogatott megyei közalapítványokon keresztül. Van olyan megye, ahol a települési önkormányzatoknak a közalapítványból való részesedését a megyei terv formális elfogadásától tették függővé. A megyei tervekből általában arra lehet következtetni, hogy területi szinten megteremthetők a rendszerben való gondolkodás, a helyzetelemzés és a fejlesztési stratégia megfogalmazásához szükséges kompetenciák.

A közoktatási törvény 1996-os módosítása és a Nemzeti alaptanterv bevezetése az iskolafenntartókat, különösen a helyi önkormányzatokat alapvetően új helyzet elé állítja. Az iskolafenntartóknak ugyanis az elkövetkező időszakban kell meghatározniuk azokat a kereteket, amelyek ismeretében az iskolai hatáskörbe tartozó tartalmi döntések, elsősorban a pedagógiai programok és a helyi tantervek elfogadása megszülethetnek. Némi leegyszerűsítéssel e döntések új szakmai-tartalmi pályára helyezhetik az intézményeket, átalakíthatják az intézményrendszert, és újrafogalmazhatják a településen ellátott feladatok szakmai értelemben vett terjedelmét. Ezek a döntések nemcsak egy-egy településen határozzák meg tartósan, hosszú évekre a közoktatási feladatok ellátását és a közoktatás ügyének az alakulását, de összegződve az ország egészének a szintjén is.

A településeknek a demográfiai adottságok és a meglévő intézményhálózatuk ismeretében meg kell határozniuk a helyi feladatellátás középtávú szervezeti kereteit. Az előrejelzések során olyan mutatók alakulását kell közép- és hosszú távon végiggondolniuk, mint a tanulólétszám, a tanulócsoportszám, az egy osztályra jutó létszám (átlag és maximális létszám), az ellátandó órák száma, és ennek alapján kell meghatározniuk a kívánatos pedagóguslétszámot. Amennyiben az elemzések eredményeképpen intézmények megszüntetéséről, átalakításáról vagy összevonásáról is megfogalmazódnak javaslatok, vizsgálni kell a lehetséges döntéseik helyi politikai hatásait is. Azt, hogy az e döntésekkel járó kihívásoknak a hazai helyi oktatásirányítás egésze és az iskolafenntartók különböző csoportjai hogyan lesznek képesek megfelelni, ma még nem lehet prognosztizálni.

4.2.3. Intézményi szintű irányítás

Az intézményi szintű felelősség jogi kereteiben az elmúlt években nem történt az alapvető viszonyokat érintő változás. Az intézményi szintű önállóság továbbra is meghatározó eleme a magyar közoktatási rendszer irányításának. A kilencvenes évek közepére az iskolai önállóság a szélesebb társadalom által is ismert és elfogadott jellemzője lett a közoktatásnak, ugyanakkor a közvélemény különbséget tesz az egyes iskolai funkciók között abban a tekintetben, hogy azokat az iskolák mennyire gyakorolják önálló módon. Az önállóságot az emberek nagyon nagy arányban elfogadják a pedagógusok foglalkoztatását, a gazdálkodást és a tantervi kérdéseket tekintve is. A legkisebb arányban - ami azonban ebben az esetben is csaknem 60%-ot jelent - azt fogadják el, hogy a tanított tantárgyakat is önállóan határozzák meg az iskolák (lásd 4.1. ábra). A diplomások és a nagyvárosokban élők között az átlagosnál magasabb azoknak az aránya, akik tantervi kérdésekben korlátoznák az iskolai önállóságot, ezzel szemben a kevésbé iskolázottak és a kisebb településeken élők inkább munkáltatói jogosítványaikban korlátoznák az intézményeket (lásd Függelék 106. táblázat).

Az önálló intézmények számára az elmúlt években a legnagyobb kihívást a gyereklétszám csökkenése, a költségvetési megszorítások és a Nemzeti alaptantervnek megfelelő intézményi szintű pedagógiai programok elkészítése jelentette.

A gyereklétszám csökkenésével és a költségvetési megszorításokkal járó, nem kevés konfliktust okozó alkalmazkodási folyamatban jelentős szerepük volt az intézmények szintjén meghozott döntéseknek. A racionalizálási döntések nagy része az intézményeken belül született meg, itt kellett meghozni a döntéseket arról, hogy milyen foglalkozásokat és milyen pedagógus-álláshelyeket szüntetnek meg. Ez tehát nemcsak az intézmények és fenntartóik kapcsolatait alakította át, hanem hatott az intézményeken belüli viszonyokra is: az iskolavezetés és a tantestület kapcsolatára, illetve a tantestületeken belüli kapcsolatokra egyaránt. Ez rendkívüli feladatok elé állította az iskolák vezetését. A közoktatási törvény 1996-os módosítása előtt a belső erőforrásokkal való gazdálkodási döntésekhez a központi szabályozók csak kevés eligazítást adtak. Ezért a belső és külső alkufolyamatok szabályozatlanul zajlottak. Az 1996-os törvénymódosítással meghatározott új működési paraméterek (kötelező óraszámok, csoportbontási paraméterek stb.) a helyi és intézményi alkufolyamatokat valamennyire szabályozottabbá teszik, bár fontos hangsúlyozni, hogy ezektől a források megléte esetén helyi megegyezéssel sok esetben továbbra is el lehet térni. Emellett az új szabályozókhoz (pl. a pedagógusok kötelező óraszámainak felemeléséhez) való alkalmazkodás további olyan intézményi szintű döntéseket kíván, amelyek elkerülhetetlenül érdekütközésekkel is járnak.

A legnagyobb kihívást az iskolák számára is kétségtelenül a Nemzeti alaptantervhez illeszkedő intézményi szintű pedagógiai programok megalkotása és az ezzel kapcsolatos belső és külső egyeztetések lefolytatása jelenti. Itt olyan felelősségek és jogkörök gyakorlásáról van szó, amelyeket formálisan már az 1993-as törvényi szabályozás biztosított az intézmények számára, de amelyek tényleges gyakorlására csak a Nemzeti alaptanterv bevezetésével kerül sor. Különösen nehéz feladatot jelent a pedagógusok munkaterheit és a tantestületen belüli munkamegosztást meghatározó óratervek elfogadása, szakmailag pedig a pedagógiai programok megfogalmazása, különösen a helyi tantervek létrehozása vagy kiválasztása, és az iskola sajátos viszonyaihoz való adaptálása.

A helyi pedagógiai program és tanterv elfogadtatása alapvetően megváltoztathatja az iskolák és környezetük kapcsolatát is. Az önkormányzati elfogadtatás során az intézménynek kell megvédenie a korábban megszerzett óraszámokat, neki kell indokolnia és elfogadtatnia a kötelezőn túl vállalt feladatok fontosságát. Az iskolák vesztesek is lehetnek ebben az új helyzetben, de új pozícióba is kerülhetnek az önkormányzati testületekkel szemben. A helyi tantervek keretfeltételeinek meghatározása ugyanis tartós kötelezettségvállalást jelent az önkormányzatok részéről. A testületi döntés középtávú garanciákat is hordoz, ami nagyon sokat jelenthet az intézmények számára, hiszen elkerülhető ezáltal, hogy minden évben újra meg újra a restrikciós intézkedések célpontjaivá váljanak. Valójában ezekben az években dől el, hogy az iskolák milyen módon képesek élni a több mint egy évtizedes decentralizációs folyamat eredményeképpen kialakult önállósággal.

A tartalmi fejlesztéssel és a Nemzeti alaptanterv bevezetésével kapcsolatos új feladatok kisebb mértékben átalakították a tantestületen belüli felelősségi viszonyokat is. Általában megfigyelhető a közös, testületi szintű döntések súlyának és jelentőségének növekedése az egyéni tanári döntésekkel szemben. Így például amíg korábban a tankönyvek megválasztásának joga egyértelműen az egyes pedagógust illette meg, addig a módosított törvény értelmében e döntésnek a közösen elfogadott helyi tanterv alapján, a szakmai munkaközösség véleményének kikérésével kell megtörténnie. Várhatóan hasonló módon növekszik a közös döntések szerepe a pedagógus-továbbképzéssel kapcsolatban, hiszen az ezzel kapcsolatos támogatásokról iskolai szinten kell dönteni. (Az intézményi szintű irányítási viszonyokkal és a pedagógiai program megalkotásával összefüggő kérdésekre a közoktatás tartalmi kérdéseiről szóló 6. fejezetben még részletesebben visszatérünk.)

Azokban a közoktatási rendszerekben, ahol az intézményi szintű döntéseknek nagy súlya van, különleges jelentősége van az intézményi szintű vezetés színvonalának. Ezért érthető módon megkülönböztetett figyelem irányul az iskolaigazgatók képzésének, kiválasztódásának és szakmai továbbképzésének a kérdéseire. Noha az iskolavezetés és a vezetés fejlesztésének kérdése az elmúlt években a korábbiakhoz képest Magyarországon is jobban a figyelem előterébe került, és a vezetők képzése és továbbképzése területén látványos előrelépés történt, sok szakértő szerint e terület továbbra sem kapja meg azt a figyelmet, amit a jelentősége alapján érdemelne.2

A közoktatásban zajló átalakulás ellenére az iskolaigazgatók körében viszonylag kis mértékű az új személyek beáramlása. Egy 1997-ben, az igazgatók körében végzett vizsgálat3 szerint a közoktatási intézményekben jelenleg vezető beosztást betöltők több mint kétharmada már 1993 előtt is igazgató volt, ezek egyharmada pedig 1987 és 1993 között került pozícióba (lásd 4.4. táblázat). Az 1997-es és egy 1992-ben végzett hasonló vizsgálat adatainak az összehasonlítása azt mutatja, hogy az eltelt időszakban a pályán lévők átlagéletkora nőtt: az 40 év alattiak és a 40 és 50 év közöttiek aránya csökkent, az ennél idősebbeké viszont nőtt (lásd Függelék 107. táblázat). Az 1993 után kinevezett igazgatók aránya a községekben (37%) és a megyei jogú városokban (34%) jóval magasabb, mint az egyéb városokban (28%) és a fővárosban (29%). Magasabb az 1993 után kinevezett igazgatók aránya az általános iskolákban és a szakképző intézményekben (mindkét helyen 35%), mint a gimnáziumokban (33%) és különösen a vegyes profilú intézményekben (21%).

4.4. táblázat

Az igazgatóvá válás időpontja


1987 előtt 1987-93 között 1993 után Összesen

lett igazgató


503 258 378 1139

%

44,2 22,7 33,2 100

Forrás: Balázs, 1997

Figyelemre méltó, hogy a főváros mellett a községekre jellemző leginkább a fiatalabb igazgatók beáramlása, a vidéki városokban viszont alig van mozgás. Amíg az 1997 elején vizsgált fővárosi és községi iskolákban a 40 év alatti igazgatók aránya 22% körül volt, addig a megyei városokban 15%, az egyéb városokban pedig 9%. Ezzel szemben az 50 év feletti igazgatók aránya a megyei városokban 49%, az egyéb városokban pedig 43% volt, miközben ugyanez az arány a fővárosban mindössze 34%, a községekben pedig 31% körüli volt (lásd Függelék 108. táblázat).

Az igazgatók végzettségi szintje az elmúlt években fokozatosan emelkedett. Az általános iskolák igazgatóinak 1992-ben még csak 25%-a rendelkezett egyetemi végzettséggel, 1997-ben ez az arány már 32%-os volt. Különösen látványos emelkedés történt a szakképzés területén, ahol ez részben a szerkezeti átalakulás (a tiszta profilú szakmunkásképzők leépülése), részben tudatos képzési programok hatására történt: amíg a szakképző intézmények igazgatóinak 1992-ben még csupán kétharmada rendelkezett egyetemi végzettséggel, addig 1997-re ez az arány 95% fölé emelkedett. A legnagyobb csoportot az igazgatók között továbbra is a tanárképző főiskolai végzettséggel rendelkezők alkotják, bár az arányuk 1992 és 1997 között 57%-ról 40%-ra csökkent. Őket azonban nem mindig az egyetemi végzettségűek váltották fel, hanem gyakran elsősorban a kisebb falvak iskoláiban a tanítói végzettségűek, akik általában az önkormányzati rendszerben föl-visszaállított kisiskolák élére kerültek. Az ő arányuk ugyanis ugyancsak jelentősen nőtt: 1992 és 1997 között 4%-ról 11%-ra (lásd Függelék 109. táblázat).

Az igazgatók felkészültségének hiányosságait mutatja, hogy nyelvtudással alig több mint 50%-uk rendelkezik. Figyelemre méltó, hogy a nyelvtudással rendelkező igazgatók aránya, elsősorban az elmúlt évek nemzetközi együttműködési programjainak hatására, ma már a szakképzésben a legmagasabb: amíg a gimnáziumi igazgatóknak az 1997-es NAT-vizsgálat szerint csak 61%-a tud idegen nyelven, addig a szakképző intézmények igazgatóinak több mint 68%-a. Ugyanilyen eltérés figyelhető meg a számítógép használatban is: amíg ez a szakképző intézmények vezetőinek csaknem 68%-át jellemzi, addig ez az arány a gimnázium igazgatók körében csupán 54% (Balázs, 1997).

A végzettséget és a különböző szakmai kompetenciákat (pl. a nyelvtudást és a számítógépes ismereteket) tekintve természetesen igen nagy eltérések figyelhetők meg a különböző településeken működő iskolák igazgatói között. Egyetemi végzettséggel például a községekben működő általános iskolák igazgatóinak kevesebb mint egytizede rendelkezik, ugyanakkor tanítói végzettségű csaknem egyötödük. Figyelemre méltó ugyanakkor - és ez igazolja az informatikai kultúrának az esélyeket kiegyenlítő hatását is -, hogy a számítógép-használat a községi általánosiskola-igazgatókra nagyobb arányban jellemző, mint - az egyébként náluk idősebb átlagéletkorú - egyéb városi igazgatókra (lásd Függelék 110. táblázat). Ezt persze indokolhatja az is, hogy a falusi iskolákban kisebb a valószínűsége olyan informatikus szakember jelenlétének, aki az igazgató helyett elvégezheti az ilyen jellegű feladatokat.

Említettük, hogy a vezetők képzése területén az elmúlt években látványos előrelépés történt. Ez azonban csak a képzési kínálat növekedését jelenti, a vezetőképzésben részt vett igazgatók aránya az összes igazgató körében egyelőre tovább csökken. Ennek az az oka, hogy amíg a korábbi évtizedekben kinevezett igazgatók nagy része részt vett valamilyen képzésen, addig az elmúlt években újonnan kinevezett igazgatók között alig van olyan, akinek erre lehetősége lett volna. Amíg a már idézett vizsgálatok szerint 1992-ben az iskolaigazgatóknak csaknem kétharmada jelezte azt, hogy valamilyen vezetőképzésen már részt vett, addig ez az arány 1997-re 25% alá csökkent. Az arány figyelemre méltó módon a falusi igazgatók körében nagyobb: csaknem 27%-uk jelezte azt, hogy az 1997-et megelőző 5 évben valamilyen vezetőképzésen vett részt - szemben például a budapesti igazgatókkal, aki körében 15% ez az arány -, és a jövőre nézve is ők jeleztek a legnagyobb arányban részvételi szándékot (Balázs, 1997).

Az iskolai vezetőképzés piacának a kibontakozása a kilencvenes évek közepére tehető. Ez egyfelől a programok helyszíneinek és tartalmi választékának gazdagodását jelenti, másfelől az egyetemi szintű akkreditált vezetőképző programok megjelenését. Ennek nem kis szerepe van abban, hogy ma már a vezetői szerepre való felkészítést az igazgatók egyre inkább a pedagógiai szolgáltató intézményektől és a felsőoktatási-kutatási szférától várják, és egyre kevésbé tekintik azt a központi oktatásirányítás közvetlen feladatának (lásd 4.5. táblázat).

Az elmúlt években az iskolai vezetőképzési kínálat többpólusúvá vált. A megyei pedagógiai intézetek vezetőképzési programjai mellett megjelentek először a magáncégek, majd kisebb késéssel a felsőoktatás. Az első egyetemi szintű vezetőképző programot a Budapesti Műszaki Egyetem indította el. Holland-magyar együttműködés eredményeként, a budapesti ELTE, a szegedi JATE és a pécsi JPTE részvételével ezt követően indult el az ún. Közoktatási Vezetőképző Iskola programja. Emellett más egyetemek és főiskolák is szerveznek iskolai vagy közoktatási vezetőképző programokat, így a debreceni KLTE, az egri Esterházy Károly Tanárképző Főiskola és a Miskolci Egyetem. E programok közül 1996 során többet akkreditáltak, így mára beépültek a felsőoktatás rendszerébe. Feltehető ezért, hogy a közoktatási vezetőképzés jövőjét a felsőoktatási szféra fogja uralni (annál is inkább, mivel a pedagógusok közalkalmazotti státusa igényli a magasabb kvalifikáció formális megszerzését), ez azonban nem zárja ki a többi piaci szereplő részvételét.

4.5. táblázat

Az iskolai vezetőképzésre alkalmas intézmények elfogadottságának sorrendje 1992-ben és 1997-ben


Intézménytípus

1992 1997

Megyei pedagógiai intézetek

2. 1.

Egyetemek

4. 2.

Minisztériumi vezetőképzők

1. 3.

Oktatáskutató intézetek

7. 4.

Külföldi cégek

5. 5.

Nem oktatásra szakosodott vezetőképzők

8. 6.

Magáncégek

6. 7.

Főiskolák *

3. -

Forrás: Balázs, 1997

* Az 1991/92-es vizsgálatban a főiskolák és az egyetemek külön szerepeltek, 1997-ben együtt.

A feltett kérdés: "Az Ön véleménye szerint mely intézmények alkalmasak iskolai vezetőképzésre a következők közül?"

A honlapon található tanulmányok, egyéb szellemi termékek, illetve szerzői művek (a továbbiakban: művek) jogtulajdonosa az Oktatáskutató és Fejlesztő Intézet. A jogtulajdonos egyértelmű forrásmegjelölés mellett felhasználást enged a művekkel kapcsolatban oktatási, tudományos, kulturális célból. A jogtulajdonos a művekkel kapcsolatos anyagi haszonszerzést azonban kifejezetten megtiltja.