2019. szeptember 19., csütörtök , Vilhelmina

1055 Bp., Szalay u. 10–14.

Tel.: (+36-1) 235-7200

Fax: (+36-1) 235-7202

magyar english
Elfelejtett jelszó

Arany János Programok  IKT  OFI  OKJ  SDT  Vizsgacentrum  biztonságos iskola  egészségtudatos iskola  erőszakmentes  kiadvány  konferencia  kétszintű érettségi  letölthető  oktatás  próbaérettségi  pályázat  rendezvény  ÚPSZ  Új Pedagógiai Szemle  érettségi 

Intézeti folyóiratok

Köznevelés
Új Pedagógiai Szemle
Educatio
Könyv és nevelés
Kattintson ide a rendeléshez!
Tudástár >> Intézményi szintű folyamatok >> Hatékonysági problémák a közoktatásban

Hatékonysági problémák a közoktatásban

2009. június 17.

Hatékonysági problémák a közoktatásban

az Országos Közoktatási Intézetben 2000-2001-ben folyó "Hatékonysági problémák a közoktatásban" című kutatás eredményeit összefoglaló zárótanulmány

Hermann Zoltán

E-mail: HermannZ@oki.hu

2001. Október

A kutatásban részt vettek:
Csizmady Adrienne, Hermann Zoltán, Hidi János, Horn Dániel, Illyés Márton, Schmidt Andrea, Varga Júlia, Várnagy Tamás (háttér- és elemző tanulmányok)
Homolya Dániel, Koltay Gábor, Rubicsek Ádám, Sóstói András (esettanulmányok)

Az OKI honlapjáról letölthető tanulmányok

Varga Júlia: A közoktatásban foglalkoztatottak összetételének és keresetének változása

Csizmady Adrienne: Közoktatási kiadások és a közoktatás hatékonysága nemzetközi összehasonlításban

Hermann Zoltán: A demográfiai változások hatása az iskolai kapacitások kihasználtságára, méretgazdaságosság

*

Nemzetközi összehasonlításban Magyarországon meglehetősen alacsonyak a pedagógus-bérek, miközben a GDP arányában az oktatásra fordított közkiadások lényegében nem maradnak el az oecd országok átlagától. A magyar oktatási rendszer relatíve nagy munkaerőigényének számos oka lehet: az oktatási szolgáltatások összetétele (azaz a jóléti jellegű szolgáltatások viszonylag magas aránya), az iskolaszerkezeti modell sajátosságai (viszonylag korai szaktárgyi specializáció), az iskolarendszer egyes jellemzői (pl. a speciális oktatásban részt vevők magas aránya, a szakképzés jellemzői), az oktatási rendszer működésének alacsony hatékonysága. Az alacsony hatékonyság tehát csak egyik, de feltehetően fontos összetevője a lehetséges magyarázatnak. Egy nemrégiben készült, az átalakuló gazdaságokat összehasonlító elemzés1 azt mutatja, hogy az oktatási rendszerek működését számottevő hatékonyság-veszteségek jellemzik Közép- és Kelet-Európa országaiban. Úgy tűnik, érdemes tehát nagyobb figyelmet szentelni az oktatási rendszer hatékonyságának elemzésére és a hatékonyság-veszteségek legfontosabb forrásainak feltárására

A kutatás keretében készült elemzések az iskolák működésének hatékonysági problémáit vizsgálják. Az alábbiakban nem lesz szó arról, hogy a más javakkal szemben az oktatásra (vagy az oktatáson belül egymáshoz képest az egyes szintekre, ill. képzési típusokra) fordított erőforrások nagysága mennyiben tekinthető optimálisnak egyéni vagy társadalmi szempontból. Ebben az összefüggésben egy iskola akkor tekinthető hatékonynak, ha a kiadásokat és a diákok összetételét adottnak tekintve a diákok teljesítménye eléri a lehetséges maximumot, vagy, más megfogalmazásban, ha a diákok teljesítményét és az egyéb feltételeket (elsősorban a diákok jellemzőit) adottnak tekintve a kiadások nem haladják meg a szükséges minimális költséget. A hatékonyság-veszteségek nagyságát (a fenti definíció második verzióját alapul véve) az adja, hogy a tényleges költségek milyen arányban haladják meg a viszonyítási pontként használt minimális szintet.

Fontos hangsúlyozni, hogy a jó vagy gyengébb eredményeket (továbbtanulási arányokat, versenyeredményeket stb.) elérő iskolák, ill. az átlagosnál jobb vagy kevésbé jó képességű és motiváltságú diákokat oktató iskolák egyaránt működhetnek hatékonyan vagy kevésbé hatékonyan. Azonban az iskolák működésének hatékonyságát csak akkor tudjuk statisztikai eszközökkel közvetlenül mérni, ha figyelembe vesszük a diákok eredményeit és a családi háttér jellemzőit, ill. a képességeket is. Az egyik iskola akkor hatékonyabb, mint a másik, ha ugyanolyan diákokkal ugyanolyan eredményeket olcsóbban (vagy jobb eredményeket ugyanolyan költséggel) képes elérni.

A közoktatási rendszer hatékonyságának elemzésénél fontos megkülönböztetni a helyi iskolafenntartói és iskolavezetői gyakorlattal összefüggő, a helyi döntésekkel elvben mérsékelhető, "iskolán belüli" hatékonytalanságot a helyi szinten nem kezelhető hatékonysági problémáktól. A hatékonysági problémák különféle formái nyilvánvalóan eltérő központi szabályozási és támogatási eszközökkel kezelhetőek. A "helyi" vagy "iskolán belüli" hatékonyság-veszteségek esetében feltételezhetjük, hogy és az alábbiakban megpróbáljuk empirikusan is alátámasztani, hogy elsősorban az oktatási kapacitások nem teljes kihasználtságából fakadnak a többlet-költségek, ami az iskoláskorú korosztályok méretének csökkenésével függ össze. A másik esetben az oktatási rendszer egészének jellemzői vezetnek többlet-költségekhez. Ide sorolhatjuk azokat a méretgazdaságosság kiaknázatlanságából adódó hatékonyság-veszteségeket, melyek az intézmény-hálózat - részben a település-szerkezettel összefüggő - jellemzőiből adódnak. Bizonyos értelemben az oktatási rendszert egészét jellemző hatékonyság-veszteségek közé sorolhatjuk azokat a többlet-költségeket is, melyek az iskolaszerkezeti modell "tartalmi" jellemzőiből fakadnak (pl. a tantárgyi specializáció mértéke az egyes évfolyamok tanrendjében vagy az "elágazási pontok" elhelyezkedése a közoktatásban).

A hatékonyság-veszteségek említett formái persze nem különülnek el egymástól élesen. A méretgazdaságosság, ill. ennek kiaknázatlansága csak részben az oktatási rendszer jellemzője; amennyiben a kis-létszámú iskolák az elaprózott önkormányzati rendszer következményei, ill. ha az önkormányzati szintű (tehát a helyi oktatás-irányításban megjelenő) méretgazdaságosságra gondolunk. A nagyobb települések esetében az intézményi szintű méretgazdaságosság előnyeinek elvesztése a helyi iskolafenntartói döntések eredménye. Az iskolaszerkezeti modell költségessége szintén összefügg a méretgazdaságossággal, pontosabban részben a méretgazdaságosság formájában jelenik meg: a nagyfokú tantárgyi specializáció a szükséges szaktanárok száma azt eredményezi, hogy viszonylag nagy lesz a költségek szempontjából optimális iskolaméret.

Fontos különbséget tenni a rövid- és hosszú-távon jelentkező hatékonysági problémák között is. Rövid távon vizsgálva az oktatási rendszer működését, a pedagógus-bérek csökkenését első pillantásra a hatékonyság javulásaként is értékelhetnénk (persze ez az értékelés valószínűleg nem lenne helytálló), hosszú távon azonban ez súlyos - minőségi és részben hatékonysági - problémákat vetít előre.

A tanulmány először az iskolai kapacitások alacsony kihasználtságával, majd a méretgazdaságossággal kapcsolatos hatékonysági problémákat elemzi, ezután összefoglalja a pedagógus-bérek és -foglalkoztatás hatékonysági összefüggéseit, végül röviden ismerteti a kutatás keretében készült nemzetközi összehasonlító tanulmány eredményeit.

1. Hatékonysági problémák és az iskolai kapacitások kihasználtsága2

Olyan adatok (a kiadások mellett az iskolák eredményességét mérő változók), melyek lehetővé teszik a hatékonyság-veszteségek közvetlen becslését, csak az önkormányzati fenntartású gimnáziumok esetében állnak rendelkezésre. Hangsúlyozni kell azonban, hogy az adatok megbízhatatlansága, az önkormányzati (és nem iskolai) szintű elemzés és főként a diákok összetételére vonatkozó megfelelő adatok hiánya miatt itt meglehetősen bizonytalan előzetes eredményekről van szó.

A gimnáziumok esetében az "iskolán belüli" hatékonyság-veszteségek mértéke a költség-függvény becslésére épülő regressziós hatékonysági modellekkel 20-28%-ra becsülhető. Eszerint átlagosan a gimnáziumi programok költségei 20-28%-kal haladják meg azt a minimális költséget, ami adott eredmények eléréséhez szükséges.

Milyen tényezőkkel függ össze az "iskolán belüli" hatékonyság-veszteségek mértéke? A fajlagos működési kiadások két összetevőjét, az egy diákra eső személyi, ill. dologi kiadásokat tekintve a hatékonyság-veszteségek mértéke a dologi kiadásokkal mutat viszonylag szoros pozitív összefüggést. Ha a közvetlen összetevők mögötti tényezőket keressük, gyengébb, de még mindig szignifikáns kapcsolatot találunk az iskolák kapacitás-kihasználtságával összefüggő osztálylétszám és egy tanárra jutó osztály mutatókkal, ill. az egy alkalmazottra jutó bérkifizetéssel: minél alacsonyabb az átlagos osztálylétszám, minél kevesebb osztály jut egy tanárra és minél magasabb az átlagos bérkifizetés, annál nagyobb a hatékonyság-veszteségek becsült mértéke.

Ugyanakkor az iskolák hatékonysága bizonytalan összefüggést mutat a fenntartó önkormányzat költségvetési helyzetét jelentős részben meghatározó helyi adópotenciállal: az egy lakosra eső SZJA-bevétel hatása nem szignifikáns, míg az egy főre számított iparűzési adó bevétel hatása szignifikánsan pozitív. Ezt kétféleképpen értelmezhetjük. Egyrészt arra számíthatunk, hogy a kedvezőbb költségvetési helyzetben lévő önkormányzatok nagyobb hatékonyság-veszteségeket is elfogadnak, kevésbé vállalják az iskolákkal szembeni konfliktusokat annak érdekében, hogy a kiadásaikat lejjebb szorítsák. Ugyanakkor a keresleti változók összefüggését a hatékonyság-veszteségek becsült mértékével értelmezhetjük úgy is, hogy az oktatási iránti kereslet magasabb kiadásokat eredményez, de a magasabb kiadások részben hatástalanok maradnak, tehát nem javítják az iskolák eredményét. Végül érdemes megemlíteni, hogy a településméret negatív összefüggést mutat a becsült "iskolán belüli" hatékonyság-veszteségekkel, azaz a nagyobb települések esetében átlagosan valamivel kisebb a "hatékonytalanság", függetlenül a nagyobb iskolaméretből adódó közvetlen megtakarítástól.

Az általános iskolák esetében nem állnak rendelkezésre megfelelő adatok ahhoz, hogy közvetlen becslést adhassunk az "iskolán belüli" hatékonyság-veszteségek nagyságára.

Ugyanakkor, mivel a hatékonyság-veszteségek egyik legfontosabb feltételezett forrása az "iskolai kapacitások" nemzetközi összehasonlításban is alacsonynak tűnő kihasználatlansága, érdemes ennek mértékét és okait részletesebben megvizsgálni. Ennek elemzéséhez az átlagos működési kiadásokat célszerű összetevőkre bontani. Az egy diákra eső átlagos működési kiadásokat felbonthatjuk az átlagos bérkiadás, a kapacitás-kihasználtsági mutatók és a fajlagos dologi kiadások függvényeként:

 MK / D = (BK / T)*(T / O)*(O / D) + (EK / D)

ahol MK a működési kiadásokat, BK a bérkiadást, EK az egyéb kiadásokat, D a diákok, T a tanárok és O az osztályok számát jelöli. A fajlagos működési kiadást tehát a fajlagos bérkiadásra és dologi kiadásra bontjuk, és az előbbit az egy tanárra eső bérkiadás, az egy osztályra eső tanárok száma és az osztálylétszám inverzének szorzataként írhatjuk. A két utolsó összetevő a kapacitás-kihasználtság indikátorainak tekinthető, ha eltekintünk attól, hogy ezek értéke az oktatás minőségét is befolyásolja. A rendelkezésre álló adatok alapján nem különíthető el a tanárok és a többi alkalmazott bére, így ez az egy tanárra jutó személyi kiadás egyszerre függ a bérek átlagos nagyságától, ill. a tanárok és a más beosztásban dolgozók arányától, ezért meglehetősen nehezen értelmezhető. Az elemzést két településcsoportra végeztük el, külön a 7000 lakos alatti és a 7000 lakos feletti települési önkormányzatok esetében. A 7000 fősnél kisebb településeken az önkormányzatok jellemzően csak egy általános iskolát tartanak fenn, a másik csoportban szinte minden esetben többet.

A fajlagos kiadások összetevőinek átlagos értékeit tekintve megállapítható, hogy 1991 és 1997 között reálértékben jelentősen csökkentek a működési kiadások, ill. az egy tanárra eső személyi kiadások és az egy diákra eső dologi kiadások. Az általános iskolák esetében a két utóbbi tényező közül az egy diákra jutó dologi kiadások csökkentek nagyobb mértékben. Közismert, hogy a fajlagos kiadások 1997-ig tartó visszaesését elsősorban a központi támogatások erőteljes csökkenése idézte elő. Eközben egyre kisebb korosztályok léptek be az iskolarendszerbe. A központi támogatások visszafogása csökkentette az önkormányzati bevételeket és ezzel az oktatásra költhető források nagyságát. Feltételezhetjük, hogy ez kisebb-nagyobb mértékben a fajlagos kiadások minden összetevőjére hatással volt, tehát az osztálylétszám emelésére és az egy osztályra jutó tanárok számának csökkentésére ösztönözte az iskolafenntartókat. Ugyanakkor feltételezhetjük, hogy a demográfiai változások rövid távon növelik az oktatás költségeit. Egyrészt, növekvő skálahozadék mellett a diákok számának csökkenésével nőnek a fajlagos költségek (egyrészt az iskolák mérete csökken, ha nem változik az iskolahálózat, másrészt fajlagosan emelkednek a településszintű adminisztrációs költségek). Másrészt, ha az iskolafenntartók és az iskolák rugalmatlanul alkalmazkodnak a demográfiai változásokhoz, az "iskolai kapacitások" növekvő kihasználatlansága szintén emeli a fajlagos költségeket. Hogyan alakultak tehát az "iskolai kapacitások" kihasználtságának mutatói a demográfiai változás és a központi támogatások csökkenésének időszakában és az iskolák hatékonyságát tekintve miként értelmezhetjük a változásokat?

Az évtized első felében az általános iskolák esetében az átlagos osztálylétszám mindkét településcsoportban csökkent, 1995-ben és 1996-ban növekedett (1. ábra). A csökkenés hasonló mértékű volt a két településcsoportban (ez a kisebb települések esetében nagyobb arányt jelent), a növekedés azonban csak a 7000 fősnél nagyobb települések csoportjában tűnik számottevőnek. 1997 után az átlagos osztálylétszám a kisebb települések esetében lényegében nem változott, a nagyobb településeken 1999-ben valamelyest nőtt. Az egy osztályra eső tanárok száma az évtized első felében a 7000 fősnél nagyobb települések esetében emelkedett, a kisebb településeken lényegében nem változott, 1995 és 1997 között mindkét csoportban csökkent, majd 1998-ban és 1999-ben ismét nőtt (2. ábra).

Az egy tanárra eső diákok számának alakulását tekintve lényegében ugyanazt a tendenciát figyelhetjük meg a két településcsoportban: csökkenés az évtized első felében, növekedés 1995-ben és 1996-ban, ill. a nagyobb települések esetében 1997-ben is, változatlan értékek ezt követően (3. ábra). Tévedés lenne tehát, ha az egy tanárra eső diákok számának csökkenését az évtized első felében a nagyrészt a kisebb településeken zajló változásoknak tulajdonítanánk.

Ugyanakkor a diák - tanár arány hasonló alakulása némiképp eltérő folyamatok eredményeként állt elő a két településcsoportban. A 7000 fősnél kisebb települések esetében inkább az osztálylétszám jellegében az egész időszakban csökkenő tendenciája áll az egy tanárra eső diákok számának változása mögött. Nyilvánvaló, hogy minél kisebb településről (ill. iskoláról) van szó, annál nehezebben igazítható az osztályok száma a csökkenő diáklétszámhoz. Ugyanakkor az évtized elején az osztályok száma is növekedett, hiszen számos településen, ahol nem működött iskola, az önkormányzat újat alapított. Ezzel szemben a 7000 fősnél nagyobb települések önkormányzati iskoláiban az osztályok számának csökkenése szorosabban követte a diákok számának csökkenését, mint a kisebb településeken. Ez érthető, hiszen, minél több diák jár az adott település iskoláiba, ill. minél nagyobb egy iskola, feltehetően annál könnyebb az új évfolyamok diákjait kevesebb osztályba elosztani. Ugyanakkor a tanárok számának csökkenése, különösen az évtized első felében elmaradt a diáklétszám csökkenésétől.

A fajlagos kiadások megoszlása a 7000 fősnél nagyobb települések esetében 1991 és 1996 között egyenlőtlenebbé vált. Ezt a változást feltehetően azzal magyarázhatjuk, hogy a fajlagos általános iskolai kiadások egyre nagyobb mértékben függnek az önkormányzatok számára elérhető helyi adóalap nagyságától, azaz a saját bevételek súlyának növekedésével csökken az oktatási kiadások jövedelem-semlegessége. Úgy tűnik, ez a növekedés elsősorban az egy diákra jutó dologi kiadások megoszlásának változásával függ össze. Ebben a településcsoportban a fajlagos dologi kiadások megoszlása a legegyenlőtlenebb, a kisebb települések esetében az átlagos osztálylétszám is erősen szóródik. (Meg kell azonban jegyezni, hogy a nagyobb szóródáshoz hozzájárulhat az is, hogy egyes kiadási tételek bizonyos településeken az oktatás dologi kiadásai között jelenhetnek meg, máshol az oktatási kiadásokon kívül; ilyen lehet az iskolai étkeztetés, az iskolák esetenként más önkormányzati intézmény által végzett gazdasági adminisztrációja vagy a kedvezményes távfűtési, szemétszállítási díj.)

Összességében tehát 1991 és 98 között reálértékben csökkentek a fajlagos általános iskolai kiadások, az évtized közepéig csökkent az átlagos osztálylétszám és nőtt az egy osztályra jutó tanárok száma, 1996 után az utóbbi tendenciák megfordultak. A csökkenő átlagos osztálylétszám és az egy osztályra jutó tanárok növekvő számának hatását jelzi az is, hogy 1991 és 96 között mind a dologi kiadások, mind pedig az egy tanárra jutó személyi kiadások is nagyobb mértékben csökkentek, mint a fajlagos működési kiadások. Ugyanakkor 1997-től lényegében megállt az átlagos osztálylétszám növekedése és az egy osztályra jutó tanárok számának csökkenése. Az utóbbi értelmezhető a tantervi változások velejárójaként, az osztálylétszám alakulásának tendenciája azonban arra utal, hogy a demográfiai változásokhoz történő alkalmazkodásra csak a központi támogatások 1995-ös és 1996-os sokkszerű csökkentése tudta rábírni az iskolafenntartókat és amint a - továbbra is szűkös - bevételek ezt lehetővé tették, lelassult, ill. megállt ez az alkalmazkodási folyamat.

Ha aszerint bontjuk tovább a 7000 fő alatti és 7000 fő feletti települések csoportjait, hogy milyen mértékű volt az iskoláskorú népesség számának változása 1990 és 1996 között, akkor mindkét településkategóriában azt találjuk, hogy minél nagyobb mértékben csökkent az iskoláskorú népesség száma, annál magasabbak voltak 1996-ban és annál kisebb mértékben csökkentek 1991-hez képest a fajlagos általános iskolai kiadások. Az egy diákra eső dologi kiadások 1996-os értéke és változása is a fajlagos kiadásokhoz hasonló eltérést mutat a gyermekszám-változás szerinti kategóriákban mindkét településcsoportban. Ha nem (vagy csak részben) arról van szó, hogy a kedvezőbb költségvetési helyzetben lévő önkormányzatok, a "gazdagabb" települések esetében a nagyobb mértékű az iskoláskorú gyerekek számának csökkenése, vagyis a nagyobb helyi bevételek tennék lehetővé a magasabb kiadásokat, akkor a fenti összefüggést úgy értelmezhetjük, hogy minél nagyobb arányú a gyermekszám csökkenése, a gyenge alkalmazkodás révén ez fajlagosan annál magasabb többlet-költséget eredményez az iskolafenntartók számára.

Úgy tűnik, a kisebb települések esetében az átlagos osztálylétszám is összefügg a demográfiai változás mértékével: minél inkább csökkent az iskoláskorú népesség, annál alacsonyabb volt 1996-ban és annál nagyobb arányban csökkent az osztálylétszám. A 7000 fő feletti települések esetében csak az osztálylétszám változása különbözik némiképp a demográfiai változás mértéke szerint, de az eltérések kisebbek, mint a másik településcsoportban. Az egy osztályra jutó tanárok számát tekintve fordított a helyzet: a 7000 fő feletti települések esetében a nagyobb gyermekszám-csökkenés egyértelműen magasabb 1996-os tanár-osztály aránnyal és ennek nagyobb növekedésével (ill. kisebb csökkenésével) jár együtt, míg a kisebb települések esetében nincs ilyen összefüggés.

Ugyanakkor az egy tanárra eső személyi kiadás sem az 1996-os értékeket, sem a változás mértékét tekintve nem mutat összefüggést a demográfiai változásokkal. Az, hogy az egy tanárra eső személyi kiadások nem mutatnak összefüggést a gyermekszám-változás szerinti kategóriákkal, több tényezővel magyarázható. Az összefüggés hiányát tulajdoníthatjuk annak, hogy ez a változó nem az átlagos béreket méri, hiszen függ a nem tanárként alkalmazottak arányától is, de értelmezhetjük úgy is, hogy, még ha a változó viszonylag szorosan korrelál is az átlagos tanár-bérrel, a bérek 1996-ban jellemzően nagyon alacsonyak voltak, szinte mindenhol megközelítették a bértábla szerinti minimumot, így a települések közötti különbségek leginkább a tanárok kor és végzettség szerinti összetételét tükrözik. Ugyanakkor a demográfiai változások a bérek alakulására közvetve hatnak. Elsődlegesen az osztálylétszámok csökkennek és az egy osztályra eső tanárok száma emelkedik, ha az iskolafenntartók nagyon rugalmatlanul alkalmazkodnak a diákok számának csökkenéséhez. Ha csökken az osztálylétszám és az egy osztályra jutó diákok száma, ez feszítettebb költségvetési helyzetet eredményez, hiszen a diákok számát követő központi támogatás csökken, miközben ugyanannyi tanár bérét kell az iskolafenntartónak biztosítania. Erre a bérek csökkentésével reagálhatnak az iskolafenntartó önkormányzatok, hacsak kedvező költségvetési helyzetük nem engedi meg, hogy saját bevételeik nagyobb részét költsék az oktatásra és fenntartsák a bérek korábbi szintjét (és ha a csökkentésre lehetőséget ad az, hogy a bérek a bértábla szerinti minimum felett vannak az adott önkormányzat esetében). A gyermekszám-változás és a tanárok bére közötti összefüggés tehát közvetett módon érvényesülhet, attól függően, hogy az iskolafenntartók mennyire rugalmasan reagálnak a diákok számának változására (1) és saját bevételeik mennyire engedik meg, hogy ellensúlyozzák a csökkenő támogatások és változatlan kiadási igények közötti feszültséget (2). Úgy tűnik, hogy az utóbbi összefüggés, az önkormányzatok költségvetési helyzetének hatása is hozzájárul ahhoz, hogy a demográfiai változás és az egy tanárra eső személyi kiadás között nem találunk közvetlen kapcsolatot. A gyermekszám-változás és az egy tanárra eső személyi kiadás között nincsen lineáris korreláció, de ha az egy lakosra eső bevallott személyi jövedelem változóval kontrolláljuk a "település gazdagságát", akkor a 7000 fő feletti települések esetében a szignifikáns parciális korrelációs együttható arra utal, hogy azonos jövedelem mellett a gyermekszám nagyobb mértékű csökkenése alacsonyabb bérek kifizetését teszi lehetővé. Ha a gyermekszám-változás helyett az osztálylétszámot és az egy osztályra jutó tanárok számát vizsgáljuk (azaz kiszűrjük azt is, hogy az önkormányzatok nem egyforma mértékben reagáltak rugalmatlanul a demográfiai változásra), akkor mindkét településcsoportban szorosabb összefüggéseket találunk a helyi jövedelmet kontrollálva. Az összefüggéseket úgy értelmezhetjük, hogy azonos helyi bevételi lehetőségek mellett minél több tanár jut egy osztályra, ill. a 7000 fősnél kisebb települések esetében minél alacsonyabb az átlagos osztálylétszám, annál alacsonyabb béreket fizethetnek az önkormányzatok a tanároknak. Hangsúlyozni kell azonban, hogy az elemzés leíró jellegű, és az egy tanárra eső személyi kiadásokat nem tekinthetjük azonosnak az átlagos tanár-bérekkel, legfeljebb azt feltételezhetjük, hogy mivel az alkalmazottak nagy többsége tanár, viszonylag szoros az összefüggés a kettő között.

A demográfiai változások hatásáról pontosabb képet kaphatunk az oktatási kiadásokat meghatározó tényezők hatásának regressziós becslésével. Mivel 1996 az utolsó év, amire programtípusonként részletezett kiadási adatok rendelkezésre állnak, a becslések erre az évre vonatkoznak. Mivel a programok szerint részletezett kiadások valószínűleg nem tartalmazzák az önkormányzati oktatási adminisztráció költségeit, ezért nem az önkormányzati iskolafenntartók oktatási kiadásait, hanem az iskolák - iskolai adatok hiányában - önkormányzati szinten aggregált kiadásait elemezhetjük.

A demográfiai változáshoz történő gyenge alkalmazkodás hipotézisét támasztja alá, hogy az iskoláskorú népesség változása (az 1996-os és az 1990-es általános iskoláskorú népesség aránya) mindkét településcsoportban a feltételezett előjellel és szignifikánsan hat az osztálylétszámra és az egy osztályra eső tanárok számára: minél kevesebb gyerek élt 1996-ban 1990-hez képest az adott településen, annál kisebb az átlagos osztálylétszám és annál több tanár jut egy osztályra. A két "kapacitás-kihasználtsági" mutatónak a változók átlagos értékeire becsült rugalmassága azt mutatja, hogy a 7000 fő feletti települések esetében a két tényező hasonló mértékben függ a demográfiai változástól (tehát az átlagosnál hozzávetőlegesen 10%-kal nagyobb gyermekszám-csökkenés 1%-kal csökkenti az osztályok létszámát és növeli a tanár-osztály arányt), míg a kisebb települések esetében a gyermekszám-változás az osztálylétszámra hat erősebben.

Ugyanakkor a gyermekszám-csökkenés eltérő következményeit jelzi a két településcsoportban a demográfiai változás hatása a fajlagos kiadásokra. A kisebb települések esetében a gyermekszám nagyobb mértékű csökkenése (ill. kisebb arányú emelkedése) magasabb fajlagos kiadással és fajlagos dologi kiadással jár együtt, de az egy tanárra eső személyi kiadás nagyságára nincs szignifikáns hatása. Ezzel szemben a 7000 fő feletti települések esetében sem a teljes-, sem a dologi fajlagos kiadás nem függ a demográfiai változástól, ellenben az egy tanárra eső személyi kifizetés szignifikánsan magasabb, minél kisebb mértékű a gyermekszám csökkenése. Ezt úgy értelmezhetjük, hogy a nagyobb önkormányzatok esetében a személyi kifizetésekben jelentkezik a gyenge kapacitás-kihasználtság többlet-költsége: ahol a demográfiai változások miatt kedvezőbb az iskolai kapacitások kihasználtsága, ott az önkormányzat többet költenek a bérekre, miközben egy diákra vetítve ugyanannyit fordítanak az oktatásra. További elemzést - és megbízhatóbb adatokat - igényelne annak megválaszolása, hogy az egy tanárra eső magasabb személyi kiadások mögött magasabb tanár bérek, vagy több, nem tanári munkakörben dolgozó foglalkoztatása áll. A magasabb egy tanárra eső kiadás tehát nem feltétlenül jelent sem magasabb átlagbért, sem a kiadások hatékonyabb felhasználását.

Ezzel szemben a kisebb települések esetében az egy tanárra eső személyi kiadások nem követik a demográfiai változások mértékét. Ebben a csoportban az önkormányzatok nem az alacsonyabb bérkiadásokból fedezik a hatékonyság-veszteségek többlet-költségét, hanem magasabb fajlagos ráfordításokkal "állják" a gyengébb kapacitás-kihasználtság többlet-költségét. Más megközelítésben ugyanezt úgy is megfogalmazhatjuk, hogy nem nagyobb bérkiadásra költenek, ha ezt a jobb "kapacitás-kihasználtság" és az ebből fakadó megtakarítás megengedné, hanem ezzel csökkentik a fajlagos oktatási ráfordításaikat, tehát a hatékonyabb működéssel megtakarított összeget más célra költik, "kivonják" az oktatásból. Talán az előbbi értelmezés a helytállóbb: azt, hogy a demográfiai változás mértéke szignifikánsan hat a fajlagos dologi kiadásra, valószínűleg azt jelenti, hogy a gyermekszám nagyobb arányú csökkenése a fizikai infrastruktúra kihasználtságát csökkenti, és ezzel az iskolaépületek egy diákra eső fenntartási költségeit emeli. Mivel az épületek fenntartási költségeit, elsősorban a rezsi költségeket nagyon nehéz csökkenteni, ezek a költségek növelik a fajlagos dologi kiadásokat és ezen keresztül a teljes fajlagos kiadást is.

Az önkormányzat költségvetési helyzete jelentős részben a saját bevételi lehetőségek nagyságától függ. A helyi adóalap indikátorai, az egy lakosra eső, bevallott személyi jövedelem és az egy lakosra eső iparűzési adó bevétel mindkét településcsoportban szignifikánsan pozitív hatással vannak a fajlagos kiadásra, a fajlagos dologi kiadásra és (kivéve a kisebb településeken az átlagjövedelmet) az egy tanárra eső személyi kiadásra. A "település gazdagsága" a dologi- és a teljes fajlagos kiadásokra hat a legnagyobb mértékben, az egy tanárra eső személyi kiadásra kevésbé erős hatása van. Ez feltehetően annak tulajdonítható, hogy a kedvezőbb költségvetési helyzetű önkormányzatok nemcsak magasabb béreket fizethetnek, de több kiegészítő munkát végzőt is alkalmazhatnak: az előbbi tényező emeli, az utóbbi csökkenti az egy tanárra eső személyi kifizetés nagyságát. A "kapacitás-kihasználtság" mutatóit tekintve a helyi adóalap csak a nagyobb települések esetében és csak az egy osztályra eső tanárok számára hat szignifikánsan: minél magasabb az átlagjövedelem vagy az iparűzési adó bevétel, annál több tanár jut egy osztályra. Anélkül, hogy a diákok eredményeire vonatkozó adatokat is kontrollálnánk az elemzésben, nehéz volna értelmezni ezt az összefüggést. Elképzelhető, hogy a "gazdagabb települések" ilyen módon igyekeznek magasabb színvonalú oktatást biztosítani, de az is, hogy az iskolafenntartók nagyobb mértékű hatékonyság-veszteségeket viselnek el. Végül érdemes megemlíteni, hogy az átlagjövedelem és az iparűzési adó bevétel hatása minden esetben, ahol szignifikánsak az együtthatók, lényegesen erősebbnek tűnik a nagyobb települések körében. Azaz a helyi adóalap egységnyi növekedése nagyobb mértékben növeli a fajlagos kiadásokat a nagyobb települések esetében, tehát ebben a csoportban sokkal kevésbé tekinthető jövedelem-semlegesnek a fajlagos kiadások megoszlása. Ez feltehetően azokkal a kedvezőtlenebb költségvetési helyzetet, ill. a diákok összetételét és az iskolák kis méretét kompenzáló központi támogatásokkal függ össze, melyekből a kisebb települések nagyobb arányban részesednek. A támogatások hatásának becslése későbbi kutatások fontos témája lehet.

A helyi adóalap indikátorainak hatása különösen fontos a hatékonyság-veszteségekkel kapcsolatos gondolatmenet szempontjából. Ha valaki amellett érvel, hogy a viszonylag alacsony osztálylétszámok és az egy osztályra jutó tanárok magas száma az iskolai kapacitások nem teljes kihasználtságának jele, azaz hatékonyság-veszteségek forrása, akkor szembe kell néznie azzal az ellenvetéssel, hogy ezeket a mutatókat az oktatás minőségét mérő indikátorokként is értelmezhetjük. Ha kevesebb diák jár egy osztályba, akkor egy diákra több időt fordíthat a tanár, ahogyan több ideje jut a felkészülésre is, ha az egy osztályra eső tanárok száma magasabb. Amennyiben a diákok eredményeit - adatok hiányában - nem tudjuk az elemzésben kontrollálni, akkor három érvet hozhatunk fel az ellenvetéssel szemben. Egyrészt, az oktatás-gazdaságtani szakirodalomban erősen vitatott, hogy az iskolai ráfordítások, ill. az osztálylétszám változásai a ténylegesen megfigyelhető határok között szignifikánsan befolyásolják-e az oktatás eredményességét, a diákok eredményeit. Egyes szerzők amellett érvelnek, hogy a feltételezett hatások empirikus elemzése azért nem vezet robusztus eredményekre, mert az, hogy egy iskolában kevesebb diák jut egy tanárra, nem szükségképpen javítja az eredményességet, csak lehetőséget teremt erre. Ennek a lehetőségnek a valóra váltása másfajta pedagógiai módszereket, innovatív magatartást igényel. Másrészt, azzal, hogy az empirikus elemzésben a helyi adóalap hatását kontrolláljuk, feltehetően legalább részben kiszűrjük az oktatás eredményességének különbségeit, hiszen valószínű, hogy a kedvezőbb költségvetési helyzetben lévő önkormányzatok annak érdekében költenek többet az iskolákra, hogy a diákok jobb eredményeket érjenek el. Végül megemlíthetjük, hogy abban az időszakban, melyet makroszinten a csökkenő gyermeklétszám, csökkenő osztálylétszám és csökkenő diák-tanár arány jellemez, összességében nem javultak a diákok standardizált tesztekkel mért eredményei.

A diákok összetételét jellemző változók hatása összességében ellentmondásos: a kisebb települések esetében a veszélyeztetett diákok, a nagyobb településeken az ingyenesen étkezők magasabb arányával kevesebb tanár jut egy osztályra (holott az azonos eredmények elérése feltehetően ennek az ellenkezőjét tenné szükségessé), míg a nagyobb településeken a veszélyeztetettek magasabb aránya alacsonyabb osztálylétszámmal jár együtt. A többi esetben a változók hatása nem szignifikáns. A kisebb településeken az, ha csak alsó tagozat működik, a várakozásoknak megfelelően csökkenti a fajlagos kiadást. Ugyanebben a településcsoportban az iskolák önálló gazdálkodása növeli a fajlagos kiadást, ez azonban nem jelenti azt, hogy az önálló gazdálkodás ténylegesen többlet-költséget jelent az önkormányzatoknak: feltehetően arról van szó, hogy a nem önállóan gazdálkodók esetében az iskolák gazdálkodásának költségei jórészt nem az oktatási kiadások között kerülnek elszámolásra (hanem pl. a polgármesteri hivatal vagy egy gamesz-típusú intézmény kiadásai között).

Összességében a fenti elemzés azt támasztja alá, hogy legnagyobbrészt a gyermeklétszám csökkenéséhez történő gyenge alkalmazkodásnak tulajdonítható az iskolai kapacitások alacsony kihasználtsága. Az iskolafenntartó önkormányzatok gyenge alkalmazkodása azonban magyarázatra szorul, ha arra gondolunk, hogy a normatív támogatási rendszer közvetlen ösztönzőt jelent az alkalmazkodásra. A kapott támogatás a diákok számával arányosan csökken, ráadásul, azt feltételezve, hogy az iskolai oktatás határköltsége az átlagköltségnél kisebb, a támogatás csökkenése nagyobb mértékű, mint a költségek csökkenése. Mégis, úgy tűnik, csak a támogatások 1995-ös és 1996-os drasztikus visszafogása kényszeríthette rá az önkormányzatokat az iskolai kapacitások kihasználtságának javítására, ezt követően pedig a demográfiai változáshoz való alkalmazkodás lényegében nem folytatódott. Ez arra utal, hogy nem pusztán az arról van szó, hogy az iskolafenntartók szándékai szerint az alkalmazkodás időben elnyújtva zajlik. Vajon mi az oka annak, hogy a költségvetési feszültségek ellenére az iskolafenntartók nem eléggé érdekeltek az iskolák hatékonyságának javításában?

Az okokat feltehetően a szükséges lépésekkel járó konfliktusokban, ezek "politikai költségeiben" kell keresnünk. Úgy tűnik, az önkormányzatok többsége nem hajlandó ezeket egyedül vállalni. Ha ez így van, akkor csak olyan kormányzati programok jelenthetnek megoldást, melyek nem csak információkkal és célzott támogatásokkal segítik és ösztönzik az iskolafenntartókat a hatékonyság javítására, de egyúttal a kormányzati oktatáspolitika a politikai költségek jelentős részét is magára vállalja.

Ezen túl feltehetően az önkormányzati rendszer elaprózottsága is nehezíti a demográfiai folyamatokhoz történő alkalmazkodást, amit nem old meg a középiskolák megyei fenntartása sem, hiszen így korlátozott annak a lehetősége, hogy a demográfiai változásokat követve történjen az általános- és középiskolák együttes átszervezése egy adott térségben3.

2. Méretgazdaságosság4

A fajlagos kiadások regressziós becslése lehetőséget ad a méretgazdaságosság elemzésére is. Hangsúlyozni kell, hogy bár az elemzés önkormányzati szintű, mégis az intézményi szintű méretgazdaságosság (önkormányzati szinten aggregált) becsléséről van szó. Ennek oka, hogy csak önkormányzati szintű kiadási adatok állnak rendelkezésre, ugyanakkor az önkormányzati iskolairányítás adminisztrációs költségei nem jelennek meg a programok szerinti bontásban, sőt, valószínűleg sok esetben nem is az oktatási kiadások, hanem például a polgármesteri hivatal kiadásai között szerepelnek.

Az általános iskolákat tekintve a nagyobb települések csoportjában az iskolaméret becsült hatása lineáris a fajlagos kiadásra, a kisebb települések esetében az iskolaméret hatása nem-lineáris. Az iskolaméret hatásának szemléltetésére megbecsültem a fajlagos kiadásokat úgy, mintha az önkormányzatok csak az átlagos iskolaméret szerint különböznének, a többi változó értéke pedig minden esetben a településcsoport átlaga volna (4. és 5. ábra). Összességében a nagyobb települések esetében az átlagos iskolaméret hatása hasonló ahhoz, mint a kisebb települések csoportjában ugyanabban az iskolaméret-tartományban. Az iskolaméret hatása a fajlagos kiadásra a 7000 fő alatti önkormányzatok 100-150 diáknál kevesebbel működő iskolái körében a legerősebb. Az iskolaméret növekedése egy diákra vetítve egyre kisebb megtakarítást eredményez, a fajlagos kiadás kb. 800-as iskolaméret esetén éri el a minimumot, e fölött ismét emelkedik. Ugyanakkor a többlet-költségek abszolút mértékét tekintve a 7000 fősnél kisebb települések legkisebb iskolái nem nyújtanak lényeges megtakarítási lehetőséget, mivel összességében a diákok töredéke jár csak ezekbe.

Az iskolaméret hatásának regressziós becsléséből kiindulva megbecsülhető, hogy legfeljebb mekkora megtakarítási lehetőséget jelentene a tényleges kiadások arányában az, ha minden olyan diák, aki egy adott méretnél kisebb iskolába jár (pontosabban olyan önkormányzat iskolájába, ahol az átlagos iskolaméret ennél kisebb), éppen az adott méretű iskolába járna. Nyilvánvaló, hogy a ténylegesen elérhető megtakarítások ennél kisebbek lennének, hiszen az iskolaméret növeléséhez a diákoknak többet kellene utazniuk. Még az sem biztos, hogy a költségek nem haladnák meg az elérhető megtakarításokat. A becslések tehát a méretgazdaságosság kiaknázásával összefüggő megtakarítási lehetőségek felső határát adják meg. Eszerint, ha a 7000 fősnél kisebb településeken minden diák legalább 200 fős iskolában tanulna, ez csak alig több, mint fél százalékos megtakarítási lehetőséget eredményezne, hasonlóan ahhoz, mintha a 7000 fő feletti településeken mindenki legalább 800 fős iskolába járna. Elvben 4,5%-os megtakarítási lehetőséget jelentene, ha a kisebb települések csoportjában minden diák legalább 500 fős iskolában tanulna, és összesen 7,5%-ot, ha mindkét településcsoportban 800 fős lenne a legalacsonyabb méret.

Az iskolaméret növelésével összefüggő megtakarítási lehetőségek nagyságát érdemes összehasonlítani azzal a többlet-költséggel, amit az alacsony "kapacitás-kihasználtság" jelent. Ha megbecsüljük az egy tanárra eső diákok számának hatását a fajlagos működési kiadásra, akkor megállapíthatjuk, hogy a 7000 fősnél kisebb települések esetében ez a hatás hozzávetőlegesen kétszerese a nagyobb településekre becsült értéknek. Ez elsősorban annak tulajdonítható, hogy a két településcsoportban nagyon különböző a diák-tanár arány jellemző értéke. Ha a diák-tanár arány hatását a településcsoportok átlagos fajlagos kiadásaihoz viszonyítjuk, akkor hozzávetőlegesen úgy becsülhetjük, hogy az átlagosan egy tanárra jutó diákok számát eggyel növelve a kisebb települések esetében 5,5%-kal, a nagyobb települések esetében 3,2%-kal csökkenne a fajlagos kiadás.

A diák-tanár arány átlagos értékét tekintve az egységnyi változás azt jelenti, hogy 8-10%-kal nő az egy tanárra jutó diákok száma. Ahhoz, hogy a méretgazdaságosság jobb kihasználásával hasonló nagyságú megtakarítási lehetőséget lehessen elérni, a kisebb települések esetében hozzávetőlegesen kétszeresére kellene emelni az átlagos iskolaméretet, ami nyilvánvalóan irreális célkitűzés volna. Ezek a becslések természetesen nem értelmezhetők úgy, mint a ténylegesen elérhető megtakarítások előrejelzései. Ugyanakkor arra utalnak, hogy az iskolai kapacitások nem teljes kihasználtsága lényegesen nagyobb hatékonyság-veszteségek forrása, mint az alacsony iskolaméret.

A gimnáziumokat tekintve, az egy gimnáziumi programra jutó diákok számával mért átlagos iskolaméret függvényében az átlagköltség először növekvő, majd csökkenő, végül, a legnagyobb iskolák esetében ismét növekvő. A maximumot az átlagköltség a 170 és 190, a minimumot pedig a 650 és 700 fős méretek között éri el (6. ábra). Ugyanakkor meg kell jegyezni, hogy a mintában szereplő esetek meghatározó többsége, 80-82%-a a növekvő skálahozadékú mérettartományba tartozik. Az, hogy egy bizonyos iskolaméret felett emelkedni kezd az átlagköltség, nem számít meglepő eredménynek. Nehezebben értelmezhetőek a legkisebb mérettartomány emelkedő fajlagos költségei. Elképzelhető, hogy ezen esetek között nagyobb arányban fordulnak elő olyan, többféle programot nyújtó iskolák ("vegyes" középiskolák, ill. 6- és 8-osztályos gimnáziumok), melyek kiadásait a fenntartó önkormányzatoknak nem sikerült pontosan felosztani az egyes programok között.

Úgy tűnik, az optimális méret melletti költségeket jelentősnek tűnő mértékben, 17-20%-kal haladják meg a tényleges kiadások. Bár ezek a többlet-kiadások első pillantásra nem sokkal kisebbek, mint a becsült "iskolán belüli" hatékonyság-veszteségek (20-28%), érdemes két különbségre felhívni a figyelmet. Egyrészt elképzelhető, hogy a mérettel összefüggő többlet-költségek becsült nagysága módosulna, ha a többféle programmal működő iskolák esetében az intézményi kiadásokat vennénk figyelembe. Másrészt a mérettel összefüggő többlet-költségek csak kis részben jelentenek a gyakorlatban ténylegesen elérhető megtakarítást, mivel sok esetben a településszerkezeti adottságok sem tennék lehetővé az iskolák számának csökkentését, ill. az utazási költségek növekedése is csökkentené az elérhető megtakarításokat. Ha csak azokat az önkormányzatokat vesszük figyelembe, melyek több gimnáziumi programot működtetnek, akkor ebben a csoportban a többlet-költségek lényegesen alacsonyabbak, 12-13% közöttiek, a teljes mintára vetítve pedig csak 8-9%-osak. Míg tehát az "iskolán belüli" hatékonyság-veszteségek elvileg tényleges megtakarítási lehetőséget jelentenek, az iskolamérettel összefüggő költségekre (különösen a középiskolák esetében) ez csak korlátozottan igaz.

Összességében tehát úgy tűnik, hogy a méretgazdaságosság előnyeinek elvesztése lényegesen kisebb többlet-költséget, ill. megtakarítási lehetőséget jelent, mint a hatékonyság-veszteségek egyéb forrásai.

3. A pedagógus-bérek és a közoktatásban foglalkoztatottak összetételének alakulása5

A tanulmány 2. fejezetében az iskolai kapacitások kihasználtsága kapcsán elsősorban a diák- és pedagóguslétszám alakulásáról esett szó. Ugyanakkor a kapacitás-kihasználtság alacsony szintje gyaníthatóan nem csak ebben a vonatkozásban jellemző az iskolák működésére. A közoktatásban foglalkoztatottak foglalkozás szerinti összetételének alakulása arra enged következtetni, hogy feltehetően az iskolákban nem pedagógusként dolgozók száma is sok esetben magasabb az optimálisnál.

A közoktatásban a szakképzett pedagógusok aránya 1992 és 1997 között jelentősen csökkent, majd 1997 és 1999 között némiképp emelkedett. A változások mögött részben a vezető foglalkozásúak arányának növekedése áll. Ezt magyarázhatja az iskolák számának növekedése, a gazdasági adminisztrációs munkakörökben egyre több felsőfokú végzettségű alkalmazása és az, hogy a csökkenő bérek kompenzálására feltehetően egyre több pedagógus kapott helyettes vezetői státuszt. Ugyanakkor jelentősen nőtt az alacsonyabb képzettséget igénylő munkakörökben foglalkoztatottak aránya.

"A közoktatás egészében a takarítók, őrök aránya nem változott 1992 és 1999 között, a szolgáltató foglalkozásúak aránya viszont, több mint kétszeresére növekedett, és megközelíti a 10 %-ot. Ebben a csoportban alacsonyabb képzettséget igénylő munkavállalókat alkalmaznak, ezért növekedett meg arányuk a közoktatásban foglalkoztatottak között.

A foglalkozási csoportok szerinti átalakulás legfeltűnőbb jellegzetessége a szakképzett pedagógusok arányának jelentős csökkenése. 1992-ben a közoktatásban foglalkoztatottaknak még majdnem 65 százaléka szakképzett pedagógus volt, ez az arány 1997-re lecsökkent alig több, mint 50 %-ra és 1999-ben is csak 54 százalék körüli.

A foglalkozási csoportok közötti átrendeződés mind az alapfokú, mind a középfokú oktatásban végbement. A középfokú oktatásbana szakképzett pedagógusok arányának csökkenése csaknem megközelítette a 20 százalékpontot 1992 és 1997 között. A szolgáltató foglalkozásokkal szemben, ott az egyéb felsőfokú végzettséget igénylő foglalkozásokban és a takarítók, őrök csoportjában volt elsősorban foglalkoztatás-bővülés.

A vezető foglalkozásokon belül elsősorban az intézményi gazdasági vezetők, a felsőfokú végzettséget igénylő munkakörökön belül pedig az egyéb gazdasági ügyintézők foglalkoztatása növekedett. Az irodai foglalkozásokban alkalmazottak aránya a felére csökkent.

Az alapfokú oktatásban a szolgáltató foglalkozásokban foglalkoztatottak aránya megháromszorozódott, és ott is jelentősen növekedett a vezetők aránya. A szolgáltató foglalkozásokon belül elsősorban a szakácsok, dajkák, kazánfűtők aránya emelkedett. A szakképzett pedagógus foglalkoztatottak aránya az alapfokú oktatásban is csökkent, de a középfokú oktatásban tapasztaltnál kisebb mértékben, 64 százalékról 54 százalékra.

Az 1990-es évek közepére a közoktatási ágazat tehát - annak ellenére, hogy továbbra is több, mint 50 százalékban pedagógusokat foglalkoztat - olyan nagyüzemmé vált, ahol a tanárokon kívüli, egyéb foglalkoztatottak aránya megközelíti az 50 százalékot. A foglalkoztatás-bővülés tehát nem írható le a pedagógusok foglalkoztatásnak változásaként. [...] vizsgálatra érdemes kérdés, hogy milyen iskolaszervezési okai lehetnek annak, hogy a tanárokon kívüli, egyéb foglalkoztatási csoportok aránya megnőtt. Mennyiben járult hozzá ehhez az iskolák számának növekedése, az a törekvés, hogy legalábbis az 1990-es évek közepéig a helyi önkormányzatok esetleg megpróbáltak a munkanélküliségtől legjobban veszélyeztetett csoportok (alacsony végzettségű nők) számára álláslehetőséget biztosítani (dajka, kazánfűtő stb. munkakörben)."6

Az alacsonyabb képzettséget igénylő munkakörökben foglalkoztatottak arányának növekedése, ill. magas aránya azt jelzi, hogy ezen a téren is számottevő hatékonyság-veszteségek jellemzik a közoktatást. Összehasonlításként érdemes megemlíteni, hogy az oecd országokban 1992-ben átlagosan 63 százalék feletti volt a pedagógus munkakörben dolgozók aránya7.

Míg az alacsonyabb képzettséget igénylő munkakörökben foglalkoztatottak arányának növekedése rövid távon növeli az oktatás költségességét, a 90-es években a pedagógusok munkaerőpiacán olyan folyamatok indultak el, melyek elsősorban hosszú távon veszélyeztetik az oktatás színvonalát és ezáltal hatékonyságát is.

1992 és 1999 között nőtt a pedagógusként foglalkoztatottak átlagos életkora. A legnagyobb átrendeződés a középiskolákban figyelhető meg. Jelentősen csökkent a 30 évesnél fiatalabbak aránya, vagyis nagyon kevés pályakezdő helyezkedett el a közoktatásban. Ugyanakkor a 40 évesnél fiatalabbak aránya olyan mértékben csökkent, hogy azt önmagában nem magyarázza a pályakezdők alacsony száma.

"Az átrendeződés mértéke azt mutatja, hogy a 40 év alatti pedagógusok tömegesen hagyták el a közoktatási szektort. A pályaelhagyás nyilván szoros összefüggésben van a közoktatási keresetek relatív pozíciójának romlásával. A fiatalok arányának csökkenése a férfiakat még nagyobb arányban érintette, mint a nőket. [...] A szakképzett pedagógusok iskolai végzettségének korcsoportonkénti vizsgálata tovább erősíti azt a feltételezést, hogy az 1990-es évek végére a versenyképes csoportok egyre inkább elhagyták a közoktatást. [...] Az alapfokú oktatásban a pedagógusok iskolai végzettség szerinti összetételének változásában a legszembetűnőbb jellegzetesség, hogy ahogy a fiatalabb korcsoportok felé haladunk, úgy növekszik a főiskolánál alacsonyabb végzettségű pedagógusok aránya, a 29 évesnél fiatalabbak között több, mint 5 %, míg a 40 évesnél idősebbek között a fél százalékot sem éri el. A középfokú oktatásban nagyobb átrendeződés történt. Az általánosan képző középiskolákban olyan változások figyelhetők meg a szakképzett pedagógusok iskolai végzettségében korcsoportok szerint, mely aggasztó folyamatok elindulását mutatja. Minél inkább haladunk a fiatalabb korcsoportok felé, annál inkább lecsökken az egyetemet végzettek aránya és annál jobban növekszik a főiskolát végzettek aránya az általánosan képző középiskolák tanárai között. A 20-29 éves korcsoportban a foglalkoztatott tanároknak már csak kevesebb, mint fele rendelkezik egyetemi végzettséggel, és növekszik azoknak a tanároknak is az aránya, akik felsőfokú végzettségnél alacsonyabb végzettségűek, miközben az 50 és 60 év közötti tanárok 71%-a, a 40 és 50 közöttieknek 62 %-a egyetemi végezettségű. A fiatalabb korcsoportok, mint láttuk egyre kisebb hányadát adják a középiskolában foglalkoztatott tanároknak, és közöttük is már több, mint felének főiskolai végzettsége van. A főiskolai végzettségű tanárok [...] kereseti hozamhoz jutnak azáltal, ha középiskolában tudnak elhelyezkedni. Az iskolák pedig az adott bérek mellett láthatóan egyre kevésbé tudnak egyetemi végzettségű tanárokat alkalmazni. [...]

A pedagógusok kor és iskolai végzettség szerinti összetételének átalakulása megerősíti azt a képet, hogy a versenyképes csoportok egyre inkább elhagyják a közoktatási ágazatot. Fiatal, egyetemi végzettségű munkavállalók egyre kevésbé helyezkednek el pályakezdőként a közoktatásban. Ezekből a korcsoportokból elsősorban a főiskolai végzettségűek helyezkednek el tanári pályán, és ők azok, akik inkább ott is maradnak a pályakezdés évei után is. Mivel az összes szakképzett pedagógusként foglalkoztatott pedagógus között az idősebb korcsoportok túlreprezentáltak, ezért az összes foglalkoztatott pedagógus végzettség szerinti megoszlása egyenlőre még nem mutatja, hogy milyen súlyos következményekkel járó folyamat indult el, elsősorban a középiskolákban. [...]

[Ez azzal magyarázható, hogy ...] a megfigyelhető jellemzők alapján a közoktatásban foglalkoztatottakhoz hasonló, versenyszférában foglalkoztatottak - a versenyszférabeli keresetek alapján csoportokra bontva - valamennyi kereseti csoportban javították a közoktatáshoz viszonyított kereseti helyzetüket, vagy másként fogalmazva, a közoktatásban valamennyi kereseti csoport relatív helyzete romlott, de a középső és a felső kereseti csoporté a legnagyobb mértékben"8

4. Oktatási kiadások nemzetközi összehasonlításban9

Nemzetközi összehasonlításban Magyarországon az oktatásra fordított közkiadások a gazdasági fejlettséget is figyelembe véve lényegében nem maradnak el az oecd országok átlagától. A fajlagos oktatási kiadások vásárlóerő-paritáson dollárban számított értéke megegyezik azzal, ami GDP alapján várható. A GDP arányában számított fajlagos kiadás az alapfokú oktatás esetében magasnak, a középfokú oktatást tekintve közepesnek mondható. Ugyanakkor Magyarországon meglehetősen alacsonyak a pedagógus-bérek. Ha vásárlóerő-paritáson számított dollár-árfolyamon hasonlítjuk össze a béreket, akkor a legkevésbé fejlett oecd országok esetében hasonló értékeket találunk, noha a szóban forgó országokban általában kisebb a közoktatás munkaerőigénye (azaz magasabb az egy tanárra eső diákok száma). Tehát az alacsonyabb béreket részben a gazdasági fejlettségi szintnek tulajdoníthatjuk, a közoktatás nagy munkaerőigényét kevésbé.

A magyar oktatási rendszer relatíve nagy munkaerőigényének többféle oka lehet.

Országonként eltérő az oktatási szolgáltatások összetétele, azaz a jóléti jellegű szolgáltatások (pl. étkeztetés, napközi, tanulószoba) aránya a közoktatási szektorban. Feltételezhető, hogy a kevésbé gazdag oecd országokban, így Magyarországon is, viszonylag nagy az ilyen szolgáltatások súlya.

Az iskolarendszer olyan jellemzői is erősen befolyásolják az oktatási kiadások munkaerőigényét, mint a speciális oktatásban résztvevők aránya. Magyarországon ez az arány viszonylag magas, noha oecd országok között találunk magas értékeket. Ugyanakkor ezen belül magasnak mondható Magyarországon a speciális iskolába vagy osztályba járók aránya. Úgy tűnik, általában pozitív kapcsolat van a speciális oktatást kapó és a közülük integrált oktatásban részt vevő diákok aránya között: azokban az országokban, ahol sok gyermeket minősítenek speciális oktatásra szorulónak, jellemzően többen tanulnak integrált formában. Magyarországra ebben a tekintetben sajátos megoldás a jellemző: sok diák sorolódik a speciális oktatásra szorulók közé, mégis közülük kevesen tanulnak normál osztályokban. Ez összességében nemcsak a közoktatás munkaerőigényét növeli, de a képzés eredményessége szempontjából is vitatható.

Egy-egy ország közoktatási rendszerének munkaerőigényét az iskolaszerkezeti modell sajátosságai (viszonylag korai szaktárgyi specializáció, elágazási és kilépési pontok a közoktatásban) is befolyásolhatják. Ugyanakkor a különböző iskolaszerkezeti modellt követő oecd országok között nem találunk jelentős különbségeket a fajlagos kiadásokban, ha a gazdasági fejlettség szintjét kontrolláljuk. Az iskolaszerkezeti modell hatása további elemzést igényel.

Az említett tényezőkön túl minden bizonnyal az oktatási rendszer működésének alacsony hatékonysága is hozzájárul a magasabb munkaerőigényhez. Az egyes országok közoktatási rendszereinek hatékonysága közvetlenül nem hasonlítható össze, csak a hatékonysággal összefüggő mutatók. Magyarországon meglehetősen alacsony az egy tanárra eső diákok száma, de az egy tanárra eső tanórák száma is. Ez persze nem feltétlenül az alacsony hatékonyság jele, összefügghet a szociális jellegű feladatokkal is. Mindenesetre az egy tanórára eső bérek terén kisebb az elmaradás az oecd országok átlagától, mint az egy tanárra eső bért tekintve.

Összességében megállapíthatjuk, hogy az alacsony bérek jelentős részben az oktatási rendszer magas munkaerőigényének tulajdonítható. Annak a kérdésnek a megválaszolása, hogy ez milyen arányban magyarázható a közoktatás alacsony hatékonyságával, ill. az oktatási rendszer egyéb jellemzőivel, az további elemzést igényel.

4. Összegzés

A legfontosabb eredményeket az alábbi öt pontban foglalhatjuk össze.

A magyar közoktatási rendszer munkaerőigénye nemzetközi összehasonlításban meglehetősen magasnak tekinthető, ami részben az oktatási rendszer strukturális sajátosságainak (jóléti jellegű szolgáltatások nagy súlya, az iskolaszerkezeti modell jellemzői, a speciális oktatás magas aránya), részben a közoktatás alacsony hatékonyságának tulajdonítható. Az oktatási rendszernek a magas munkaerőigényből fakadó költségessége erős strukturális korlátot jelent a pedagógus-bérek emelését tekintve: a bérek számottevő emelése csak az oktatási kiadások GDP-n belüli részesedésének jelentős növelésével lehetséges a hatékonyság javítása nélkül (hiszen az oktatási rendszer strukturális sajátosságai rövid- és közép-távon még nehezebben tűnnek megváltoztathatónak, mint az iskolák hatékonysága).

Az önkormányzati adatok keresztmetszeti elemzése alátámasztani látszik azt, hogy jelentős hatékonyság-veszteségek jellemzik a magyar közoktatási rendszert. Az általános iskolák esetében az iskolai kapacitások alacsony kihasználtsága a demográfiai változásokhoz történő gyenge alkalmazkodás eredménye. A keresztmetszeti elemzés az iskolafenntartó önkormányzatok szintjén is megerősíti a nemzetközi összehasonlításban is megfigyelhető összefüggést: az oktatás magasabb munkaerőigénye növeli a fajlagos kiadásokat és / vagy korlátozza a magasabb bérek kifizetését (az első viselkedési reakció figyelhető meg a kisebb, a második a nagyobb települések csoportjában). Fontos hangsúlyozni, hogy 1995-ben és 1996-ban az önkormányzatok rákényszerültek ugyan az iskolai kapacitások szűkítésére, de később csökkenő gyermekszámhoz történő alkalmazkodás nem folytatódott, noha a normatív támogatási rendszer erre ösztönzi az iskolafenntartókat. Úgy tűnik, a közoktatás munkaerőigényének csökkentése a hatékonyság javítása révén elképzelhetetlen anélkül, hogy a központi kormányzat átvállalja a politikai költségek jelentős részét.

Úgy tűnik, az iskolai kapacitások alacsony kihasználtsága nem csak a tanári munka megszervezését jellemzi. Erre utal az, hogy jelentősen emelkedett a közoktatásban 1992 után az alacsonyabb végzettséget igénylő munkakörben foglalkoztatottak aránya. Ez az arány nemzetközi összehasonl0tásban is magasnak mondható az oecd országokat tekintve, noha jellemzőnek mondhatók Közép- és Kelet-Európában.

A méretgazdaságosság kiaknázatlansága egyértelműen kimutatatható mind az általános iskolák, mind a gimnáziumi programok esetében. Hangsúlyozni kell azonban, hogy az ezen a téren elvben elérhető megtakarítás messze elmarad attól, ami az iskolai kapacitások kihasználtságának javításával elérhető lenne.

A romló kereseti lehetőségek olyan folyamatokat indítottak el a tanárok munkaerőpiacán, melyek hosszú távon egyaránt veszélyeztetik az oktatás hatékonyságát és eredményességét. Visszaesett a pályakezdők aránya, különösen az egyetemi végzettségűeket tekintve. A 40 év alattiak, elsősorban az egyetemet végzett férfi pedagógusok közül sokan hagyták el az oktatási szektort.

A hatékonysági problémák elemzése, a téma gyakorlati jelentősége miatt fontos terület a további kutatások számára. Az eredmények megbízhatóságának növelése érdekében az önkormányzati szintű elemzéseket érdemes iskolai szintű adatokon is elvégezni, kibővítve a diákok összetételére és eredményeire vonatkozó adatokkal. Tanulságos eredményekkel szolgálhat az önkormányzati foglalkoztatáspolitikai döntések és stratégiák empirikus elemzése is.

1. ábra Átlagos osztálylétszám a 7000 fősnél nagyobb és a 7000 fősnél kisebb települések esetében, 1991-1998

súlyozott átlagok, forrás: TÁKISZ önkormányzati adatbázis

2. ábra Az egy osztályra eső tanárok átlagos száma a 7000 fősnél nagyobb és a 7000 fősnél kisebb települések esetében, 1991-1998

súlyozott átlagok, forrás: TÁKISZ önkormányzati adatbázis

3. ábra Az egy tanárra eső diákok átlagos száma a 7000 fősnél nagyobb és a 7000 fősnél kisebb települések esetében, 1991-1998

súlyozott átlagok, forrás: TÁKISZ önkormányzati adatbázis

4. ábra Becsült fajlagos működési kiadások az iskolaméret függvényében, a többi magyarázó változó átlagos értéke mellett, általános iskolák a 7000 fő feletti településeken, 1996

5. ábra Becsült fajlagos működési kiadások az iskolaméret függvényében, a többi magyarázó változó átlagos értéke mellett, általános iskolák a 7000 fő feletti településeken, 1996

6. ábra Becsült fajlagos működési kiadások az iskolaméret függvényében, a többi magyarázó változó átlagos értéke mellett, gimnáziumok

o: ML hatékonysági modell alapján
+: kiadási függvény alapján
-: COLS hatékonysági modell alapján (lent), ill. u.a. a konstans tag módosítása nélkül (fent)

 

A honlapon található tanulmányok, egyéb szellemi termékek, illetve szerzői művek (a továbbiakban: művek) jogtulajdonosa az Oktatáskutató és Fejlesztő Intézet. A jogtulajdonos egyértelmű forrásmegjelölés mellett felhasználást enged a művekkel kapcsolatban oktatási, tudományos, kulturális célból. A jogtulajdonos a művekkel kapcsolatos anyagi haszonszerzést azonban kifejezetten megtiltja.