2019. június 21., péntek , Alajos, Leila

1055 Bp., Szalay u. 10–14.

Tel.: (+36-1) 235-7200

Fax: (+36-1) 235-7202

magyar english
Elfelejtett jelszó

Arany János Programok  IKT  OFI  OKJ  SDT  Vizsgacentrum  biztonságos iskola  egészségtudatos iskola  erőszakmentes  kiadvány  konferencia  kétszintű érettségi  letölthető  oktatás  próbaérettségi  pályázat  rendezvény  ÚPSZ  Új Pedagógiai Szemle  érettségi 

Intézeti folyóiratok

Köznevelés
Új Pedagógiai Szemle
Educatio
Könyv és nevelés
Kattintson ide a rendeléshez!
Tudástár >> Jelentés a magyar közoktatásról >> Jelentés a magyar közoktatásról 1997

1.3. Középpontban a költségvetés

2009. június 17.

1.3. Középpontban a költségvetés

A költségvetési viták, különösen az 1996-os költségvetésé, a közoktatás szempontjából különösen nagy jelentőségűek voltak. Az 1996-os költségvetési törvénnyel1 vált ugyanis nyilvánvalóvá, hogy a közoktatásban nem kerül sor a közvetlen állami bérfinanszírozásra való áttérésre, amelyet korábban az 1993-as közoktatási törvény helyezett kilátásba. Egészen eddig az időpontig nyitott volt a kilencvenes évek hazai közoktatás-politikájának egyik legnagyobb kérdése, vajon a gyereklétszám csökkenése miatt feleslegessé vált iskolai kapacitások és pedagógus-munkaerő leépítését a központi kormány közvetlenül, az erőforrások feletti rendelkezés jogának centralizálásával végzi-e el, vagy pedig rábízza ezt a helyi döntéshozókra.

Ehhez hozzá kell tenni azt is, hogy elvileg az a kérdés is felmerülhetett volna, vajon tényleg vannak-e felesleges kapacitások, és szükség van-e ezek leépítésére. Erre a kérdésre azonban a válasz már korábban és döntően a közoktatáson kívüli szférában megszületett. Az állami politika már 1993 végén, az 1994-es költségvetés elfogadásával és ezen belül a közoktatási normatívák befagyasztásával lényegében azt az "üzenetet" küldte a helyi önkormányzatoknak, hogy nem kívánja finanszírozni a keletkező többletkapacitásokat. Az 1993-as közoktatási törvénynek az a rendelkezése, amely lehetővé tette volna, hogy a pedagógusbéreket a központi költségvetés közvetlenül fizesse, elsősorban amiatt került a törvénybe, mert a pénzügyi irányítás csak ilyen módon látta végrehajthatónak a pedagógus-többletmunkaerő leépítését. Igaz ugyan, hogy a központi bérfinanszírozásra való áttérést a pedagógus-érdekképviseletek is szorgalmazták, az azonban gyakorlatilag kizárható, hogy a központi érdekegyeztetés során más ágazatokkal szemben a közoktatásban képesek lettek volna kivédeni a létszámcsökkentést. A hazai közoktatás hatékonysági mutatói, elsősorban az egy tanulóra jutó relatív bérköltségek, a tanulószám csökkenése miatt nemzetközi összehasonlításban a kilencvenes évek elején olyan kedvezővé váltak, hogy ez a költségvetési egyensúly helyreállítását célzó gazdaságpolitika mellett eleve kizárta egy olyan oktatáspolitika esélyét a sikerre, amely a többletkapacitások megőrzését tekintette volna céljának.2 Végül, de nem utolsósorban, a hatalomra került politikusoknak eleve az volt a szándékuk, hogy a feleslegessé vált kapacitások finanszírozására használt erőforrások egy részét fejlesztési célokra használják fel, ezért nem akarták bérek formájában továbbra is csupán működési kiadásokra fordítani azokat.

Az 1996-os költségvetési törvény abban is jelentős változást hozott, hogy ez tartalmazott először a Nemzeti alaptantervhez alkalmazkodó (az általános alapoktatás időtartamában már nem iskolatípustól, hanem évfolyamtól függő) támogatási rendszert. Az 1996-os költségvetésről szóló törvényben a normatív finanszírozást a korábbinál sokkal erősebben a kormányzati szintű stratégiai célok szolgálatába állították, azzal a megközelítéssel, hogy elsősorban az iskolafenntartók érdekeltségén keresztül kell megpróbálni elérni a helyi alkalmazkodási folyamatok befolyásolását. Ennek megfelelően került sor a stratégiai céloknak megfelelő kiegészítő normatívák számának növelésére. Itt történt meg először, hogy a béremelésekre szánt központi támogatást elkülönített központi céltámogatás helyett beépítették a normatívákba, arra serkentve az iskolafenntartókat, hogy a korábban jellemző automatikus bázisfinanszírozás helyett aktív létszámgazdálkodást folytassanak. A helyi önkormányzatoknak a béremelésekhez szükséges források egy részét létszámleépítéssel maguknak kellett kigazdálkodniuk oly módon, hogy az időszaki többletköltségek biztosítására a központi költségvetés fedezete mellett hitelt vehettek fel.

Az 1996-os év költségvetési vitáinak egyik meghatározó eleme éppen az volt, hogy miképpen lehet garantálni az országos szinten kialkudott, illetve a közalkalmazotti bérskála kissé elkésett módosítása nyomán kötelezővé váló közalkalmazotti béremelések fedezetét. Az a tény, hogy a béremelések fedezetét a korábbiaktól eltérően nem külön központi céltámogatás formájában juttatták el az iskolafenntartókhoz, szokatlan és nehéz helyzetet teremtett az ágazati érdekképviseletek számára. Megszűnt ugyanis annak a garanciája, hogy a központi szinten kialkudott béremelések helyi szinten mindenképpen realizálódjanak, illetve keményen megjelent a választási kényszer a többen kevesebb bérért vagy kevesebben több bérért alternatívái között.

Fontos már itt utalni arra, hogy a pedagógusbérek emelkedése 1996-ban nem érte el az országos szinten kialkudott mértéket: ennek az évnek az egyik legaggasztóbb jellemzője éppen a pedagógusok reálkeresetének nagymértékű visszaesése lett (erről részletesebben szó lesz a finanszírozásról szóló 5. és a pedagógusokról szóló 7. fejezetben). Ebben az évben és az ezt követő időszakban vált talán a leginkább nyilvánvalóvá, hogy a pedagógusbérezésnek az általános közalkalmazotti bérrendszerhez való hozzákapcsolása mennyire áthághatatlan korlátokat szab az elé, hogy egy adott költségvetési ágazat a saját hatáskörében ésszerűbb költségvetési gazdálkodási politikát valósíthasson meg. A közoktatási politika a saját eszközrendszerével - ezen belül különösen a helyi feladatellátás mutatóinak a meghatározásával - segíteni tudta a racionálisabb létszámgazdálkodásra való helyi törekvéseket, azt azonban már nem tudta garantálni, hogy az alacsonyra leszorított közalkalmazotti bérekhez hozzákötött pedagógusbérek emelkedjenek.

Ebből a szempontból figyelemre méltó azoknak a központi forrásoknak a szerepe, amelyeket 1997-ben az előző évi törvénymódosítás nyomán a tartalmi fejlesztés céljaira szabadítottak fel. E források döntő részét ugyanis visszajuttatták az iskolákhoz, ahol azokat többek között a tartalmi fejlesztéssel és a pedagógus-továbbképzéssel kapcsolatos személyi kiadásokra lehet fordítani. Ez arra utal, hogy a közoktatás-politika - nem tudhatjuk, mennyire tudatosan - megpróbálta megkerülni a közalkalmazotti bérrendszer általa befolyásolhatatlan szféráját, és saját fejlesztési politikáján belül próbált megvalósítani annyit, amennyire lehetősége kínálkozott. Ebbe az irányba mutató, de hosszabb távra szóló erőfeszítések is történtek a közoktatási törvény módosítása során azzal, hogy a pedagógus-továbbképzés bizonyos elemeit és a bérezés ehhez való hozzákötését törvénybe iktatták. Az időszak nagy megoldatlan problémája azonban mindenképpen a pedagógusbérezés rendezése maradt. Noha az első lépések megtörténtek annak érdekében, hogy kidolgozzanak egy olyan önálló pedagógus-bérrendszert, amely lehetővé teszi az egyéni béreknek a képzettség és a teljesítmény függvényében történő jelentős emelkedését, ennek csak néhány eleme valósult meg.

A közoktatás finanszírozását tekintve az 1996-os törvénymódosítással, úgy tűnik, nyugvópontra jutott a kilencvenes évek magyar oktatáspolitikájának egyik legjelentősebb vitája: a pedagógusok foglalkoztatásával és bérezésével kapcsolatos konkrét döntési felelősség részévé vált, illetve része maradt az önkormányzatok közoktatási felelősségének. Ezzel együtt elkezdődött a közoktatásért való állami felelősség új tartalmának meghatározása is: az állam elsősorban a helyi ellátás általános szabályainak minél pontosabb megállapításával és a helyi döntéshozók ösztönzésével garantálja és befolyásolja az ellátási viszonyok alakulását. Ezen általános szabályok az 1996-os törvénymódosításban minden korábbinál részletesebben meghatározásra kerültek. Emellett kialakult meghatározásuk domináns formája és eszköze is: ez az iskolai időkeret, aminek állami szabályozásával az iskolai pedagógus-létszámszükséglet többé-kevésbé pontos meghatározása válik lehetővé. Ez választást jelentett a korábban még nyitott irányítási és felelősségmegosztási modellek között.

A honlapon található tanulmányok, egyéb szellemi termékek, illetve szerzői művek (a továbbiakban: művek) jogtulajdonosa az Oktatáskutató és Fejlesztő Intézet. A jogtulajdonos egyértelmű forrásmegjelölés mellett felhasználást enged a művekkel kapcsolatban oktatási, tudományos, kulturális célból. A jogtulajdonos a művekkel kapcsolatos anyagi haszonszerzést azonban kifejezetten megtiltja.