2020. május 25., hétfő , Orbán

1055 Bp., Szalay u. 10–14.

Tel.: (+36-1) 235-7200

Fax: (+36-1) 235-7202

magyar english
Elfelejtett jelszó

Arany János Programok  IKT  OFI  OKJ  SDT  Vizsgacentrum  biztonságos iskola  egészségtudatos iskola  erőszakmentes  kiadvány  konferencia  kétszintű érettségi  letölthető  oktatás  próbaérettségi  pályázat  rendezvény  ÚPSZ  Új Pedagógiai Szemle  érettségi 

Intézeti folyóiratok

Köznevelés
Új Pedagógiai Szemle
Educatio
Könyv és nevelés
Kattintson ide a rendeléshez!
Tudástár >> Az oktatás társadalmi-gazdasági környezete >> Hatékonysági problémák a közoktatásban, 2005

Az önkormányzatok közötti kiadási egyenlőtlenségek a közoktatásban

2009. június 17.

Hermann Zoltán

Az önkormányzatok közötti kiadási egyenlőtlenségek a közoktatásban

Közismert tény, hogy a magyar közoktatást meglehetősen erős egyenlőtlenségek jellemzik. Ezek közvetlenül tetten érhetők a diákok eredményeiben. Az OECD PISA adatfelvételének eredményei szerint Magyarország azok közé az országok közé tartozik, ahol a szülők iskolázottsága a legerősebb hatást gyakorolja a diákok tanulmányi teljesítményeire, illetve ahol kiugróan magasak az egyes iskolák közötti tanulói teljesítménykülönbségek is (lásd például OECD, 2004). A családi háttér igen erősen befolyásolja a diákok továbbtanulását (lásd például Andor–Liskó, 2000).

Az egyenlőtlenségek azonban nemcsak a tanulói eredményekben, illetve a családi háttér ezekre gyakorolt hatásában jelentkeznek, hanem az iskolai szolgáltatásokhoz való hozzáférésben is. Kertesi és Kézdi (2004) részletesen bemutatja, hogy a hátrányos helyzetű diákok szegregációja miként erősítheti fel az oktatás színvonalának iskolák közötti különbségeit. Varga (2000) elemzése egy másik, az iskolák közötti egyenlőtlenségeket növelő mechanizmust mutat be: az önkormányzatok költségvetési helyzetének hatását az iskolai kiadások egyenlőtlenségére.

Az iskolák közötti egyenlőtlenségek alakulása nyilvánvalóan igen fontos méltányossági kérdés. Ugyanakkor nem csak az; az egyenlőtlenségek csökkentése egyfajta eredményesség- és hatékonyságjavítási lehetőséget is kínál. A rendelkezésre álló költségvetési források egy részének a hátrányos helyzetű diákok jobb minőségű oktatására történő átcsoportosítása feltételezhetően összességében is javítaná a közoktatás eredményességét és hatékonyságát.

A tanulmány az önkormányzati szintű iskolai kiadási egyenlőtlenségeket vizsgálja az 1993 és 2003 közötti időszakban. Az elemzés középpontjában a településeken élők átlagjövedelme és az iskolai kiadások közötti összefüggés áll. A tanulmány első része az elemzés módszerét és a felhasznált adatokat mutatja be. A második és harmadik rész a jövedelmi különbségek iskolai kiadásokra gyakorolt hatásának időbeli változását írja le 1993 és 2003 között, és az önkormányzati rendszer finanszírozásának ezzel összefüggő változásait vázolja. A harmadik és negyedik rész a ráfordítások vertikális méltányosságát és az egyenlőtlenségek csökkentésében rejlő eredményesség- és hatékonyságjavítási lehetőségeket mutatja be.

Az iskolai kiadások egyenlőtlenségének mérése

Az iskolai kiadások egyenlőtlenségét alapvetően kétféle megközelítésben vizsgálhatjuk. Az egyik lehetőség a kiadások megoszlásának elemzése, a másik pedig a kiadások és egy másik, méltányossági szempontból fontos tényező közötti összefüggés mérése. Ilyen vonatkoztatási pont lehet a diákok összetétele (például: többet vagy kevesebbet költenek-e az átlagnál a hátrányos helyzetű diákokat oktató iskolák) vagy a települési jellemzők (például: többet fordítanak-e az oktatásra a gazdagabb települések).

A megoszlás elemzése azt mutathatja meg, hogy hogyan változott a kiadások szóródása egy adott időszakban, azaz csökkent vagy nőtt-e a távolság a sokat és a keveset költő iskolák kiadásai között. Ezzel a megközelítéssel szemben két előnye van annak, ha a kiadások egyenlőtlenségét egy másik, méltányossági szempontból fontos tényezőre vonatkoztatva vizsgáljuk. Egyrészt méltányossági szempontból ez lényegesebb lehet, mint a kiadások megoszlásának egyenlőtlensége. Másrészt a második megközelítés lehetőséget ad arra is, hogy az oktatás költségének különbségeit legalább részben kiszűrjük, vagyis ne tekintsük a kiadási egyenlőtlenségek részének azt az eltérést, ami például a kisiskolák magasabb fajlagos költségeiből adódik.

A fajlagos kiadások egyenlőtlenségének elemzése kimondva vagy kimondatlanul mindig arra a feltételezésre épül, hogy a magasabb ráfordítások jobb minőségű iskolát jeleznek, tehát a finanszírozási egyenlőtlenségek mögött végső soron minőségi különbségek húzódnak meg: ha azt feltételeznénk, hogy nincs összefüggés a ráfordítások és a minőség között, vagy legalább a ráfordítások és a jobb minőség elérésének lehetősége között, akkor méltányossági szempontból érdektelen volna a finanszírozási egyenlőtlenségek vizsgálata. Ennek a feltételezett összefüggésnek az érvényesülését azonban két tényező is befolyásolhatja: (1) az iskolák nem hatékonyan használják fel az erőforrásokat, illetve (2) adott minőség elérésének átlagköltsége eltérő az egyes iskolákban. Az első probléma kevesebb veszélyt rejt a méltányossági kérdéseket vizsgáló elemzés számára, hiszen a többletráfordítások, ha tényleges felhasználásuk nem is hatékony (vagy nem mindenhol egyformán hatékony), lehetőséget jelentenek az oktatás minőségének javítására. Ezzel szemben a költségkülönbségek figyelmen kívül hagyása jelentősen befolyásolhatja azt, hogy a finanszírozási különbségeket mennyiben értelmezhetjük méltányossági problémaként. A méretgazdaságosság miatt egy kicsi iskolában magasabb ráfordításokat igényel ugyanannak a minőségnek a biztosítása, mint egy nagyobban. A költségeket a tanulók jellemzői is befolyásolhatják: ha az egyik iskolában magasabb például a fogyatékos diákok aránya, akkor egy adott eredményességi szint elérése több erőforrást igényel. De különbségek lehetnek a képzési programok fajlagos költségei között is (gimnáziumi versus szakképzés). A kiadások és a jövedelem közötti összefüggés becslésénél tehát figyelembe kell vennünk ezeket a költségkülönbségeket.

Az alábbiakban az oktatási kiadások egyenlőtlenségét elsősorban a települések közötti jövedelemkülönbségekkel összefüggésben elemezzük. A pénzügyi semlegesség, mint az oktatási kiadások egyenlőtlenségének értékelésére használt méltányossági kritérium, a hatvanas évek végén és a hetvenes évek elején az USA-ban hozott állami legfelsőbb bírósági ítéletek követelményeinek értelmezése nyomán vált népszerűvé (lásd például Friedman, 1984). A pénzügyi semlegesség kritériuma akkor teljesül, ha a gazdagabb települések átlagosan nem költenek többet az oktatásra, mint a szegényebbek, azaz a kiadások függetlenek a településen élők gazdagságától. Fontos kiemelni, hogy ez az elv nem követeli meg azt, hogy a kiadások egységesek legyenek mindenhol. Egy alkotmányos elveiben is a decentralizációra épülő, föderális rendszerben a kiadások teljes egyenlősége elképzelhetetlen igény volna. A pénzügyi semlegességet biztosító támogatási rendszerekben azok a települések, ahol a lakók jobb színvonalú oktatást szeretnének, ezt nagyobb adó-erőfeszítés árán biztosíthatják. A pénzügyi semlegesség teljesülését a fajlagos oktatási kiadások és valamilyen, a települések gazdagságát mérő mutatószám, például az átlagjövedelem közötti statisztikai összefüggés alapján ítélhetjük meg. A leggyakrabban alkalmazott módszer az, ha közvetlenül a fajlagos kiadás rugalmasságát becsüljük a település gazdagságát mérő mutatóra vonatkozóan (lásd Feldstein, 1975 és Friedman, 1984). Az alábbi, loglineáris specifikációban a β paraméter a becsült jövedelemrugalmassági mutató:

ln(E) = α + β ln(Y) + γX + ε,

ahol E az egy diákra jutó kiadást, Y az átlagjövedelmet, X a kontrollált független változók vektorát, γ ezen változók paramétereinek vektorát, a a konstans tagot, e pedig a hibatagot jelöli. Lényegében a helyi közszolgáltatásokra vonatkozó keresleti függvények alapesetéről van szó. A kiadások (és ezen keresztül a szolgáltatás minősége) iránti kereslet függ a jövedelemtől és a szolgáltatás implicit árát meghatározó költségkülönbségektől.1 A jövedelemrugalmasság azt mutatja, hogy a jövedelem egyszázalékos változása hány százalékos változással jár együtt a fajlagos kiadásokban.

Miért számíthatunk arra, hogy a településeken élők átlagjövedelme hatással van a fajlagos iskolai kiadásokra? Egyrészt, a jövedelem az önkormányzati jövedelmi korlát révén nyilvánvalóan befolyásolja az oktatási kiadásokra vonatkozó döntést. Minél magasabb a településen élők jövedelme, annál magasabb központi támogatáshoz jut az önkormányzat az átengedett személyi jövedelemadó-bevétel révén, ugyanakkor ez nagyobb helyi bevételi lehetőséget is jelent az önkormányzatok számára. Másrészt a jövedelem a település gazdagságának indikátora is, mivel összefügg az iparűzési adóalap nagyságával. A magasabb átlagjövedelemmel rendelkező településeken tehát jellemzően ez is növeli a helyi bevételi lehetőségeket. Végül arra számíthatunk, hogy a magasabb jövedelmű szülők, illetve választók nagyobb keresletet támasztanak az oktatás iránt, azaz magasabb kiadásokat várnak az önkormányzattól. Ezt egyfelől közvetlenül a magasabb jövedelem indokolja, de hozzájárulhatnak az oktatásra vonatkozó eltérő preferenciák is.2

A fajlagos kiadást az önkormányzatok egy diákra eső iskolai működési kiadásával mérjük. Az iskolai kiadások az általános iskolai, középiskolai és szakiskolai kiadást foglalják magukban, a felnőttoktatás és az alapfokú művészetoktatás nélkül, de a fogyatékos diákok oktatásával együtt.3 Bár az általános és középiskolák elemzése önmagában is érdekes volna, a rendelkezésre álló kiadási adatokban 1997 után nincsen mód ezek elkülönítésére.

A jövedelmet az adott településen egy lakosra eső személyi jövedelemadó-alap átlagával mérjük. Ezen túl ötféle kontrollváltozó szerepel a becslésekben: a település átlagos (a diákok számával mért) iskolamérete, a fogyatékos diákok aránya, a diákok iskolatípus szerinti összetétele, az iskolahálózatnak a település nagyságához mért kiterjedtsége és egy, a budapesti kerületeket jelölő dummy változó.

A középfokon tanuló és a fogyatékos diákok arányát azért érdemes kontrollálnunk, mert ezekben az iskolákban feltehetően magasabb az oktatás fajlagos költsége, mint az általános iskolákban, tehát ha a programok összetételét figyelmen kívül hagyjuk, nem ugyanazt az oktatási szolgáltatást vizsgáljuk. Márpedig a kiadási egyenlőtlenségek végső soron annyiban érdekesek, amennyiben eltérő színvonalú oktatást, vagy az eltérő színvonalú szolgáltatás lehetőségét jelentik. Ha egy adott településen speciális iskola is működik, és emiatt magasabbak a fajlagos kiadások, akkor ez szintén nem az oktatás színvonalában, hanem a szolgáltatás összetételében jelent különbséget. Ugyanez az érv indokolja az iskolaméret bevonását is az elemzésbe: a kistelepüléseken a méretgazdaságosság miatt az iskolaméret erősen befolyásolja a fajlagos költségeket. Végül a helyi iskolahálózat kiterjedtsége többféle hatást gyakorolhat az oktatási szolgáltatások iránti önkormányzati keresletre. Elképzelhető egy relatív árhatás (minél kiterjedtebb az iskolarendszer, annál többe kerül egy lakosra vetítve a fajlagos oktatási kiadások emelése a többi szolgáltatáshoz mérten), egy jövedelmi hatás (minél kiterjedtebb az iskolarendszer, annál kevesebb szolgáltatásra elég ugyanaz a jövedelem) és egy politikai hatás (a helyi választók között minél több a gyermeket nevelő, annál nagyobb az oktatás helyi politikai jelentősége) (Borge–Rattso, 1999).

Módszertani szempontból ezeket a változókat azért nem hagyhatjuk figyelmen kívül, amikor a település gazdagságának hatását becsüljük, mert feltételezhető, hogy az említett változók és a település gazdagsága korrelál egymással. Ha ez így van, a kihagyott változók hiánya a vizsgált változó hatásának torzított becsléséhez vezet. A település gazdagsága, illetve az iskolaméret, valamint a speciális és gimnazista diákok aránya feltehetően a településméret révén függ össze: a nagyobb településeken élők jövedelme jellemzően magasabb, ugyanakkor ezek a települések az iskolahálózatban is más szerepet töltenek be, mint a kisebbek.

Az elemzés során külön csoportként kezeljük a kisebb és a nagyobb településeket. A nagyobb települések csoportját a középfokú iskolát is fenntartó önkormányzatok alkotják, a másik csoportba a középfokú iskola nélküli, de általános iskolával rendelkező településeket soroltuk. Mivel ez a felosztás hozzávetőlegesen megfeleltethető a falvak és városok kategóriáinak, a továbbiakban a falvak és városok megnevezést használjuk ezekre a csoportokra vonatkozóan. Érdemes megjegyezni tehát, hogy a falvak esetében az általános iskolai kiadások jövedelemérzékenységét vizsgáljuk, míg a városokban az alap- és középfokú iskolai kiadásokról együttesen lesz szó. A két csoport külön elemzése mellett szól az is, hogy feltételezhetően eltérő az egyenlőtlenségek mértéke a falvak és a városok között; néhány kivételtől eltekintve csak az utóbbiak rendelkeznek számottevő helyi adóbevételi lehetőségekkel. Módszertani szempontból az indokolja a megkülönböztetést, hogy az önkormányzatok összességére nézve a helyi személyi jövedelemadó-alap megoszlása nagyon szélsőséges; az esetek kis részét kitevő nagyobb települések sokkal magasabb értékkel rendelkeznek, mint az esetek többségét alkotó falvak.

Az elemzés elsősorban a Belügyminisztérium önkormányzati statisztikájának adataira épül. A jövedelmi adatok forrása a KSH T-STAR adatbázisa. Az iskolai szintű becslések során az Oktatási Minisztérium iskolastatisztikájának adatait használtuk fel.

A kiadások egyenlőtlenségének és jövedelemrugalmasságának alakulása

Az önkormányzatok közötti egyenlőtlenségek alakulását mutatja be a fajlagos kiadások megoszlásának néhány mutatója alapján az Függelék 1. táblázata. Összességében egyik mutató alapján sem változott igazán nagy mértékben a kiadások egyenlőtlensége. Ugyanakkor az figyelemre méltó, hogy a városok és a falvak esetében ellentétes irányú tendenciák figyelhetők meg. A városokban az időszak első felében egyenlőtlenebbé vált a kiadások megoszlása, majd az időszak második felében az egyenlőtlenség valamelyest csökkent. A falvak esetében éppen fordított a helyzet; az egyenlőtlenség először csökkent, majd kismértékben nőni kezdett.

Az időszak első felében az önkormányzatok támogatása és ennek nyomán oktatási kiadásaik is reálértékben csökkentek. A kiadások megoszlásának alakulása arra utal, hogy a költségvetési támogatásoknak ez a hatása némiképp eltérő módon jelentkezett a falvak és a városok csoportjában. Az utóbbiak esetében megnövelte a különbségeket; azaz az iskolákra többet fordító városokban relatíve kisebb kiadáscsökkenéssel járt együtt, mint ott, ahol korábban is kevesebbet költött az önkormányzat az oktatásra. Ezzel szemben a falvak esetében éppen a magasabb iskolai kiadások csökkentek nagyobb mértékben.

Mi az oka ennek a különbségnek? Az egyik lehetséges magyarázat az, hogy más tényezők állnak a kiadások egyenlőtlen megoszlásának hátterében a két településcsoportban. A falvak esetében a méretgazdaságosságnak biztosan jelentős szerepe van; a legkisebb iskolák fajlagos kiadásai messze meghaladják a nagyobb iskolákét. Ezzel szemben a városokban más tényezők: a középfokú oktatás relatív súlya és az önkormányzatok költségvetési helyzetének eltérése határozhatják meg a megoszlás egyenlőtlenségét. Ha igaz az, hogy a városokban a települések gazdagságának jelentős szerepe van a megoszlás egyenlőtlenségében, akkor arra számíthatunk, hogy a központi támogatások csökkenése növeli a kiadási egyenlőtlenségeket, mivel inkább a gazdagabb települések képesek helyi bevételekkel ellensúlyozni a kieső támogatásokat. Ellenben ha a kiadások egyenlőtlensége elsősorban más tényezőktől függ, akkor nem meglepő a csökkenő támogatások egyenlősítő hatása. Ott, ahol lényegében a központi támogatásokból fedezik a kiadásokat, és a falvak jellemzően ilyenek, a támogatások csökkentése nem egyformán érint minden önkormányzatot. Ahol a támogatások korábban bőségesen elegendőek voltak az iskolai kiadásokra, ott a támogatások csökkentése nem feltétlenül teszi szükségessé a kiadások csökkenését. Ugyanakkor, ha a támogatások korábban éppen fedezték a kiadásokat, akkor a támogatáscsökkentés elkerülhetetlenné teszi a kiadások visszafogását. Mivel a támogatások eloszlása viszonylag egyenletes, várhatóan minél alacsonyabbak voltak a kezdeti időszakban a kiadások, annál nagyobb „tartalék” volt ezeken felül a támogatásokból befolyt bevételekben. De vajon tényleg ez a magyarázata annak, hogy másképpen változott a megoszlás egyenlőtlensége a városokban és a falvakban? Az alábbiakban a kiadások jövedelemérzékenységét vizsgálva próbálunk meg választ adni erre a kérdésre.

A kiadások jövedelemrugalmasságát keresztmetszeti regressziókkal becsültük meg.4 A fajlagos kiadások mellett azok két összetevőjére: a személyi és dologi kiadásokra, illetve a diák-tanár arányra is megbecsültük a jövedelemrugalmasságot. A becslések eredményét a Függelék 2. és 3. táblázata, illetve az 1. és 2. ábra foglalja össze. A jövedelem együtthatója szinte minden esetben statisztikailag szignifikáns; csak a falvakban a személyi kiadás és a diák-tanár arány 1993–94-es becslése jelent kivételt. A jövedelem hatása a várakozásnak megfelelő előjelű, azaz minél magasabb jövedelemmel rendelkeznek egy adott település lakói, annál többet költ az önkormányzat egy diák oktatására. Érdemes hangsúlyozni, hogy az iskolaméret és a középfokú oktatás relatív súlyának a fajlagos kiadásra gyakorolt hatását kontrolláltuk, a jövedelem és a kiadás közötti összefüggésért tehát nem ezek a tényezők a felelősek.

A falvak és a városok közötti különbség itt is jelentős. A falvakban a kiadások jövedelemrugalmassága 0,1 körül mozog, azaz ha egy településen például 20%-kal nő a jövedelem, akkor hozzávetőlegesen az iskolai kiadások 2%-os növekedése várható. A városokban – elsősorban a helyi bevételek magasabb részaránya miatt – ennél jóval magasabb értékek figyelhetők meg: a vizsgált időszak nagy részében a kiadások jövedelemrugalmassága elérte a 0,3-as értéket. E szerint az átlagjövedelem 20%-os növekedése 6%-os kiadásnövekedéssel jár együtt. Ez az érték nemzetközi összehasonlításban is meglehetősen magasnak tekinthető. Úgy tűnik, Magyarországon az oktatási szolgáltatásokhoz való hozzáférést tekintve igen sokat számíthat az, hogy ki melyik városban él. A gazdagabb településeken lakó diákok olyan iskolákban tanulhatnak, amelyek lényegesen magasabb kiadásokkal gazdálkodhatnak, mint a szegényebb városok iskolái.

Az átlagjövedelemnek a kiadásokra gyakorolt hatása ugyanakkor jelentősen változott a vizsgált időszakban (1. ábra). A hatás az időszak első felében a városokban és a falvakban egyaránt másfél-kétszeresére erősödött. Ezt követően a városokban a jövedelmi hatás gyengülése, a falvakban pedig annak állandósulása figyelhető meg. Úgy tűnik tehát, hogy az önkormányzati támogatások csökkenése mindkét településcsoportban felerősítette a jövedelmi különbségek szerepét, a falvakban azonban a jövedelmi hatás ekkor sem vált meghatározóvá. Az időszak második felében, a központi támogatások kiegyenlítő szerepének erősödésével a városokban gyengült a jövedelmi hatás.

1. ábra • A fajlagos iskolai és óvodai kiadások becsült jövedelemrugalmassága, 1993–2003

Ha ezeket az eredményeket a kiadások megoszlásával vetjük össze, akkor jól látható, hogy a városok esetében a megoszlás egyenlőtlensége, némiképp tompítva ugyan, de a jövedelmi hatás tendenciáját tükrözi. Ezzel szemben a falvakat tekintve lényegében nincs összefüggés a jövedelmi hatás és a megoszlás egyenlőtlensége között. Mindez összhangban van a megoszlások változására adott fenti magyarázattal. Úgy tűnik, hogy a támogatások csökkenése a városokban valóban a jövedelmi különbségek hatásának felerősödését váltotta ki, és ezáltal hozzájárult a kiadások egyenlőtlenségének növekedéséhez. Ezzel szemben a falvakban sokkal gyengébben érvényesül a jövedelmi különbségek hatása, így a kiadások megoszlásának változását sem ez határozza meg.

Az iskolai kiadások jövedelemrugalmasságát érdemes összevetni az óvodai kiadásokkal is (1. ábra, Függelék 4. táblázat). Két tekintetben is jelentős különbségek figyelhetők meg. Egyfelől, az óvodai kiadások jövedelemérzékenysége alig követi az iskolai jövedelmi hatás változásait. A városokban az időszak elején együtt nő a jövedelmi hatás, de az óvodák esetében gyorsan visszaesik, és viszonylag magas szinten, a 0,25-ös érték fölötti szinten állandósul. A falvakban az óvodai kiadások jövedelemrugalmassága időben ingadozik ugyan, de a változásokban nem fedezhetők fel egyértelmű tendenciák. Az azonban figyelemre méltó, hogy a falvak esetében az óvodai kiadásokra lényegesen erősebb hatást gyakorol a települések gazdagsága, mint az iskolai kiadásokra. Ez egyben azt is jelenti, hogy a falvak és városok közötti különbség az óvodai kiadások jövedelemérzékenységét tekintve jóval kisebb, mint az iskolai kiadások esetében. Mi állhat a falvak óvodai kiadásainak az általános iskolákénál magasabb jövedelemrugalmasságának hátterében? Erre vonatkozóan csak feltételezéseket fogalmazhatunk meg. Egyfelől, az óvodások létszáma szinte minden településen messze elmarad az általános iskolások létszámától. Ez azt jelenti, hogy egy lakosra vetítve a fajlagos kiadások arányos növelése olcsóbb az önkormányzatok számára az óvoda esetében, mint az általános iskolát tekintve. Elképzelhető, hogy a falvak jelentős része magasabb bevételek mellett sem engedheti meg magának az iskolai kiadások számottevő növelését. Ezáltal a relatív árkülönbségekre is érzékenyebbek lehetnek az önkormányzatok. Másfelől, az óvodák gyakran kínálnak olyan kiegészítő szolgáltatásokat, amelyekért a szülőknek fizetniük kell (például sport, nyelvtanulás, művészeti foglalkozások). Ha ezeket, és ez valószínű, a jobb módú családok veszik nagyobb arányban igénybe, akkor ez pozitív kapcsolatot teremt a fajlagos óvodai kiadások és a településen élők jövedelme között. Ugyanakkor az iskolákban kisebb az összes kiadáshoz mért súlya az ilyen kiegészítő szolgáltatásoknak, mint az óvodákban. Ha a falvakban a települések közötti jövedelmi különbségek az önkormányzatok költségvetési helyzetét nem határozzák is meg alapvetően (és ezáltal az iskolai kiadásokat sem), a szülők által fizetett díjak az óvodák esetében erősíthetik a kapcsolatot.

A fajlagos kiadások mellett érdekes megvizsgálni a jövedelmi hatást ezek összetevői esetében is (2. ábra, Függelék 2. és 3. táblázat). A városokat tekintve egyértelmű különbségek rajzolódnak ki. A jövedelem lényegesen erősebb hatást gyakorol a dologi kiadásokra, mint a bérkiadásokra. Különösen nagy volt a különbség 1995 és 1998 között. Ebben elsősorban az tükröződik, hogy az önkormányzatok rövid távon a dologi kiadások csökkentésével reagáltak megrendült költségvetési helyzetükre – a település gazdagságától függő mértékben. A diák-tanár arány és a jövedelem közötti összefüggés a bérkiadásokhoz mérten is gyengének mondható. Úgy tűnik tehát, hogy a bérezés és jutalmazás is szorosabban követi az önkormányzatok költségvetési helyzetét, mint a pedagóguslétszám. Ugyanakkor a falvak esetében, a vizsgált időszak legelejét leszámítva, gyakorlatilag nincs különbség az egyes kiadási összetevőkre gyakorolt jövedelmi hatás tekintetében.

2. ábra • A fajlagos iskolai kiadások összetevőinek becsült jövedelemrugalmassága, 1993–2003

A jövedelmi hatás mértékét az eddigiekben rugalmassági együtthatókkal írtuk le. A hatások nagyságának érzékeltetése érdekében megbecsültük az önkormányzatok átlagjövedelem szerinti alsó és felső negyedének, illetve tizedének kiadását is. Ezeket az átlagos kiadás arányában kifejezett értékeket mutatja be a 3. és 4. ábra. A városok alsó és felső negyedei között a fajlagos kiadásokban 20% feletti a különbség, míg a dologi kiadásokban az időszak legnagyobb részében az átlag 30%-át is meghaladta. A kiadások tehát nemcsak viszonylag érzékenyen követik a jövedelmet, de a számottevő jövedelmi különbségek miatt ténylegesen jelentős eltéréseket mutatnak.

3. ábra • Becsült fajlagos oktatási ráfordítások a települések egy főre eső jövedelem szerinti alsó és felső negyedében, illetve alsó és felső tizedében, középfokú iskolát fenntartó önkormányzatok, 1993–2003

 

4. ábra • Becsült fajlagos oktatási ráfordítások a települések egy főre eső jövedelem szerinti alsó és felső negyedében, illetve alsó és felső tizedében, középfokú iskola nélküli önkormányzatok, 1993–2003

A falvak alsó negyedében az iskolai kiadások az átlag 10%-ával, az óvodai kiadások 15%-kal maradnak el a leggazdagabb negyed mögött. Az óvodai kiadások esetében érdemes megemlíteni, hogy a városok alsó és felső jövedelmi negyede között nem sokkal nagyobb a kiadások különbsége, mint a falvakban (2003-ban az átlaghoz mérten kb. 20, illetve 15%) (3. és 4. ábra).

A városok esetében becsült jövedelemrugalmassági értékek nemzetközi összehasonlításban sem tűnnek alacsonynak. A nemzetközi összevetést nehezíti, hogy a becslés zöme az USA egyes államaira vonatkozik, összehasonlítható európai eredmények alig-alig vannak. Az amerikai becslések többsége 0,2 és 0,5 közötti jövedelemrugalmasságról számol be (lásd például Feldstein, 1975; Weber, 1991 és az ott hivatkozott korábbi kutatások; Hoxby, 1998). Ugyanakkor az amerikai eredmények sem egyöntetűek; jelentős különbségek vannak a vizsgált államok, a vizsgált időszak és a regressziós becslések specifikációja szerint. Borge és Rattso (1999) a dániai általános iskolák esetében 0,15-ös jövedelemrugalmassági értéket becsült, ugyanakkor az óvodai kiadásokra ennél sokkal magasabb, 1 körüli értéket kaptak. Sorensen (1997) Norvégiára vonatkozóan ennél magasabb értékekről számol be; a diák-tanár arányt tekintve 0,2–0,35, a fajlagos adminisztratív kiadásokat tekintve pedig 0,35 és 0,55 közötti értékeket mutatnak az 1980 és 1992 közötti időszakra évenként elvégzett becslések. Összességében tehát a magyarországi városok iskolai kiadásainak jövedelemrugalmassága nem, vagy nem sokkal marad el az Egyesült Államok iskolakörzeteire jellemző értékektől. Persze számos példát találhatunk arra is, hogy a kiadások jövedelemérzékenysége erősebb a magyarországinál. A rugalmassági értékek nemzetközi összehasonlításával azonban óvatosan kell bánnunk, hiszen az, hogy végső soron mekkora különbséget eredményez az iskolák (vagy önkormányzatok, iskolakörzetek) között a kiadások adott szintű jövedelemérzékenysége, a területi jövedelmi különbségek mértékétől is függ. Ha a területi jövedelmi egyenlőtlenségek nagyon erősek, akkor viszonylag gyenge jövedelemrugalmasság is jelentős kiadási különbségekhez vezethet, míg kiegyenlítettebb jövedelemeloszlás mellett a kiadások magasabb jövedelemérzékenysége sem jár drámai kiadási egyenlőtlenségekkel.

Az önkormányzati támogatási rendszer változásai és a kiadási egyenlőtlenségek

Ahogyan az előző fejezetben láttuk, az önkormányzati kiadási egyenlőtlenségek terén jelentős változások mentek végbe az 1993 és 2003 közötti időszakban. Mivel a területi jövedelmi egyenlőtlenségek ebben a vizsgált időszakban viszonylag stabilak voltak, a kiadási egyenlőtlenségek változásait minden bizonnyal a központi támogatási politika alakította. Érdemes tehát megvizsgálnunk, hogy az önkormányzati finanszírozási rendszer jellemzői hogyan változtak ebben az időszakban.

Az 5. ábra a működési célú központi támogatások5 és a helyi adóbevételek alakulását mutatja be az önkormányzatok működési bevételeihez mérten. Jól látható, hogy a központi támogatások részaránya 1993 és 2001 között mindvégig csökkent, a városokban átlagosan több mint 10, a falvakban hozzávetőlegesen 5%-kal. A támogatások bevételi arányának csökkenését lényegében teljes egészében a helyi adóbevételek növekedése ellensúlyozta. Különösen jelentős a helyi adóbevételek szerepének növekedése a városokban, ahol a saját működési bevételek között 20-ról 50%-osra nőtt az arányuk. Ezt elsősorban a helyi iparűzési adóbevételek törvényben rögzített maximális adókulcsának emelése tette lehetővé.

5. ábra • A központi támogatások és a helyi adók aránya a működési célú helyi önkormányzati bevételekben, 1993–2003

A támogatási arányoknál is nagyobb változások zajlottak azonban a támogatások elosztásának rendszerében. Egyrészt, az önkormányzatok az átengedett bevételek, illetve ezen belül a visszautalt személyi jövedelemadó egyre kisebb részét kapták meg befizetésarányosan, azaz nőtt az újraelosztás mértéke. Ezen túl a többi központi támogatáson belül is erősödtek a kiegyenlítő elemek. Összességében a központi támogatások egyre erősebben igyekeztek ellensúlyozni az önkormányzatok költségvetési helyzetének a települések gazdagságával összefüggő különbségeit. Jól követhető ez a folyamat a központi támogatások becsült jövedelemrugalmasságának6 alakulásán keresztül (6. ábra). 1997 és 2000 között a támogatások kiegyenlítő szerepe egyértelműen felerősödött. A támogatások elosztása már az időszak elején is ellensúlyozta valamelyest a jövedelmi különbségeket, ezt mutatják a negatív rugalmassági értékek. A városok esetében a támogatások jövedelemrugalmassága 1997 és 2000 között -0,3-ról -0,6-ra csökkent, azaz 2000-ben 10%-kal magasabb átlagjövedelem már átlagosan 6%-kal kevesebb központi támogatással járt együtt. A falvakban érdekes módon valamivel gyengébb a támogatások jövedelemérzékenysége, mint a városokban.

6. ábra • A központi támogatások becsült jövedelemrugalmassága, 1993–2003

Ha összevetjük a támogatások arányának és elosztásának alakulását a fajlagos iskolai kiadások jövedelemrugalmasságának trendjével, akkor jól kirajzolódik a vizsgált időszak két markánsan eltérő szakasza. Az első időszakban a központi támogatások részarányának csökkenése és a helyi adóbevételek súlyának növekedése az oktatási kiadások jövedelemérzékenységének erősödését vonta maga után. Ez a folyamat a városok esetében sokkal markánsabb volt, mint a falvakban. Az időszak második felében, 1998-tól kezdve a központi támogatások egyre erőteljesebb kiegyenlítő szerepet kaptak. Ennek hatására a városokban érzékelhetően csökkent az iskolai kiadások jövedelemrugalmassága, noha az időszak végén is még viszonylag magas szintű volt (0,25). Érdemes megjegyezni, hogy ezzel egy időben a kiadások megoszlásának egyenlőtlensége gyakorlatilag nem változott. A falvakban nem tapasztalható a jövedelemrugalmasság hasonló csökkenése; feltehetően egyrészt azért, mert ez korábban nem szökött túlságosan magasra, másrészt azért, mert a központi támogatások kiegyenlítő szerepének erősödése gyengébb volt a falvak, mint a városok esetében.

Vajon hogyan értékelhetjük a központi támogatások kiegyenlítő szerepének növekedését? Egyfelől, az iskolai kiadások jövedelemérzékenységének csökkenése kétségtelenül kedvező változásnak tekinthető. Ugyanakkor ennek a változásnak ára is van az önkormányzati rendszer egészét tekintve, hiszen a változások a helyi költségvetési autonómia szűkítése irányában hatnak. Ez hosszabb távon három problémát vet fel. Először, az iskolai kiadások jövedelemrugalmasságának csökkenését az önkormányzatok költségvetési helyzetére vonatkozó általános kiegyenlítés révén sikerült elérni. A jelenlegi magyar önkormányzati rendszer logikájához, amely a felhasználási kötöttség nélküli egyösszegű (azaz a kiadások mértékétől független) támogatásokra épül, ez a megoldás illeszkedik leginkább. Ugyanakkor ez azt is jelenti, hogy a bevételek kiegyenlítésének hatása hasonlóan érinti a helyi közszolgáltatások összességét, holott sok esetben ez nem indokolható olyan erős méltányossági érvekkel, mint az oktatás esetében. A másik oldalról nézve ez azt jelenti, hogy a bevételek általános kiegyenlítése csak nagyon erős „dózisban” orvosolhatja egy-egy, méltányossági szempontból érzékeny szolgáltatás kiadási egyenlőtlenségeit. Jól mutatja ezt az is, hogy az újraelosztás drasztikus növelése is csak kevesebb mint harmadával csökkentette a városok esetében az iskolai kiadások jövedelemrugalmasságát. Másodszor, a kiegyenlítés erősödésével az önkormányzatok kevésbé lehetnek érdekeltek a helyi bevételek növelésében. Végül, a nagyobb arányú, egyösszegű támogatások útján megvalósuló kiegyenlítés ceteris paribus kevésbé érzékelhetővé teszi a helyi választók számára a helyi közszolgáltatások adóárát, és ezáltal csökkentheti a választók érdekeltségét az önkormányzatok elszámoltatásában. E negatív mellékhatások miatt érdemes lehet megfontolni más kiegyenlítő jellegű támogatási formák alkalmazását is. A települési adóalap nagyságához igazított kiadásarányos támogatások révén például oly módon csökkenthetők a kiadási egyenlőtlenségek egy-egy, méltányossági szempontból kulcsfontosságú helyi közszolgáltatás esetében, hogy a többi helyi szolgáltatás terén várhatóan nem csökkennek az önkormányzatok közötti különbségek.

Vertikális egyenlőtlenségek az oktatási ráfordításokban

Az eddigiek során oly módon vizsgáltuk az oktatási ráfordítások egyenlőtlenségeit, hogy figyelmen kívül hagytuk a diákok eltérő összetételét. Azt mutattuk be, hogy egy átlagos diákra mennyivel költenek többet a gazdagabb települések önkormányzatai, mint a többiek. Ugyanakkor érdemes azt a kérdést is feltenni, hogy a fajlagos kiadások mennyiben követik a diákok összetételének eltéréseit. Vajon az önkormányzatok többet fordítanak-e a hátrányos helyzetű, illetve tanulási nehézségekkel küzdő diákok oktatására, mint a többiekére, és ha igen, mennyivel? Minél inkább képes az iskola többletráfordításokkal ellensúlyozni az egyéni hátrányokat, annál nagyobb mértékben érvényesül a vertikális méltányosság az oktatásban.

Az elméleti megfontolások és a gyakorlati tapasztalatok egyaránt azt mutatják, hogy a hátrányos helyzetű, illetve tanulási nehézségekkel küzdő diákok (a továbbiakban az egyszerűség kedvéért: hátrányos helyzetű diákok) oktatásának költsége, azaz az azonos tanulói teljesítmény eléréséhez szükséges ráfordítás meghaladja az átlagos diákok képzésének költségét. Ez könnyen belátható, ha abból indulunk ki, hogy az oktatás eredményességét az iskolai inputok mellett a diákok egyéni, illetve családi jellemzői határozzák meg. Ha az oktatás ezen két inputja valamelyest helyettesíthető, akkor ebből egyenesen következik, hogy az egyéni inputok alacsonyabb szintje esetén csak az iskolai inputok növelésével érhető el ugyanaz a tanulói eredmény7 (lásd például Hanushek, 1986). Az erre vonatkozó empirikus elemzések megerősítik azt, hogy a hátrányos helyzetű diákok esetében ez számottevő többletkiadást igényel (és annak hatékony felhasználását) (lásd például Downes–Pogue, 1994; Duncombe–Yinger, 1999). Ahhoz, hogy az iskola kompenzálja az egyéni vagy családi hátrányokat, nagyobb tanári odafigyelésre és ezáltal több egy diákra eső munkaidőre van szükség.

Az alábbiakban az általános iskolák esetében vizsgáljuk a ráfordítások és a hátrányos helyzetű diákok aránya közötti összefüggést. A hátrányos helyzetű diákok arányát az iskolastatisztikában szereplő veszélyeztetett diákok arányával mérjük. Keresztmetszeti regressziós egyenletekkel önkormányzati szinten megbecsültük a veszélyeztetett diákok aránya és a fajlagos iskolai kiadás, illetve a diák-tanár arány közötti kapcsolatot (a becslések specifikációja a jövedelemrugalmassági becslésekkel azonos volt, azzal a különbséggel, hogy a jövedelmi változót kontrollálva és e nélkül is elvégeztük a becslést). A diák-tanár arány esetében iskolai szinten is elvégeztük a becslést, itt kontrollváltozóként az egyik specifikációban az iskolaméret és a napközis diákok aránya szerepelt, a másikban ezeken felül a jövedelem is.

Az önkormányzati szintű becslések a városok esetében egyik évben sem mutattak statisztikailag szignifikáns kapcsolatot a veszélyeztetett diákok aránya és a ráfordítások között. A falvak esetében szintén nem mutatható ki összefüggés a fajlagos kiadások és a veszélyeztetett diákok aránya között, a diák-tanár arányt tekintve az eredmények az iskolai szintű becsléshez hasonlóak (lásd alább).

Iskolai szinten nem rendelkezünk több időpontra vonatkozó kiadási adatokkal, így itt csak a diák-tanár arányt vizsgáltuk. A becslések eredményeit a Függelék 5. és 6. táblázata foglalja össze.

A városok esetében az időszak elején és végén a hátrányos helyzetű diákokat nagyobb arányban oktató iskolákban kevesebb diák jutott egy tanárra, mint a többi iskolában (Függelék 5. táblázat). 1995 és 1999 között egy kivétellel egyik évben sem szignifikáns az összefüggés. Úgy tűnik tehát, hogy ha nem is az egész vizsgált időszakban, de annak egy részében a hátrányos helyzetű diákok oktatására fordított tanári munkaerő meghaladta az átlagos szintet. Ha a jövedelmi különbségek hatását kiszűrjük, akkor több esetben találunk szignifikáns összefüggést. Azonos jövedelmi szint mellett tehát még inkább érvényesül a ráfordítások kiegyenlítő hatása. Más megközelítésben ez azt jelentheti, hogy a települések közötti jövedelmi különbségek valamelyest a hátrányos helyzetű diákok oktatására fordított magasabb kiadások ellen hatnak.

A falvakban működő iskolák esetében lényegében nem mutathatóak ki a hátrányos helyzetű diákok oktatására fordított többletforrások8 (Függelék 6. táblázat). Azonos jövedelem mellett ugyanakkor valamivel kevesebb diák jut egy tanárra a hátrányos helyzetű diákokat oktató iskolákban, azaz úgy tűnik, hogy ha a települések közötti jövedelmi különbségek nem korlátoznák ezt, akkor érvényesülne valamekkora kiegyenlítő hatás.

Hogyan értékelhetjük a becslések eredményeit? Első pillantásra kedvezőnek tűnik az, hogy a városokban az átlagosnál több tanári figyelem juthat a hátrányos helyzetű diákokra. A helyzet azonban nem ennyire szerencsés. Egyfelől, a hatás nagysága nem túlságosan nagy; ha például egy iskolában a diákok 20%-a veszélyeztetett (és a veszélyeztetett diákok esetében ez igen magas arány), akkor körülbelül 5%-kal kevesebb diák jut egy tanárra, mint egy olyan iskolában, ahol egyetlen veszélyeztetett diák sem tanul. Másfelől, az alacsonyabb diák-tanár arány nem feltétlenül jelent ténylegesen magasabb ráfordításokat – a megfigyelhető különbségek előállhatnak az iskolák közötti szegregáció eredményeként is. Ha a hátrányos helyzetű diákokat nagyobb arányban oktató iskolák kevésbé népszerűek, és a szülők jelentős része ezek helyett más iskolát választ, akkor valószínű, hogy ezeknek az iskoláknak a kihasználtsága elmarad az átlagtól. Ez önmagában nem volna baj, hiszen ez nem változtat azon a tényen, hogy egy-egy tanárnak kevesebb diákkal kell foglalkoznia. Ugyanakkor a szegregáció eredményeképpen arra számíthatunk, hogy – a tanárok szelekciója és a kedvezőtlen munkakörülmények negatív ösztönző hatása miatt – a hátrányos helyzetű diákok az átlagosnál alacsonyabb minőségű oktatást kapnak (Kertesi–Kézdi, 2004). Ha tehát az alacsonyabb diák-tanár arány a szegregáció és nem a kiegyenlítésre törekvő oktatáspolitika következménye, akkor összességében nem valószínű, hogy számottevően javíthatná a hátrányos helyzetű diákok oktatásának eredményességét. Közvetett módon ezt, vagyis a kiegyenlítést célzó politikai szándék hiányát támasztják alá azok a korábbi elemzések, amelyek szerint az iskolai fajlagos kiadások nem növekednek a hátrányos helyzetű diákok arányával. A rendelkezésre álló kérdőíves iskolai kiadási adatok elemzése azt mutatja, hogy összességében nincs összefüggés a fajlagos kiadások és a veszélyeztetett diákok aránya között (Hermann, 2003), illetve a fajlagos kiadások és a felzárkóztató oktatásban részt vevő diákok aránya között (Horn, 2005). Úgy tűnik tehát, hogy az önkormányzatok jellemzően nem költenek többet a hátrányos helyzetű, mint az átlagos diákok oktatására.9

Összességében úgy tűnik, hogy igen kevéssé beszélhetünk a vertikális méltányossági szempontok érvényesüléséről az általános iskolai ráfordításokban. Először, a kiadások esetében egyáltalán nem mutatható ki a hátrányos helyzetű diák előnyben részesítése. Másodszor, a diák-tanár arány kedvezőbb ugyan a veszélyeztetett diákokat oktató iskolákban, de az eltérés viszonylag kicsi, ráadásul valószínűnek látszik, hogy az iskolai szolgáltatások minősége összességében nem múlja felül az átlagos iskolákét. Végül, a veszélyeztetett diákok arányával csak a leginkább hátrányos helyzetű diákok arányát mérjük. Feltételezhető, hogy a szélesebb értelemben vett hátrányos helyzetű diákok aránya magasabb azokon a településeken, ahol a népesség alacsonyabb jövedelemmel rendelkezik. Ha ez így van, akkor – a jövedelemnek az oktatási kiadásokra gyakorolt hatása miatt – arra számíthatunk, hogy a vertikális méltányossági szempontokkal szemben átlagosan éppen a magasabb státusú diákok oktatására fordítanak többet az önkormányzatok. Alátámasztják ezt Liskó (2002) eredményei is, aki kérdőíves kutatási adatok alapján részletesen bemutatja, hogy a hátrányos helyzetű diákok mennyiben szenvednek további hátrányt a minőségi oktatáshoz való hozzájutásban is.

A ráfordítások egyenlőtlenségei és a közoktatás hatékonysága

A ráfordítások iskolák vagy települések közötti egyenlőtlenségei elsősorban méltányossági problémaként jelentkeznek a közoktatásban. Ugyanakkor a viszonylag nagyfokú egyenlőtlenségek csökkentése hatékonyságjavítási lehetőséget is kínál. A rendelkezésre álló költségvetési források egy részének a hátrányos helyzetű diákok jobb minőségű oktatására történő átcsoportosítása összességében is javíthatná a közoktatás eredményességét és – mivel ez makroszinten nem igényelné a kiadások jelentős növelését – hatékonyságát is.

A közoktatásban foglalkoztatott pedagógusok létszáma és a gyermeklétszám várható további csökkenése lehetőséget kínál arra, hogy az iskolarendszeren belüli átcsoportosítással számottevően növelni lehessen a hátrányos helyzetű diákok oktatására fordított erőforrásokat – a makroszintű oktatási kiadások jelentős növelése nélkül is. Ennek érdekében a demográfiai változások következtében rendelkezésre álló többlet-pedagógusmunkaerő egy részét a hátrányos helyzetű diákok oktatására kellene fordítani.

A hátrányos helyzetű diákok oktatásának szükséges, de nem elégséges feltétele, hogy ezen diákok oktatására fajlagosan az átlagnál több pénzt fordítsanak az iskolák. Több empirikus becslés is alátámasztja: az, hogy a hátrányos helyzetű diákok ugyanolyan eredményeket érjenek el, mint a többiek, többletkiadásokat igényel (Downes–Pogue, 1994; Duncombe–Yinger, 1999). Noha az iskolai ráfordításoknak az oktatás eredményességére gyakorolt hatása általában vitatott, számos szerző érvel amellett, hogy például az osztálylétszámok csökkentése hozzájárulhat a hátrányos helyzetű diákok oktatásának javításához (Ladd–Hansen, 1999). Igen tanulságos ebből a szempontból Murnane és Levy (1996) amerikai esettanulmánya, amelyben a szerzők az alacsony osztálylétszám és a hátrányos helyzetű diákokat oktató iskolák eredményessége közötti összefüggést vizsgálták. Azt találták, hogy az iskolák többségében az osztálylétszám csökkentése semmilyen változást nem hozott az iskolák eredményességében, míg néhány iskolában számottevő javulás volt megfigyelhető. Megállapították, hogy azokban az iskolákban javult a diákok teljesítménye az alacsonyabb osztálylétszám mellett, ahol a tanárok az alkalmazott pedagógiai módszereken, a tanítás gyakorlatán is változtattak (többet foglalkoztak egyénileg a diákokkal stb.). Ott, ahol a tanárok ugyanolyan módon tartották meg az óráikat, mint korábban, nem következett be változás. Az esettanulmány azt mutatja, hogy az osztálylétszám csökkentése lehetőséget adhat az eredményesség javítására (hiszen így olyan pedagógiai módszerek is alkalmazhatók, melyek a nagyobb osztályokban nem), de önmagában nem garantálja azt. Ez egyben magyarázatot jelenthet arra is, hogy az erre vonatkozó statisztikai elemzések legnagyobb része miért nem talál kapcsolatot az osztálylétszám (vagy a diák-tanár arány) és a tanulói teljesítmények között: feltehetően az iskolák jelentős része nem él a kínálkozó lehetőséggel. Mindebből két következtetést vonhatunk le. Egyfelől, az oktatási rendszerben meglévő többlet-pedagógusmunkaerő átcsoportosítása a hátrányos helyzetű diákokat oktató iskolákba jó eséllyel nem csökkentené a többi iskola eredményességét, hiszen ezekben az iskolákban csak kis mértékben kellene emelni az osztálylétszámokat, ami nem tenné szükségessé a pedagógiai gyakorlat megváltoztatását. Ugyanakkor a hátrányos helyzetű diákokat oktató iskolákban, mivel ezekből kevesebb van, az osztálylétszám számottevő csökkentésével lehetőséget lehetne teremteni az eredményesség növelésére. Másfelől, az osztálylétszám megváltoztatása önmagában nem tűnik célravezetőnek. A központi oktatáspolitikának tehát megfelelő ösztönzőket és szakmai támogatást is kell nyújtania ahhoz, hogy ezek az iskolák változtassanak a pedagógiai gyakorlatukon.

Ahogyan az előző alfejezetben bemutattuk, az általános iskolák Magyarországon gyakorlatilag nem fordítanak többet az átlagosnál a hátrányos helyzetű diákok oktatására.10 Hogyan érhető el az eredményesség és a hatékonyság javítása az egyenlőtlenségek csökkentésével?

Először, a rendelkezésre álló források, illetve pedagógus-munkaerő átcsoportosításához olyan, jelentős mértékű központi támogatásokra van szükség, amelyek elkerülhetetlenné teszik az önkormányzatok számára, hogy a támogatások a megcélzott iskolák költségvetését növeljék. Ez a fajta forrásátcsoportosítás nehezen képzelhető el erre irányuló központi oktatáspolitikai program nélkül, elsősorban azért, mert jelentős részben települések közötti átcsoportosításról van szó. Ilyen irányú lépésnek tekinthető a felzárkóztató és integrációs normatívák új rendszere. Hogy ez mennyiben bizonyul sikeresnek a forrásoknak a hátrányos helyzetű diákok javára történő átcsoportosításában, illetve az oktatás eredményességének a javításában, azt csak néhány év elteltével lehet majd megítélni.

Másodszor, a támogatási rendszernek a lehetőségekhez mérten biztosítania kell, hogy a többlettámogatás valóban a hátrányos helyzetű diákokat oktató iskolák kiadásait növelje, és hogy a többletkiadások több és „jobb minőségű” pedagógus foglalkoztatását eredményezzék ezekben az iskolákban. Ezt szolgálhatja egyrészt az, ha a többlettámogatás közvetlenül az iskolákat célozza meg, másrészt az, ha a központi kormányzat feltételekhez köti a támogatások felhasználását. Ilyen feltételek lehetnek a hátrányos helyzetű diákokat oktató iskolákban a maximális osztálylétszám meghatározása, egyes tantárgyak bontott csoportban történő oktatásának előírása vagy a pedagógus-továbbképzésben való részvételre vonatkozó követelmények. Az iskolák pedagógiai munkájának szervezése mellett vagy helyett az oktatáspolitika eredményességi követelményeket is társíthat bizonyos többlettámogatásokhoz, ez azonban megfelelő teljesítménymérési és értékelési rendszert igényel. (Lásd Hermann–Horn, 2004.)

Végül, a ráfordítások átcsoportosítása (esetleg növelése) önmagában nem garantálja az oktatás minőségének és hatékonyságának javulását. A támogatási rendszernek nemcsak a szükséges forrásokat kell biztosítania, de ösztönöznie is kell az iskolákat és az önkormányzatokat az oktatás minőségének javítására. Ennek egyik lehetséges eszköze az USA egyes államaiban működő iskolai szintű teljesítményösztönző rendszerek alkalmazása (lásd Muraközy–Horn, 2005 összefoglalóját).

Összefoglalás

A tanulmányban az önkormányzatok közötti kiadási egyenlőtlenségek alakulását mutattuk be. A legfontosabb eredmények négy pontban foglalhatók össze. Először, a városok esetében meglehetősen magas a fajlagos oktatási kiadások jövedelemérzékenysége. Minél magasabb az adott településen élők jövedelme, annál több pénzt fordítanak az önkormányzatok az oktatásra. A legjelentősebb különbségek a dologi kiadások esetében figyelhetők meg. Ez az összefüggés a falvak esetében is kimutatható, de lényegesen gyengébben érvényesül.

Másodszor, a kiadások jövedelemérzékenysége a vizsgált időszak elején nőtt, majd a városok esetében csökkent, a falvak esetében állandósult. A városok közötti egyenlőtlenségek csökkenése az önkormányzatok támogatásában felerősödő kiegyenlítés következménye. Ugyanakkor, mivel a bevételek általános (tehát nem egy-egy szolgáltatáshoz kapcsolódó) kiegyenlítéséről van szó, kérdéses, hogy ezen a módon elérhető és összességében kívánatos-e a kiadási egyenlőtlenségek további csökkentése.

Harmadszor, a hátrányos helyzetű diákok aránya és a ráfordítások közötti összefüggések elemzése egyfelől, illetve a kiadások jövedelem szerinti egyenlőtlenségei másfelől arra utalnak, hogy igen kevéssé beszélhetünk a vertikális méltányossági szempontok érvényesüléséről az általános iskolai ráfordítások elosztásában. A magyar közoktatás nem fordít az átlagosnál több pénzt a hátrányos helyzetű diákok oktatására, sőt, a jövedelem szerinti különbségek arra utalnak, hogy ennek az ellenkezőjéről van szó.

Végül, úgy tűnik, hogy a viszonylag nagyfokú egyenlőtlenségek csökkentése nemcsak méltányossági szempontból volna kedvező, de egyfajta hatékonyságjavítási lehetőséget is kínál. A rendelkezésre álló költségvetési források egy részének a hátrányos helyzetű diákok jobb minőségű oktatására történő átcsoportosítása összességében is javíthatná a közoktatás eredményességét és – mivel ez makroszinten nem igényelné a kiadások jelentős növelését – hatékonyságát is. Ugyanakkor a források átcsoportosítása önmagában nem garantálná az eredményesség és hatékonyság javulását. Ehhez az is elengedhetetlen, hogy a központi oktatáspolitika pedagógiai gyakorlatuk megváltoztatására, javítására ösztönözze az iskolákat.

A tanulmány elkészítését az Országos Közoktatási Intézet „Hatékonysági problémák a közoktatásban” és „Önkormányzati oktatásfinanszírozás és oktatáspolitika” című kutatásai, illetve az OTKA T-032220 sz. kutatási programja (Önkormányzati gazdálkodás és közpolitika: a közszolgáltatások hatékonysága és a települések közötti egyenlőtlenségek, témavezető: Koltay Jenő) támogatta.

Irodalom

Andor Mihály – Liskó Ilona (2000): Iskolaválasztás és mobilitás. Iskolakultúra, Budapest.

Borge, L. E. – J. Rattso (1999): Generational conflict and the disadvantage of being part of a large cohort. Empirical analysis of demography and welfare service production in Denmark. Norwegian University of Science and Technology, N-7491.

Downes, T. A. – T. F. Pogue (1994): Adjusting school-aid formulas for the higher cost of educating disadvantaged students. National Tax Journal, 47.

Duncombe, W. D. – J. M. Yinger (1999): Performance standards and educational cost indexes: you can’t have one without the other. In H. F. Ladd – R. Chalk – J. S. Hansen (eds.) (1999): Equity and adequacy in education finance. National Academy Press, Washington.

Feldstein, M. S. (1975): Wealth neutrality and local choice in public education. American Economic Review, 65., 75–89.

Friedman, L. S. (1984): Microeconomic policy analysis. McGraw-Hill.

Hanushek, E. A. (1986): The economics of schooling: Production and efficiency in the public schools. Journal of Economic Literature, 24. 1141–1177.

Hermann Zoltán (2003): Az általános iskolák közötti finanszírozási egyenlőtlenségek: a településeken belüli különbségek. Iskolakultúra, 13/1., 90–95.

Hermann Zoltán – Horn Dániel (2004): A hátrányos helyzetű tanulók oktatásának finanszírozási módszerei. Új Pedagógiai Szemle, LIV/3. 3–17.

Horn Dániel (2005): Mennyibe kerül egy gyerek? Az általános iskolák oktatási szolgáltatásainak költségbecslése. Jelen kötetben.

Hoxby, C. M. (1998): How much does school spending depend on family income? The historical origins of the current school finance dilemma. American Economic Review, 88/2. Papers and Proceedings, 309–314.

Kertesi Gábor – Kézdi Gábor (2004): Általános iskolai szegregáció. Okok és következmények. Budapesti Munkagazdaságtani Füzetek, 2004/7.

Ladd, H. F. – J. S. Hansen (1999) (eds.): Making money matter: financing America’s schools. National Research Council.

Liskó Iolna (2002): A hátrányos helyzetű tanulók oktatásának minősége. Új Pedagógiai Szemle, 2002/2, 56–69.

Muraközy Balázs – Horn Dániel (2005): Teljesítmény alapú ösztönzőrendszerek a közoktatásban. Jelen kötetben.

Murnane, R. J. – F. Levy (1996): Evidence from fifteen schools in Austin, Texas. In G. Burtless (ed.): Does money matter? The effect of school resources on student achievement and adult success. Brookings Institution, Washington, 93–96.

OECD (2004): Learning for tomorrow’s world. First results from PISA 2003, OECD, Paris.

Rubinfeld, D. L. (1987): The economics of the local public sector. In A. J. Auerbach – M. Feldstein (eds.) (1987): Handbook of public economics. Vol. II. Elsevier, Amsterdam, 571–645.

Sorensen, R. J. (1997): Local government school priorities. Teaching input and class size in Norway, 1980–1992. Education Economics, 5/1., 63–89.

Varga Júlia (2000): A közoktatás-finanszírozási rendszer hatása az egyenlőségre, 1990–1997. Közgazdasági Szemle, XLVII., 531–548.

Weber, W. L. (1991): Fiscal neutrality and local choice in public education. Economics of Education Review, 10., 37–44.

Függelék

 

1. táblázat • A fajlagos oktatási kiadások megoszlásának néhány mutatója, 1993–2003
Év Középfokú iskolát is fenntartó települések Középfokú iskola nélküli települések
Esetszám* Relatív szórás Gini- együttható A 75. és 25. percentilis-értékek különbsége** Esetszám* Relatív szórás Gini-együttható A 75. és 25. percentilis-értékek különbsége**
* Az extrém értékekkel rendelkező települések nélkül; ** Az átlag %-ában
1993 203 0,156 0,084 17,3% 1924 0,324 0,162 32,6%
1994 200 0,156 0,085 18,0% 1956 0,325 0,162 32,3%
1995 197 0,179 0,095 17,4% 1958 0,308 0,155 31,7%
1996 190 0,195 0,100 21,2% 1957 0,287 0,148 30,8%
1997 191 0,230 0,118 26,2% 1934 0,266 0,140 31,1%
1998 193 0,214 0,110 23,9% 1928 0,278 0,145 31,0%
1999 194 0,202 0,102 20,7% 1910 0,287 0,147 31,1%
2000 184 0,203 0,105 20,5% 1903 0,288 0,147 30,9%
2001 186 0,217 0,108 19,3% 1902 0,290 0,148 31,4%
2002 186 0,183 0,097 19,1% 1877 0,302 0,151 30,3%
2003 188 0,213 0,102 18,2% 1858 0,297 0,150 31,0%

 

2. táblázat • A fajlagos oktatási ráfordítások jövedelemrugalmassága, középfokú iskolát is fenntartó önkormányzatok, 1993–2003
  1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
A becslésekben szereplő további magyarázó változók: diákok aránya a népességhez mérten, átlagos iskolaméret (diákszám), fogyatékos diákok aránya, gimnazista diákok aránya, szakközépiskolás diákok aránya, szakiskolás diákok aránya, Budapest dummy, konstans.
Zárójelben a t-értékek.
* 10%-os szinten szignifikáns, ** 5%-os szinten szignifikáns, *** 1%-os szinten szignifikáns
Fajlagos oktatási kiadás (ln)
Egy lakosra eső jövedelem (ln) 0,220*** 0,184*** 0,307*** 0,336*** 0,336*** 0,349*** 0,335*** 0,301*** 0,296*** 0,271*** 0,248***
  (4,47) (4,15) (6,76) (7,85) (6,68) (7,83) (8,69) (7,27) (6,66) (6,50) (5,08)
Esetszám 201 197 195 188 189 190 192 183 184 184 186
R2 0,18 0,27 0,36 0,43 0,36 0,40 0,47 0,41 0,43 0,41 0,32
Fajlagos személyi oktatási kiadás (ln)
Egy lakosra eső jövedelem (ln) 0,200*** 0,113*** 0,236*** 0,286*** 0,305*** 0,296*** 0,302*** 0,278*** 0,274*** 0,261*** 0,235***
  (4,38) (3,07) (6,33) (7,47) (6,68) (6,99) (8,50) (7,01) (6,30) (6,50) (5,02)
Esetszám 201 197 195 188 189 190 192 183 184 184 186
R2 0,20 0,25 0,37 0,42 0,37 0,38 0,47 0,40 0,42 0,41 0,33
Fajlagos dologi oktatási kiadás (ln)
Egy lakosra eső jövedelem (ln) 0,238*** 0,265*** 0,407*** 0,401*** 0,381*** 0,417*** 0,386*** 0,336*** 0,331*** 0,290*** 0,274***
  (3,71) (4,57) (6,39) (7,39) (6,26) (7,91) (7,92) (6,69) (6,31) (5,74) (4,78)
Esetszám 201 197 195 188 189 190 192 183 184 184 186
R2 0,15 0,27 0,32 0,40 0,31 0,38 0,41 0,38 0,40 0,37 0,28
Diák-tanár arány (ln)
Egy lakosra eső jövedelem (ln) –0,147*** –0,156*** –0,191*** –0,185*** –0,157*** –0,154*** –0,179*** –0,175*** –0,143*** –0,132*** –0,096**
  (3,79) (4,59) (5,41) (5,42) (4,57) (4,67) (5,40) (4,87) (3,50) (3,27) (2,39)
Esetszám 200 197 195 188 189 190 192 183 184 184 186
R2 0,17 0,22 0,23 0,28 0,29 0,29 0,35 0,37 0,32 0,34 0,34

 

3. táblázat • A fajlagos oktatási ráfordítások jövedelemrugalmassága, középfokú iskola nélküli önkormányzatok, 1993–2003
  1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
A becslésekben szereplő további magyarázó változók: diákok aránya a népességhez mérten, átlagos iskolaméret (diákszám): lineáris, négyzetes és köb, fogyatékos diákok aránya, konstans.
Zárójelben a robusztus t-értékek.
* 10%-os szinten szignifikáns; ** 5%-os szinten szignifikáns; *** 1%-os szinten szignifikáns
Fajlagos oktatási kiadás (ln)
Egy lakosra eső jövedelem (ln) 0,048** 0,049** 0,079*** 0,121*** 0,095*** 0,116*** 0,103*** 0,094*** 0,111*** 0,089*** 0,089***
  (2,28) (2,40) (4,37) (7,90) (6,11) (7,65) (7,25) (6,74) (8,00) (6,11) (5,68)
Esetszám 1898 1938 1940 1942 1916 1911 1892 1887 1883 1860 1839
R2 0,31 0,32 0,32 0,33 0,32 0,39 0,40 0,40 0,43 0,44 0,45
Fajlagos személyi oktatási kiadás (ln)
Egy lakosra eső jövedelem (ln) –0,006 0,010 0,054** 0,105*** 0,100*** 0,113*** 0,095*** 0,098*** 0,110*** 0,079*** 0,082***
  (0,24) (0,43) (2,40) (6,11) (5,79) (6,73) (6,11) (6,26) (7,10) (5,00) (4,78)
Esetszám 1898 1936 1940 1942 1916 1911 1892 1887 1883 1860 1839
R2 0,18 0,27 0,25 0,32 0,27 0,37 0,36 0,37 0,40 0,40 0,42
Fajlagos dologi oktatási kiadás (ln)
Egy lakosra eső jövedelem (ln) 0,104*** 0,097*** 0,106*** 0,148*** 0,095*** 0,123*** 0,114*** 0,093*** 0,114*** 0,106*** 0,103***
  (4,48) (4,32) (5,07) (8,54) (5,76) (7,97) (7,53) (6,16) (7,23) (7,14) (6,68)
Esetszám 1898 1938 1940 1942 1916 1911 1892 1887 1883 1860 1839
R2 0,28 0,26 0,25 0,27 0,28 0,34 0,37 0,36 0,38 0,41 0,42
Diák-tanár arány (ln)
Egy lakosra eső jövedelem (ln) –0,030 –0,038** –0,066*** –0,091*** –0,095*** –0,103*** –0,101*** –0,094*** –0,117*** –0,109*** –0,094***
  (1,50) (2,14) (4,05) (5,98) (6,12) (6,48) (6,69) (6,58) (7,57) (6,90) (5,92)
Esetszám 1882 1930 1938 1939 1916 1908 1890 1885 1880 1858 1837
R2 0,29 0,29 0,30 0,33 0,35 0,38 0,39 0,40 0,43 0,43 0,44

 

4. táblázat • A fajlagos óvodai ráfordítások jövedelemrugalmassága, 1993–2003
  1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
+ A becslésekben szereplő további magyarázó változók: óvodás gyerekek aránya a népességhez mérten, átlagos óvodaméret (létszám), Budapest dummy, konstans. Zárójelben a t-értékek.
++ A becslésekben szereplő további magyarázó változók: óvodás gyerekek aránya a népességhez mérten, átlagos óvodaméret (létszám): lineáris, négyzetes és köb, konstans. Zárójelben a robusztus t-értékek.
* 10%-os szinten szignifikáns; ** 5%-os szinten szignifikáns; *** 1%-os szinten szignifikáns
Középfokú iskolát fenntartó önkormányzatok+
Fajlagos óvodai kiadás (ln)
Egy lakosra eső jövedelem (ln) 0,249*** 0,258*** 0,323*** 0,360*** 0,253*** 0,277*** 0,263*** 0,276*** 0,265*** 0,282*** 0,273***
  (4,92) (5,36) (6,81) (7,42) (5,86) (6,71) (6,58) (6,38) (5,92) (6,09) (6,17)
Esetszám 203 199 199 191 191 193 195 185 187 189 188
R2 0,38 0,34 0,37 0,41 0,48 0,40 0,46 0,36 0,34 0,40 0,41
Középfokú iskola nélküli önkormányzatok++
Fajlagos óvodai kiadás (ln)
Egy lakosra eső jövedelem (ln) 0,192*** 0,159*** 0,174*** 0,194*** 0,170*** 0,165*** 0,198*** 0,176*** 0,175*** 0,159*** 0,171***
  (8,73) (7,46) (8,13) (10,51) (10,58) (8,78) (13,17) (12,26) (10,66) (9,82) (10,37)
Esetszám 2006 2039 2060 2076 2056 2054 2047 2062 2030 2035 2035
R2 0,20 0,19 0,18 0,17 0,18 0,20 0,27 0,25 0,24 0,25 0,30

 

5. táblázat • Az általános iskolai diák-tanár arány és a veszélyeztetett diákok aránya közötti összefüggés regressziós becslése, középfokú iskolát fenntartó települések
  1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2001 2002
Feladatellátási hely szintű becslés.
A becslésekben szereplő további magyarázó változók: átlagos iskolaméret (létszám), napközis és tanulószobás diákok aránya, Budapest dummy, konstans. Zárójelben a robusztus t-értékek.
* 10%-os szinten szignifikáns; ** 5%-os szinten szignifikáns; *** 1%-os szinten szignifikáns
(1)
Veszélyeztetett diákok aránya –1,955*** –1,132** –0,978* –0,770 –0,885 –1,579** –0,658 –3,070*** –2,564***
  (3,40) (2,01) (1,81) (1,33) (1,50) (2,53) (0,96) (3,61) (3,39)
Egy lakosra eso jövedelem (ln)
Esetszám 1322 1303 1251 1173 1138 1131 1107 847 869
R2 0,36 0,36 0,38 0,38 0,42 0,42 0,40 0,36 0,34
(2)
Veszélyeztetett diákok aránya –2,168*** –1,450** –1,239** –1,025* –1,095* –1,658*** –0,753 –3,179*** –2,672***
  (3,73) (2,57) (2,29) (1,82) (1,87) (2,68) (1,14) (3,75) (3,57)
Egy lakosra eso jövedelem (ln) –2,053*** –1,984*** –2,113*** –1,893*** –1,470*** –1,377*** –1,479*** –1,739*** –1,616***
  (8,55) (8,68) (8,89) (8,75) (7,42) (6,96) (6,94) (5,54) (5,27)
Esetszám 1322 1299 1251 1173 1138 1131 1107 847 869
R2 0,40 0,41 0,43 0,42 0,45 0,44 0,43 0,39 0,36

 

6. táblázat. Az általános iskolai diák-tanár arány és a veszélyeztetett diákok aránya közötti összefüggés regressziós becslése, középfokú iskola nélküli települések
  1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2001 2002
Feladatellátási hely szintű becslés.
A becslésekben szereplő további magyarázó változók: átlagos iskolaméret (létszám), napközis és tanulószobás diákok aránya, Budapest dummy, konstans. Zárójelben a robusztus t-értékek.
* 10%-os szinten szignifikáns; ** 5%-os szinten szignifikáns; *** 1%-os szinten szignifikáns
(1)
Veszélyeztetett diákok aránya 1,159 0,625 1,060 1,444** 0,184 –0,196 –0,323 –0,472 –0,704
  (1,50) (0,94) (1,51) (2,11) (0,28) (0,32) (0,61) (0,83) (1,32)
Egy lakosra eső jövedelem (ln)
Esetszám 1991 2030 2021 2035 2019 1998 1972 1852 1854
R2 0,42 0,40 0,39 0,38 0,40 0,43 0,48 0,48 0,52
(2)
Veszélyeztetett diákok aránya 0,821 –0,024 0,308 0,591 –0,675 –0,992 –1,007* –1,616*** –1,618***
  (1,04) (0,04) (0,43) (0,86) (1,03) (1,61) (1,88) (2,77) (2,99)
Egy lakosra eső jövedelem (ln) –0,389** –0,804*** –0,822*** –1,033*** –1,130*** –1,005*** –0,876*** –1,290*** –1,035***
  (2,47) (5,26) (5,72) (6,69) (6,89) (7,43) (6,71) (8,88) (6,91)
Esetszám 1990 2029 2021 2035 2019 1998 1972 1852 1854
R2 0,42 0,41 0,40 0,40 0,42 0,45 0,49 0,50 0,54

A honlapon található tanulmányok, egyéb szellemi termékek, illetve szerzői művek (a továbbiakban: művek) jogtulajdonosa az Oktatáskutató és Fejlesztő Intézet. A jogtulajdonos egyértelmű forrásmegjelölés mellett felhasználást enged a művekkel kapcsolatban oktatási, tudományos, kulturális célból. A jogtulajdonos a művekkel kapcsolatos anyagi haszonszerzést azonban kifejezetten megtiltja.