2020. május 25., hétfő , Orbán

1055 Bp., Szalay u. 10–14.

Tel.: (+36-1) 235-7200

Fax: (+36-1) 235-7202

magyar english
Elfelejtett jelszó

Arany János Programok  IKT  OFI  OKJ  SDT  Vizsgacentrum  biztonságos iskola  egészségtudatos iskola  erőszakmentes  kiadvány  konferencia  kétszintű érettségi  letölthető  oktatás  próbaérettségi  pályázat  rendezvény  ÚPSZ  Új Pedagógiai Szemle  érettségi 

Intézeti folyóiratok

Köznevelés
Új Pedagógiai Szemle
Educatio
Könyv és nevelés
Kattintson ide a rendeléshez!
Tudástár >> Oktatáspolitikai elemzések >> Fenntartható-e a közoktatás?

4. Ajánlások

2009. június 17.

4. Ajánlások

A közoktatási rendszer eredményeit és ráfordításait befolyásoló tényezők vizsgálata alapján az előzőkben számos ellentmondást és problémacsoportot azonosítottunk. Ezek mindegyike valamilyen módon akadályozza a közoktatás hatékony működését. Mivel az elemzésünk kiindulópontja az volt, hogy a közoktatás az eredményekre és a ráfordításokra vonatkozó döntések összekapcsolásával tehető hatékonyabbá, a következőkben ezekre a beavatkozási pontokra teszünk javaslatokat. A 4.1. ábrán összefoglaltuk azokat a főbb területeket, ahol különböző jellegű intézkedésekkel az oktatási eredmények és ráfordítások összekapcsolhatók, így a rendszer működése hatékonyabbá tehető.

4.1. ábra • Az eredmények és ráfordítások összekapcsolásának területei a közoktatásban

 

4.1. A helyi foglalkoztatási szabályok átalakítása

A közoktatás költségszintjét a foglalkoztatott pedagógusok és a nem pedagógus munkakörben alkalmazottak személyi juttatásai és az ehhez kapcsolódó munkaadói befizetések határozzák meg. Az ágazatban csak akkor van esély a kiadási struktúra átalakítására, ha a feladatmutatók változásával sikerül összhangba hozni az alkalmazottak létszámának alakulását, és módosulnak a foglalkoztatási szabályok.

4.1.1. A helyi pedagógusbér-alku lehetővé tétele

A pedagógus-foglalkoztatás rugalmassá és teljesítményorientálttá tétele érdekében a legfontosabb kérdés a bérrendszer átalakítása. Javaslatunk szerint a közalkalmazotti illetményrendszer számított teljes keretét továbbra is köteles lenne a fenntartó biztosítani, de a bérkeret egy meghatározott részét (például egyharmadát) a pedagógusok teljesítménye alapján a munkáltató a kollektív szerződésben rögzített alapelvek és szempontok alapján intézményi szinten differenciálhatná. A munkáltató a kollektív szerződés keretében olyan differenciálási elveket lenne köteles kialakítani, amely az intézmény és a pedagógusok mért teljesítményén alapulna. Ennek feltétele olyan országos mérési rendszer kialakítása, amely a hozzáadott érték típusú pedagógiai teljesítmény értékelésére alkalmas.

Gyakorlati kipróbálás után ez a megoldás továbbfejleszthető olyan módon, hogy ahol több iskola működik, ott a fenntartó is differenciálhat az intézmények között. Nyilvános és előre meghirdetett szempontrendszer alapján a bérkeret egy kisebb részét (10–15%-át) az iskolai teljesítmény alapján differenciálhatja a fenntartó.

Ez elvezethet a pedagógus közalkalmazotti státusának átalakításához is, ami azonban a jelenlegi egységes közszolgálati rendszer kialakítására vonatkozó elképzelésekkel nehezen összeegyeztethető. Éppen ezért azt tartjuk fontosnak, hogy a minőségi differenciálást elősegítő és a rugalmas foglalkoztatásra lehetőséget adó módszerek a mai jogszabályi kereteken belül is kialakíthatók legyenek.

4.1.2. Alapilletmény mellett helyi nyitott pótlékrendszer, az elbocsátási feltételek kötelezettségekhez való igazítása

A bérrendszer átalakítására vonatkozó második, alternatív javaslatunk az alapilletmény bontás nélküli meghagyása mellett – annak csökkentésével vagy kiegészítésével – fenntartói és intézményi szinten megállapítana egy pótlékkeretet, mely összeg erejéig a törvényben tételesen meghatározott alapfeladatokon túli feladatvégzésre a fenntartó által elfogadott elvek alapján az intézmény pótlékokat határozhatna meg. E pótlékrendszer alapja a világos és egyértelmű, értékelhető feladat-meghatározás, melynek be kell épülnie az intézményi belső szabályozásba (kollektív szerződés, munkaköri leírások).

A rendszer nyitottságának lényege, hogy a keret felhasználása rugalmas: a fenntartó az általa elfogadott célokkal kapcsolatos feladatok ellátása érdekében kiegészítheti és „újratöltheti” azt. A pótlékrendszert tehát nem nemzeti szinten meghatározott, kötött formában kell kidolgozni, mert az rugalmatlansága miatt nem növelné a hatékonyságot, csak újabb frontokat nyitna az érdekegyeztetésben. A helyi nyitott pótlékrendszer egyszerre lenne képes a fenntartói célok és az intézményi feladatmegosztás bérezési érvényesítésére.

A közalkalmazotti törvény módosításával – a belső szabályozás és a vezetői értékelés alapján dokumentált nem teljesítések szankcionálási módjaként – az alkalmatlanság feltételeinek megállapítását az intézményi szinten rögzített munkakörök teljesítéséhez és az intézményen belül értékelt feladatvégzéshez kell kötni. A törvényt úgy kell módosítani, hogy a peres ügyekben eljáró munkaügyi bíróságoknak egyértelműen az intézményi szabályozást és annak teljesítési dokumentációját kelljen figyelembe venniük.

4.1.3. A pedagógusok munkaköri kötelezettségének teljes körű felülvizsgálata

Az előző pontban leírtak csak akkor valósíthatók meg – még részlegesen is –, ha a pedagógus munkaköri kötelezettsége a jelenlegi gyakorlatnál egyértelműbben, a nevelési feladatokat jóval részletesebben taglalva fogalmazódik meg. Különösen a tanórán kívüli, az intézmény nevelő-oktató munkájához feltétlenül hozzátartozó tevékenységek munkaköri kötelezettségként történő újraszabályozására van szükség. Bizonyos munkakörökben – napközis nevelő –, ahol teljesen nyilvánvaló a kötelező óraszám és a heti törvényes munkaidő jelentős különbsége, ki kell bővíteni a munkaköri kötelezettségeket, és egyúttal felül kell vizsgálni a munkakör pedagógus-végzettséghez való kötését. A munkaköri szabályozás és a munkaidő letöltésének kérdésében nemzeti szinten csak a deregulációt és a keretfeltételek rögzítését kell elvégezni. A szabályozást már intézményvezetői hatáskörbe lehet utalni.

4.1.4. Az órakeret törvényi szabályozásának korrekciója

A feladatellátáshoz szükséges pedagógusok számát döntően befolyásolja az adott tanuló- és napközis csoportszámhoz hozzárendelt órakeret törvényben előírt szintje. Az órakeret szabályozásában az állam által előírt törvényi minimum differenciálatlanul kapcsolódik a tanuló- és napközis csoportok számához, és nincs összhangban a csoportok feltöltöttségi szintjével. Az általános iskolákban a tanulólétszám csökkenésével párhuzamosan szinte folyamatosan csökken az egy tanulócsoportra jutó tanulólétszám. Azokban az intézményekben, amelyekben az egy tanulócsoportra jutó tanulólétszám igen alacsony, a döntően csoportbontásokra szolgáló, tanórán kívüli foglalkozások órakeretét felesleges az átlaglétszám szintjén feltöltött iskolákkal azonos mértékben megállapítani.

A tanórán kívüli foglalkozások órakeretét az átlaglétszámból kiindulva, határok között tartott előírások alapján, sávosan célszerű meghatározni. Amennyiben az adott intézményben az átlaglétszám egy meghatározott szintet nem ér el, ott a fenntartónak legyen törvényesen lehetősége csökkenteni az órakeretet.

A diákszociális ellátás keretébe (is) tartozó napközis foglalkoztatás órakeretét túlságosan magasan állapították meg az 1–4. évfolyamon.
A heti 22,5 óra meghaladja a napközis foglalkozások tényleges keretét. Az intézményeknek egyrészt érdekükben állt kiterjeszteni a diákszociális ellátást igénybe vevők számát, másrészt egymástól elválaszthatatlanná tették a közoktatási és a diákszociális feladatellátást (iskolaotthonos oktatás). Az alsó tagozaton szinte általánossá vált (főleg az 1–3. évfolyamon) az „egy osztály, két pedagógus” modell, aminek következtében az egy tanulócsoportra jutó órakeret az alsó tagozaton magasabb, mint a felső évfolyam osztályaiban.

A kialakult helyzetnek megfelelően újra kell gondolni a teljes alsó tagozatra vonatkozó órakeret szabályozását. Az alsó tagozaton a törvényi szabályozás ma magasabb órakeretet ír elő 6–10 éves gyermekek iskolában eltöltött idejére, mint a magyarországi törvényes munkaidő.

4.1.5. A kötelező óraszámok felülvizsgálata

A kötelező óraszám alacsony szintjét csak a pedagógus-munkakör helyi szabályozásának kialakításával együtt kell felülvizsgálni. A felülvizsgálatnak legalább három tényezőre kell kiterjednie, melynek kereteit (maximum óraszámok) a törvény rögzítheti, de lényegi tartalmát a helyi szabályozás határozza meg.

4.1.5.1. A kötelező óraszámok jelenleginél differenciáltabb meghatározása

A differenciált óraszám-meghatározás egyrészt intézménytípusoktól, intézményfokozattól függő, másrészt az oktatott tárgyak tantárgyi sajátosságai alapján történő különbségtétel lehetőségét jelenthetné. Különösen az utóbbi (tantárgyi sajátosságok) szempont alapján van lehetőség arra, hogy a megállapított határok közötti óraszám-meghatározás alapján intézményvezetői hatáskörben differenciálás történjen. Ennek egyetlen szempont mond ellent: a fenntartók nyomást gyakorolhatnak az intézmények vezetésére a felső határon történő óraszám megállapításában.

4.1.5.2. A pedagógusok munkahelyen való kötelező tartózkodását szabályozó előírás felülvizsgálata

A közoktatásban jelentősen nőtt a nem pedagógus munkakörben foglalkoztatottak száma. Esetükben a jelenleginél sokkal következetesebben és szigorúbban kell alkalmazni a kötött munkaidő szabályait és az általuk elvégezhető tevékenységek körét. Meg kell vizsgálni, milyen területeken vállalhatják át a pedagógusok munkáját akkor, ha a teljes munkaidejüket lekötik.

Célszerű átgondolni a pedagógusok munkahelyen való tartózkodásának meghosszabbítását, szigorítását. Ez egyrészt feltétele a kötelező óraszámok differenciáltabb megállapításának, másrészt bizonyos tevékenységek – amelyekért ma külön díjazást kapnak – munkaköri kötelességgé válását jelentené. A tanórán kívüli differenciált foglalkozások (egyéni foglalkozás, felzárkóztatás, tehetséggondozás) nem a kötelező óraszám, hanem a pedagógus munkaköri kötelezettségének részévé válna. Hasonló lenne a helyzet azokkal az intézményi programokkal (színház, mozi, rendezvények), mely tevékenységekben való közreműködéséért az iskola ma fizet a pedagógusoknak.

4.2. Pedagógus-életpálya: gyakornokság, szakvizsga, belépés a helyi béralkuba/pótlékrendszerbe

A pedagógus-életpálya presztízsének megteremtése érdekében szükséges a pályára lépés feltételeinek erős szigorítása, a végleges közalkalmazotti státus megadása előtt a szakmai alkalmasság és felkészültség ellenőrzése. Ennek érdekében el kell választani egymástól a pedagógusdiplomát és a pályaalkalmassági engedélyt, ami más szakmákban (orvosi, ügyvédi pálya) bevett gyakorlat. Az életpálya kezdeti időszakában egyfajta gyakornoki tevékenységet folytató pedagógusnak meg kell ismerkednie a legkülönfélébb szakmai helyzetek, feladatok és kihívások sokaságával. Így szerzett gyakorlati tapasztalatairól azután tanulmány formájában kell számot adnia; a dolgozatot a záróvizsgán meg kell védenie.

A gyakornoki státus, mely a szakvizsga letételével végződik, nem lehet hosszabb öt évnél, ám a véglegesítésig még további öt év folyamatos munkavégzés vár a pedagógusra. A szakvizsgának tehát a pedagógus-életpálya első sarokkövévé kell válnia, mely ezzel megszabadulna mai felemás, választható jellegétől. A határozatlan idejű státus elnyerése után az életpálya következő lépcsőfokait a helyi béralkuba/pótlékrendszerbe való belépés különböző szintjei adják, melyek a meghatározott feladatokhoz elvárt teljesítmény alapján fokozatosan kínálnak lehetőséget a pedagógusnak a szakmai továbblépésre.

Az életpálya „bemeneti”, pályakezdő oldalának szigorítása mellett növelni kell a pedagógusok feladatkörének gyakorlathoz való kötését, aminek következtében a komolyabb tapasztalatot igénylő feladatvégzés a szakmai előmenetel meghatározott szintjén kerülhet csak a pedagógus munkakörébe. Ilyen feladat lehet például az osztályfőnöki munka, a gyermekvédelem vagy a középvezetői feladatkörök: a munkaközösség-vezetőké, a belső tapasztalatgyűjtőké és -átadóké, a belső mérési felelősöké stb. A szintezésnek országosan csak keretjellegűnek kell maradnia, mely bizonyos tevékenységekhez minimum gyakorlati időt és belső pozitív munkavégzési értékelést ír elő; ennek konkrét feltételeit és folyamatait az intézményi humánerőforrás-szabályozásoknak kell tartalmazniuk.

Az életpálya fontos jellemzője az is, hogy biztosítani tudja az intézményi pedagógusi, „osztálytermi” munkából való kilépés lehetőségét. Ezt egyrészt a „kiégési veszély” negatív hatása indokolja; a probléma súlyát egyébként az is mutatja, hogy a fejlett országokban már folyamatosan mérik a jelenséget. Másrészt szükség van a rendszeren belül olyan feladatok ellátására, mint a tapasztalatok átadása, az intézményi munka külső szakmai támogatása. Harmadrészt a pedagógusi pálya rugalmasságát is biztosítani kell, mert az elöregedési trend és a bejutás folyamatos csökkenése kilépés nélkül nem állítható meg.

Továbblépési lehetőség lehet a szakértői tevékenységek mára már kialakult egész sora a tantárgyi szaktanácsadástól a mérési és vezetési tanácsadásig. E szakterületek egységes és keretjellegű szabályozása természetesen nem avatkozhat be a szakértő és a megrendelő viszonyának alakításába, csak a belépési feltételeket biztosíthatja. Itt kiemelt szerepet kell adni a szakmák önszerveződésének, a szakértői-tanácsadói kamarák létrehozásának és az ezeken belül működő önszabályozásnak. A szakmai szolgáltatások finanszírozási rendszerét pedig a minősített szakértői kamarák tevékenységéhez kell igazítani. Ez megoldható közvetlen programfinanszírozással és közvetett, intézményi célnormatívákon keresztül juttatott támogatásokkal, valamint a Humánerőforrás-fejlesztése operatív program megvalósítása során is szerepet kell kapniuk a kamaráknak.

4.3. A vezetés megerősítése: dereguláció és vezetőképzés

Az elmúlt évek jogalkotói túlszabályozását és az ebből természetesen következő „jogszabály-inflálódást”, mely a törvénytelen állapot hivatalosan vagy félhivatalosan elismert jelenlétét hozta Magyarországra, határozott és irányított deregulációs terv végrehajtásával kell megfordítani. A Közoktatási törvény felülvizsgálatakor módosítani kell a szervezeti folyamatokkal kapcsolatos elvárásokat: jogelvek érvényesítése elvárható, de ennek működési folyamatait az intézménynek kell meghatároznia. Kimeneti elvárásokat, nem folyamatelvárásokat kell a törvénynek tartalmaznia.

A döntéshozatali folyamat nagyfokú deregulációja szükséges, mely a kollektív irányítási jogokkal szemben érvényesíti a vezetői felelősséget a belső döntési folyamatokban, továbbá a fent ismertetett módon a foglalkoztatásban is. A deregulációval és a fent említett mozgástérnövelő pedagógusfoglalkoztatási változásokkal egy időben elő kell írni a minőségirányítási rendszerek kiépítését, különös tekintettel a belső humán erőforrást működtető és fejlesztő folyamatok szabályozására és a pedagógusok belső szakmai együttműködésére.

A vezetés megerősítése a hatékony intézményi működés egyik legfontosabb feltétele. Ez azonban nem egyedül a jogszabályi környezet által meghatározott mozgástér növelésével, hanem e mozgástér aktív kihasználására való képesség fejlesztésével párhuzamosan érhető el. A vezetőképzés mai helyzete és a vezetői részvétel alapján érdemes lenne versenyelvűbbé tenni a felsőoktatáshoz kötött vezetőképzés-szervezést, és a vezetők számára külön továbbképzési kötelezettséget előírni, melyet akkreditált (eltérő időtartamú, egymásra építhető) vezetőképzési programokban lehet teljesíteni.

4.4. Mérésre épülő értékelési rendszer

4.4.1. Indikátorrendszer kialakítása a mérési és egyéb adatok strukturálására

A nemzetközi összehasonlító mérések gyakorlata átalakulóban van. A tanulói előrehaladást mérő PISA-vizsgálat során például egyre inkább arra törekednek, hogy nemcsak az országok közötti, hanem az országokon belüli egyéni és intézményi különbségek felderítésére is rendelkezésre álljanak részletes adatok. Az indikátorokat is új elemzési keretbe rendezték annak érdekében, hogy a jelzőszámok rendszere egyre inkább az elemzést segítő és nem pedig leíró jellegű legyen. Ennek érdekében a korábbi egyszerű eredmény- és ráfordításmérés összehasonlításához képest sokat fejlődött az indikátorok rendszere. Megkülönböztetik az oktatási rendszer egyes szereplőit (egyén, pedagógus, szolgáltatók, irányítók) mint eltérő szempontokat érvényesítő döntéshozókat. Az indikátorokat is átcsoportosítják aszerint, hogy azok az oktatás végeredményét, körülményeit vagy korlátozó tényezőit jellemzik-e. Megpróbálják erőteljesebben kötni az indikátorokat a különböző stratégiai elemekhez. Különösen három területnek van kitüntetett szerepe: ez az oktatási ellátás minősége, az oktatáshoz való hozzáférés és egyenlőtlenségek, valamint az erőforrások felhasználásának hatékonysága.

A magyar közoktatás különböző irányítási szintjeinek segítésére a fenti nemzetközi trendeknek megfelelően ki kell dolgozni a közoktatási indikátorrendszert. Ez a mérési eredmények és a létező statisztikai adatok feldolgozásával átfogó képet tud adni a döntéshozók számára az oktatás helyzetéről.

4.4.2. A mérés módszertanának és eredményeinek nyilvánossága

Ma nem érhetőek el egyszerűen az országos szintű mérések eredményei, pedig ezeknek éppen az lenne a funkciójuk, hogy informálják az iskolákat a tanulóik teljesítményéről és e teljesítménynek az országos szinthez való viszonyáról. Ki kell dolgozni egy országos módszertani segédanyagot, a valós országos adatokat rendelkezésre kell bocsátani (ezek közpénzen létrehozott adatok). A tevékenységet pedig valamilyen szervnek ellenőriznie kellene. Számos esetben egyébként a monopóliumot élvező szakértőknek nincs elég kapacitásuk a mérési tevékenység elvégzéséhez. Ugyanakkor azt is el kell ismerni, hogy ezen a téren nagy a fejlődés, de ez főleg az egyes iskolák szintjén érzékelhető.

Fejlesztésre elsősorban az iskolafenntartók tekintetében van szükség. Itt is biztosítani kell az összehasonlító adatokhoz való hozzáférést, és módszertani támogatást kell adni számukra az értékelés elvégzéséhez. Az országos oktatáspolitikai stratégiák kidolgozásakor is jobban lehetne építeni ezekre a mérési eredményekre.

Az iskolai alapú mérési eredmények információt adhatnak az iskolaválasztáshoz, és ezen keresztül javítják az iskola elszámoltathatóságát. A mérés eredményei visszajelzést jelentenek a pedagógus számára, ami kihat az oktatás színvonalára. Az iskola jobban igyekszik reagálni a környezeti igényekre, tantervi fejlesztéseket indíthat el, ami hosszú távon átalakítja a tanárok összetételét. Ezzel párhuzamosan a nyilvános mérési eredmények a marketing tevékenység javítására ösztönzik az iskolai vezetést.

Hátránya viszont, hogy a szülők és a tanulók informáltságában mutatkozó különbségek differenciáló hatásúak: a tájékozottabbak a jobb iskolába íratják a gyereküket. A nyers mérési adatok félreértelmezhetők, és nem mindig mutatják a pedagógiai munka eredményességét (a hozzáadott értéket). A verseny csökkenti az iskolák közötti együttműködési szándékot, és a rövid távú szemléletet erősítik. Ennek következtében a tananyag leegyszerűsödhet a közvetlen eredményt hozó tárgyakra.

4.4.3. Önértékelés és egységes ágazati értékelési rendszer kialakítása

A tanulói teljesítménymérés eredményein és a statisztikai adatokon alapuló indikátorrendszer hasznosulása, vagyis a hatékonysági szempontokat érvényesíteni hivatott döntési mechanizmusokba való beépítése akkor biztosítható, ha az illeszkedik az egységes közoktatási értékelési rendszerbe. A ma már kötelező önértékeléshez hasonló módon általánossá és – bizonyos időszakonként – kötelezővé kell tenni az oktatási intézmények erre a célra kifejlesztett standard eszközökön és indikátorokon alapuló, külső fenntartói értékelését. A kialakítandó külső értékelési rendszernek az intézmények értékelésén túl magába kell foglalnia az erről készült – korlátozott mértékben nyilvános – jelentési kötelezettség mechanizmusát, az értékelésben megfogalmazott ajánlások teljesülésének nyomon követését. Tartalmaznia kell azokat a fenntartói és ágazati irányítási beavatkozási lehetőségeket, melyek súlyt adnak az értékelési folyamatnak.

A fenntartói értékelési rendszerre építve az OKÉV feladatkörét és kapacitásait oly módon szükséges kiegészíteni, hogy alkalmassá váljon a közoktatási ágazati értékelési rendszer működtetésére. E körben el kell látnia a (1) külső értékelés rendszerének működtetésével kapcsolatos monitorozási és információmenedzsment feladatait, (2) a fenntartói értékelések jelentéseinek összegző elemzését, melynek eredményeit – különösen az indikátorok változásait – évente nyilvános jelentésben kellene közzétenni, (3) az értékelés során alkalmazott eszközök fejlesztését, valamint (4) az értékelésben közreműködő szakértői hálózat képzését, vizsgáztatását és nyilvántartását. Mindezek mellett az OKÉV a mindenkori oktatáspolitikai fejlesztési célokhoz igazodó tematikus országos értékeléseket is végezne.

4.4.4. Mérési eredményeken alapuló finanszírozás

A ráfordítások átcsoportosítása (vagy esetleg növelése) önmagában nem garantálja az oktatás minőségének és hatékonyságának a javulását. A támogatási rendszernek nem csak a szükséges forrásokat kell biztosítania, de ösztönöznie is kell az iskolákat és az önkormányzatokat az oktatás minőségének a javítására. Ennek egyik lehetséges eszköze az iskolai szintű teljesítményösztönző rendszerek alkalmazása. Ezek a diákok teljesítményeinek rendszeres, standardizált tesztekkel történő mérésére épülnek. Az iskolák eredményességét az egyéni tanulói teljesítményeknek az előző időszakbeli értékhez mért javulásával kell mérni, figyelembe véve a diákok összetételének iskolák közötti különbségeit is.

A hátrányos helyzetű diákokat oktató iskolák tehát nem az elitiskolákkal, hanem a hozzájuk hasonlókkal versenyeznek. A legjobban teljesítő iskolákat a kormányzat többlettámogatásokkal jutalmazza. Amennyiben a többlettámogatás növeli a pedagógusok keresetét, akkor ez egyfajta „minőségi bérpótlékot” jelent. Egy ilyen rendszer működtetése elképzelhetetlen egy jól működő tanulóiteljesítmény-mérési rendszer és egy, azt középpontba állító országos tematikus értékelési rendszer működtetése nélkül.

Ennek nyilvánvalóan további haszna is van: ez alapján az iskolák és az önkormányzatok, illetve a központi oktatáspolitika is pontosabb képet kaphat az iskolák eredményességéről. A központi oktatáspolitikának azt is egyértelművé kell tennie, hogy a diákok tudásának mely elemeit értékeli, mit tekint prioritásnak. Továbbá az iskolák minősége nem értékelhető az egyetlen időszakban mért tanulói teljesítmények alapján, csak az időbeli változások tükrében. Az iskolák összehasonlítása során ugyanilyen fontos a tanulók összetételének figyelembe vétele is.

Amíg ezek az adatok nem állnak rendelkezésre, addig csak programalapú finanszírozás kapcsolódhat a mérési eredmények feldolgozásához, a szükséges nemzeti s helyi szintű beavatkozásokhoz. Az idősoros eredmények kialakulása után akár automatikus is lehet a támogatás. Nagyon fontos továbbá, hogy az ösztönző rendszer ne szankcionálja túlságosan erősen a legroszszabbul teljesítő iskolákat, ellenkezőleg: valamilyen pozitív beavatkozásra törekedjen az ő esetükben. Ha nem sikerül megakadályozni azt, hogy a „jó” tanárok elhagyják a rosszul teljesítő iskolákat a máshol elérhető magasabb kereset érdekében, akkor a teljesítményösztönző rendszer nem érheti el a kívánt hatást.

4.4.5. Országos mérési adatbázis és nyilvános értékelési jelentések

A mérési eredményeknek nemcsak nyilvánosaknak kell lenniük, hanem összehasonlíthatóságukat is biztosítani kell. Megalapozottan értékelni időbeni és a legjobb eredményt elérő iskolákkal történő összevetés alapján (benchmarking) lehet. A mérési eredményeket tartalmazó adatbázisnak alkalmasnak kell lennie arra, hogy az intézményeket teljesítményük alapján rangsorolni lehessen. Emellett biztosítani kell a fenntartói intézményértékelés bizonyos eredményeinek a nyilvánosságát is.

Az igazgatási statisztikákat, adatfelvételeket és egyéb kutatásokat úgy kell megszervezni, hogy azok összekapcsolhatók legyenek (azonos településkódok, intézménykódok). A közpénzekből előállított adatokat központi adatbankban kell tárolni, melyet széles körben hozzáférhetővé kell tenni.

4.4.6. A mérési és értékelési szakma megerősítése

A mérésekre épülő értékelési rendszer kialakulásához szükség van a mérési gyakorlat törvényi kötelezettségének rögzítésére (az állam mér, kezeli és rendelkezésre bocsátja az adatokat). Többször felmerült már egy modern értékelő szakmai háttér kialakításának az igénye is, amely jelentheti akár a már piacon lévő szakértők kamarai típusú ernyőszervezetének létrehozását. Itt dolgoznák ki azokat a szakmai standardokat, amelyek alapján folyna az értékelés, és sor kerülhetne az értékelők munkájának az értékelésére is. A decentralizált magyar oktatási rendszer nem lehet meg stabil szakmai kontroll nélkül. Az oktatás és értékelés szabadsága nem jelenti annak kontrollálatlanságát is.

Az intézményvezetőket is alkalmassá kell tenni olyan differenciált teljesítményértékelés iskolai szintű kialakítására, amely számon kérhető és dokumentálható mérési rendszeren alapul. Ennek jelenleg még hiányoznak a feltételei (képzés, elérhető standard mérési szolgáltatások), de a jövőben a mérési módszerek fejlődésével az intézményvezetők is jobban bevonhatók a teljesítmények értékelésébe.

Az értékelési rendszer szakszerű működésének biztosítása érdekében az intézményi önértékelés támogatásában és a fenntartói intézményértékelésben közreműködő szakértői munkát értékelési és minőségirányítási szakértői vizsga letételéhez szükséges kötni. Ennek előfeltétele a vizsgakövetelmények nyilvánosságra hozatala és standard értékelési eszközök fejlesztése, amely lehetővé teszi az ezekre épülő akkreditált képzési programok kínálatának megteremtését.

4.5. A társulásos feladatellátás támogatása

A gazdaságos méretű szolgáltatási egység létrehozható területszervezési változásokkal, az önkormányzati feladatok átrendezésével vagy pedig ösztönzőkre épülő továbbfejlesztéssel1. Az utóbbi időszakban ismét a nagyszabású területi átszervezési tervek kerültek előtérbe. A közoktatást közvetlenül érintő kistérségi reform megvalósítása azonban nem valószínű. Ez a modell ugyanis ismét a kötelező közös feladatellátást célozta meg, amelyre politikai okok miatt nincs sok esély.

A kötelezően létrehozandó kistérségi közigazgatási egység nem lenne képes követni a településhálózati adottságokban és ebből következően a települési önkormányzatok közötti különbségeket. A kistérségek sokfélesége miatt nem lehet egységes feladattelepítési és finanszírozási módszereket kialakítani. A reformok jelenlegi helyzete alapján egyébként is úgy tűnik, a közigazgatási átszervezések helyett sokkal inkább a területfejlesztési rendszer támogatási és pénzelosztási csatornáinak kialakítása folyik.

Nagyobb esélye van a fokozatos és rugalmas társulásos feladat-ellátási formák létrehozásának. A korábbi önkéntes társulási ösztönzők és a felkínált jogi-szervezeti formák nem érték el a céljukat, mert nem volt elég kényszerítő erejük. Ha azonban a szakmai előírások és a költségvetési támogatások szolgáltatásfajtánként eltérő módon, az ágazati sajátosságokhoz igazodnak, akkor a közoktatásban is megszervezhetők ezek a térségi feladatot ellátó egységek.

Az oktatás esetében ehhez többféle szakmai, finanszírozási, irányítási-döntéshozatali és változásra lenne szükség. Szakmai szolgáltatási minimumok érvényesítése csak akkor lenne hatásos, ha ezekkel közvetlenül összekapcsolódna az oktatás támogatási rendszere. A következő pontban javasolt önkormányzati finanszírozási technikák bármelyikéhez hozzáköthetők szakmai elvárások. Ezek épülhetnének a szolgáltatási feltételek meghatározására (tanulólétszám, ellátottsági mutatók, például egy osztályra jutó tanulók száma, az iskolaépület fizikai jellemzői) vagy a szolgáltatás mérhető eredményére, minőségére is. Ezek meglétét természetesen ellenőrizni is kell, aminek az intézményrendszerét azonban ki kell alakítani.

A támogatási rendszernek a helyi érdekeltségre és ösztönzésre kell épülnie. Az elvárt minimum szintek alatt fokozatosan csökkenő mértékben járulna csak hozzá a helyi feladatokhoz. Tehát például az iskolaméret vagy népességszám szerint sávosan csökkenő mértékű állami hozzájárulás nem idézne elő hirtelen változtatásokat, hanem egy alkalmazkodási folyamaton keresztül kényszerítené ki az optimális méretű szolgáltatásszervezési egységek létrehozását.

A támogatási rendszernek arra is lehetőséget kellene biztosítania, hogy új szolgáltatásszervezési megoldások jöjjenek létre. A költségvetés hozzájárulhatna például a körzeti feladatok ellátására önkormányzati közalkalmazottként foglalkoztatott szakemberek költségeihez. E térségi feladatot ellátó közös oktatási vagy kisegítő feladatot ellátó szakemberek költségeit részben a központi költségvetés, részben a társulásban résztvevő települési önkormányzatok fedeznék. Ez lehetővé tenné körzeti feladatokat ellátó, több település iskoláiban is dolgozó pedagógusok alkalmazását.

Mindez természetesen képviseleti elvre épülő döntési fórumok meglétét is feltételezi. A közösen finanszírozott és együttesen ellátott feladatokról választott testületeknek kell dönteniük. Ez a feladat jellegéből következően azonban már változatos formában valósulhat meg, hiszen ha a több önkormányzat által közösen birtokolt kommunális szolgáltató cégek irányítására helyben kialakíthatók képviseleti formák, akkor ez az oktatási társulások esetében is megoldható.

4.6. Finanszírozási javaslatok

4.6.1. Az önkormányzati támogatási módszerek továbbfejlesztése

Az önkormányzati finanszírozási rendszerrel szemben támasztott hármas célt (bevételi érdekeltség, biztonságos feladatellátás, kiegyenlítés) a helyi költségvetés kiadási és bevételi oldalára ható különböző eszközökkel lehet elérni. Egyfajta szabályozási eszköztől csak egy hatás várható el: a nagyobb saját bevételi lehetőség biztosítása a helyi érdekeltséget biztosítja, de növeli a különbségeket; a tanulólétszámhoz kötött támogatás garantálja a szolgáltatási minimumot, de a különböző jövedelmi helyzetű önkormányzatok közötti különbséget növeli. Az így adódó összetett pénzügyi szabályozási célrendszer megvalósításának technikái szükségképpen különbözőek lesznek.

Mivel az állami támogatások a közoktatás esetében a szolgáltatás finanszírozásának meghatározó forrásai, a decentralizált rendszerben a helyi önkormányzatok támogatási szabályai határozzák meg a célok elérésének feltételeit. A mai fejlett helyi önkormányzati rendszerű országokban alapvetően kétféle támogatási logika működik:

Általános támogatási rendszer, amely nagy helyi önállóságot biztosít, hiszen itt a helyi bevételek nem épülnek be a támogatások számításának menetébe. Kérdés itt azonban a támogatás elosztásának módszere: a tényleges intézményi kapacitás (feladat) mutatói alapján elosztott támogatás az adott intézményrendszert követi, míg a szükségleteket jelző mutatók (népességszám, korcsoportok, úthálózat hossza, terület stb.) az adott intézmény fenntartása helyett a feladat elvégzésére ösztönöznek. Ezen keresztül a szolgáltatások hatékonysága is javul. A szabályozórendszerben külön támogatás szolgálja a jövedelemtermelő-képességben mutatkozó különbségek mérséklését. Ennek célja nem megszüntetni, csupán mérsékelni az érintett önkormányzatok ebből fakadó hátrányát.

A másik alapmodell már kétféle hatást vesz figyelembe: a standardizált szolgáltatási szinteket és a bevételi kapacitásban meglévő különbségeket. A bevételei oldalon ez az elvárt bevételek beszedését ösztönzi, de nem „bünteti” támogatás-elvonással a többletbevételt elérő önkormányzatokat. Az elvárt saját bevételek számítása az adóalapok becslésével és a szabályozott helyi adókulcsok átlagértéknek meghatározásával történhet. A támogatás így az átlagos, standardizált kiadások és a differenciált bevételi kapacitások különbségeként, objektív számítások alapján alakul ki. Ez a modell az önkormányzati gazdálkodás hatékonysági céljait és a jövedelemtermelési kapacitások kiegyenlítését egyaránt elősegíti. Az átlagos kiadási szintek számítása itt is kétféle elv alapján történhet: a meglévő intézményi kapacitások figyelembevételével, illetve az ellátási igényekkel közvetett kapcsolatban álló, szükségleti mutatószámokra építve.

Ezek a módszerek egymással párhuzamosan is alkalmazhatók, így még inkább elősegíthető, hogy a fentiekben összefoglalt három alapcél mindegyike megvalósuljon. Magyarországon nyilvánvalóan az általános támogatási rendszer továbbfejlesztése, valamint a becsült kiadási szintek és elvárt saját bevételek különbségére épülő formák kialakítása jelentene előrelépést.

Az oktatás esetében alkalmazható általános támogatási formulákra vonatkozó javaslatokat a következő pontban összegezzük.

4.6.2. Oktatásfinanszírozási javaslatok

Az oktatásfinanszírozási rendszer továbbfejlesztésére vonatkozóan megfogalmazható, hogy a pénzügyi, finanszírozási szabályok nem követik megfelelően a szakmai irányítás logikáját, és ezen változtatni kell. Miközben az oktatás tartalmi irányítása az output szabályozás rendszerét próbálja meg felépíteni, a pénzügyi finanszírozási technikák egyre inkább a bemeneti tényezők szerepét erősítik. Javítaná a rendszer működőképességét, ha az oktatási eredmény összekapcsolódna a pénzügyekkel. Így lenne elérhető, hogy a tartalmi és a pénzügyi szabályozási rendszer hatása erősítse egymást.

4.6.2.1. A kiszámíthatóság növelése: garanciák az állami kötelezettségvállalás mértékére

A jelenlegi finanszírozási rendszer alapvető ellentmondásai arra vezethetők vissza, hogy nem tisztázott az állam és a fenntartók közötti felelősségi és költségmegosztási mechanizmus alapelve és gyakorlata. Az 1990-es évek második felében a közoktatás finanszírozásban felerősödött az állami szerepvállalás növelésének szándéka. Az önkormányzati-fenntartói igények hatására már az 1996. évi törvénymódosításban is megfogalmazódott a normatívák által közvetített költségmegosztási arány garantálása.

A feladatorientált finanszírozási rendszerhez hozzárendelt, a normatívák által közvetített költségmegosztási garancia csak rövid ideig működött. A költségmegosztás elvében először 1999-ben történt törvényi módosítás, amelynek célja az állami garanciák, a normatív szabályozás feladatorientált jellegének erősítése volt. A 2004-es költségvetés elfogadása során visszaállították azt a három évvel korábban felfüggesztett előírást, amely a helyi önkormányzatok részére biztosított összes közoktatási normatív költségvetési hozzájárulás összegét meghatározta.

A törvény szövege szerint a helyi önkormányzatok részére biztosított mindenkori éves normatív költségvetési hozzájárulások összege nem lehet kevesebb, mint a tárgyévet megelőző második évben a helyi önkormányzatok által a közoktatásra fordított felhalmozási és tőke jellegű kiadások nélküli, teljes kiadások 80%-a (majd később 90%-a). A törvényalkotói szándék egyértelműen garanciális szándékú volt, és az önkormányzati finanszírozás rendszerével ellentétes módon a korábbinál is nagyobb mértékben kívánta feladatfinanszírozási alapokra helyezni a költségvetési hozzájárulásokat.

Ez az állam és a fenntartók közötti, a normatívák által közvetített költségmegosztási arányokra vonatkozó technikai szabály továbbfejleszthető. A törvényi garancia ugyanis a gyakorlatban eddig nem bizonyult működőképesnek. Amennyiben az állam csak a két évvel korábbi folyó ráfordítások 90%-át bocsátja az önkormányzatok rendelkezésére, akkor az önkormányzatnak kell finanszíroznia

  1. a tárgyévet megelőző év és a tárgyév béremelésének teljes költségét,
  2. a tárgyévet megelőző év és a tárgyév inflációs következményeit, a dologi kiadások költségemelkedését.

Az önkormányzati költségtervezetet nem lehet a fenti törvényi garanciára alapozni. Az állam és az önkormányzatok közötti költségmegosztási arányokat döntően a két év béremelésének mértéke határozza meg. Az ágazatban közismerten gyakori a „felzárkóztató jellegű” béremelés, amely önmagában is értelmezhetetlenné teszi a garancia gyakorlati érvényesülését.

A garancia megalapozottá tétele érdekében a törvényi szabályozás kiegészíthető a következő módon:

„A helyi önkormányzatok részére biztosított éves normatív hozzájárulások összege országos átlagban nem lehet kevesebb, mint a két évvel korábbi folyó ráfordítások 90%-ának és a tárgyévet megelőző év ágazati bérfejlesztésének együttes összege.”

A tárgyévet megelőző év béremelésének költséghatása kiszámítható, a két évvel korábbi ráfordítások adata pedig rendelkezésre áll a tárgyévi költségvetés elfogadásánál. A „bizonytalansági elem” tehát leszűkülne egy évre, így erőteljesebb lenne az állam által nyújtott garancia tényleges hatása. Ez az általános önkormányzati támogatási rendszeren belül kiemel egy ágazatot a többi közül, és a javasolt támogatási biztosíték segítségével kedvezőbb helyzetbe hoz.

Egyéb garanciák is elképzelhetők, ami nem csak az oktatási ágazatra alkalmazhatók. Ezek mind azt a célt szolgálnák, hogy az oktatásra jutó központi költségvetési források összege a gazdasági teljesítményt követve előre rögzített szabályok szerint kerüljön el a fenntartó önkormányzatokhoz. Ez korlátozná, de nem számolná fel a költségvetési politika mozgásterét.

Az egyik lehetséges megoldás a következő évre tervezett bruttó hazai termék összegéhez kötné a közoktatás támogatásának összegét (GDP-arányos támogatás). Egy másik módszer a központi költségvetés kiadásainak százalékában rögzíti az oktatás támogatását (ezt a módszert alkalmazzák Lengyelországban).

Amíg a költségvetési hiány, a jövedelemcentralizáció, valamint az államadósság nem áll be hosszú távon is elfogadható szintre, és a szabályozórendszer többi eleme (például SzJA-megosztási arány) nem állandósul, addig ezek a biztosítékok csak jelzőszámként működnek. Az jelzik, hogy a költségvetési tervezés és döntéshozatal során az adott év támogatási gyakorlata milyen mértékben felel meg ezen feltételnek.

4.6.2.2. Új technikák alkalmazása a közoktatás támogatására

A következőkben javasolt támogatási technikák mindegyike újfajta érdekeltséget teremtene a fenntartói és az iskolai szint számára. A tanulócsoportos, kistérségi társulási és a korcsoportos normatíva közös jellemzője, hogy elismeri a helyi önkormányzat teljes feladat-ellátási felelősségét, és nem különíti el egymástól a különböző költségelemeket.2

4.6.2.2.1. Tanulócsoportos, kettős támogatási forma

A kettős alapú, kombinált normativitás azt jelentené, hogy megvalósítása esetén tanulócsoport-alapú támogatás illetné meg azokat a kistelepülési önkormányzatokat, amelyek:

  1. csak alsós osztályokat működtetnek,
  2. meghatározott tanulólétszám esetén évfolyamonként egy osztállyal működő általános iskolát tartanak fenn, javaslatunk szerint a 80–160 fős intézményekben, ami lényegében a 2000 főnél kisebb települések csoportját jelenti.

A támogatás számításának egyszerűsített formája szerint a normatívát az adott tanulócsoportszámra vonatkozóan úgy kell meghatározni, mintha minden tanulócsoportban az országos átlagnak megfelelő – például 20 tanuló – végezné tanulmányait. Az önkormányzatok normatív támogatását a tényleges tanulólétszámtól függetlenül „fix tanulólétszám x normatíva” képlet alapján lehetne meghatározni egy összegben.

Ezzel megszüntethető lenne a kistelepüléseknek járó sokféle kiegészítő normatív támogatás a támogatás reálérték-csökkenése nélkül. A még elfogadható hatékonyságú kisiskolákat fenntartó önkormányzatok (100–160 fő között) tanulócsoport alapú normatív támogatást kapnának. Így a tartalmi szabályozó eszközzel (tanulólétszám) összekapcsolódna a pénzügyi támogatás.

4.6.2.2.2. Kistérségi társulási normatíva

A kistelepülési intézményrendszer társulások útján történő korszerűsítését a) jogi eszközökkel (kötelező társulások előírása meghatározott település és intézményméret alatt) vagy b) érdekeltségi rendszer megteremtésével lehet megvalósítani.

a) A jogi eszközök alkalmazásának értékelésekor a kormány közigazgatás-korszerűsítési programja is arra a következtetésre jutott, hogy a közigazgatás szempontjából nem lehetne egységesen meghatározni a kisvárosi körzetközponti normatívára jogosult települési önkormányzatok körét és feladatait. A magyar településhálózati sajátosságokból következően a kistérségek eltérő jellegűek: a Dunántúlon vannak kisvárosi központú térségek, de az Alföldön ez már nem jellemző, az észak-magyarországi régióban pedig a helyi önkormányzati feladatellátásra a többközpontú kistérségek a jellemzőek.

A kistérségi kötelező társulási modell másik alapvető problémája, hogy a kisvárosi körzetközponti normatíva felhasználásáról ugyanis térségi elven szerveződő, választott testületnek kell döntenie. A több települést érintő működési költségvetésre vonatkozó elosztási döntések ugyanis nem telepíthetők egy olyan önkormányzathoz, amely nem szembesül azok politikai következményeivel. Ebben az esetben azonban éppen ez történne: a körzetközpont önkormányzata hozna meg más, a környéki települési önkormányzatokra vonatkozó döntést, miközben a környék választóinak nincs befolyásuk a körzetközpont önkormányzatára. Így tehát ez a támogatási forma nem javasolható.

b) Mivel a kötelező kistérségi önkormányzatok létrehozásának az esélye kicsi, az érintett önkormányzatokat a normatív szabályozáson keresztül a jelenleginél nagyobb érdekeltség megteremtésével lehetne ösztönözni nagyobb méretű intézmények társulásos fenntartására.

A közigazgatási rendszer továbbfejlesztésének részeként célszerű lenne támogatást nyújtani társulásos formában megvalósuló kistérségi közoktatási közigazgatási szakemberek alkalmazásának elősegítésére. A községek gyakorlatilag nem alkalmaznak oktatásirányító szakembereket, ezért a szó közigazgatási értelmében a magyar települések döntő részében nem beszélhetünk oktatásirányításról. A köztisztviselői bértábla alapján könnyen kiszámítható egy kistérségi feladatokat ellátó szakember alkalmazásának költsége. A normatíva fedezné e költségek meghatározott hányadát. A többit a társulásban résztvevő önkormányzatok biztosítanák közös döntési fórumok (például társulási tanács) irányításával.

A kistelepülések iskoláiban tanulók szociális összetétele, anyagi helyzete összességében kedvezőtlenebb az országos átlagnál. A kistelepülési önkormányzatok többségének anyagi helyzete nem teszi lehetővé olyan speciális végzettségű szakemberek alkalmazását, akik sokat segíthetnének a felzárkóztatás, az esélyegyenlőség feltételeinek megteremtésében. A normatív támogatás lehetővé tenné, hogy a kistérségben a települések összefogásával logopédusokat, pszichológusokat tudjanak alkalmazni. A támogatás feltételei, mértéke egy adott térség tanulólétszáma alapján számítható ki.

A tanulócsoport-normatíva egyik változata lehet, amikor az állam az ellátás megszervezésének módját is befolyásolja. Bizonyos jogcímeken a hozzájárulás csak akkor vehető igénybe, ha a fenntartó önkormányzat az állam által előírt módon szervezi meg az ellátást. Eszerint csak annak a települési önkormányzatnak jár normatív állami támogatás, amelyik megfelel bizonyos szakmai feltételeknek, minimum előírásoknak. Ez közvetett, de erős ösztönzés lehet a társulásra, viszont a tartalmi szabályozás így az oktatásirányítástól átkerül a Pénzügyminisztériumhoz.

4.6.2.2.3. Új érdekeltségi elemek beépítése az önkormányzati finanszírozásba

Az önkormányzati pénzügyi önállóság erősítésének egyik feltétele a helyi saját rendelkezésű bevételek arányának növelése. Az elmúlt évtized során jelentősen bővült a helyi adóbevételek köre, bár még vannak ki nem használt lehetőségek (például értékalapú helyi ingatlanadó). Ezért a helyi pénzügyi mozgástér növelésére a mai szabályozási viszonyok között elsősorban a megosztott bevételek esetében van lehetőség. A megosztott források előnye, hogy rajtuk keresztül a központi és a helyi költségvetés közötti bevételi arányok anélkül rendezhetők át, hogy az összes adóteher növekedne.

Ez nyilván érintené a legnagyobb helyi szolgáltatási feladatot, a közoktatást is. Kedvező hatást gyakorolna az oktatás hatékonyságára azzal, hogy felelősségteljesebb helyi döntéshozatalra kényszerítené az önkormányzatokat. Ugyanakkor a helyi forrásteremtési lehetőségekben meglévő objektív különbségek mérséklésére több és más elvek alapján elosztott kiegyenlítő támogatásra lenne szükség.

A helyi pénzügyi önállóság másik feltétele a támogatási rendszer által közvetített érdekeltség. Ezen a területen az jelentene megoldást, ha a mai intézményi kapacitásokat követő részletes normatív támogatások kiegészülnének más elosztási logikára épülő támogatási technikákkal. A 4.6.1. pontban vázolt lehetőségek alapján két irányban lehetne továbbfejleszteni a támogatási rendszert. Egyrészt bevezethető lenne az iskolás korú népesség csoportjainak létszámára vetített állami hozzájárulás. Ennek lényege, hogy a településen működő alapfokú intézményhálózat kapacitásától függetlenül a helyben lakók tanulókorú népességszáma alapján kerülne elosztásra a normatív támogatások egy része. Ez a – például a 6–10, 11–14 éves korosztály létszáma alapján folyósított – támogatás egyszerű, objektív, mérhető, nincs normatíva-visszautalás, így megszűnik az ezzel járó adminisztráció is. Ez természetesen csak kiegészítené a tanulólétszám alapján juttatott támogatásokat, de nagyobb mozgásteret adna a szolgáltatásért felelős önkormányzatoknak az együttműködésre, a rugalmas feladatellátásra.

A támogatási rendszer továbbfejlesztésének másik iránya a számított kiadási szintek és a becsült bevételi források különbségeként folyósított támogatások alkalmazása. Ez természetesen csak a teljes önkormányzati feladatkörre együttesen fejleszthető ki. Az oktatási tevékenység esetében a kiadási szintek számításának módszere finomítható lenne: az egyes önkormányzatok kiadása intézményi és szükségleti (korcsoportos népesség, speciális társadalmi, családi helyzet stb.) jellemzők alapján, differenciált támogatási fajlagosokkal kalkulálható. Mivel a támogatások összege az így számított kiadások és az elvárt bevételek különbségeként kerül kiszámításra, ez a modell egyben a költségvetés bevételi oldalának kiegyenlítését is elősegíti.

Ezek a támogatási formák természetesen más, ma működő állami hozzájárulásokkal együtt is alkalmazhatók. Így a rendszerben megmaradnának a mai ellátottak létszámát követő, a szolgáltatási minimumot garantáló támogatások, de ezzel egy időben erősödne a hatékony szolgáltatásszervezésre, valamint a társulásra ösztönző eszközök szerepe.

Az ÁHT módosításával a kötelező célprogramok elindításakor kötelezővé kell tenni e programok külső, összegző (szummatív), független értékelését.

4.7. Programfinanszírozás: a központi mozgástér és a közvetett költségvetési befolyás növelése

A szaktárca feladata a saját kezdeményezésű, az oktatási színvonal javítására szolgáló programok kidolgozása és országgyűlési prezentációja. A program feltétele, hogy a célja és az elvárt eredmény egyértelműen tisztázott legyen. A költségvetési források megszerzéséről folyó vitának a programok tartalmára, azok sorrendjére kell irányulnia.

A költségvetési finanszírozási gyakorlat és a költségvetés parlamenti prezentációjának alkalmasnak kell lennie arra, hogy

  1. pozitív irányba mozgósítsa a finanszírozott szervezetek tevékenységét;
  2. bemutassa a politikusok számára, hogy a költségvetés végrehajtásával mi várható a közszféra által biztosított szolgáltatások alakulásában; </>
  3. a zárszámadások pedig azt tükrözzék, hogy a kitűzött célok teljesültek-e.

Ehhez az is szükséges, hogy az előirányzatok a fő kormányzati funkciókba aggregálhatók legyenek, mert a politikai döntéshozók számára ezek aránya, a prioritások megváltozását követő arányváltozások csak így követhetők nyomon. A költségvetési tervezés és a parlamenti prezentációs rendszer teljes megújítására lenne szükség.

Kisebb reformlépés lenne, ha a fejezeti kezelésű előirányzatokból finanszírozott programok esetében kötelező lenne előterjeszteni a program tartalmát, a kapcsolódó mutatókat, és meg lenne határozva a programok jóváhagyási rendje is. Hasonló tartalmú dokumentumokra lenne szükség, mint az EU operatív programok és a programkiegészítő dokumentumok esetében.

A költségvetési és a költségvetési információs rendszer feladata pedig az lenne, hogy a közpénzből finanszírozott feladatok teljesítéséhez szükséges döntésekhez és a feladatok végrehajtóinak elszámoltatásához megfelelő információkat szolgáltasson. Ehhez az is szükséges, hogy az államháztartási törvény módosításával a programok külső független értékelése is megtörténjen.

4.8. Az esélykiegyenlítés

4.8.1. Kiemelt oktatási körzetek létrehozása

A közoktatási eredményességnek a tanulók „hozott” életpálya-esélyeinek növekedésében, a társadalmi mobilitás szolgálatában is meg kell mutatkoznia, mely a rendszeren belül elsősorban a „taníthatóság” érdekében tett lépésekben és a lemorzsolódás elleni közdelemben érhető tetten. Az esélyek egyenlőtlensége olyan bonyolult társadalmi hátterű kérdéskör, melyet nem lehet generális finanszírozási formulákkal támogatni, csak irányított programfinanszírozás segítségével.

Ennek egyik, az Európai Unióban már ismert modellje a kiemelt oktatási körzetek rendszere, melynek átfogó értelmezése lehetővé teszi, hogy bármely vidéki vagy városi környezetben, ahol az esélykülönbségek látványos jegyeket mutatnak, a fenntartók társulásban vagy önállóan külön körzeteket hozzanak létre. E körzeteken belül intézményi együttműködésen alapuló fejlesztési programokkal törekedhetnek az esélyek kiegyenlítésére. Mindehhez a nemzeti szinten kialakítandó keretszabályozás teremti meg a programfinanszírozásban elismerhető szakmai tevékenységek és finanszírozási formák definícióit és a szükséges forrásokat.

A fenntartókat is érdekeltté kell tenni ebben, ugyanakkor meg kell akadályozni, hogy a kiemelt oktatási körzetekben lévő önkormányzatok/iskolák kedvezőtlen státusuk hosszú távú fenntartására törekedjenek. Ez úgy érhető el, ha a körzetek finanszírozása programszerűen, a meghatározott teljesítménykövetelmények szerződésben történő rögzítésével valósul meg. A kiemelt körzet sokkal inkább a központi és a helyi erőforrások célzott összekapcsolását, mint az állami hozzájárulások osztogatását szolgálná.

4.8.2. Az óvodák, a napközi esélykiegyenlítő hatásának növelése

Ezen intézmények és szolgáltatások működtetése akkor hatékony, ha segít megelőzni az iskolai kudarcokat, és hozzájárul a családi háttér különbözőségeiből fakadó eredményességveszteségek csökkentéséhez. Itt tehát a szocializációs jelleget kell erősíteni:

  1. Az óvodákban 4 éves korban kötelezővé kell tenni a részvételt, mely alól megfelelő otthoni nevelési körülmények esetén felmentés adható.
  2. Csökkenteni kell az óvodai nevelői munkában a – sokszor szülői nyomásra előtérbe kerülő – oktatási elemeket, és a személyiségfejlesztést kell a középpontba helyezni.
  3. A napköziben a kötelező pedagógusfoglalkoztatás helyett mentorokat és fejlesztő pedagógiai asszisztenseket kell alkalmazni, akik a személyiségfejlesztést, a családgondozást és a tanulás támogatását helyeznék munkájuk középpontjába.

4.9. Kínálattervezés, -koncentráció, tantervi építkezés – a tanulási utak hatékonyságának növelése

4.9.1. Regionális tervezés és kínálatkoncentráció

A mai középfokú oktatásban elkerülhetetlen a kínálati szétaprózottság megszüntetése, a regionális tervezés erős eszközeinek alkalmazása. A jelenlegi fejlesztési és intézkedési tervek nem képesek hatékonyan nyomást gyakorolni a regionális kínálatra, ezért törvényben kell előírni az intézményi profilok, szakmacsoportok regionális, kötelező összehangolását. A megyei önkormányzatnak mint a területi szint felelősének döntési jogot kell adni a települési szinten fenntartott iskolák profiljának elfogadásában.

Ugyanez a döntés a megyék feletti regionális szintre is telepíthető, bár Magyarország közlekedési adottságai nem teszik lehetővé a több megyén átnyúló koncentrációt. A kínálatkoncentráció elsődleges terepe a szakképzés, amelyben – a megfelelő méretű és kínálatú intézmények létrejötte érdekében – a fenntartók társulási formáit kell támogatni. A megyei és megyei jogú városok, valamint a regionális együttműködések tervezői a területi szintű kínálattervezésben építhetnek a Középiskolai Felvételi Információs Rendszer (KIFIR) adatbázisának eredményeire is.

4.9.2. Az átjárhatóság feltételeinek megteremtése

A tantervek, programok közötti átjárhatóság a tantervi követelmények egyneműsége folytán a középfokig biztosított, így ezt csak a speciális programokat beléptető intézmények esetében kell előírni. Az átjárhatóság elsődleges terepe a középfokon az intézmény, de a magyar középfok szétaprózottsága miatt az intézményközi átjárhatóság is reális alternatíva lehet pályaválasztás közben. Az átjárhatóság megteremtése érdekében két alapvető ponton van szükség az intézményi munka támogatására: egyrészt szabályozni kell a csoportindítás feltételeit a 11. és a 13. évfolyamon oly módon, hogy az intézmény ne legyen érdekelt a tanulók szakmák közti „egyenletes” szétosztásában. Másrészt be kell vezetni a pályaorientációs oktatás tartalmának fenntartói kontrollját, hogy az – akár más intézmények látogatása árán is – több szakmacsoportot is bemutathasson a tanulóknak.

4.9.3. A szülői/tanulói informálódás lehetőségeinek bővítése – pályaválasztás

A tanulási utak választásának döntő tényezője a szülők és tanulók számára rendelkezésre álló információk mennyisége és minősége. A pályaválasztási tanácsadás rendszerét oly módon kell modernizálni, hogy már az általános iskolában megkezdődhessen a lehetséges tanulási utak és az azok árán megszerezhető végzettségek bemutatása – különös tekintettel a folytathatóság ismertetésére. Így ugyanis csökkenthető lenne a mind magasabb követelményű program választásának kényszere, és a tanulók lehetőséget kapnának az átgondoltabb, a munkaerő-piaci „szárnypróbálgatást” és a tanulást ötvöző egyéni tanulási út összeállítására is.

4.9.4. A tantervi egymásra épülés rendszerének kidolgozása a munkaerő-piaci szereplők bevonásával

A tantervi időveszteségek elkerülése érdekében általánossá kell tenni a modulrendszerű tantervtervezés módszertanát, a munkaerőpiac szereplőinek folyamatos bevonását a kompetenciatérképek elkészítésébe és az erre épülő tantervi modulok egymásra építhetőségének megtervezésébe. A szakképzésben tovább kell csökkenteni az OKJ-végzettségek számát, és a szakmacsoportokon belül biztosítani kell a különböző szintű szakmák egymásra épülését. A szakképzés felsőfokú szintjei és a felsőoktatási szakok között szélesíteni kell a kreditálással történő beszámítás rendszerét. Települési szintű ösztönzőkkel biztosítani kell a munkaerőpiac aktív megjelenését a helyi szakképzéstervezésben, a gyakorlati képzőhelyek kialakításában és a szakmaelméleti oktatás értékelésében.

A honlapon található tanulmányok, egyéb szellemi termékek, illetve szerzői művek (a továbbiakban: művek) jogtulajdonosa az Oktatáskutató és Fejlesztő Intézet. A jogtulajdonos egyértelmű forrásmegjelölés mellett felhasználást enged a művekkel kapcsolatban oktatási, tudományos, kulturális célból. A jogtulajdonos a művekkel kapcsolatos anyagi haszonszerzést azonban kifejezetten megtiltja.