2019. augusztus 22., csütörtök , Menyhért, Mirjam

1055 Bp., Szalay u. 10–14.

Tel.: (+36-1) 235-7200

Fax: (+36-1) 235-7202

magyar english
Elfelejtett jelszó

Arany János Programok  IKT  OFI  OKJ  SDT  Vizsgacentrum  biztonságos iskola  egészségtudatos iskola  erőszakmentes  kiadvány  konferencia  kétszintű érettségi  letölthető  oktatás  próbaérettségi  pályázat  rendezvény  ÚPSZ  Új Pedagógiai Szemle  érettségi 

Intézeti folyóiratok

Köznevelés
Új Pedagógiai Szemle
Educatio
Könyv és nevelés
Kattintson ide a rendeléshez!
Tudástár >> Hátrányos helyzet, második esély >> Fókuszban a roma többségű iskolák

Önkormányzati intézkedések és programok a hátrányos helyzetű társadalmi csoportok esélyegyenlőségének javítására

2009. június 17.

Kardos Zsófia

Önkormányzati intézkedések és programok a hátrányos helyzetű társadalmi csoportok esélyegyenlőségének javítására

Bevezetés

Ebben a fejezetben a hátrányos helyzetű társadalmi csoportok esélyegyenlőségének javítására irányuló önkormányzati törekvések gyakorlati megvalósulását elemezzük a különböző szociális intézkedések és esélyegyenlőség-teremtő programok áttekintésével.

A kérdőívek kereken ötödét polgármesterek, 18%-át alpolgármesterek, jegyzők vagy aljegyzők, 13%-át igazgatási előadók vagy irodavezetők, 16%-át szociális vagy oktatási előadók és szakreferensek, 23%-át egyéb önkormányzati tisztviselők töltötték ki. Összességében tehát a válaszadók 90%-a a települési önkormányzat tisztviselője, így a továbbiakban a kapott válaszokra mint az adott települési önkormányzatoktól származó információkra hivatkozunk.

A megkérdezett önkormányzatok valamivel több, mint kétharmadának – 352 önkormányzatnak – vannak roma családokat támogató intézkedései. A roma lakosok szociális helyzetének javulásához jelentősen hozzájáruló programot az önkormányzatok 52 százaléka, a romák foglalkoztathatóságát elősegítőt pedig 43 százaléka szervezett az elmúlt évek során. A települések mintegy harmadában valósult meg az önkormányzati óvodákba és iskolákba járó roma gyerekek esélyegyenlőségét biztosító program. A településfejlesztési koncepció keretében az önkormányzatok 27%-a dolgozott ki a hátrányos helyzetű társadalmi csoportok esélyegyenlőségének javítására szolgáló stratégiát a humánerőforrás-fejlesztés, a szociálpolitika, a közoktatás vagy az egészségügy területén.

  1. ábra.
Romákat támogató intézkedések és programok előfordulási gyakorisága a megkérdezett önkormányzatok körében (%)

A megkérdezett önkormányzatok 18 százaléka semmilyen formában nem támogatja hátrányos helyzetű lakosait. E települések túlnyomó többsége (85 százaléka) község, közel kétharmadában a roma lakosság aránya nem éri el a két százalékot, és mindössze hat százalékában haladja meg a 21 százalékot. A területi megoszlást tekintve e települések csaknem negyede Borsodban, tíz százaléka Baranyában, nyolc százaléka Bács-Kiskun megyében van.

Roma családokat támogató önkormányzati intézkedések

A legelterjedtebb roma családokat támogató intézkedéstípusok a rendszeres szociális támogatás és az alkalmi segély. Az előbbit a romákat támogató intézkedéseket hozó önkormányzatok 77 százaléka, utóbbit 63 százaléka nyújtja rászoruló polgárainak. Az önkormányzatok mintegy kétharmada rendszeresen, további 17 százaléka ad hoc jelleggel szervez közhasznú tevékenységet. Külső források segítségével az önkormányzatok 66 százaléka, belső finanszírozással közel negyede szervez közmunkaprogramokat. A roma családokat támogató intézkedéseket hozó önkormányzatok közel fele nyújt pályázati forrásokra támaszkodó, alkalmi vagy rendszeres támogatást. A roma családok ingatlanhoz jutását az önkormányzatok tíz százaléka támogatja, saját forrásból finanszírozott oktatási, képzési programokat pedig a roma családokat támogató települések alig négy százalékában indítottak.

Összességében megállapítható, hogy az intézkedések elsősorban a rászoruló családok napi megélhetési gondjainak enyhítésére (rendszeres szociális támogatás, alkalmi segély), illetve átmeneti kereseti lehetőségek biztosítására (közmunkaprogramok, közhasznú és közcélú munka) irányulnak, de a hátrányos helyzetű társadalmi csoportok, sok esetben roma családok esélyegyenlőségének hosszú távú javításához, a társadalmi hátrányaikat megalapozó és generációkon át újratermelő okok felszámolásához (oktatás, lakáshelyzet megoldása, munkahelyteremtés) kevésbé járulnak hozzá. A finanszírozást tekintve a külső forrásokra támaszkodó intézkedések vannak többségben.

Minél nagyobb egy településen a roma lakosságnak a település egész lakosságához viszonyított aránya, annál valószínűbb, hogy az önkormányzatnak vannak romákat támogató intézkedései. A roma lakosság aránya szempontjából az alsó negyedbe tartozó önkormányzatok 37 százaléka, a felső negyedbe tartozó önkormányzatok 86 százaléka hoz romákat támogató intézkedéseket.

A tényleges mintát alkotó önkormányzatok 67 százaléka hoz romákat támogató intézkedéseket, de a regionális különbségek igen jelentősek: Somogy megyében 21 százalék, Győr-Moson-Sopron megyében 25 százalék, Csongrád megyében 36 százalék, ugyanakkor Komárom-Esztergom megyében 100 százalék, a budapesti kerületi önkormányzatok körében pedig 83 százalék a romákat támogató intézkedéseket hozó önkormányzatok aránya. A roma lakosság egyes megyékre jellemző arányának ismeretében megállapítható, hogy a romákat támogató intézkedések terén mutatkozó regionális eltéréseket a roma lakosság arányában mutatkozó megyék közötti különbségek nem indokolják. Az adatok érvényességét ugyanakkor korlátozza, hogy az országos átlagtól jelentősen eltérő gyakorisági arányok a kifejezetten kis elemszámú megyékre jellemzőek, vagyis kérdéses, hogy ezek a megyei minták kellően reprezentálják-e az adott megye települési önkormányzatait.1

A roma lakosság aránya mellett a családokat támogató intézkedések megléte vagy hiánya azzal is kapcsolatban áll, hogy az önkormányzat mennyire ítéli rossznak a roma lakosság szociális, lakás-, egészségügyi és munkaerő-piaci helyzetét, továbbá iskolázottsági és szakképzettségi színvonalát. Azon települések körében, ahol a roma lakosság szociális helyzete a válaszoló szerint egyáltalán nem megfelelő, a romákat támogató intézkedések aránya 90%, míg ott, ahol a roma lakosság életszínvonala az önkormányzat szerint megfelelő, csak 40%. A romákat támogató intézkedések aránya 92% ott, ahol a romák lakáshelyzete egyáltalán nem megfelelő, és 50% ott, ahol megfelelő; 84% ott, ahol a romák iskolázottságának színvonala egyáltalán nem megfelelő, és 45% ott, ahol megfelelő. Hasonló arányú eltéréseket találtunk a roma lakosság szakképzettsége, munkaerő-piaci helyzete és egészségügyi állapota szerint is.

Mivel a romák szociális helyzetét lényegesen rosszabbnak ítélik azok az önkormányzatok, ahol a romák teljes lakossághoz viszonyított aránya magas2, a roma lakosság arányát és a romák alacsony életszínvonalát, mint az őket támogató intézkedések előfeltételeit, egymástól függetlenül is vizsgáltuk. Az eredmények azt mutatják, hogy a romák kedvezőtlen szociális helyzete önmagában, a roma lakosság arányától függetlenül is együtt jár az őket támogató önkormányzati intézkedésekkel, sőt, a kapcsolat még erősebb: azokon a településeken, ahol a romák aránya viszonylag alacsony, és az önkormányzat egyúttal rossznak ítéli életszínvonalukat, a támogató intézkedések aránya 86%, míg ahol a romák szociális helyzete megfelelő, csak 27%. Ezzel szemben a roma lakosság magas aránya önmagában, függetlenül a romák szociális helyzetétől, nem jár együtt a romákat támogató intézkedések nagyobb gyakoriságával, vagyis a romák szociális helyzetének mint szempontnak a kiszűrését követően nem találtunk szignifikáns különbséget a romákat támogató intézkedések terén a különböző roma lakosságú települések között. A roma lakosság magas aránya tehát csak látszólag függ össze az őket támogató önkormányzati intézkedésekkel: valójában a romák kedvezőtlen szociális helyzete az, ami ösztönzi3 az ilyen intézkedéseket.

A szociális feszültségek szerepét közvetve az is alátámasztja, hogy azon települések körében, ahol az elmúlt három év során volt konfliktus a roma és a nem roma lakosság között, lényegesen nagyobb (90%) a romákat támogató intézkedéseket hozó önkormányzatok aránya, mint az ilyen konfliktusokkal nem terhelt települések között (58%). A roma és nem roma lakosság közötti konfliktusok nem pusztán mint a romák kedvezőtlen szociális helyzetének következménye, hanem önmagában is összefüggésben áll a romákat támogató intézkedések gyakoriságával, függetlenül attól, hogy az önkormányzat milyennek ítéli a romák szociális helyzetét. A roma-nem roma konfliktusokkal terhelt települések körében ugyanis azokban is több a romákat támogató intézkedések gyakorisága, amelyekben a roma lakosság szociális helyzete az önkormányzat szerint elfogadható. A roma és nem roma lakosság közötti konfliktusok és a romákat támogató önkormányzati intézkedések közötti kapcsolat hátterében álló ok-okozati irány kétféle is lehet. Elképzelhető, hogy a roma és a nem roma lakosság közötti konfliktusok ösztönzik az önkormányzatot a romák szociális helyzetének javítására. A talált összefüggés egy másik lehetséges magyarázata szerint a nem roma lakosságból éppen a romákat támogató önkormányzati intézkedések váltanak ki indulatokat és vezetnek konfliktusokhoz.

A település típusa szintén összefügg a romákat támogató intézkedések meglétével: minél nagyobb egy település, annál valószínűbb, hogy önkormányzata hoz ilyen jellegű intézkedéseket. A községek 61%-a, a nagyközségek 76%-a, a városok és a megyei jogú városok 82%-a, a fővárosi kerületek 83%-a hoz roma családokat támogató intézkedéseket.

A cigány kisebbségi önkormányzat léte ugyancsak együtt jár a romákat támogató önkormányzati intézkedésekkel: azon települések körében, ahol van CKÖ, a romákat támogató intézkedések aránya 84%, ahol nincs, ott 47%. Mivel a nagyobb roma lakosú településeken gyakoribb a CKÖ létezése, a két tényező elkülönítése érdekében a roma lakosság arányától függetlenül is vizsgáltuk a CKÖ és a romákat támogató intézkedések együtt járását. Az eredmények azt mutatják, hogy a CKÖ léte valójában csak a relatíve kis roma lakosságú településeken ösztönzi a roma családokat támogató intézkedéseket.

A települési önkormányzat és a cigány kisebbségi önkormányzat közötti rendszeres, konstruktív együttműködés szintén a roma családokat támogató intézkedések meglétét valószínűsíti: ahol ez a jellemző, a romákat támogató intézkedések aránya 87%, ahol viszont alig van ilyen együttműködés, ott csak 60%.

Az önkormányzat egy lakosra jutó költségvetése és a roma családokat támogató intézkedések megléte vagy hiánya között ugyanakkor nem találtunk szignifikáns összefüggést.

A roma lakosság szociális helyzetét javító önkormányzati programok

A települések 52 százaléka számolt be a romák szociális helyzetének javulásához jelentősen hozzájáruló önkormányzati programról. Az országos átlagtól jelentősen elmarad az ilyen programok aránya Fejér megyében (12%), Győr-Moson-Sopron megyében (25%) és Csongrád megyében (27%), míg Komárom-Esztergom és Hajdú-Bihar megyében az átlagot jóval meghaladja (80, illetve 79%).

Az önkormányzatok elsősorban közmunkaprogramokkal, szociális földprogramokkal, valamint a lakáshoz jutás megkönnyítésével járultak hozzá a roma lakosság szociális helyzetének javításához. Közmunkaprogramot a szociális programokat indító önkormányzatok 53 százaléka szervezett, szociális földprogramokkal az önkormányzatok 15 százaléka, új munkahelyek létesítésével 5 százaléka igyekezett javítani a romák szociális helyzetét. A lakáshoz jutást a települések 10 százalékán szociális lakás- és bérlakásépítésekkel, 8 százalékán építési telek ingyenes biztosításával segítették. Az önkormányzatok 7 százaléka indított oktatási, szakképzési programokat, 3 százaléka pedig ingyenes tankönyv biztosításával támogatta a hátrányos helyzetű csoportok oktatásban való részvételét.

Minél nagyobb a roma lakosság aránya egy településen, annál valószínűbb, hogy az önkormányzatnak vannak a roma lakosság szociális helyzetének javulásához hozzájáruló programjai. A roma lakosok arányát tekintve az alsó negyedbe tartozó (romák aránya a teljes lakossághoz viszonyítva legfeljebb 2 százalék) települések 24 százaléka, a felső negyedbe tartozó települések (a romák aránya legalább 21 százalék) 70 százaléka indított ilyen jellegű programokat az elmúlt néhány évben.

A romák szociális helyzetét javító programok másik fontos ösztönzője a roma lakosság kedvezőtlen szociális helyzete. Ahol az önkormányzat megítélése szerint megfelelő a romák szociális helyzete, a szociális programok aránya 27 százalék, míg a nagyon rossz szociális helyzetben lévő romák által lakott településeken 72 százalék.

A roma lakosság szociális helyzete nagyobb mértékben befolyásolja a szociális programok arányát, mint a roma lakosság aránya: azon települések körében, ahol a romák szociális helyzetét az önkormányzat elfogadhatónak tartja, a nagyobb roma lakosságú településeken nem szignifikánsan gyakoribb a szociális programok aránya, mint a kevés roma lakosú településeken.

A romák szociális helyzetét javító programok és a településtípus között nincs kapcsolat: bár a nagyobb településeken valamivel nagyobb az ilyen programok aránya, a különbség statisztikai értelemben nem szignifikáns.

Nagyobb a romák szociális helyzetét javító programok gyakorisága azokon a településeken, ahol van CKÖ (63% szemben a 38%-kal), és a CKÖ jelentősége a szociális programok szempontjából még nagyobb az alacsony roma lakosságú településeken: a 10 százalék alatti roma lakosságot számláló települések közül azokban, ahol van CKÖ, az ilyen önkormányzati programok aránya 55 százalék, ahol nincs CKÖ, ott csak 26 százalék. A romák szociális helyzetét javító programok szempontjából a települési és a cigány kisebbségi önkormányzat közötti kapcsolatnak is van jelentősége: ahol rendszeresen együttműködik az önkormányzat és a CKÖ, a romák helyzetét javító szociális programok aránya 66 százalék, ahol alig van együttműködés, 50 százalék.

Azon települések körében, ahol az elmúlt években volt konfliktus a roma és a nem roma lakosok között, 72 százalék, a konfliktusoktól nem terhelt településeken 44 százalék a roma családok szociális helyzetét javító programok aránya. A roma és a nem roma lakosság közötti konfliktusoknak a szerepe még nagyobb ott, ahol az önkormányzat a romák szociális helyzetét elfogadhatónak ítéli. E települések körében 100 százalék a szociális programok aránya ott, ahol voltak roma-nem roma konfliktusok, és 44 százalék azon települések körében, amelyeken ilyen konfliktusok nem voltak.

Az egy főre jutó önkormányzati költségvetés és a szociális helyzet javítására irányuló programok megléte között nem mutatható ki összefüggés.

A romák foglalkoztathatóságát javító programok

Az elmúlt három évben az önkormányzatok 43%-a önállóan szervezett a roma lakosság foglalkoztathatósága javítását célzó programot, 26%-a pedig partnerként vett részt ilyen jellegű akcióban. A budapesti kerületi önkormányzatok és a Hajdú-Bihar megyei önkormányzatok körében az országos átlagnál jelentősen nagyobb (67, illetve 75%), a Győr-Moson-Sopron és a Fejér megyei települések körében pedig lényegesen kisebb az ilyen programot indító önkormányzatok aránya (25-25%). A valamely partnerrel közösen megvalósított foglalkoztathatóságot javító programok aránya Budapesten (50%), valamint Jász-Nagykun-Szolnok megyében (42%) gyakoribb, viszont Győr-Moson-Sopron (13%), valamint Fejér megyében (13%) ritkább az átlagnál.

Az önálló önkormányzati programok 41 százaléka közcélú, illetve közhasznú foglalkoztatást elősegítő program, 29 százaléka közmunkaprogram volt. A programok 8 százaléka irányult a tartós munkavállalás elősegítésére (munkaközvetítés), és 6 százaléka volt oktatási, szakképzési program. Az oktatási, szakképzési programok aránya szignifikánsan gyakoribb azon önkormányzatok körében, amelyek képviselő-testületén belül önálló oktatási bizottság működik (9%), mint azoknál, amelyeknél nincs ilyen bizottság (1%). Az igen alacsony elemszámokra való tekintettel azonban ebből az összefüggésből messzemenő következtetést nem vonhatunk le. Az oktatási, szakképzési programok sem a település egy főre eső költségvetésével, sem az oktatási költségvetésnek a teljes költségvetéshez viszonyított arányával nem állnak összefüggésben. Ez az eredmény igen meglepő, tekintettel arra, hogy az önkormányzatok jelentős része (hozzávetőleg 45%-a) szerint a roma tanulók iskolai integrációjának egyik akadálya a szükséges források hiánya.

Minél nagyobb egy településen a roma lakosság aránya, annál valószínűbb, hogy az önkormányzat szervez a romák foglalkoztathatóságát javító önkormányzati programot, ugyanakkor nincs összefüggés azzal, hogy az önkormányzat milyennek ítéli a roma lakosság szociális és munkaerő-piaci helyzetét.

Nagyobb a romák foglalkoztathatóságát javító önkormányzati programok aránya azon települések körében, ahol a roma és nem roma lakosság együttélése konfliktusokkal terhelt (58%), mint a roma-nem roma konfliktusoktól mentes települések között (38%).

A település típusa szintén befolyásolja a roma foglalkoztathatóságot javító programok gyakoriságát: a községek 38 százaléka, a nagyközségek 45 százaléka, a városok 51 százaléka, a megyei jogú városok 71 százaléka indított ilyen jellegű programot. A lineáris kapcsolatot a fővárosi kerületek körében jellemző 67 százalékos gyakoriság töri csak meg.

Nagyobb arányban indítanak ilyen programokat azok a települések, amelyeken működik cigány kisebbségi önkormányzat, és az összefüggés fennáll a viszonylag alacsony roma lakosságú települések esetében is: a 10 százalék alatti roma lakosság-arányú települések közül azok körében, ahol van CKÖ, a romák foglalkoztathatóságát javító programok aránya 49 százalék, ahol nincs, ott csak 22 százalék.

A romák foglalkoztathatóságát javító programok és az egy főre jutó költségvetés ugyanakkor nem áll összefüggésben.

Az önálló önkormányzati programokétól jelentősen eltér azoknak a foglalkoztathatóságot javító programoknak a jellege, amelyekben az önkormányzatok partnerként vettek részt. Ezek között is igen nagy a közmunkaprogramok és a közcélú foglalkoztatást biztosító programok aránya (22, illetve 16%), de markáns különbség az önálló önkormányzati programokhoz képest az oktatási, szakképzési programok lényegesen magasabb, 21 százalékos előfordulási gyakorisága. Új munkahelyek létesítésére irányuló programot az önkormányzatok önállóan egyáltalán nem indítottak, míg a külső partnerrel közösen megvalósított akciók közül minden ötödik munkahelyteremtő program volt. A romák szociális beilleszkedését elősegítő programok aránya az önálló önkormányzati programok között alig három százalék, a külső partnerrel közös programok között tíz százalék volt.

Összességében úgy tűnik, hogy a külső partnerrel vagy partnerekkel közösen megvalósított programok nagyobb hányada segíti elő a romák tartós foglalkoztatását (oktatás, munkahelyteremtés, szociális beilleszkedés segítése), míg az önálló önkormányzati programok elsősorban átmeneti munka- és kereseti lehetőségeket biztosítanak, illetve kisebb arányban irányulnak a hosszú távú foglalkoztathatóság megalapozására.

A cigány kisebbségi önkormányzatok mindössze tíz százaléka szervezett programot a romák foglalkoztathatóságának javítására. Ezek között kiemelkedő az oktatási, képzési programok aránya (37%), továbbá jelentős hányadot képvisel a megélhetést elősegítő mezőgazdasági tevékenység (termelés, állattenyésztés) támogatása (14,3%). A cigány kisebbségi önkormányzatok a települési önkormányzatoknál sokkal kisebb arányban szerveztek közcélú és közhasznú foglalkoztatást elősegítő, illetve közmunkaprogramokat. Egyetlen cigány kisebbségi önkormányzat sem vett részt partnerként roma foglalkoztatást elősegítő programban.

Együttműködés a civil szervezetekkel

Civil szervezet a települések 62 százalékában működik, előfordulásának valószínűsége a településmérettel együtt nő: a községek 47 százalékában, a megyei jogú városok 94 százalékában jelezték működésüket. Jelentősek a regionális különbségek is: a Nyugat-Dunántúlon és a közép-magyarországi régióban lényegesen nagyobb a civil szervezetek előfordulási gyakorisága (Fejér megyében a települések 94 százalékán, Jász-Nagykun-Szolnokban 84 százalékában, Zala megyében 83 százalékában), mint a kevésbé fejlett területeken (Baranyában 49, Borsod-Abaúj-Zemplénben 46, Szabolcs-Szatmár-Beregben 39 százalék).

Azon települések körében, ahol van civil szervezet, az önkormányzatok 91 százaléka működik együtt velük különböző roma programok kapcsán. A kooperáló civil szervezetek 26 százaléka romaszervezet, tizenöt százaléka szociális segélyszervezet, tizenhárom százaléka településfejlesztés céljával alakult helyi szervezet (rendszerint közhasznú társaság), tizenegy százaléka ifjúsági, gyermekvédelmi szervezet, nyolc százaléka polgárőrség, öt-öt százaléka sport- és kulturális szervezet, négy százaléka oktatással foglalkozó civil szervezet.

A települési önkormányzatok és a civil szervezetek közötti, romákat érintő együttműködések negyede a sport, a kultúra és a hagyományőrzés, 18 százaléka a kisebbségi érdekvédelem, 16 százaléka az oktatás, 15-15 százaléka a szociális segítségnyújtás és a településfejlesztés, nyolc százaléka a foglalkoztatás elősegítése területén valósul meg.

Esélyegyenlőségi programok az iskolákban és óvodákban

Az önkormányzatok mintegy harmada számolt be sikeres, a roma gyerekek esélyegyenlőségét biztosító óvodai vagy iskolai programról. A települések 14 százalékában egy, 20 százalékában két ilyen program valósult meg az elmúlt évek során.

Az esélyteremtő iskolai programok túlnyomó többsége, közel 40 százaléka felzárkóztatási program, vagyis elsősorban a tanulmányi hátrányok leküzdésére irányult. A kötelező oktatás keretein kívül, a szabadidő eltöltéséhez kínált alternatívákat a programok valamivel több mint ötöde, s ezzel a konkrét képzési tartalmakon túl (sport, művészeti oktatás) a szociális integráció révén járult hozzá az esélyegyenlőség biztosításához. Anyagi támogatást (ingyenes étkeztetés, tanulói ösztöndíj) az önkormányzatok hat százaléka nyújtott a hátrányos helyzetű tanulóknak (lásd 2. ábra).

  2. ábra.
Az esélyegyenlőséget biztosító programtípusok előfordulási gyakorisága az önkormányzati iskolákban (%)

Megjegyzés: Egy-egy százalékos gyakorisággal az alábbi programokat említették még válaszadóink: tanulási nehézségek megelőzése; iskolaotthon, napközi; tanulói ösztöndíj; kiscsoportos oktatás; mentálhigiéné, egészségmegőrzés.

A településmérettel együtt nő az iskolai és óvodai esélyteremtő programok gyakorisága, kivéve a fővárosi kerületeket, amelyek körében a nagyközségekéhez hasonló mérték a jellemző. Az iskolai esélyteremtő programok aránya magasabb azoknak a településeknek a körében, ahol viszonylag nagy a roma lakosok száma, illetve ahol – a roma lakosság számától függetlenül – működik cigány kisebbségi önkormányzat. A cigány kisebbségi önkormányzat léte mellett a települési önkormányzat és a CKÖ közötti kapcsolat is fontos meghatározója az iskolai esélyteremtő programoknak. Azon települések körében, ahol a települési önkormányzat és a cigány kisebbségi önkormányzat között rendszeres, konstruktív együttműködés van, nagyobb az iskolai vagy óvodai esélyegyenlőség-teremtő programok aránya (51%) mint ott, ahol a cigány kisebbségi önkormányzattal akadozó (41%) vagy szinte egyáltalán nincs együttműködés (33%). A CKÖ és a települési önkormányzat együttműködésének jelentőségét támasztja alá az is, hogy az esélyteremtő programok megléte vagy hiánya összefüggést mutat azzal, hogy a romák oktatásával kapcsolatos problémák megoldásába az önkormányzat milyen mértékben vonja be a cigány kisebbségi önkormányzatot. Nagyobb arányban fordul elő iskolai esélyegyenlőség-teremtő program azoknak az önkormányzatoknak a körében, ahol a képviselő-testületen belül működik oktatási bizottság.

A roma és a nem roma lakosság közötti konfliktusok megléte vagy hiánya szintén összefüggésben áll azzal, hogy az önkormányzat mennyire igyekszik a roma tanulók esélyegyenlőségét biztosítani: azon települések körében nagyobb az ilyen kezdeményezések aránya, ahol a roma és a nem roma társadalom együttélése nem konfliktusmentes. Mivel a romák és a nem romák közötti konfliktusok jellemzőbbek azokra a településekre, ahol a lakosság szociális helyzete, illetve azon belül a romák szociális helyzete kedvezőtlen, felmerülhet a gyanú, hogy nem önmagában a roma-nem roma konfliktus megléte, hanem az annak alapját képező szociális feszültségek megléte függ össze az esélyteremtő programok megvalósításával. Azonban a roma-nem roma konfliktus és az esélyegyenlőségi programok összefüggése akkor is megmarad (sőt, erősödik), ha a szociális feszültségek hatását kiszűrjük, vagyis a roma-nem roma konfliktus önmagában, a szociális feszültségek mértékétől függetlenül is pozitív összefüggésben áll az esélyegyenlőséget javítani hivatott önkormányzati iskolai programokkal.

Az önálló oktatási osztállyal működő önkormányzatok körében az iskolai esélyteremtő programot indító önkormányzatok aránya 51 százalék, a nem rendelkezők körében 30 százalék. Ahol a képviselő-testületen belül működik oktatási bizottság, ott 50 százalék, míg ahol nincs, csak 26 százalék az ilyen programok aránya.

Azoknak az önkormányzatoknak a körében, amelyek úgy vélekednek, hogy a roma tanulók iskolai integrációját az önkormányzat ilyen irányú törekvése elősegíti, az esélyegyenlőséget biztosító programok aránya 47 százalék, míg azoknak a településeknek a körében, amelyek az önkormányzat igyekezetét nem tartják a roma gyerekek iskolai integrációja szempontjából fontosnak, 29 százalék.

Az iskolai esélyteremtő programok és az önkormányzati költségvetésből oktatásra fordított hányad között egyenes összefüggés van. Ebben az esetben az ok-okozat iránya kétféle lehet: minél többet fordítanak a költségvetésből az oktatásra, annál valószínűbb, hogy van esélyteremtő program, vagyis a programok indítása a rendelkezésre álló források függvénye, illetve ott fordítanak többet az oktatásra, ahol az iskolai esélyegyenlőség biztosítását fontosnak tartják, vagyis az iskolai esélyteremtés melletti elköteleződés vonja maga után a költségvetési forrás ennek megfelelő felosztását. Az oktatásra fordított költségvetési hányad és az egy főre jutó költségvetés alapján számított – hozzávetőleges – „oktatásra fordított összeg” (költségvetés és oktatásra fordított hányad szorzata) alapján megállapítható, hogy az iskolai esélyteremtő programok nem pusztán az önkormányzat elhatározásától (a költségvetés mekkora hányadát fordítja oktatásra), hanem az oktatásra fordított összeg tényleges nagyságától is erőteljesen függenek.

Településfejlesztési koncepció

A településfejlesztési koncepció keretében az önkormányzatok mindössze 27%-a dolgozott ki stratégiát a hátrányos helyzetű társadalmi csoportok esélyegyenlőségének javítására. A humánerőforrás-fejlesztési fejezetben az önkormányzatok 18%-a, a szociálpolitikai fejezetben 22%-a, a közoktatási fejezetben 21%-a, az egészségügyi fejezetben 17%-a fogalmazott meg koncepciót az esélyegyenlőség javítására. Nem éri el a 12%-ot azoknak a településeknek az aránya, amelyek mind a négy területen rendelkeznek az esélyegyenlőséget elősegítő stratégiával.

Minél nagyobb egy település, annál valószínűbb, hogy a településfejlesztési koncepcióban konkrét célok fogalmazódnak meg a hátrányos helyzetű társadalmi csoportok esélyegyenlőségének javítására (lásd 3. ábra). A községek kevesebb mint ötöde, a megyei jogú városok több mint 80 százaléka, a fővárosi kerületek 67 százaléka dolgozott ki koncepciót a társadalmi esélyegyenlőség javítására.

  3. ábra.
Az esélyegyenlőség javítását célzó stratégia megjelenési gyakorisága a településfejlesztési koncepcióban, településméret szerint (%)

Az önkormányzat adminisztratív dolgozóinak létszáma szintén pozitív kapcsolatban áll az esélyegyenlőséget javító koncepció megfogalmazásával, vagyis minél több adminisztratív dolgozója van az önkormányzatnak, annál valószínűbb, hogy a településfejlesztési koncepcióban konkrét tervek, programok formájában tükröződik az esélyteremtő önkormányzati politika. Az összefüggés valamennyi településtípus esetében fennáll, tehát az apparátus létszáma nem pusztán a településtípussal való kapcsolata révén, hanem önmagában is befolyásolja az esélyegyenlőség javítását célzó koncepció megfogalmazását.

Az esélyegyenlőség javítására való törekvés nagyobb arányban tükröződik a településfejlesztési koncepcióban azokon a településeken, ahol az önkormányzat szerint a roma gyerekek iskolai integrációja az önkormányzat ilyen irányú törekvésén is múlik, mint ott, ahol ezt nem így gondolják.

Az egy főre jutó költségvetés, vagyis a település anyagi lehetőségei ugyanakkor nem befolyásolják, hogy az önkormányzat kidolgozott-e stratégiát a hátrányos helyzetű csoportok esélyeinek növelésére a településfejlesztési koncepcióban.

A humánerőforrás-fejlesztés terén az önkormányzatok negyede a szakképzettség kiterjesztésével, valamint a továbbtanulás és az átképzések támogatásával, 23 százaléka új munkahelyek létrehozásával, 13 százaléka pedig a leszakadó társadalmi csoportok számára segítséget nyújtó szakemberek (romaügyi koordinátor, családsegítő, szociális gondozó) alkalmazásával igyekszik növelni a hátrányos helyzetű csoportok társadalmi esélyeit.

Az óvodai nevelés, a korai szocializáció terén a települések hét százaléka dolgozott ki programot, míg a romák munkahelyi és általában társadalmi kirekesztése ellen az önkormányzatok 6 százaléka kíván „intézményesen” küzdeni.

Az önkormányzati szociálpolitika elsősorban a rászorulók közvetlen anyagi támogatására – rendszeres és alkalmi szociális segélyek, természetbeni juttatások – alapul. A települések túlnyomó többsége, közel 40 százaléka ezekkel az eszközökkel kívánja növelni a hátrányos helyzetű csoportok társadalmi esélyeit. A szociálpolitikai prioritások között szerepel a rászorulók lakáshelyzetének megoldása piaci és szociális bérlakások építésével (15%), a munkához jutás segítése (12%), továbbá a szociális segítő intézményhálózat bővítése (családsegítő, gyermekjóléti szolgálat) is (10%).

A közoktatásban az önkormányzatok több mint ötöde a tanulmányi lemaradás csökkentésével (felzárkóztató programokkal), a tanulóknak nyújtott anyagi támogatással (étkezési hozzájárulás, tanszerek biztosítása, ösztöndíjak), az integrált oktatás megvalósításával és az oktatási infrastruktúra fejlesztésével igyekszik biztosítani a hátrányos helyzetű csoportok esélyegyenlőségét (lásd 4. ábra).

  4. ábra.
Az esélyegyenlőség biztosítását célzó intézkedések és programok előfordulási gyakorisága a településfejlesztési koncepció közoktatási fejezetében (%)

Az önálló oktatási osztállyal, csoporttal, illetve a képviselő-testületen belül működő oktatási bizottsággal rendelkező önkormányzatok körében gyakoribb az esélyegyenlőség javítására irányuló koncepció a településfejlesztési koncepció közoktatási fejezetében, mint az ilyen bizottságokkal nem rendelkező önkormányzatok körében.

Az egészségügy területén az önkormányzatok többsége a prevencióra törekszik. A betegségek megelőzése érdekében a települések 19 százaléka felvilágosító tevékenységet, tizenegy százaléka egészségügyi szűréseket végez, hét százaléka pedig a lakáskörülmények javításával és az egészséges életmód terjesztésével törekszik a lakosság egészségi állapotát javítani. Az egészségügyi intézményhálózat bővítését az önkormányzatok 16 százaléka, az alapellátás megfelelő színvonalú biztosítását 13 százaléka tűzte ki céljául. Szakellátás bevezetését a települések kilenc százaléka, a meglévő ellátások színvonalának emelését hét százaléka, ügyeleti rendszer kialakítását viszont csak három százaléka tervez.

Kistérségi, regionális összefogás az esélyegyenlőség biztosítására

A települések 58 százaléka lát lehetőséget arra, hogy a hátrányos helyzetű társadalmi csoportok esélyegyenlőségének javítása érdekében kistérségi, illetve regionális együttműködésekben vegyen részt, ugyanakkor ilyen jellegű együttműködésben jelenleg az önkormányzatoknak csak 30 százaléka vesz részt. A kistérségi együttműködések lényegesen gyakoribbak (26%), mint a regionális együttműködések (4%), és a regionális együttműködésben részt vevő önkormányzatok zöme – 85 százaléka – egyúttal kistérségi együttműködésben is részt vesz.

A kistérségi együttműködések egy jelentős része (27%-a) önkormányzatok társulása különböző témájú pályázatokon való közös részvételre. Az együttműködések 19 százaléka a foglalkoztatás növelésére, munkahelyteremtésre, ugyanekkora hányada pedig oktatási programok megvalósítására irányul. A közmunkaprogramok tizenegy, a településfejlesztési programok tíz százalékát teszik ki a kistérségi együttműködéseknek.

A regionális együttműködések 22 százaléka oktatási program megvalósítására, 18 százaléka pályázatokon való közös részvételre irányul. A regionális együttműködésekben az önkormányzatok partnerei 26 százalékban települési vagy megyei önkormányzatok, 15-15 százalékban oktatási, illetve civil szervezetek.

Oktatási programok

Az oktatás mint a társadalmi esélyegyenlőség javításának fontos eszköze elsősorban az önkormányzatok településfejlesztési koncepciójában kap hangsúlyt. A közoktatási fejezet mellett a humánerőforrás-fejlesztési fejezetekben szereplő programoknak is közel harmada oktatási program. Az oktatási programok viszonylag nagy arányt képviselnek a kistérségi, illetve a regionális együttműködésben megvalósuló programok között is, ugyanakkor a települések „önálló”, romákat támogató intézkedései között az oktatás periférikus területnek tűnik. Az összes, romákat támogató önkormányzati intézkedésnek csak mintegy öt százaléka irányul az oktatás fejlesztésére, kiterjesztésére.

1. táblázat:
Az oktatási programok aránya a különböző önkormányzati kezdeményezéseken belül (%)
Megnevezés Előfordulás
Saját forrásból szervezett oktatási/képzési programokat indító önkormányzatok aránya a romákat támogató intézkedéseket hozó önkormányzatok között
4
Oktatási, szakképzési programokat indító önkormányzatok aránya a romák szociális helyzetének javítására programokat szervező önkormányzatok között
7
Oktatási programok aránya a civil szervezetekkel közös roma programok között
16
Oktatási programok aránya a romák foglalkoztathatóságát javító önkormányzati programok között
6
Oktatási programok aránya a településfejlesztési koncepció humánerőforrás-fejlesztési fejezetében
30
Oktatási programok aránya a kistérségi együttműködésben megvalósuló programok között
19
Oktatási programok aránya a regionális együttműködésben megvalósuló programok között
22
Oktatási programok aránya a romák foglalkoztathatóságát javító CKÖ-programok között
37

A felmérés adatai szerint az önkormányzat által kezdeményezett (és finanszírozott) oktatási programok megléte vagy hiánya teljesen független a roma lakosság iskolázottságának a válaszoló által észlelt színvonalától. A meglepőnek tűnő eredmény hátterében valószínűleg az áll, hogy a kérdőív kitöltője – akitől a roma társadalom iskolázottságára vonatkozó információ származik – az esetek nagy részében vélhetően nincs döntéshozó helyzetben az önkormányzati programokat illetően.

Az önkormányzatok két jellegzetes csoportja

A társadalmi esélyegyenlőtlenség csökkentésére irányuló, különböző típusú önkormányzati intézkedések és programok nagymértékben együtt járnak, ezért a települések két markánsan megkülönböztethető csoportba sorolhatók a szerint, hogy vannak-e ilyen programjaik.4 Az önkormányzatok egyik – a vizsgált települések 28 százalékát kitevő – csoportjára nagyobb mértékben jellemző a romák szociális helyzetét, foglalkoztathatóságát, iskolai esélyegyenlőségét javító programok, illetve a különböző oktatási, képzési programok indítása. Az önkormányzatok másik, nagyobb csoportjára a társadalmi esélyegyenlőtlenség felszámolására irányuló gyakorlati törekvés lényegesen kevésbé jellemző. A két csoport közötti különbség legmarkánsabban abban ragadható meg, hogy a hátrányos helyzetű társadalmi csoportok esélyegyenlőségének javítása mennyiben tükröződik a településfejlesztési koncepcióban. Az önkormányzatok első csoportjának minden tagja kitér az esélyegyenlőség javítására a településfejlesztési koncepció legalább egyik fejezetében, és több mint 40 százaléka mind a négy vizsgált fejezetben (humánerőforrás-fejlesztés, szociálpolitika, közoktatás, egészségügy), míg a másik csoportba tartozó önkormányzatok között egy sincs, amely legalább egy fejezetben kidolgozott volna stratégiát a hátrányok csökkentésére. Az első csoportba tartozó települések 84 százalékának, a második csoportba tartozó települések 61 százalékának vannak roma családokat támogató intézkedései. A hátrányos helyzetű társadalmi csoportok foglalkoztathatóságát javító programokat az első csoportba tartozó települések 69, a második csoportba tartozó települések 45 százaléka, míg a romák foglalkoztathatóságát javító programot az első csoport településeinek 66, a másik csoport településeinek 35 százaléka indított. A roma tanulók esélyegyenlőségét biztosító sikeres iskolai programról az első csoportba tartozó települések 59 százaléka, a második csoportba tartozó települések 24 százaléka számolt be.

  5. ábra.
Romákat támogató önkormányzati intézkedések és programok előfordulási gyakorisága az önkormányzatok két csoportjában (%)

A társadalmi esélyegyenlőtlenségek csökkentésére való, gyakorlati intézkedésekben megnyilvánuló törekvés tekintetében nagyon jelentősek a településtípus szerinti különbségek. Az első csoportba tartozó települések több mint harmada város, és közel 10 százaléka megyei jogú város, míg a második csoportba tartozó települések csaknem háromnegyede község, ugyanakkor kevesebb, mint ötöde város, és egy százalékot sem ér el a megyei jogú városok aránya.

Az önkormányzati képviselő-testületen belül önálló oktatási bizottság az első csoportba tartozó települések 50, a második csoportba tartozó települések 25 százalékában működik, az egészségügyi bizottság esetében a megfelelő arányok 43, illetve 19 százalék. Az első csoportba tartozó települések 71 százalékában, a második csoportba tartozók 51 százalékában működik cigány kisebbségi önkormányzat. Az első csoportba tartozó önkormányzatok 38 százaléka, a második csoportba tartozó önkormányzatok 22 százaléka vélekedik úgy, hogy az iskolai integráció egyik meghatározó tényezője az önkormányzat ilyen irányú törekvése.

A két csoport a roma lakosságnak a település teljes lakosságához viszonyított aránya és az egy lakosra jutó önkormányzati költségvetés vonatkozásában ugyanakkor nem különbözik szignifikánsan.

Összegzés

A megkérdezett önkormányzatok többsége különböző intézkedésekkel és programokkal támogatja a hátrányos helyzetű, többségében roma családokat. A romákat támogató önkormányzati programokat leginkább befolyásoló tényezők a település típusa, a roma lakosság szociális helyzete, a roma lakosság aránya, a roma és a nem roma lakosság közötti konfliktusok, illetve az, hogy működik-e a településen cigány kisebbségi önkormányzat. A nagyobb települések, városok és különösen a megyei jogú városok nagyobb arányban támogatják a hátrányos helyzetű családokat, mint a községek, nagyközségek.

Minél nagyobb a roma lakosság aránya egy településen, annál valószínűbb, hogy az önkormányzatnak vannak olyan programjai, amelyek a romák foglalkoztathatóságának, illetve a roma gyerekek iskolai esélyegyenlőségének biztosítására irányulnak. A romák szociális helyzetét javító intézkedések és programok ugyanakkor sokkal inkább a romák szociális és munkaerő-piaci helyzetével állnak összefüggésben, mint a roma lakosság arányával. Azokon a kis roma lakosságú településeken, ahol a roma lakosság szociális helyzetét az önkormányzat kedvezőtlennek találja, nagyobb a romákat támogató önkormányzati intézkedések és szociális programok aránya, mint azokon a nagyobb roma lakosságú településeken, ahol az önkormányzat elfogadhatónak találja a romák helyzetét.

A roma és a nem roma lakosság közötti konfliktusok szintén valószínűsítik a romákat támogató önkormányzati programokat, és az is beigazolódott, hogy a roma-nem roma konfliktus nem csupán mint a romák rossz szociális helyzetének következménye áll kapcsolatban az önkormányzati romapolitikával, hanem önmagában is fontos tényező. A felmérés alapján azonban nem dönthető el, hogy a konfliktusok ösztönzik az önkormányzatokat a romák támogatására, vagy éppen a romák támogatása vált ki olyan indulatokat a nem roma közösségben, amelyek hozzájárulnak a konfliktusokhoz.

  6. ábra.
Önkormányzati programok és intézkedések a roma-nem roma konfliktusokkal terhelt és konfliktusmentes településeken (%)

A kutatás eredményei szerint a cigány kisebbségi önkormányzatoknak nagy szerepe van az önkormányzatok romapolitikájában: nagyobb arányban szerveznek programokat a romák szociális helyzetének, foglalkoztathatóságának és iskolai esélyegyenlőségének javítására az önkormányzatok azokon a településeken, amelyeken működik CKÖ. A cigány kisebbségi önkormányzat ösztönző szerepét támasztja alá, hogy a romákat támogató intézkedéseknek kedvez az is, ha a települési és a cigány kisebbségi önkormányzat kapcsolatát a rendszeres, konstruktív együttműködés jellemzi.

A honlapon található tanulmányok, egyéb szellemi termékek, illetve szerzői művek (a továbbiakban: művek) jogtulajdonosa az Oktatáskutató és Fejlesztő Intézet. A jogtulajdonos egyértelmű forrásmegjelölés mellett felhasználást enged a művekkel kapcsolatban oktatási, tudományos, kulturális célból. A jogtulajdonos a művekkel kapcsolatos anyagi haszonszerzést azonban kifejezetten megtiltja.