2019. október 20., vasárnap , Vendel

1055 Bp., Szalay u. 10–14.

Tel.: (+36-1) 235-7200

Fax: (+36-1) 235-7202

magyar english
Elfelejtett jelszó

Intézeti folyóiratok

Köznevelés
Új Pedagógiai Szemle
Educatio
Könyv és nevelés
Kattintson ide a rendeléshez!
Tudástár >> Új Pedagógiai Szemle 2004 március

A hátrányos helyzetű tanulók oktatásának finanszírozási módszerei

2009. június 17.

A tanulmány a hátrányos helyzetű diákok eredményesebb oktatására irányuló programok három lehetséges finanszírozási módszerét tekinti át. Először a fejkvóta típusú kiegészítő támogatások hatását vizsgáljuk, ezt követően egy lehetséges pályázati finanszírozási rendszer körvonalait mutatjuk be, majd két piaci elvű megoldás, az utalványrendszer és az ún. kvázipiaci rendszer előnyeit és hátrányait tárgyaljuk. Bemutatjuk, hogy míg a kiegészítő fejkvóta-támogatás és az iskolai pályázati rendszer egyaránt beilleszthető a jelenlegi oktatásfinanszírozási rendszerbe, a piaci típusú megoldások csak az oktatásfinanszírozás egész rendszerének átalakításával megvalósíthatók. Összességében egyik támogatási formát sem tekinthetjük minden körülmények között optimálisnak. Egyrészt mindegyik megoldásnak vannak hátrányai is, másrészt a finanszírozási módszerek ösztönző hatása jelentős részben a megvalósításhoz kapcsolódó szabályozási eszközök, eredményességi követelmények kialakításától függ, harmadrészt az iskolarendszer különböző szintjein eltérő támogatási formák alkalmazása tűnik célszerűnek.

Hermann Zoltán – Horn Dániel

A hátrányos helyzetű tanulók oktatásának finanszírozási módszerei1

Annak az oktatáspolitikai célnak az elérésére, hogy a hátrányos helyzetű diákok iskolai teljesítményei megközelítsék az átlagos diákok eredményeit, a leggyakrabban alkalmazott és legkézenfekvőbb eszköznek az e célt szem előtt tartó pedagógiai módszerek alkalmazása és/vagy az oktatásra fordított erőforrások növelése tekinthető. A kétfajta eszköz persze nem független egymástól. Az új pedagógiai módszerek kifejlesztése és alkalmazása rendszerint költségekkel jár, a hátrányos helyzetű diákok eredményes oktatása ezért fajlagosan drágább. Ugyanakkor a ráfordítások növelése (alacsonyabb osztálylétszámok, a pedagógusok óraszámának csökkentése stb.) önmagában, a pedagógiai módszerek megváltoztatása nélkül csak nagyon korlátozott javulással kecsegtet (lásd pl. Murnane–Levy 1996). A kiadások növelése a hátrányos helyzetű diákok eredményesebb oktatásának szükséges, de nem elégséges feltétele.

Egy decentralizált oktatási rendszerben, amilyen a magyarországi is, különösen nagy szerepe van a finanszírozási eszközök ösztönző hatásának, hiszen a központi oktatáspolitika közvetlen eszközökkel kevéssé befolyásolhatja az iskolákban folyó tartalmi munkát: például nem írhatja elő kötelező érvénnyel az iskolák számára a hátrányos helyzetű diákok meghatározott módszerek szerinti oktatását. A finanszírozási eszközöknek tehát a hátrányokat kompenzáló oktatás lehetőségének megteremtése mellett a lehető legnagyobb mértékben arra kell ösztönözniük az iskolákat, a fenntartó önkormányzatokat és a szülőket, hogy a program céljainak leginkább megfelelő döntéseket hozzanak.

Elemzésünk a családok hátrányos helyzetével összefüggő tanulási problémák kezelésére irányuló oktatáspolitikai programok lehetséges finanszírozási módszereire világít rá. Úgy véljük, az esélyegyenlőtlenségek csökkentését célzó oktatáspolitikai programoknak célszerű a szociálisan hátrányos helyzetű, szegény családban élő, alacsony iskolázottságú szülők által nevelt diákokra koncentrálniuk. Az alábbiakban hátrányos helyzetű diákok alatt nem a fogyatékkal élő diákokat, általában a tanulási nehézségekkel küzdő diákokat vagy a cigány nemzetiségű diákokat értjük, hanem a szociálisan hátrányos helyzetű gyerekeket.

A szociálisan hátrányos helyzetű diákok oktatásának támogatását az teszi szükségessé, hogy ezek a diákok az empirikus kutatások szerint lényegesen gyengébb eredményeket érnek el az iskolában, mint szerencsésebb hátterű társaik (Bánfi 1999). A cigány diákokkal szemben azért érdemes a hátrányos helyzetű diákok oktatásának eredményességét a középpontba állítani, mert a cigány tanulók esetében is valószínűleg elsősorban a társadalmi helyzetből fakadó hátrányok az iskolai eredménytelenség okai, ugyanakkor semmi sem indokolja a nem cigány, „csak” hátrányos helyzetű diákok, illetve az őket oktató iskolák programból való kizárását (Kertesi 2002; Liskó 2002a).2

A hátrányos helyzetű diák oktatása számos problémával küzd, ezek részletes tárgyalása meghaladja jelen tanulmány kereteit. A nyelvi és kulturális hátrányok csökkentésének legfontosabb színtere az óvoda lehet, ugyanakkor a hátrányos helyzetű gyerekek a többieknél kisebb arányban járnak óvodába. A férőhelyek korlátozott száma miatt az óvodák gyakran éppen a leginkább rászorulókat utasítják el arra hivatkozva, hogy a nem dolgozó szülők képesek ellátni a gyerekek egész napos felügyeletét (Vágó 2002). Az óvodai ellátottság területi különbségei jelentősek. Azokon a kistelepüléseken, ahol a hátrányos helyzetű családok aránya magas – részben a településméret, részben az önkormányzat rossz anyagi helyzete miatt –, az átlagosnál is kevesebb óvodai férőhely van, az óvodába járás költségei különösen magasak, de sokhelyen egyáltalán nincs óvoda. Gyakori az is, hogy az óvoda nem biztosít megfelelő körülményeket a cigány gyermekek számára, így ők nem szeretnek óvodába járni (Pik 2000).

A hátrányos helyzetű tanulók iskolai oktatásának egyik legfontosabb és legnyilvánvalóbb problémája a szegregáció (Havas 2001; Havas–Kemény–Liskó 2002). Ez egyrészt az iskolán belüli elkülönülés (például tagozatos és nem tagozatos osztályok), másrészt az iskolák közötti különbségek és a szülők iskolaválasztási döntései, végül a lakóhely miatt alakul ki. Fontos hangsúlyozni, hogy a szegregáció többféle folyamat következménye, amit hiba volna kizárólag az iskolák és az önkormányzatok esetlegesen erre irányuló, tudatos törekvéseinek tulajdonítani.

Közismert, hogy a kisegítő, illetve gyógypedagógiai képzéssel működő iskolákban erősen felülreprezentáltak a cigány kisebbséghez tartozó, hátrányos helyzetű tanulók (Babusik 2001). A hátrányos helyzetű tanulók oktatása speciális figyelmet és felkészültséget igényel a pedagógusok részéről, ugyanakkor a pedagógusoknak gyakran nincsen megfelelő pedagógiai képzettségük ilyen feladatok ellátására (Liskó 2002a; Liskó 2002b).

A továbbiakban a tanulási hátrányok csökkentését célzó programok három lehetséges finanszírozási módját vizsgáljuk. Az elemzés nem meríti ki a lehetséges megoldások körét. Először a fejkvóta típusú kiegészítő támogatások hatását vesszük górcső alá, ezt követően egy lehetséges pályázati finanszírozási rendszer körvonalait mutatjuk be, majd két piaci elvű megoldás, az utalványrendszer és az ún. kvázipiaci rendszer előnyeit és hátrányait tárgyaljuk.

Úgy véljük, hogy mind a fejkvótatípusú, mind pedig a pályázati finanszírozás könnyen beilleszthető a magyar önkormányzati rendszer kialakult keretei közé, ezek tehát kézenfekvő, rövid távon politikai szempontból is „reális” módok. A piaci típusú megoldásokat egyfelől hosszabb távon elképzelhető lehetőségnek, másfelől jó viszonyítási pontnak tekintjük ezenkívül a korábbi javaslatok miatt sem hagyhatjuk figyelmen kívül őket (a hátrányos helyzetű diákok oktatásával kapcsolatban: Kertesi 2002, illetve az oktatásfinanszírozás egész rendszerére vonatkozóan: Semjén 1997, 1999).

Az egyes módszerek várható hatásait erősen befolyásolja a támogatási programok részletes szabályozása. Sok múlik azon, hogy milyen kritériumok alapján juthatnak hozzá az önkormányzatok, az iskolák, illetve a szülők a támogatáshoz, azaz hogyan definiálja a kormányzat a programmal megcélzott diákok körét. A közvetlen hatáson túl ez befolyásolhatja azt is, hogy az önkormányzatok és az iskolák mennyiben élhetnek vissza a támogatás növelése érdekében a diákok önkényes besorolásával.

A kiegészítő fejkvóta- és a pályázati finanszírozás esetében viszont döntő jelentőségű az, hogy a helyi oktatási programokra vonatkozóan a kormányzat milyen követelményeket támaszt a programban részt vevő iskolákkal szemben. (A piaci típusú rendszerekben a kormányzati ellenőrzés helyett az iskolák közötti verseny jelenti az eredményesség zálogát.) A helyi oktatási programokra vonatkozó követelmények előírhatják az egy diákra jutó iskolai inputok minimális mennyiségét (pl. minimális fajlagos kiadás, maximális osztálylétszám, illetve tanári óraszám, a pedagógusok végzettségére, illetve továbbképzésére vonatkozó követelmények, a pedagógiai munkát segítők alkalmazása), szabályozhatják az oktatás folyamatát (pl. az iskola pedagógiai programjára vonatkozó követelmények, meghatározott fejlesztő pedagógiai módszerek alkalmazása, integrált osztályok szervezése), illetve eredményességi célokat jelölhetnek meg (pl. standardizált tesztekkel mért átlagos tanulmányi teljesítmények, illetve ezek javulása meghatározott évfolyamok között, továbbtanulási arányok, évismétlés és hiányzás mértéke). Természetesen az oktatási programokra vonatkozó követelményeknek sokféle kombinációja képzelhető el, az egyes változatok várható hatása pedig nagyon különböző lehet. Ez magától értetődően függ attól is, hogy a szabályozás milyen ösztönzőket, illetve szankciókat kapcsol a megfogalmazott elvárásokhoz. Az egyik véglet, amikor a követelményként megfogalmazott céloktól lényegében teljesen szabadon eltérhetnek az iskolafenntartók (ilyen például az átlagos osztálylétszámra vonatkozó jelenlegi szabályozás). Erősebb szabályozást jelent az, ha az adott követelményekit a támogatásra jogosultság feltételei jelentik, vagy többlettámogatások kapcsolódnak a kitűzött eredményességi célok eléréséhez.

Gyenge vagy teljesen hiányzó követelmények mellett egyik nem piaci típusú támogatási formától sem várható, hogy jelentős ösztönző hatást vált ki a program sikere érdekében. Fontos hangsúlyozni, hogy a helyi oktatási programokra vonatkozó követelményeket a támogatási formák értékelésénél is figyelembe kell venni: elképzelhető, hogy gyenge követelmények mellett az egyik támogatási forma tűnik előnyösebbnek, míg erősebb minőség-ellenőrzés esetén a másik. Tehát csak úgy lehet kiválasztani az adott oktatáspolitikai céloknak és preferenciáknak leginkább megfelelő támogatási formát, hogy egyúttal a helyi oktatási programokra vonatkozó követelmények lehetséges variációi közül is választunk.

Végül: a tanulási hátrányok csökkentését célzó program sikere evidens módon függ a program kiterjedésétől, attól, hogy mely intézmények vesznek vagy vehetnek részt a programban, az oktatás mely szintjeire terjed ki a program, és mekkora a támogatások összege.

Kiegészítő fejkvóta-finanszírozás

Az elmúlt években működő és a jelenlegi támogatási forma egyaránt a fejkvóta típusú támogatások közé tartozik. Korábban a felzárkóztató oktatásban 2003 őszétől az integrált oktatásban részt vevő hátrányos helyzetű diákok után kapnak az önkormányzatok meghatározott fajlagos összegű támogatást.

E támogatási forma kétségtelen előnye az, hogy egyszerű, és lényegében nem jár adminisztrációs többletköltségekkel. Az is előny, hogy nem merülhetnek fel a támogatások elosztására vonatkozóan aggályok, míg a pályázati rendszerben az egyedi igények elbírálásának gyakorlata mindig vitatható.

A három tárgyalt módszer közül itt a legnagyobb az iskolafenntartó önkormányzatok szerepe, autonómiája és felelőssége. Míg az iskolai pályázati rendszerben az iskolák és a központi kormányzat közötti megállapodás és ennek szabályai, addig egy piaci típusú rendszerben az iskolák közötti verseny és a szülők egyéni döntései ösztönzik az iskolákat a tanulási hátrányok csökkentésére. A kiegészítő fejkvóta-támogatási rendszerben az önkormányzati autonómia és végső fokon a helyi politikai elszámoltathatóság képes biztosítani a program sikeres megvalósítását. A különböző típusú ösztönzők közötti választás részben értékítélet kérdése. Kétségtelen, hogy a magyarországi politikai berendezkedésben az önkormányzati autonómia fontos értékként jelenik meg. Érdemes megjegyezni ugyanakkor, hogy olyan programok esetében, melyek jellemzően a helyi választók egy kisebbségét célozzák meg – függetlenül attól, hogy jelen esetben a tanulási nehézségeket, a nemzetiségi hovatartozást vagy a családok szociális helyzetét tekintjük kritériumnak –, vitatható, hogy a többségi politikai választásokon keresztül érvényesülő elszámoltathatóság mennyire erős biztosítékot jelenthet a kitűzött célok elérésére.

A fejkvótatípusú támogatások egyik legalapvetőbb problémája, hogy nehezen határozható meg az adott cél eléréséhez szükséges támogatás mértéke, ráadásul a támogatási rendszer nem tudja kezelni az egyedi költségkülönbségeket. Annak meghatározása, hogy mekkora többletköltséggel jár a hátrányos helyzetű diákok oktatási eredményeinek adott mértékű javítása, utólag, a tényleges kiadási adatok alapján sem egyszerű. Az ilyen típusú megbízható elemzések egyéni szintű longitudinális adatokat igényelnek a – jellemzően standardizált – tesztekkel mért eredményekre vonatkozóan (Downes–Pogue 1994; Duncombe–Yinger 1999). Nyilvánvalóan még nehezebb előzetesen megbecsülni, hogy a kiadások milyen mértékű növelése teheti ténylegesen lehetővé az iskolák számára a programban részt vevő diákok eredményeinek elvárt szintű javítását. Ezt a problémát persze a másik két finanszírozási módszer sem kerüli el.

Az egyedi költségkülönbségek részben az iskolák méretével és a hátrányos helyzetű diákok számával, illetve iskolán belüli arányával függnek össze. Az iskolák működését jellemző méretgazdaságosság megjelenhet a tanulási hátrányok csökkentését célzó programok esetében is. A kisebb iskolákban várhatóan a tanulási nehézségek kezelése is fajlagosan drágább. Ugyanakkor az átlagköltség és a hátrányos helyzetű diákok iskolán belüli aránya közötti összefüggés nem triviális, elképzelhető, hogy a tanulási nehézségekkel küzdő diákok arányával együtt a költségek növekednek, például azért, mert kevésbé érvényesül a jó iskolai teljesítményt nyújtó diákok jelenlétének pozitív externális hatása. A fejkvótarendszerű támogatások nem alkalmasak az ilyen költségkülönbségek figyelembevételére. A pályázati rendszer elvben nagyobb lehetőséget kínál, ugyanakkor kérdéses, hogy a pályázatok elbírálásának gyakorlatában mennyiben érvényesíthetők ilyen szempontok.

Az egyik legfontosabb probléma, hogy iskolafenntartó önkormányzatoknak járó kiegészítő fejkvóta-támogatás nem feltétlenül jelenti az iskolai kiadások legalább ezzel egyenértékű növekedését: az önkormányzatok nem kötelesek a különféle célokra kapott egyösszegű támogatásokat az adott célra fordítani. Az egyösszegű támogatások hatásának mikroökonómiai elemzése szerint a standard feltevések mellett a döntéshozók különféle célok között osztják el a többlettámogatást, függetlenül attól, milyen kritérium alapján váltak jogosulttá arra3 (lásd pl. Friedman 1984). Az egyösszegű támogatások nem befolyásolják a szolgáltatások relatív árait, csak a költségvetési korlátra hatnak. Tehát a feltételek nélküli többlettámogatás egy részét az oktatásra, más részét egyéb szolgáltatásokra költik, éppen úgy, mintha a többlettámogatás névlegesen a helyi tömegsport előmozdítására vagy az időskorúak szociális ellátására érkezett volna. A jövedelmi hatást az „térítheti el” a megcélzott szolgáltatás irányába, ha a támogatást a központi kormányzat feltételekhez köti:

  • ahhoz, hogy az összeget a meghatározott célra kell fordítani (ennek buktatóira a pályázati rendszer kapcsán térünk ki);
  • vagy a helyi oktatási programokra vonatkozó követelmény teljesítéséhez, illetve cél eléréséhez, például a hátrányos helyzetű diákok iskolai eredményességének meghatározott mértékű javulásához.

Az első megoldás nehezen volna beépíthető a magyar önkormányzati finanszírozási rendszerbe: nehezen határozható meg egy olyan báziskiadási szint, amelyhez mérni lehetne a kiadások növekedését.

A második megoldás szerint a támogatásokra vagy az iskolai inputokra, az oktatás folyamatára vagy az oktatás eredményére vonatkozó követelmények kapcsolódnak. Lényegében ilyen – bár a célokhoz mérten önmagában meglehetősen gyenge – inputkövetelmény az, hogy a felzárkóztató oktatási normatíva esetén felzárkóztató oktatásnak kell folynia, az integrált oktatási normatíva esetén pedig a hátrányos helyzetű diákoknak integrált osztályokban kell tanulniuk.

Itt érdemes felhívni a figyelmet a korábbi és a jelenlegi fejkvóta-támogatás közötti fontos különbségre. A felzárkóztató oktatás biztosítása elvileg (az alacsonyabb csoportlétszám és az óraszámot növelő felzárkóztató foglalkozások miatt) többletköltséggel jár az iskolák számára, tehát feltehetően növelni kell az iskolai kiadásokat ott, ahol ilyen programot indítanak.4 Ezzel szemben az integrált osztályokban történő oktatás önmagában (a pedagógiai módszerek, az osztálylétszámok stb. változtatása nélkül) nem feltétlenül jár többletköltséggel az iskola számára. Sőt, ha igaz az, hogy a jó iskolai teljesítményt nyújtó diákok jelenlétének pozitív externális hatása van a tanulási nehézségekkel küzdőkre, akkor elvileg a változatlan szintű eredmények eléréséhez szükséges költségek csökkenhetnek az integrált oktatás bevezetésével. Vagyis az integrált oktatáshoz kapcsolt fejkvóta értelmezhető úgy, mint tiszta jutalmazási mechanizmus: amennyiben az önkormányzatok csak a bevételeik növelésére törekednek, és nem tekintik kiemelt prioritásnak a központi oktatáspolitikai program célkitűzéseit (az iskolai hátrányok csökkentését), akkor a támogatás nem valamilyen többletszolgáltatás kiadásait fedezi, pusztán az integrált oktatás bevezetését jutalmazza. Ehhez képest akár egy közvetlenül az iskolákat megcélzó támogatás (például pályázat), akár az eredményességi kritériumok erősítése az iskolai kiadások növelését okozhatja.

Feltehetően csak az önkormányzatok egy része érdekelt elsősorban a támogatások növelésében, másik részük minden bizonnyal magáénak tudja az iskolai hátrányok csökkentésének célkitűzését. Az ő esetükben az integrált fejkvóta bizonyos mértékű pénzügyi lehetőséget teremt a hátrányos helyzetű diákok oktatásának javítására. Érdemes azt is megjegyezni, hogy az „integrációs normatíva” a helyi döntéshozók számára az integrált oktatás megvalósítását tüntetheti fel célként, miközben valójában ez csak a tanulási hátrányok csökkentésének egyik lehetséges eszköze. Így ez a támogatási forma önmagában, a helyi oktatási programokra vonatkozó követelmények nélkül nem jelent közvetlen ösztönzést arra, hogy az iskolák kisebb létszámú osztályokban megfelelő pedagógiai módszereket alkalmazzanak a tanulási hátrányok csökkentésére.

Az integrált oktatást ösztönző fejkvóta előnye a korábbi, felzárkóztató oktatáshoz kapcsolódó támogatással szemben az, hogy többlettámogatással jutalmazza az iskolai szegregáció gyakorlatát megszüntető önkormányzatokat. A „felzárkóztató oktatási normatíva” olyan oktatási formát támogatott, amely egyaránt szolgálhatta a hátrányos helyzetű diákok problémáinak enyhítését vagy ugyanezen diákok elkülönítését és kirekesztését a helyben elérhető legjobb színvonalú oktatásból. Érdemes megjegyezni, hogy a felzárkóztató képzés támogatása a negatív diszkrimináció szándéka nélkül is a hátrányokkal küzdő diákok külön osztályokban, iskolákban történő oktatására ösztönözhet: a felzárkóztató foglalkozásokat egyszerűbb beilleszteni az órarendbe, ha az ezeken részt vevő gyerekek a többi tanórán is ugyanabba az osztályba járnak, könnyebb és olcsóbb lehet a felzárkóztató csoportok oktatása, ha azok nem szétszórva, alacsony létszámmal működnek, hanem ugyanabba az iskolába járnak a diákok.

Vajon az integrált oktatás támogatása jelentős javuláshoz vezethet-e a hátrányokkal küzdő tanulók iskolai szegregációját tekintve? Amennyiben az iskolai szegregáció közvetlenül az önkormányzati és iskolai döntések függvénye, valószínűleg igen. Összességében azonban nem feltétlenül vezet az elkülönülés nagymértékű csökkenéséhez, mivel az iskolai szegregáció nem kizárólag az önkormányzatok és az iskolák döntéseinek eredménye. Minden bizonnyal nagyon fontos tényező egyfelől a lakóhelyi szegregáció, másfelől a szülők iskolaválasztása. Erre vonatkozó kutatási eredmények hiányában nem tudjuk megbecsülni, hogy milyen arányban játszanak szerepet az iskolai szegregáció kialakulásában az önkormányzati és iskolai döntések, illetve az egyéb tényezők, de úgy véljük, hogy az utóbbiak hatása igen erős.5

Az integrált oktatáshoz kötött kiegészítő fejkvóta-támogatás egyik legnagyobb veszélye, hogy a lakóhelyi szegregáció miatt a hátrányos helyzetű iskolák, illetve az ezeket fenntartó önkormányzatok egy része kiszorul a támogatásra jogosultak köréből: azokon a településeken, ahol a diákok nagy többsége hátrányos helyzetű, nincs lehetőség integrált osztályok indítására. Ez azt jelenti, hogy éppen a leginkább támogatásra szorulók eshetnek el a támogatástól. Azok, akik átlagosan valószínűleg alacsonyabb jövedelemmel rendelkeznek, részben éppen ezért kényszerültek ezekbe a falvakba költözni, ahol ezután a városi munkaerőpiactól távol nagyobb eséllyel lesznek munkanélküliek, mint a városokban élők. Ráadásul minél nagyobb a településen élő hátrányos helyzetűek aránya, annál szűkösebbek az önkormányzat bevételi lehetőségei, és nagyobbak a helyi szolgáltatások iránti igények (például a helyi szociális ellátás terén), a rosszabb költségvetési helyzetű önkormányzatok pedig a kiegészítő támogatásoktól függetlenül is kevesebbet fordíthatnak az oktatásra (Varga 2000).

Ez a támogatási forma nem kínál megoldást a szülők iskolaválasztási döntéseivel összefüggő szegregáció problémájára sem. Míg a lakóhelyi szegregáció – például ahol a településen élők összetétele lehetetlenné teszi, hogy az iskola integrált osztályokat indítson – hatása viszonylag könnyen kezelhetőnek tűnik (kivételes támogatásra lehetne jogosult az önkormányzat), az iskolaválasztási döntésekkel összefüggő problémák nem kezelhetőek ilyen egyszerűen. Nehéz volna eldönteni, hogy adott esetben elérhető-e az iskola számára, hogy a nem hátrányos helyzetű diákok arányát a támogatáshoz előírt szintre emelje.

Hangsúlyozni kell, hogy az iskolaválasztással összefüggő iskolai szegregáció a finanszírozási módszertől függetlenül nehezen megoldható probléma. Még ha igaz is az a feltevés, hogy a „jól teljesítők” jelenléte nagyobb előnyt jelent a „rosszul teljesítők” számára, mint amekkora hátránnyal jár az utóbbiak magas aránya az előbbiekre nézve, azaz összességében az integráció előnyös a szegregációhoz képest (Henderson–Mieszkowski–Sauvageau 1978), egyéni szempontból a jól teljesítő diákoknak érdemes olyan iskolát választaniuk, ahol a többi diák is hozzájuk hasonló, hiszen így elkerülhetik az integrált osztályban mutatkozó hátrányos hatást.6 Ez persze nem azt jelenti, hogy a szabad iskolaválasztás eleve kudarcra ítéli az iskolai szegregáció csökkentését. De ehhez a hátrányos helyzetű diákokat nagyobb arányban oktató iskoláknak számottevően jobb színvonalú szolgáltatást kell nyújtaniuk a nem hátrányos helyzetű diákok számára is, mint a többi iskola, hogy ez ellensúlyozza a diákok összetételéből fakadó negatív externális hatást. Ez nem elképzelhetetlen: az iskolák pedagógiai módszerei, a kisebb létszámú osztályok az összes diák oktatását eredményesebbé tehetik. Ehhez azonban nyilvánvalóan lényegesen magasabb kiadásokra van szükség a hátrányos helyzetű diákokat nagy arányban oktató iskolákban, mint a többi iskolában – persze a magasabb kiadások csak szükséges, de nem elégséges feltételei az eredményesebb oktatásnak (Murnane–Levy 1996). A támogatott iskolákat azért is különösen nehéz vonzóvá tenni a „jól teljesítő” diákok számára, mert öngerjesztő folyamatról van szó: minél magasabb a hátrányos helyzetű diákok aránya, annál kevésbé jelentkeznek az adott iskolába a magasabb társadalmi státusú szülők gyermekei (vagy annál inkább elhagyják az adott iskolát), ennek hatására azonban magasabb lesz a hátrányos helyzetű diákok aránya. Egy szinten túl nyilvánvalóan nagyon nehéz visszafordítani ezt a folyamatot.

A korábbiakban amellett érveltünk, hogy az önkormányzatoknak fizetett fejkvóta típusú kiegészítő támogatások a helyi oktatási programokra vonatkozó viszonylag szigorú követelmények hiányában csak gyenge ösztönzőt jelentenek a tanulási hátrányok csökkentésére. Milyen követelményeket társíthat a központi oktatáspolitika a kiegészítő fejkvóta típusú támogatásokhoz? Megítélésünk szerint ezzel a támogatási formával leginkább az iskolai inputokra vonatkozó követelmények kompatibilisek: ilyen lehet például az átlagosnál alacsonyabb osztálylétszám, a tanárok meghatározott továbbképzési programokban való részvétele, esetleg a támogatni kívánt iskolákban dolgozó tanárok keresetkiegészítésére vonatkozó szabályozás (magasabb keresetek). Egy ilyen típusú szabályozás azért lehet ésszerű, mert feltételezhetjük, hogy a hátrányos helyzetű diákokat oktató iskolák a pedagógusok számára is kevésbé vonzóak: minden bizonnyal nyugodtabb munkakörülményeket, ugyanakkor nagyobb szakmai presztízst is jelent egy jól teljesítő diákokat képző iskolában tanítani. Különösen fontos, hogy a támogatni kívánt iskolák képesek legyenek felkészült és eredményesen dolgozó tanárokat alkalmazni.7

Ezzel szemben a fejkvóta-támogatás nehezen volna összeegyeztethető a pedagógiai módszerekre, tantervekre vagy az oktatás eredményességének javítására vonatkozó követelményekkel. A szigorúbb kritériumok sokkal könnyebben érvényesíthetők egy iskolai pályázati finanszírozási rendszerben. Érdemes megemlíteni azonban, hogy az eredményesség javításának közvetlen ösztönzésére a kiegészítő fejkvóta-finanszírozás mellett is lehetőség van. Példaként szolgálhatnak azok az USA néhány államában bevezetett támogatási formák, amelyek utólag jutalmazzák a legeredményesebb iskolákat (lásd pl. Clotfelter–Ladd 1996; Elmore–Abelmann–Fuhrman 1996). A diákok teljesítményét évről évre standardizált tesztekkel mérik, az iskolák eredményességét pedig a diákok teszteredményeinek javulása alapján, a társadalmi háttér hatását kiszűrve állapítják meg. A rangsorban elöl végző iskolák (az összes iskola negyede-harmada) többlettámogatásban részesülnek, amelyet a pedagógusok jutalmazására fordíthatnak. Ez a megoldás kompatibilis a fejkvóta-finanszírozással, és könnyen adaptálható a hátrányos helyzetű diákokat oktató iskolák körére, ugyanakkor egy kiterjedt központi értékelési rendszer működését feltételezi. Egy ilyen típusú pénzügyi ösztönző a hátrányos helyzetű diákokat oktató iskolákra korlátozott bevezetése minden bizonnyal jelentős feszültségekhez vezetne, ezért könnyebben elképzelhető egy olyan „jutalmazási” rendszer, amely minden iskolára kiterjed, de megkülönböztetett módon kezeli a kiegészítő támogatásra jogosult intézményeket. Hangsúlyozni kell, hogy egy ilyen, ex post finanszírozási ösztönző befolyásolhatja ugyan a pedagógusok munkáját, de nem biztosít fedezetet az iskola oktatási programjának megváltoztatására és további pedagógusok alkalmazására, tehát ezen a módon nem finanszírozhatók azok a változtatások, melyek révén az összes diák számára vonzó kínálatot nyújthatnának a hátrányos helyzetű diákokat oktató iskolák.

Iskolai pályázati finanszírozás

A kiegészítő fejkvóta-finanszírozással szemben rövid távon is megvalósítható alternatívát jelent a hátrányos helyzetű diákok hatékony oktatását eredményező programok pályázati támogatása. Bár elképzelhető olyan rendszer is, amelyben az iskolafenntartó önkormányzatok pályázhatnának többlettámogatásra, véleményünk szerint előnyösebb egy, az iskolák számára létrehozott pályázati rendszer bevezetése. A pályázati vagy projektfinanszírozás nem idegen a magyar közoktatás gyakorlatától (például a Comenius-program).

Ez a finanszírozási mód arra épül, hogy az egyes iskolák pályázati úton kaphatnak kormányzati többlettámogatást a hátrányos helyzetű diákok eredményesebb oktatását megvalósító programok működtetéséhez (illetve esetenként ilyen programok kidolgozásához és továbbfejlesztéséhez). Előre tervezhető finanszírozás mellett ez a megoldás hosszabb távú, több évre szóló programokat feltételez.

A pályázati rendszer legfőbb előnye, hogy egyszerre teszi lehetővé az iskolai inputokra, az oktatás folyamatára és a programok eredményességére vonatkozó követelmények érvényesítését, illetve a bevezetni kívánt programokat és az iskola adottságait is figyelembe vevő finanszírozást.

Az inputkövetelmények a pályázat kiírásakor és elbírálásakor érvényesíthetők: megkövetelhető, hogy az iskolák megtervezzék, milyen eszközökkel kívánják javítani az oktatás eredményességét (pedagógiai módszerek, osztálylétszámok stb.), és ehhez szabott költségvetési tervet készítsenek. Ugyanakkor a kiegészítő fejkvóta-finanszírozással szemben a pályázati rendszerben nem feltétlenül kell teljesen egységes inputkövetelményeket érvényesíteni: elképzelhető olyan pályázati konstrukció, melyben az iskolák dönthetik el, hogy a többletkiadást milyen arányban osztják el az egyes inputok között, rugalmasan alkalmazkodva a helyi sajátosságokhoz. A pályázatokban természetesen az iskoláknak indokolniuk kellene ezeket a döntéseket. Az eredményesség értékelésére a pályázati ciklus folyamán meghatározott időközönként, illetve a ciklus végén kerülhetne sor. A kiemelkedően eredményes iskolák további támogatásban részesülhetnének.

Mivel a pályázati rendszer közvetlenül érinti az iskolákat, nagyobb az esély arra, hogy a többlettámogatás célba ér, azaz ténylegesen növeli az iskolai kiadásokat, szemben az önkormányzati támogatásokkal: feltételezhetjük, hogy valamelyest itt is érvényesül az ún. légypapírhatás (azaz: a kitűzött célra adott támogatás a megcélzott intézménynél „ragad”).

Számításba kell venni azonban, hogy az önkormányzatok abban lehetnek érdekeltek, hogy a többlettámogatás egy részét „elszívják” a támogatott iskoláktól (a támogatás az önkormányzati döntéshozók összesített költségvetési korlátját módosítja, akik az iskolai kiadásokat csak a jövedelmi hatás mértékében növelnék – lásd fent). Ezt az önkormányzatok az iskolák alapköltségvetésének csökkentésével érhetik el, rákényszerítve őket arra, hogy a többlettámogatás egy részét az iskola alapszintű szolgáltatásaira fordítsák. Ennek elkerülése érdekében érdemes lenne a pályázat feltételéül szabni a fenntartó önkormányzat támogatási nyilatkozatát. Az iskolák helyzetét erősíthetik az inputokra és az eredményességre vonatkozó, önkormányzattal szembeni követelmények is, amelyek csak a többletkiadások révén teljesíthetők. Érdemes azt is megemlíteni, hogy amennyiben a pályázati rendszerű finanszírozás hatásosságát veszélyezteti az önkormányzatok támogatáselvonó szándéka, akkor legalább ugyanolyan gyenge hatásra számíthatunk a kiegészítő fejkvóta-támogatás mellett is, hiszen akkor az önkormányzatok még könnyebben megtehetik, hogy a támogatást egyéb célokra fordítják.

Az említett előnyökön túl a pályázati rendszernek kétségtelenül hátrányai is vannak a fejkvóta típusú finanszírozással szemben. Egyrészt egy ilyen rendszer működtetése jelentős adminisztratív költségekkel jár, különösen akkor, ha az eredményesség értékelésére is gondot fordít a kormányzat, azaz a diákok teljesítményének mérésére épül az értékelés.8 Másrészt egy pályázati rendszerben minden esetben vitákra adhat okot a pályázatok elbírálása és az odaítélt támogatások összege. A megcélzott iskolák egy részének ugyanis problémát jelenthet az elbírálás követelményeit kielégítő pályázatok elkészítése. A két utóbbi probléma kezelhetőnek tűnik, az adminisztratív költségek nagyságát azonban egy pályázati rendszer bevezetésére vonatkozó döntés során nyilvánvalóan figyelembe kell venni. Végül egy szigorúan alkalmazott eredményességi követelményekre épülő rendszer hátránya lehet az is, hogy azokat a hátrányos helyzetű diákokat oktató iskolákat, amelyek rosszul teljesítenek, a kormányzat kizárja a támogatásra jogosultak köréből, ami méltányossági szempontból nehezen elfogadható. Érdemes megemlíteni, hogy a másik két finanszírozási módszer sem kínál több garanciát arra, hogy az összes hátrányos helyzetű diák a megfelelő oktatásban részesül, de az ilyen esetek kétségtelenül a támogatási jogosultság elvesztése esetében a leglátványosabbak. Úgy tűnik tehát, hogy könnyebben bevezethető az eredményességi célokhoz ex post többlettámogatást rendelő rendszer, mint az eredményesség adott szintjét támogatási feltételként rögzítő finanszírozási rendszer.

A pályázati rendszerű és a kiegészítő fejkvóta típusú támogatások nem csak a várható hatást és a költségeket tekintve különböznek egymástól. A projektrendszerű finanszírozás akkor és addig ésszerű, ameddig a hátrányos helyzetű diákok legnagyobb része viszonylag kevés számú iskolában tanul. Nyilvánvalóan nem sok értelme lenne pályázatot kiírni a hátrányos helyzetű diákok eredményesebb oktatását segítő programokra, ha szinte minden iskolában tanulnának ilyen diákok: a pályázatok elkészítése és elbírálása ekkor nagy többletköltséggel járna az iskolák és a kormányzat számára is. Ráadásul az iskolák számára sem lenne létfontosságú a pályázaton való részvétel, hiszen diákjaiknak csak egy töredékét célozná meg a program. A pályázati rendszer tehát a jelenlegi, a hátrányos helyzetű diákok számottevő elkülönülésével jellemezhető helyzethez illeszkedő támogatási forma. Ez nem zárja ki azt, hogy a kitűzött célok között a szegregáció csökkenése is szerepeljen. Ez a finanszírozási mód ahhoz a megközelítéshez illeszkedik, mely szerint a rendelkezésre álló erőforrásokat a lehetőségekhez képest koncentráltan kell felhasználni annak érdekében, hogy a megcélzott iskolák alkalmassá és képessé váljanak a hátrányos helyzetű diákok eredményesebb oktatására, illetve arra, hogy az összes diák számára vonzó oktatási kínálatot nyújtsanak.

Ezzel szemben a kiegészítő fejkvóta-finanszírozás az elérni kívánt, „ideális” állapotból, az iskolai szegregáció megszűnéséből indul ki. Ez a támogatási forma akkor is ésszerű marad, ha sikerül elérni a hátrányos helyzetű diákok viszonylag egyenletes megoszlását az iskolák között: sőt, az említett okok miatt ebben a helyzetben előnyösebbnek tűnik a projektfinanszírozásnál. A kitűzött célok elérését azonban a kiegészítő fejkvóta-finanszírozás gyakorlatilag teljes egészében az iskolafenntartó önkormányzatokra bízza. A projektfinanszírozás nagyobb lehetőséget ad arra, hogy a központi kormányzat aktívan segítse politikájának megvalósítását, miközben elsősorban az iskolai autonómiára és kezdeményezőkészségre épít, és kisebb szerepet szán az iskolafenntartó önkormányzatoknak.

Piaci elvű megoldások

A fent említett két finanszírozási forma a jelenlegi hazai körülmények között is megvalósítható alternatívának tűnik. Érdemes azonban végiggondolni a piaci elvű megoldások előnyeit és hátrányait, az itt felmerülő problémák ugyanis megtalálhatók mind a két megvalósítható rendszerben.

Utalványrendszer

A piaci elvű megoldások kiindulópontja az, hogy a döntéseket a lehető legnagyobb mértékben át kell ruházni az egyéni fogyasztóra. Az utalványrendszer lényege: az állam az oktatásra szánt összeget nem az önkormányzatoknak juttatja, hanem közvetlenül az erre jogosult állampolgároknak egy oktatásra fordítható utalvány (voucher) formájában. Az utalványt az iskolákban lehet beváltani oktatási szolgáltatásért cserébe. Ezt az utalványt az intézmények készpénzre válthatják az államnál, amelyből saját fenntartásukat finanszírozhatják. Minden intézmény saját költségeit megbecsülve beárazza saját szolgáltatását, így a piacon a különböző minőségű szolgáltatások különböző árakon jelennek meg (Friedman 1997; Raganzas 1997; Manski 1992).9

Az iskolák minél több tanulót szeretnének a saját intézményükbe csábítani, ami versenyhelyzetet teremt a hasonló jellegű oktatási intézmények körében. Az intézmények csak úgy képesek hosszú távon fennmaradni, ha pedagógiailag és az infrastrukturális feltételek terén egyaránt a fogyasztók által elismert, minőségi oktatást nyújtanak. Az utalványrendszer jelentős következményeket kapcsol a szülők döntéseihez.

Az állam különböző összegű utalványok kiállításával érvényesítheti oktatáspolitikai preferenciáit. A hátrányos helyzetűeknek juttatott nagyobb összegű utalvány elősegítheti, hogy a tanulók valóban választhassanak az iskolák között, mivel így egy drágább, minőségi oktatást nyújtó iskolai szolgáltatást is igénybe tudnak venni.

A rendszer előnye a csekély bürokratikus koordináció. Nincsen szükség sem input-, sem eredményességi szabályozókra, hiszen a szülők önmaguktól is azt az intézményt fogják választani, amelyik számukra a legjobbnak tűnik. Az államnak csupán a piaci kudarcok leküzdésében kell szerepet vállalnia. A legfontosabb, hogy a kormányzatnak megfelelő információkat kell biztosítania az iskolák működéséről, elsősorban az oktatás minőségéről, hogy a szülők megfelelő iskolát választhassanak. Az oktatási piacok esetében az információs aszimmetria elsősorban abból ered, hogy a diákok megfigyelhető eredményeit (pl. továbbtanulási és felvételi arány, teszteredmények) csak részben az iskola által nyújtott szolgáltatás minősége határozza meg. Az iskolai inputok mellett a tanulói teljesítmények egyéb inputoktól: a diákok egyéni jellemzői (adottságok, családi háttér) és a diákok közötti externáliák érvényesülésétől is függnek (lásd pl. Hanushek 1986). Amennyiben tehát a szülők kizárólag a diákok teljesítményei alapján értékelik egy-egy iskola minőségét, könnyen tévesen ítélhetik meg azt, hogy gyermekük számára mennyire előnyös választás az adott iskola. A kormányzatnak tehát részletes és megbízható információkkal kell ellátnia a szülőket nemcsak a diákok teljesítményére, hanem a diákok összetételére, illetve az oktatás – a diákok összetételétől független – minőségére vonatkozóan. Az utalványrendszerben tehát az információk biztosítása teszi szükségessé a tanulói teljesítmények mérését, az iskolák minőségének értékelését. Különösen fontos ez a kérdés a hátrányos helyzetű diákok oktatását tekintve: az iskolák közötti versennyel szemben gyakori ellenérv, hogy az alacsonyabb iskolai végzettségű szülők nehezebben jutnak megfelelő információkhoz, illetve nehezebben tudják értékelni ezeket az információkat, így nagyobb eséllyel hoznak „rosszabb” iskolaválasztási döntéseket (vagy nem élnek a választási lehetőséggel, hanem mechanikusan a legközelebbi iskolát választják), mint a magasabb társadalmi státusú szülők.

Azokon a településeken, ahol a település mérete miatt nem alakul ki verseny, mivel csak egy iskola működtethető gazdaságosan, az állam, hasonlóan a hátrányos helyzetűek utalványaihoz, nagyobb összegű utalvánnyal csökkentheti a problémát.

Az utalványrendszer egyik legnagyobb hátránya, hogy egy minőségi és a diákoknak kedvező oktatási szolgáltatás mellett is képes szegregált oktatási intézmények kialakítására, ha a kormányzat nem megfelelően szabja meg a hátrányos helyzetűeknek juttatott utalványok összegét. Ha ez az összeg kisebb, mint a hátrányos helyzetű tanulók oktatásának többletköltsége, az iskoláknak nem érdekük felvenni ezeket a diákokat. Ha viszont túlzottan magas az utalvány értéke, kialakulhatnak kifejezetten a hátrányos helyzetű tanulók oktatására specializálódott intézmények, ezáltal hozva létre a szegregációt.

A kiegészítő fejkvóta-támogatásokkal és a pályázati finanszírozással szemben az utalványrendszert nem lehet egyetlen oktatáspolitikai program finanszírozási eszközeként, a jelenlegi finanszírozási rendszer kiegészítő elemeként alkalmazni. Elképzelhetetlen, hogy a hátrányos helyzetű diákok eredményesebb oktatását célzó programokat oktatási utalványok formájában finanszírozza a kormányzat, miközben az oktatási rendszer egészét tekintve fennmarad a jelenlegi, kétszintű (központi – helyi, iskolafenntartó – iskola) támogatási rendszer. A hátrányos helyzetű diákok fejlesztő oktatása nem választható le az alapoktatásról úgy, ahogyan például a délutáni foglalkozások keretében és külön intézményrendszerben folyó zeneiskolai képzés. Amennyiben a jelenlegi finanszírozási rendszer keretei között csak a hátrányos helyzetű diákok után kapnának utalványokat a szülők, a kiegészítő fejkvóta-támogatás bevezetéséhez hasonló helyzet alakulna ki, és a verseny erősödésétől várt kedvező hatások csak korlátozott mértékben érvényesülhetnének. Az önkormányzati szektoron belül a versenyt korlátozná, hogy a fenntartó önkormányzatok az iskolák bevételeként jelentkező utalványbevételek egy részének elvonásában lehetnek érdekeltek (lásd fent). Az iskolák versenyző magatartását korlátozza, hogy tevékenységük alapvető jellemzőit (az álláshelyek száma, a tanulócsoportok száma, pedagógiai program) a fenntartó önkormányzat szabja meg vagy hagyja jóvá, illetve finanszírozza. A nem állami szektor esetében, a jelenlegi állapothoz hasonlóan a nem teljes állami finanszírozás korlátozná a piacra lépést: a minden tanuló után járó normatív támogatás nem fedezi az oktatás költségeit, és ezen az sem változtatna, ha a hátrányos helyzetű diákok utalványa ezen diákok fejlesztő oktatásának többletköltségét teljes egészében fedezné. Ez könnyen azt eredményezheti, hogy a magasabb összegű támogatás hatására a hátrányos helyzetű diákok oktatására specializálódott iskolákkal bővülne az oktatási kínálat.

Az oktatási utalványrendszert így csak akkor lehetne hatékonyan alkalmazni, ha az oktatási rendszer egészére lehetne bevezetni. Ekkor ugyanis bármely szereplő be tudna lépni az oktatási piac bármely szegmensére, nem csupán a „hátrányos helyzetű” piacra, és megfelelő kínálattal lehetősége nyílna a tanulók integrált oktatására is. Ez azonban jelenleg nem tekinthető reális alternatívának.

Kvázipiaci rendszer

A kvázipiaci rendszer, az utalványrendszerhez hasonlóan, a diákok számát követő iskolafinanszírozásra és az iskolák közötti versenyre épül. Ugyanakkor a kvázipiaci és az utalványrendszer legalább három fontos jellemzőjében eltérő megoldást kínál. Mindenekelőtt a kvázipiaci rendszer az állami szektoron belüli versenyre épül, míg az utalványrendszer mellett érvelők rendszerint az állami iskolákat versenyre kényszerítő magánszektornak tulajdonítanak kulcsszerepet. Másodszor a kvázipiaci rendszerben az iskolák között nincsen árverseny, tehát egyik intézmény sem szabhat a központi támogatás összegét meghaladó árat, a különbözetet a szülőkkel megfizettetve. Végül a kvázipiaci rendszerben aktív szerepet játszanak az iskolafenntartó önkormányzatok: ők határozhatják meg az egységes szabályokra épülő rendszer paramétereinek helyi értékeit. A kvázipiaci rendszerek egyik legtöbbet emlegetett példája az angol helyi oktatásfinanszírozási rendszer (LMS, Local Management of Schools) (lásd pl. Semjén 1999).

A rendszer három legfontosabb jellemzője az iskolák számára a szabad beiskolázás, a tanulói alapú intézményfinanszírozás és a rendszerből való kilépési lehetőség.

Az iskolaválasztás nem csupán azt jelenti, hogy minden tanuló számára biztosítják, hogy abba az iskolába járjon, ahova szeretne, de garantálni kell, hogy a tanulót az adott intézménybe – a kapacitáskorlát kihasználásáig – fel is veszik. Ezzel küszöbölve ki az esetleges szegregációt is.

Minden helyi iskolafenntartó (önkormányzat) köteles meghatározott szabályoknak megfelelően tanulószám alapján szétosztani az állami oktatási hozzájárulásokat. Az önkormányzatok szabadon felhasználható keretekkel is rendelkeznek, de jelentősen kisebb beleszólásuk van az iskolák finanszírozásába, mint a normatív fejkvóta-finanszírozás esetében.

Minden intézmény eldöntheti, hogy a helyi önkormányzat vagy a központi költségvetés alá tartozzon közvetlenül. Ha az iskoláknak nem felelnek meg a helyi finanszírozási szabályok, lehetőségük van kilépni a rendszerből, és az államilag garantált pénzeket választani az önkormányzatiak helyett. Ekkor is alapvetően tanuló alapú finanszírozást kapnak, azzal a különbséggel, hogy a fejkvóta összege jóval magasabb, mint az önkormányzatié, mivel kárpótolni kell az iskolákat a helyi szolgáltatások hiánya miatt, amelyektől a kilépéssel az iskola elesett.

Az utalványrendszerhez hasonlóan az intézményeknek érdeke az, hogy a minőség javításával (tanítási, infrastrukturális vagy egyéb módon) minél több tanulót vonzzanak az iskolába. Mivel az intézmények közvetlenül a fejkvótáktól függnek, minden iskola önmaga alakítja ki azt a képzési stratégiát, amellyel megpróbálja átcsábítani a tanulókat a többi intézményből, ez a szolgáltatások sokszínűségének kialakulásához vezet. A szegregációt az intézmények közötti verseny, a szabad iskolaválasztás, illetve az állam által biztosított többletforrások minőségjavító hatása hivatott csökkenteni.

Az itt jelentkező problémák is hasonlóak az utalványrendszeréhez. A kvázipiaci rendszerről is elmondható, hogy csak az oktatásfinanszírozási rendszer egészére értelmezhető, és nem alkalmazható egyetlen oktatáspolitikai program finanszírozási eszközeként. Mivel az állami szektoron belüli versenyről van szó és az intézmények gazdálkodása csak kötött keretek között mozoghat, az iskolák közötti verseny csak bizonyos korlátok között érvényesül.

Noha a jelenlegi állami finanszírozási rendszer egyik napról a másikra semmiképpen nem alakítható át teljesen piaci elvűvé, számos olyan tanulság levonható, amely segítheti a nem piaci alapú rendszereket is.

Ilyen az iskolák működésére és eredményességére vonatkozó információk kérdése. A piaci elvű rendszerek feltételezik a tökéletes (vagy ahhoz közeli) információáramlást. Az iskolák minőségére vonatkozó információk biztosításában jelentős feladat hárul az államra is, bármilyen rendszerről legyen is szó. Az esélyegyenlőség megteremtéséhez elengedhetetlen, hogy a szülők és a tanulók minél nagyobb mennyiségben jussanak hozzá a közérthető információkhoz.

A másik legfontosabb tanulság az iskolák eredményességének értékelése. A piaci elvű rendszerekben egyértelműen a szülők ítélik meg az oktatás eredményességét (és ez iskolaválasztási döntéseikben is kifejeződik). Az oktatás eredményességének értékelése a nem piaci finanszírozási rendszerek esetén is elengedhetetlen, ekkor azonban a központi és helyi kormányzatnak aktívabb szerepet kell játszania ezen a területen. A szülők megítélése az iskolaválasztással ekkor is kifejezésre jut, de ez nem jár olyan közvetlen és egyértelmű következményekkel az iskolák számára, mint a piaci rendszerekben. A központi támogatási rendszer egyik legfontosabb feladata tehát, hogy az önkormányzatok és az iskolák számára megfelelő ösztönzőket közvetítsen, figyelembe véve a szülők várható iskolaválasztási döntéseit is.

Következtetések

A tanulmányban a hátrányos helyzetű diákok eredményesebb oktatására irányuló program három lehetséges finanszírozási módszerét tekintettük át. A kiegészítő fejkvóta-támogatás és az iskolai pályázati rendszer egyaránt beilleszthető a jelenlegi oktatásfinanszírozási rendszerbe, a piaci típusú megoldások azonban csak az oktatásfinanszírozás egész rendszerének átalakításával lennének megvalósíthatók.

A támogatási formák várható hatásai alapján egyik támogatási formát sem tekinthetjük minden körülmények között optimálisnak. Egyrészt mindegyik megoldásnak vannak hátrányai is, másrészt a finanszírozási módszerek ösztönző hatása jelentős részben a megvalósításhoz kapcsolódó szabályozási eszközök kialakításán múlik. Ahhoz, hogy az egyes intézmények képesek legyenek a hátrányos helyzetű diákok eredményesebb oktatására, tartalmi változásokra van szükség a pedagógiai munkában. A normatív kiegészítő támogatás és a pályázati rendszerek keretében ezt a központi kormányzat egyrészt a helyi programokkal szemben támasztott követelményekkel ösztönözheti, másrészt az iskolák finanszírozásán kívüli oktatáspolitikai eszközökkel segítheti elő. Ilyenek a fejlesztő pedagógiai módszerek kidolgozása és népszerűsítése, a pedagógus-továbbképzés, az egyéni szintű támogatások alkalmazása, a fizikai infrastruktúra fejlesztése, a kollégiumi férőhelyek bővítése és igénybevételének támogatása. Különösen fontosnak, a hatásos eredményességi ösztönzők bevezetéséhez nélkülözhetetlennek tartjuk egy kiterjedt, egyéni szintű longitudinális adatokat gyűjtő mérési-értékelési rendszer működtetését.

Az oktatás különböző szintjeit tekintve a tárgyalt finanszírozási módszerek alkalmazhatósága eltér. Véleményünk szerint az iskolák vagy az iskolafenntartók támogatása elsősorban az általános iskolák és az óvodák esetében megfelelő eszköz, a közép- és felsőfokú továbbtanulást elsősorban egyéni szintű támogatásokkal érdemes ösztönözni. De az óvodák és az általános iskolák esetében is eltérőek a hátrányos helyzetű tanulók oktatási problémái, így nem feltétlenül ugyanaz a támogatási forma hozhat eredményt a kétféle intézményben.

Az óvodák esetében nem a hátrányos helyzetű diákok eredményesebb oktatása, hanem óvodai részvételük növelése az elsődleges cél. Ehhez célszerűbbnek látszik a pályázati finanszírozás helyett a fejkvóta jellegű támogatásokat alkalmazni. Mivel az óvodai elutasítások elsődleges oka a férőhelyek alacsony száma, illetve a kistelepüléseken az óvodák hiánya, elégséges ösztönzőnek látszik, ha a gyermekek után járó támogatás eléri az intézmények egy gyerekre jutó átlagköltségét. A támogatás feltételei között, az általános iskolai „integrációs normatívához” hasonlóan, szerepelhet az intézményeken belüli szegregáció kiküszöbölése. Célszerű lenne a kiegészítő jellegű fejkvóta-támogatáshoz egyszerű eredményességi követelményt kapcsolni. Az önkormányzatok akkor lehetnének jogosultak a kiegészítő támogatásra, ha a hátrányos helyzetű diákok óvodai részvételi aránya meghatározott szintet érne el. Ez arra ösztönözné az óvodákat, hogy hozzájáruljanak a szülők részéről felmerülő problémák megoldásához. Azokon a településeken, ahol jelenleg nem üzemel óvoda, de kereslet volna rá, érdemes megfontolni olyan támogatások bevezetését, amelyek megkönnyítenék új óvodák megnyitását.

A különféle finanszírozási formák az általános iskolák esetében felmerülő problémákra többféle megoldásra nyújtanak lehetőséget. A piaci alapú finanszírozási rendszerek bevezetése nem képzelhető el a jelenlegi finanszírozási rendszer alapvető átalakítása nélkül, így ezeket nem tekintjük rövid távon reális alternatíváknak. Ha az állam szigorúbb eredményességi és/vagy az oktatás folyamatára vonatkozó szabályozási mechanizmusokat kíván alkalmazni, akkor ezek a pályázati rendszer mellett jobban érvényesíthetőek. Ha inkább az intézményekre és a helyi közösségekre bízza a felügyelet szerepét, azaz gyenge központi követelményeket állít az iskolák számára, ésszerűbb megoldásnak tűnik a normatív finanszírozás. Ez esetben ugyanis a pályázati rendszer csupán felesleges bürokratikus akadályokkal gátolná az intézmények működését.

A jelenlegi normatív alapfinanszírozási mechanizmus mellett fontosnak tűnik a helyi adóbevételi lehetőségek figyelembevétele. Ez a pályázati rendszerek esetében közvetlenül, az egyedi elbírálás keretében érvényesíthető, míg a normatív kiegészítő támogatások esetében külön állami szabályozás tűnik szükségesnek a kistelepülések támogatására.

 

Hivatkozott irodalom

Babusik Ferenc (2001): Roma gyerekeket képző általános iskolák speciális kínálata. Új Pedagógiai Szemle, 2. sz.

Bánfi Ilona (1999): Az iskolai teljesítményt befolyásoló háttértényezők. Új Pedagógiai Szemle, 6. sz.

Clotfelter, C. T. – Ladd, H. F. (1996): Recognizing and rewarding success in public schools. 24–63. In Ladd, H. F. (ed.) (1996): Holding schools accountable. The Brookings Institution, Washington, D. C.

Downes, T. A. – Pogue, T. F. (1994): Adjusting school-aid formulas for the higher cost of educating disadvantaged students. National Tax Journal, 47.

Duncombe, W. D. – Yinger, J. M. (1999): Performance standards and educational cost indexes: you can’t have one without the other. In Ladd, H. F. – Chalk, R. – Hansen, J. S. (eds.) (1999): Equity and adequacy in education finance. National Academy Press, Washington.

Elmore, R. – Abelmann, C. H. – Fuhrman, S. H. (1996): The new accountability in state education reform: from process to performance. 65–98. In Ladd, H. F. (ed.) (1996): Holding schools accountable. The Brookings Institution, Washington, D. C.

Friedman, M. (1997): Public Schools: Make Them Pirvate. Education Economics, vol. 5, No. 3.

Friedman, L. S. (1984): Microeconomic policy analysis. McGraw-Hill.

Hanushek, E. (1986): The economics of schooling. Journal of Economic Literature, 24. 1141–77.

Havas Gábor – Kemény István – Liskó Ilona (2002): Cigány gyerekek az általános iskolákban. Oktatáskutató Intézet – Új Mandátum.

Havas Gábor (2001): Elkülönítés és következményei a cigány gyerekek az általános iskolában. In Semjén András (szerk.): Oktatás és munkaerő-piaci érvényesülés. MTA Közgazdaság-tudományi Kutatóközpont.

Henderson, V. – Mieszkowski, P. – Sauvageau, Y. (1978): Peer group effects and educational production functions. Journal of Public Economics, 10. 97–106.

Horn Dániel: Mennyibe kerül egy gyerek? Az általános iskolák oktatási szolgáltatásainak költségbecslése. In Önkormányzati oktatáspolitika és oktatásfinanszírozás. Országos Közoktatási Intézet, Műhelytanulmányok, megjelenés alatt.

Kertesi Gábor (2002): Oktatási reformterv a tanulási problémákkal küszködő, hátrányos családi hátterű gyermekek megsegítésére az alapfokú oktatásban. Esély.

Liskó Ilona (2002a): A hátrányos helyzetű tanulók oktatásának minősége. Új Pedagógiai Szemle, 2002. 2. sz.

Liskó Ilona (2002b): Cigány tanulók a középfokú iskolákban. Új Pedagógiai Szemle, 2002. 11. sz.

Manski, C. F. (1992): Educational Choice (Vouchers) and Social Mobility. Economics of Education Review, Vol. 11, No. 4, 351–369.

Murnane, R. J. – F. Levy (1996): Evidence from fifteen schools in Austin, Texas. In Burtless, G. (ed.): Does money matter? The effect of school resources on student achievement and adult success. Brookings Institution, Washington, 93–96.

Pik Katalin (2002): Romák és óvodák. Kisebbségkutatás, 1. sz. 53–58.

Raganzas, P. (1997): Competition and Private School Vouchers. Education Economics, vol. 5, No. 3.

Semjén András (1997): Állami szerepvállalás és finanszírozás a közoktatásban: merre tovább? Új Pedagógiai Szemle, 2. sz.

Semjén András (1999): Hatékonyság az oktatásban. Educatio, 3. sz.

Vágó Irén (2002): Óvodai intézményrendszer, óvodai nevelés az ezredfordulón. Új Pedagógiai Szemle, 12. sz.

Varga Júlia (2000): A közoktatás-finanszírozási rendszer hatása az egyenlőségre, 1990–1997. Közgazdasági Szemle, XLVII. 531–548.

A honlapon található tanulmányok, egyéb szellemi termékek, illetve szerzői művek (a továbbiakban: művek) jogtulajdonosa az Oktatáskutató és Fejlesztő Intézet. A jogtulajdonos egyértelmű forrásmegjelölés mellett felhasználást enged a művekkel kapcsolatban oktatási, tudományos, kulturális célból. A jogtulajdonos a művekkel kapcsolatos anyagi haszonszerzést azonban kifejezetten megtiltja.