2020. május 25., hétfő , Orbán

1055 Bp., Szalay u. 10–14.

Tel.: (+36-1) 235-7200

Fax: (+36-1) 235-7202

magyar english
Elfelejtett jelszó

Arany János Programok  IKT  OFI  OKJ  SDT  Vizsgacentrum  biztonságos iskola  egészségtudatos iskola  erőszakmentes  kiadvány  konferencia  kétszintű érettségi  letölthető  oktatás  próbaérettségi  pályázat  rendezvény  ÚPSZ  Új Pedagógiai Szemle  érettségi 

Intézeti folyóiratok

Köznevelés
Új Pedagógiai Szemle
Educatio
Könyv és nevelés
Kattintson ide a rendeléshez!
Tudástár >> Oktatáspolitikai elemzések >> Fenntartható-e a közoktatás?

Összefoglaló

2009. június 17.

Összefoglaló

A közoktatás számos kihívással szembesül, amelyeket egymással összefüggésben kell megvizsgálni, mert különben csak részleges és átmeneti megoldások születnek a problémákra. A közoktatással szembeni elvárások elsősorban azért nőttek meg, mert a piaci viszonyok között egyre nagyobb szükség van a munkavállalók alkalmazkodóképességének növelésére. Ugyanakkor a mérési eredmények azt mutatják, hogy a magyar oktatás minősége nemzetközi összehasonlításban romlik, és a társadalmi státus, a szociális környezet tekintetében elfogadhatatlanul nagy különbségek alakultak ki.

Az utóbbi három évben jelentősen megnövekedtek a közoktatásra fordított közkiadások (közel egy százalékkal, 4,2%-ra), ami megfelel a hasonló gazdasági fejlettségű országok átlagának, tehát itt már nincs pénzügyi tartalék. Gazdaságossági szempontból alapvető problémát jelent, hogy az erősen csökkenő tanulólétszám ellenére a pedagógusok száma alig változik, így az egy pedagógusra jutó tanulók aránya, a pedagógusok átlagos tanítási óraszáma az OECD-országok átlagának csak mintegy háromnegyede. Végül pedig különösen megnehezíti a problémák kezelését, hogy a helyi önkormányzati rendszerben az oktatáspolitikai problémák és a megoldási módozatok az ágazatok közti forrásokért történő verseny áldozataivá válhatnak – aki bevallja problémáit és foglalkozik velük, az „gyenge”, veszíthet forrásaiból.

Ebben a helyzetben a közoktatás csak akkor lesz fenntartható, azaz hosszú távon működőképes és a társadalom által elfogadott, ha hatékonysága javul. Elemzésünk során abból indultunk ki, hogy nem forráskivonásra van szükség. Sokkal inkább az a cél, hogy olyan központi szabályozás, helyi és intézményi működési gyakorlat alakuljon ki, amely az oktatási eredmények, a minőség javítására ösztönöz. Ennek érdekében a közoktatás eredményeire és ráfordításaira irányuló központi, helyi és intézményi döntéseket kell egymással folyamatosan szembesíteni.

Kihívások

Helyzetelemzésünk során az oktatás eredményeit és ráfordításait alakító fontosabb tényezőket vizsgáltuk meg. Ez alapján a fenntarthatóság szempontjából a következő fő kihívásokat azonosítottuk:

1. Bővülő feladatok és alacsony foglalkoztatási követelmények. A törvényes munkaidőnél jóval kevesebb a pedagógusok heti kötelező óraszáma (20–23), ami csak azokon a foglalkozási területeken fogadható el, ahol jelentős az órán kívüli elfoglaltság (például dolgozatjavítás), vagy ha egyéb munkaköri feladatok társulnak a tanítás mellé (például osztályfőnöki tevékenység). A pedagógusok egy része így közalkalmazottként is csak egyszerű „óraadó tanárként” dolgozik, és a kötelező órákon túl nem vesz részt intézményi munkában.

2. A pedagógus-túlkínálat keresletnövelő hatása – életpálya-lehetőségek nélkül. A fogyó tanulólétszám mellett a pedagógusfoglalkoztatás fenntartása az órakeretek növelésével, a kötelező óraszámok csökkentésével, az intézményi kötelező feladatok bővítésével és a pedagógiai munkát segítők körének kiszélesítésével biztosítható. Hiányoznak a pedagógus-karrierrendszer és az iskolai tanítási munkán kívüli pályára történő átvezetés lehetőségei.

3. Eltérő teljesítmény, de differenciálatlan bérezés. A pedagógustársadalomra az átlagéletkor növekedése és a pályára belépők körében a csak főiskolai végzettségűek arányának túlsúlya jellemző. Ebben a helyzetben a kötelező óraszámok egységes törvényi szabályozása és a pedagógusfoglalkoztatási jogszabályok miatt, valamint a teljesítményértékelés hiányából adódóan nincsenek meg a fenntartói és az intézményi differenciálás lehetőségei.

4. A mérési gyakorlat nem támogatja az értékelést, és nem ösztönzi a fejlesztéseket. Az oktatási eredmények mérése és az erre épülő értékelés a minőség javítására ösztönözne. A tanulói teljesítménymérés feltételei, így a mérési adatok nyilvánossága, a megfelelő képzett mutatószámok azonban hiányoznak. Nem alakultak ki az összehasonlításra épülő és a hozzáadott pedagógiai értéket is figyelembe vevő módszerek. Az értékelési szakma szervezetlen.

5. Túlszabályozás és az előírások inflálódása. A sokszínű és kiterjedt oktatásügyi szabályozás alapproblémája, hogy a jogi előírásokat eseti helyzetekben felmerült problémák kezelésére és pénzügyi források biztosítására próbálják meg felhasználni. Mivel azonban erre nem mindig alkalmasak, az előírások a gyakorlatban elértéktelenednek.

6. Feladatfinanszírozás teljesítménykövetelmények nélkül. A központi szintű elosztás során az önkormányzati normatív támogatások a szükségletek helyett az oktatás egyes költségelemeit próbálják meg követni, ami rossz érdekeltséget teremt az iskolákban és a fenntartóknál. A tanulólétszámra vetített sokféle támogatási jogcím tagadhatatlan előnye viszont, hogy a költségvetési alku során egyszerű párbeszédre ad lehetőséget: az elképzelt célhoz rendel hozzá forrást. Ez azonban nem jelenti azt, hogy a célok megvalósulása is a program-költségvetési rendszerhez hasonlóan nyomon követhető lenne. Helyi, fenntartói szinten a tanulószám alapján elosztott állami hozzájárulás intézmény- és nem tevékenység-központú, rugalmatlan működést eredményez.

7. Térségi problémák – települési döntések. Az elaprózott települési önkormányzati rendszerben nagy szükség lenne bizonyos szakmai feladatok körzeti ellátására, a szakképző iskolákban folyó képzés profiltisztítással történő koncentrálására. A települési elaprózottság megítélésekor azonban azt is figyelembe kell venni, hogy a kis létszámú iskolák összes költsége az általános iskolai oktatáson belül mindössze 5-6%, tehát itt jelentős költségmegtakarítás nem érhető el.

8. Nem hatékonyak a tanulási utak: növekvő tantervi időráfordítás és egyre nehezebb munkaerő-piaci beilleszkedés. Az oktatási rendszerben való előrehaladás a hatékonyság egyik fontos feltétele. Ehhez együttműködésre lenne szükség a szakképzés és a felsőoktatás szakmai, tartalmi szabályozásában. A tanulói utak hatékonyabbá tételéhez nincs megfelelő információ, nem épülnek egymásra a különböző szintek tantervei, és az átjárhatóság növelésében nincs intézményi érdekeltség.

9. Az esélykiegyenlítés szerepe az oktatáspolitikai célok között. Mivel az oktatás eredményességét a családi környezet, a társadalmi státus alapvetően meghatározza, a hátrányos helyzetű diákokra összpontosító oktatáspolitika a rendszer egészét is hatékonyabbá tenné. A kiegyenlítési cél azonban nem foglal el megfelelő helyet az oktatáspolitika rendszerében.

Ajánlások

Az eredmények és a ráfordítások viszonya határozza meg az oktatás hatékonyságát. Ajánlásaink arra irányulnak, hogy központi, helyi és intézményi szinten összekapcsolhatók legyenek az eredményekre és a ráfordításokra vonatkozó döntések. Négy fő területen szükséges változtatni, hogy a hatékonyság érvényesítésének meglegyenek a feltételei.

1. A pedagógusok foglalkoztatási szabályainak átalakítása

A helyi pedagógusbér-alku lehetővé tételéhez biztosítani kell, hogy – változatlan költségvetési kiadások mellett – a bérkeret egy meghatározott részét (például egyharmadát) a munkáltató a pedagógusok teljesítménye alapján intézményi szinten differenciálni tudja. Ez megoldható az alapilletmény mellett helyi nyitott pótlékrendszer alkalmazásával is, amikor fenntartói és intézményi szinten a pótlékkeret az alapfeladatokon túli – intézményi szinten megállapított – feladatvégzésre szolgál.

Szükség van a pedagógusok munkaköri kötelezettségének teljes körű felülvizsgálatára. Az iskolai nevelési feladatok esetében növelni kell a munkaköri kötelezettséget, felül kell vizsgálni a végzettségi előírásokat. Az órakeret törvényi szabályozásának korrekciójával a tanórán kívüli foglalkozások órakeretét az átlaglétszámból kiindulva, sávosan célszerű meghatározni, és a szociális feladatok órakeretét csökkenteni kell. A kötelező óraszámok felülvizsgálatakor a tantárgyi sajátosságok alapján differenciálni és bővíteni kell a munkaköri kötelezettségek közé tartozó foglalkozásokat, feladatokat. Feladatvégzéshez kell kapcsolni a munkáltatói szankcionálás módszereit (alkalmatlanság, elbocsátás).

Át kell alakítani a pedagógus-életpálya bemeneti és kimeneti feltételeit. A pályára lépés feltétele a szakvizsgához kötött többéves gyakornokság; csak ez után válik lehetővé a helyi béralkuba vagy pótlékrendszerbe történő belépés. A szakértői, szaktanácsadói feladatokra történő átvezetés lehetőségének biztosításával is alkalmat kell adni a pedagógus-munkakörből, a tanári munkából való kilépésre.

A hatékony foglalkoztatási döntésekhez növelni kell a vezetők felelősségét. Ennek érdekében szükség van a közoktatási intézmények működésére vonatkozó jogszabályok deregulációjára. A kimeneti követelmények rögzítésén túl az intézményi-fenntartói szintre kell bízni a folyamatok szabályozását. A hatékony vezetés elősegítésére célirányosabbá és versenyelvűvé kell átalakítani a vezetőképzés rendszerét.

2 A mérésre épülő értékelési rendszer elterjesztése

A tanulói eredmények értékeléséhez az új nemzetközi elvárásokhoz igazodó indikátorrendszert kell kialakítani. A mérési és egyéb adatokra épülő mutatószámoknak az egyes felhasználókat kell segíteniük a döntéshozatalban. Az értékelés módszertanának és eredményeinek nyilvánossága javítaná az iskolák elszámoltathatóságát, visszajelzést adna a „fogyasztóknak”. A mérési eredményeken alapuló finanszírozásnak elsősorban ösztönöznie és nem szankcionálnia kell az iskolákat és a fenntartókat.

Mindehhez azonban tovább kell fejleszteni a mérés módszereit, mert csak többéves, az időbeli változások összehasonlításán alapuló mérési eredmények használhatók. Ennek érdekében kamarai önszerveződésének támogatásával és a szakmai standardokon alapuló működés megteremtésével összehasonlíthatóvá és nyitottá kell tenni az országos mérési adatbázist.

3. Szolgáltatásszervezési, finanszírozási javaslatok

A társulásos feladatellátás támogatása hozhat tényleges változást a kistelepülések problémájára. Ha a pénzügyi támogatás közvetlenül kapcsolódna a szakmai szolgáltatási minimumok teljesítéséhez, az alkalmazkodási folyamatot indíthatna el. Ezen keresztül új és hatékonyabb szolgáltatásszervezési megoldásokat lehetne kikényszeríteni a közös foglalkoztatásban, oktatásirányításban és az intézményfenntartásban. A társulás feltétele a közös döntési fórumok működtetése is.

Az oktatásfinanszírozás továbbfejlesztése csak a helyi önkormányzati rendszerbe illeszkedően képzelhető el. Az erősen támogatásfüggő, helyi pénzügyi rendszerben az önkormányzati érdekeltség javítása és a felhasználási önállóság növelése a cél. Ez az általános célú támogatások mai formái mellett, valamint a standardizált szolgáltatási szinteket és az elvárt bevételi kapacitásokat együttesen figyelembe vevő támogatási rendszerben is elérhető. A jelenlegi tanulói alapú normatív támogatások gyakorlata úgy alakítható át, hogy a támogatások kiegészülnek a helyi szükségleteket (és nem az intézményi kapacitásokat) figyelembe vevő mutatószámokkal.

Az egymással párhuzamosan működő támogatások növelik a fenntartó önkormányzatoknak az együttműködésben, a hatékonyabb feladatellátásban való érdekeltségét. A kistelepüléseken, alsó tagozatokon bevezethető a tanulócsoport-alapú normatív támogatás. A kistérségi társulásra, körzeti feladatellátásra célzott normatív támogatás adható, amely a térségen belül költségmegosztásra készteti a társuló településeket. A szükségletekhez igazodó normatív támogatások pedig a megcélzott korcsoportokra vetített állami hozzájárulásokkal biztosíthatók.

Az önkormányzati rendszerben tovább lehet fejleszteni az állami kötelezettségvállalás mértékére vonatkozó garanciák módszereit. A programfinanszírozási technikákkal növelhető a központi mozgástér és a közvetett költségvetési befolyás.

4. Esélykiegyenlítés, oktatási kínálattervezés

A kiemelt oktatási körzetek a mérésre, értékelésre épülő központi oktatáspolitikai célok megvalósításában alkalmazhatók. Ezeket szerződéses alapon, a mérhető célok eléréséig kell működtetni. A kiegyenlítés egy másik eszköze az óvodai, napközis ellátás kiterjesztése.

A tanulási utak hatékonyságának növeléséhez szükség van a regionális tervezésre, ebből következően a középfokú oktatás kínálatának koncentrációjára. A tantervek egymásra épülését a munkaerő-piaci szereplők bevonásával kell kidolgozni. Ennek során csökkenteni szükséges az OKJ-végzettségek számát, és biztosítani kell a szakmák egymásra épülését. A pályaválasztási tanácsadás során bővíteni kell a szülői és a tanulói informálódás lehetőségeit.

A honlapon található tanulmányok, egyéb szellemi termékek, illetve szerzői művek (a továbbiakban: művek) jogtulajdonosa az Oktatáskutató és Fejlesztő Intézet. A jogtulajdonos egyértelmű forrásmegjelölés mellett felhasználást enged a művekkel kapcsolatban oktatási, tudományos, kulturális célból. A jogtulajdonos a művekkel kapcsolatos anyagi haszonszerzést azonban kifejezetten megtiltja.