2019. szeptember 23., hétfő , Tekla

1055 Bp., Szalay u. 10–14.

Tel.: (+36-1) 235-7200

Fax: (+36-1) 235-7202

magyar english
Elfelejtett jelszó

Arany János Programok  IKT  OFI  OKJ  SDT  Vizsgacentrum  biztonságos iskola  egészségtudatos iskola  erőszakmentes  kiadvány  konferencia  kétszintű érettségi  letölthető  oktatás  próbaérettségi  pályázat  rendezvény  ÚPSZ  Új Pedagógiai Szemle  érettségi 

Intézeti folyóiratok

Köznevelés
Új Pedagógiai Szemle
Educatio
Könyv és nevelés
Kattintson ide a rendeléshez!
Tudástár >> Jelentés a magyar közoktatásról >> Jelentés a magyar közoktatásról 1997

4.1. A közoktatás-irányítás általános jellemzői

2009. június 17.

4. A közoktatás irányítása

Az elmúlt két év során a magyar közoktatási rendszer irányításában nem történt olyan változás, amely az irányítási rendszer alapvető adottságait vagy felelősségi viszonyait nagymértékben átalakította volna. Ugyanakkor számos olyan kisebb változást figyelhettünk meg, amelyek az irányítás egészét vagy annak elemeit érintették.

4.1. A közoktatás-irányítás általános jellemzői

4.1.1. Integráció és felelősségmegosztás

A magyar közoktatási rendszer irányítását két alapvető adottság jellemzi: egyfelől a közigazgatási integráció, másfelől a felelősségmegosztás.

Az integráció azt jelenti, hogy a közoktatási igazgatás helyi és területi szinten nem válik el a közigazgatás általános rendszerétől, vagyis az önkormányzati igazgatástól. A központi kormánynak nincsenek közvetlenül alárendelt helyi vagy területi igazgatási szervei. A helyi és területi közoktatási igazgatási feladatokért részben az önkormányzatok választott testületei, részben az általános közigazgatási feladatokat ellátó jegyzők a felelősek. Az önkormányzati hivatalokon belül általában nincsenek elkülönült, kizárólag a közoktatás igazgatásáért felelős szervezeti egységek. Az integráció kifejeződik a közoktatás finanszírozási rendszerében is: a közoktatás finanszírozása beleolvad a helyi közszolgáltatások finanszírozásának általános rendszerébe.

A felelősségmegosztás horizontálisan és vertikálisan egyaránt jellemzi a magyar közoktatás irányítását. Horizontálisan a közoktatásért való felelősség többféle kormányzati szerv között oszlik meg, vagyis a Művelődési és Közoktatási Minisztérium mellett más minisztériumok is szerepet kapnak a közoktatás irányításában. Vertikálisan a felelősség a központi kormányzati szervek, a területi önkormányzatok, a helyi (települési) önkormányzatok és a közoktatás intézményei között oszlik meg. Ezek valamennyien olyan önálló irányítási jogkörökkel rendelkeznek, amelyek egymást korlátozzák, és amelyek feltételezik a közöttük való aktív együttműködést.

4.1.2. Irányítási szintek és funkciók

A közoktatási rendszer irányítását elemezve beszélhetünk az irányítás szintjeiről és az irányítási funkciókról. Ami a szinteket illeti, a magyar közoktatási irányításnak négy szintjét különböztethetjük meg: (a) központi vagy kormányzati szint, (b) területi vagy regionális szint, (c) helyi vagy települési szint és (d) intézményi szint (lásd 4.1. táblázat). Ilyen négyszintű irányítás jellemzi sok fejlett ország oktatási rendszerét. Az irányítási szintek mindegyikéhez meghatározott felelősségek és kompetenciák társulnak. A magyar közoktatási rendszerre az jellemző, hogy iskolai és helyi szinten jelentős döntési kompetenciák vannak, ugyanakkor a területi vagy regionális szint rendelkezik a legkisebb befolyással. Ez hasonló sok fejlett ország közoktatási rendszerében, ugyanakkor magyar sajátosság az, hogy a döntési hatalom elosztásában csekély eltérés van az egyes oktatási szintek között. Egy 14 országra kiterjedő 1990-es OECD-vizsgálat például azt mutatta ki, hogy amíg az iskolai kezdő szakaszban (ISCED 1) a döntési jogköröknek 35%-a található iskolai, ugyancsak 35%-a helyi szinten és 10% területi szinten, addig a felső középfokú szakaszban (ISCED 3) 41% van az iskoláknál, 19% helyi és 21% területi szinten. Országos szinten a döntési jogoknak 19-20%-át tartják meg (Decision-making..., 1995).

4.1. táblázat

A magyar közoktatás irányítási rendszere


Politikai, érdekegyeztető,
konzultatív funkciók
Kormányzati, igazgatási,
hatósági funkciók
Szakmai funkciók

Országos szint Parlament
A Parlament oktatási, tudományos, ifjúsági és sportbizottsága
Országos Köznevelési Tanács
Közoktatás-politikai Tanács
Országos Szakképzési Tanács
Művelődési és Közoktatási Minisztérium
Egyéb szaktárcák
Országos szakmai szolgáltató, kutató, fejlesztő intézetek (OKI, OI, OKSZI, NSZI)*
Területi szint Megyei önkormányzat és oktatással foglalkozó bizottsága
Megyei területfejlesztéssel és oktatástervezéssel foglalkozó testületek
Főjegyző
Megyei önkormányzat oktatással foglalkozó ügyosztálya
Megyei fenntartású, területi funkcióval bíró közoktatási intézmények
Megyei pedagógiai szolgáltató intézmények (MPI-k)
Helyi szint Települési önkormányzat és oktatással foglalkozó bizottsága Jegyző
Települési polgármesteri hivatal
Települési pedagógiai szolgáltató intézmények
Intézményi szint Iskolaszék Igazgató Tantestület

Megjegyzés: Az egyes funkciók a valóságban nem mindig választhatók szét élesen (pl. intézményi szinten az igazgatónak vannak szakmai feladatai, és a tantestületnek vannak érdekegyeztetési vagy igazgatási jellegű feladatai).

* Országos Közoktatási Intézet, Oktatáskutató Intézet, Országos Közoktatási Szolgáltató Iroda, Nemzeti Szakképzési Intézet

Magyarországon a különböző oktatási szintek döntési jogosítványai nem különböznek egymástól: egy, mindössze az iskolai kezdő szakaszt magában foglaló általános iskola és egy érettségire felkészítő középiskola tantestülete és vezetése hasonló döntési jogosítványokkal rendelkezik.

Ami az irányítási funkciókat illeti, ezeknek három alapvető csoportját különböztethetjük meg: (a) politikai, érdekegyeztetési vagy konzultatív funkciók, (b) kormányzati, igazgatási vagy hatósági funkciók, (c) szakmai funkciók. Mindezek különböző irányítási felelősséggel rendelkező szereplőkhöz (szervezetek, intézmények, testületek) kapcsolódnak (lásd 4.1. táblázat).

Az irányítási funkciókat megkülönböztethetjük az irányított terület tartalma szerint is, azaz aszerint, hogy az irányítói döntések mire irányulnak. A már említett OECD-vizsgálatban négy alapvető kategóriát különböztettek meg: (a) a tanítás szervezése (pl. a tanulók továbbhaladásáról vagy az egyes tantárgyak óraszámairól való döntések), (b) tervezés és struktúrák (pl. az iskolalétesítésről, az iskolák profiljáról, a tanított tantárgyakról, a továbbhaladási és választási pontokról való döntések), (c) személyzeti kérdések (pl. a tanárok alkalmazásáról való döntések) és (d) forrásallokálás (pl. a költségvetés vagy a bérkeret nagyságának meghatározása). A magyar közoktatás-irányítási rendszer néhány fontos jellemzőjét ebben a dimenzióban a következőképpen jellemezhetjük:

(a) a tanítás szervezésével kapcsolatos kérdésekben csak az iskolai és az országos szint rendelkezik döntési jogokkal, a helyi és a területi szint szerepe itt jelentéktelen (pl. a helyi hatóság közvetlenül nem vizsgálhatja az iskolai programok szakmai tartalmát),

(b) a tervezés és a struktúrák kérdésében az irányítási jogosítványok megoszlanak a különböző szintek között (az iskolalétesítés tisztán helyi ügy, a vizsgákat központilag szabályozzák, a tanított tantárgyak meghatározása az iskoláktól is függ),

(c) az iskoláknak és a helyi hatóságoknak viszonylag nagy szerepük van a személyzettel kapcsolatos döntésekben, országosan csak általános szabályokat határoznak meg (a tanárok alkalmazásáról az iskola, az igazgatóéról a helyi hatóság dönt, előrelépésükről és bérükről az országos szabályok keretei között helyileg döntenek),

(d) a helyi szintnek meghatározó szerepe van a források allokálásában, a legtöbb iskola azonban rendelkezik gazdálkodási önállósággal.

4.1.3. Viszonyok és szereplők

Ami az egyes szintek és az egyes szereplők közötti viszonyokat illeti, a közvetlen függőségi viszony a magyar közoktatás-irányítási rendszerben igen ritka. Az irányítási rendszer jellemző vonása az egymást kiegészítő és egymást korlátozó autonómiák léte. A politikai, érdekegyeztető és konzultatív funkciójú testületek körében alá- vagy fölérendeltségi viszonyról értelemszerűen nem beszélhetünk. A kormányzati, igazgatási, hatósági funkciójú szereplők vagy szervezetek esetében kizárólag a helyi (területi) szint és az általa fenntartott intézmények között beszélhetünk közvetlen alá- vagy fölérendeltségről. Ilyen viszony van az önkormányzati iskola és annak fenntartója között, de az intézményi önállóságot garantáló törvényi szabályozás ezt is korlátozza. Helyi vagy területi szinten nem működnek a központi kormányzati szerveknek közvetlenül alárendelt igazgatási szervezetek.

Az egyes autonómiák közötti potenciális konfliktusok kezelése miatt egyfelől felértékelődik az érdekegyeztetés és a partneri kapcsolatok szerepe (ezekkel e fejezeten belül később önálló részben foglalkozunk), másfelől növekszik a bírósági döntések súlya. Mivel a bírósági döntések jelentősége a közoktatási viszonyok alakításában a jövőben várhatóan növekedni fog, ezzel érdemes részletesebben is foglalkozni.

A bíróságok elé eddig elsősorban a pedagógusok bérezésével kapcsolatos konfliktusok kerültek. Ezekben ugyan formálisan az iskola mint munkáltató és a pedagógus mint munkavállaló álltak egymással szemben, mögöttük azonban leggyakrabban az iskolák és fenntartójuk közötti költségvetési viták húzódtak meg. Gyakran kerülnek bíróságok elé önkormányzatok egymás közötti konfliktusai, amelyek a közoktatást is érinthetik (pl. költségmegosztási kérdések). A közoktatási törvény bizonyos esetekben (pl. a pedagógiai program jóváhagyásának elutasítása esetében) támogatja az intézmények és fenntartójuk közötti viták bírósági úton való rendezését.

Különösen fontosak, a közpolitika és ezen belül az oktatáspolitika alakulására is növekvő hatást gyakorolnak az Alkotmánybíróság döntései. Az elmúlt években az Alkotmánybíróság összesen 14 alkalommal foglalkozott oktatási kérdésekkel, ebből 7 döntés közvetlenül a közoktatást érintette (lásd Függelék 101. táblázat), de a felsőoktatással kapcsolatos döntések általános elemei is mindig vonatkoztathatók voltak a közoktatásra. Az Alkotmánybíróság gyakran magára vállalja a társadalmi értékítéletek kimondását olyan általános kérdésekben, mint az esélyegyenlőség, a világnézeti semlegesség, a polgárokra hárítható terhek nagysága, a munkavállalókra hárítható kötelezettségek jellege és mértéke, a hátrányos megkülönbözetés tilalmának terjedelme vagy a nemzetközi kötelezettségvállalásokból fakadó hazai kötelezettségek. Nagyon fontos állásfoglalásokat tett közzé az Alkotmánybíróság az állam és az önkormányzatok közötti hatalommegosztás kérdéseiben, ami világosabbá tette az önkormányzati iskola-fenntartási felelősség és hatalom körvonalait. A vonatkozó alkotmánybírósági állásfoglalások e területen az elmúlt időszakban közvetlenül befolyásolták a jogalkotást, illetve az igazgatási gyakorlatot, és várható, hogy ez a jövőben még inkább így lesz.

4.1.4. Ellátási felelősség, irányítási és oktatási szintek

A közoktatásról való gondoskodás Magyarországon a helyi közösségek, illetve azok hatalmi szerveinek, az önkormányzatoknak a feladata. Közoktatás-irányítási rendszerünk egyik meghatározó sajátossága, hogy az ellátási felelősség nem jár együtt intézmény-fenntartási kötelezettséggel. A helyi önkormányzatok szabadon eldönthetik, hogy milyen módon gondoskodnak lakosaik közoktatási ellátásáról: saját intézményt tartanak fenn, vagy pedig más intézményfenntartóval egyeznek meg.

Közoktatás-irányítási rendszerünk másik meghatározó jellemzője, hogy az ellátásról való gondoskodás meghatározott irányítási szintekhez való hozzárendelése nem jár együtt kizárólagossággal vagy ellátási monopóliummal. Miközben például a középiskolai ellátásról való gondoskodás megyei feladat, aközben a városoknak és a községeknek is joguk van középiskolákat fenntartani. Az intézményfenntartásról való döntéseikben az egyes önkormányzatokat a legutóbbi ideig kizárólagosan gazdasági megfontolások befolyásolhatták: azaz ha bármely önkormányzat pénzügyileg lehetségesnek tartotta valamilyen iskola létesítését, senki nem korlátozhatta abban, hogy az iskolát valóban létrehozza. 1997-től kezdve az önkormányzatoknak figyelembe kell venniük a megyei közoktatás-fejlesztési terveket.

4.1.5. Intézménytulajdon és iskolafenntartás

Közoktatási intézményeink döntő többsége a települési és a megyei önkormányzatok tulajdonában van. Az önkormányzatoknak a közoktatás irányításában betöltött meghatározó szerepe nemcsak a hozzájuk telepített jelentős irányítási jogokból következik, hanem tulajdonosi szerepükből és a tulajdonosok közötti magas arányukból is. Az intézményfenntartók között az elmúlt években némileg csökkent a települési önkormányzatok aránya a megyeiek javára, és ugyancsak emelkedett a magán- és egyházi iskolatulajdonosok aránya is (lásd 4.2. táblázat).

4.2. táblázat

A különböző iskolafenntartók által működtetett iskolák számának változása, 1993/94 és 1996/97


Általános iskolák

Középiskolák

Együtt

Fenntartó




1993/94 1996/97 1993/94 1996/97 1993/94 1996/97

Települési önkormányzat

3574 3470 605 591 4179 4061

Megyei önkormányzat

49 60 172 216 221 276

Központi költségvetési szerv

30 30 24 38 54 68

Felekezet

94 145 42 63 136 208

Alapítvány, természetes személy

21 56 19 65 40 121

Egyéb

3 4 5 7 8 11

Összesen

3771 3765 866 980 4637 4745

Forrás: MKM oktatási statisztikái

A magyar közoktatás-irányítási rendszer egyik meghatározó sajátossága az iskolafenntartó helyi hatóságok nagy száma és - ami ezzel együtt jár - átlagos méretük kicsisége. Az ebből következő problémákról a későbbiekben részletesebben szó lesz.

A honlapon található tanulmányok, egyéb szellemi termékek, illetve szerzői művek (a továbbiakban: művek) jogtulajdonosa az Oktatáskutató és Fejlesztő Intézet. A jogtulajdonos egyértelmű forrásmegjelölés mellett felhasználást enged a művekkel kapcsolatban oktatási, tudományos, kulturális célból. A jogtulajdonos a művekkel kapcsolatos anyagi haszonszerzést azonban kifejezetten megtiltja.