2020. május 25., hétfő , Orbán

1055 Bp., Szalay u. 10–14.

Tel.: (+36-1) 235-7200

Fax: (+36-1) 235-7202

magyar english
Elfelejtett jelszó

Arany János Programok  IKT  OFI  OKJ  SDT  Vizsgacentrum  biztonságos iskola  egészségtudatos iskola  erőszakmentes  kiadvány  konferencia  kétszintű érettségi  letölthető  oktatás  próbaérettségi  pályázat  rendezvény  ÚPSZ  Új Pedagógiai Szemle  érettségi 

Intézeti folyóiratok

Köznevelés
Új Pedagógiai Szemle
Educatio
Könyv és nevelés
Kattintson ide a rendeléshez!
Tudástár >> Oktatáspolitikai elemzések >> Fenntartható-e a közoktatás?

2. Helyzetelemzés

2009. június 17.

2. Helyzetelemzés

2.1. A gazdaság elvárásai és az európai integráció következményei

A munkaerőpiac átalakulása jelentősen befolyásolja a közoktatás külső hatékonyságát: csökken a szakképzetlen munkaerő iránti kereslet, leértékelődik az érettségit nem adó közoktatási végzettség, továbbá a képzetlen munka költségeinek emelkedése a tőkével való helyettesítés irányába hat. Ebben a helyzetben a közoktatás (általános képzés és iskolarendszerű szakképzés) funkciója megváltozik. A konkrét szakismeretek mellett felértékelődik a további képezhetőség, és megnő az általános készségek értéke. A külső hatékonysági problémák oka részben a nem megfelelő középfokú közoktatási kínálat, amely a finanszírozási szabályok változtatásával és az intézményi érdekeltség növelésével javítható.

2.1.1. Lisszaboni célok

Az Európai Unió egyik fő stratégiai célja a gazdasági versenyképesség növelése. Ennek érdekében az EU országai a 2010-ig tartó időszakra vonatkozóan konkrét célkitűzéseket és feladatokat határoztak meg. Ezek között az oktatásügy kiemelt fontosságú cél, amelynek eléréséhez újszerű és pontosan megfogalmazott eszközöket is hozzárendeltek. Mindezek Európai Unión belüli megvalósításához olyan mechanizmusokat fognak alkalmazni, amelyek illeszkednek az EU hagyományos befolyásolási eszközeihez, és – tiszteletben tartva a tagállamok szuverenitását – folyamatos alkalmazkodásra, fejlesztésre késztetik őket. A stratégiai célok, a feladatok és az alkalmazandó eszközök között különösen nagy szerepe van az oktatási minőség javításának és a hatékonyság növelésének.

A 2000 márciusában Lisszabonban elhatározott stratégia újszerű minőségi követelményeket határozott meg az Európai Unió számára1:

  1. ez a térség legyen a világ legversenyképesebb és legdinamikusabban fejlődő, tudás alapú gazdasága,
  2. amely fenntartható gazdasági növekedésre épül úgy, hogy
  3. több és jobb munkaalkalmat kínál, miközben
  4. erősödik a társadalmi kohézió is.

Mindezek elérésében és megvalósításában az oktatásügynek kiemelt fontosságú feladata van. Az oktatás gazdasági növekedésre gyakorolt hatása ma már igen jelentős: az iskolába járás egy évvel történő meghosszabbítása átlagosan 5%-os gazdasági növekedést eredményez (igaz, az Európai Unióban egy évtized alatt csak 0,8 évvel nőtt meg az iskolában eltöltött idő). Más számítások azt mutatták ki, hogy az oktatás bővülése 0,3–0,5%-kal járul hozzá az éves GDP növekedéséhez.2

Az USA-hoz viszonyítva különösen fontos a versenyképesség növelése, amelyben az oktatásnak szintén fontos szerepe van. Ugyancsak meghatározó az oktatás szerepe a tudásalapú gazdaság kialakulásában és a több, jobb munkalehetőség biztosításában. Egyértelműen bizonyított, hogy az egy évvel hosszabb ideig tartó iskolába járás 6-7%-kal meg növeli az egyéni jövedelmet, és a munkanélküliség is jelentősen kisebb a magasabb végzettségűek körében. Fontos szerepe van az oktatásnak az olyan általános célok elérésében is, mint a társadalmi kirekesztés csökkentése.

2.1.1.1. Oktatásügyi célok és eszközök

A fentiekből következően nem csak egyszerűen több beruházási eszközre van szükség, hanem az oktatásügy más problémáival is meg kell küzdeni. A tudásalapú társadalom megteremtéséhez új képességekre, kiterjedtebb és egész életen át tartó képzésre van szükség. A problémákat növeli még a demográfiai trendek kedvezőtlen alakulása: a fiatalabb korosztályok létszámának csökkenése, a munkaképes kor kitolódása és az EU-s országokban a bevándorlás szerepének növekedése (ami várhatóan a népességnövekedés 70%-át teszi majd ki). Mindehhez hozzájárulnak még az EU-n belüli jelentős regionális különbségek, amelyeket a csatlakozás várható hullámai tovább fognak erősíteni.

Mindezen problémák kezeléséhez és a célok eléréséhez újfajta eszközöket kell keresni. A fejlett országokban az oktatásra fordított közösségi források átlagosan a GDP 5%-át és a kormányzati kiadások 11%-át teszik ki már több év óta. Ezek az arányszámok várhatóan nem fognak változni, sőt még a költségvetési kiadások kismértékű csökkenése is elképzelhető.

Ugyanakkor a magánszektor oktatásra és szakképzésre fordított kiadásai (az EU-ban a GDP 0,66%-a) más fejlett országokhoz hasonlítva alacsonyak (USA: 1,6%). A munkáltatók által a szakképzésre fordított összeg viszont növekvő, a foglalkoztatási költségek 2,3%-a (Magyarországon 1,2%!). Nagy szerepe van a magánszektornak a szakmai továbbképzésben, a felnőttképzésben és az élethosszig tartó tanulás finanszírozásában is.

A finanszírozási források korlátozottsága miatt felértékelődik az oktatás minősége és hatékonysága. Nemzetközi összehasonlító adatokból látható, hogy az oktatásra fordított kiadások és a tanulói teljesítmények között nincs egyértelmű kapcsolat. A magas PISA-eredményátlag (Írország, Anglia, Hollandia) az egy főre jutó GDP-hez viszonyított alacsony fajlagos oktatási kiadással ugyanúgy elérhető, mint az átlagosnál több oktatási ráfordítással (Svédország, Franciaország, Ausztria).3

2.1.1.2. Uniós és kormányzati mechanizmusok

A külföldi és a hazai elemzők hasonló intézkedéseket látnak szükségesnek a hatékonyság és a minőség javítása érdekében.4 Az (1) oktatás tartalmi feltételeinek biztosításában – elsősorban a tanárok munkájában –, (2) az iskolaszerkezetben és a képzési módszerekben, valamint (3) a működésben és az iskolai infrastruktúra (épületek, eszközök stb.) kihasználásában egyaránt változtatásokra van szükség.

Az oktatás tartalmi kérdéseit illetően kulcsfontosságú a pedagógusok továbbképzése és újfajta tanári képességek kifejlesztése. Ezek célja, hogy önálló, rugalmas és átfogó problémákkal is foglalkozni képes pedagógusok kerüljenek az iskolába. Ez egyúttal növelné a szakma presztízsét is. Minderre azért is szükség van, mert a tanítási feladatok megváltoznak: alapkészségek (például önálló tanulási képesség, vállalkozási ismeretek) fejlesztésére van igény. Felértékelődik az élethosszig tartó tanulás, az informatikai és kommunikációs eszközök használatának képessége. A szociális és foglalkoztatási problémák megoldásában is segítséget kell nyújtani főleg a megelőzés, a tanácsadás eredményességének javításával.

A képzés tartalmi és iskolaszerkezeti hatékonysága olyan eszközökkel javítható, mint a szakmaválasztási döntés késleltetése, a tanítási módszerek javítása és a hátrányos helyzetűekkel való foglalkozás annak érdekében, hogy ne alakuljanak ki tanulói zsákutcák.

Végül pedig javítani kell az oktatásügyi decentralizáció keretében az oktatásirányítás, a gazdálkodás és a minőségbiztosítás feltételeit. A decentralizáció az irányítás központi és helyi szintjein is szükségessé teszi az oktatásirányítással foglalkozók szaktudásának javítását, az együttműködési mechanizmusok és a koordináció kiépítését. Idetartoznak olyan technikai feladatok is, mint az iskolaépületek hatékony energiafelhasználása, a piacosított taneszköz- és tankönyvellátás előnyeinek kihasználása.

Mindezen eszközök eredményes használata természetesen elsősorban az egyes országok oktatásirányítási rendszerén múlik. Az oktatás tartalmi kérdéseiben valóban szinte teljes európai uniós tagországok önállósága. Ám éppen a közösségi források hatékonyabb kihasználása és a megfogalmazott EU-s közösségi célok elérése érdekében újfajta közvetett befolyásolási eszközre van szükség.

A „nyílt koordinációs mechanizmusnak” nevezett eljárás az oktatáspolitikai célok és módszerek összehangolását erősíti.5 Ennek lényege, hogy a hosszú távú politikai célok rögzítésével azok végrehajtását segíti elő. A nemzetközi együttműködés lehetőségeire támaszkodva támogatja a tapasztalatok cseréjét, a problémák megvitatását, és konkrét vizsgálatokkal ösztönzi az alkalmazható megoldások kidolgozását. Igyekeznek pontosan mérni, nyomon követni az oktatási rendszerben lezajló változásokat. Az indikátorok, a legjobbak eredményeivel történő összevetés és az ezekre épülő vizsgálatok mind azt szolgálják, hogy a tagországok oktatásirányítói és politikusai szembesüljenek saját problémáikkal. Ez az alapvetően demokratikus befolyásolási eszköz a most csatlakozó országokban várhatóan a reformokat is felgyorsítja.

Ennek természetesen az is feltétele, hogy az egyes országok saját oktatáspolitikai, előkészítési gyakorlata is hatékony legyen.6 Ennek érdekében át kell alakítani a szakmapolitikai döntéshozatali folyamatokat. A megalapozó alkalmazott kutatásoknak nagyobb szerepet kell kapniuk, nyitottabbá kell tenni az előkészítés folyamatát, tovább kell bővíteni az oktatáspolitikai eszköztárat. A sikeres fejlesztés kiemelkedően fontos feltétele az oktatáson belüli, illetve az oktatásnak más ágazatokkal való kapcsolatában érvényesülő politikai koordináció.

2.2. A pedagógusok munkaerő-piaci helyzete és foglalkoztatási szabályai

A pedagóguslétszámra hatást gyakorló tényezők jelentős eltéréseket mutatnak a közoktatási rendszer különböző feladat-ellátási szinterein: az óvodákban, az általános iskolákban, a gimnáziumokban, a szakközépiskolákban és a szakiskolákban. Az egy pedagógusra jutó tanulólétszám alakulása jól jelzi a közoktatás pedagógusigényességét és ezen keresztül hatékonyságát. Fontos azonban azt is ismerni, hogy az alapvető szervezeti egység, a tanulócsoportok száma és a pedagóguslétszám összefüggései hogyan alakulnak. A pedagóguslétszám törvényben előírt meghatározása a tanulólétszám, a tanulócsoportszám, az órakeret és a kötelező óraszám szempontjait tartalmazó összefüggésrendszerből kiindulva történhet mikro- (intézményi) és makroszinten (ágazati) egyaránt.

Az elmúlt évtized során jelentősen változott a tanulólétszám, a közoktatási feladat-ellátási helyek és a pedagógusok száma. Az alábbi ábrák az egyes iskolatípusokban bekövetkezett változásokat szemléltetik.

2.1. ábra • Tanulólétszám a közoktatásban 1990-ben és 2002-ben

 

2.2. ábra • A pedagógusok létszáma 1990-ben és 2002-ben

 

2.3. ábra • A feladatellátási helyek száma 1990-ben és 2002-ben

Az óvodákban a vizsgált időszakban az egy csoportra jutó gyermeklétszám 24,3 főről 22,1 főre csökkent, a pedagóguslétszám mérséklődése viszont kismértékű volt, ezért az egy óvónőre jutó gyermeklétszám 11,7 főről 10,5 főre csökkent. Az egy-egy óvodai csoportra jutó óvónők száma csak minimális mértékben emelkedett 2,08 főről 2,1 főre. A két feladatmutató közül az egy óvodai csoportra jutó pedagóguslétszám változása tehát minimális volt, míg az egy pedagógusra jutó gyermeklétszám 10%-kal csökkent.

Az általános iskolai oktatás pedagógusigénye mindkét mutatószám alapján növekedett. Az egy pedagógusra jutó tanulólétszám országos átlagban 12 főről 10,5 főre csökkent, az egy tanulócsoportra jutó pedagóguslétszám mutatója pedig 1,86 főről 1,91 főre emelkedett.

A gimnáziumokban jelentős feladatbővülés történt intézményszámban és feladatmutatókban kifejezve egyaránt. A pedagóguslétszám a feladatmutatóknál gyorsabb ütemben emelkedett, ezért a gimnáziumi oktatás fajlagos pedagógusigénye mindkét mutatószám alapján megnövekedett. Az egy pedagógusra jutó tanulólétszám országos átlagban 12,05 főről 10,89 főre csökkent, az egy tanulócsoportra jutó pedagógusok száma pedig 2,6 főről 2,66 főre emelkedett.

Ha az általános iskolai és a gimnáziumi pedagóguslétszám változásának egyenlegét vizsgáljuk, akkor azt állapíthatjuk meg, hogy több mint tíz év alatt a pedagóguslétszám minimálisan, mindössze 874 fővel csökkent.

Szakmai tartalmát tekintve a szakképzésben zajlottak a legösszetettebb változások az elmúlt közel másfél évtizedben. A szakképzés szerkezeti átalakulása, az alulról kezdeményezett, de az oktatáspolitikai szándékokkal egybeeső intézményi változások és a törvényi előírások hatására a szakképzés rendszere jelentősen átalakult. Az átrendeződés következtében a szakközépiskolai képzésben az egy pedagógusra jutó tanulólétszám 13,3 főről 12 főre csökkent, az egy tanulócsoportra jutó pedagóguslétszám mutatója viszont kedvezőbb, mert 2,32 főről 2,25 főre mérséklődött. A szakiskolák hasonló adata jóval kedvezőtlenebbül alakult, mert az egy pedagógusra jutó tanulólétszám 17,5 főről 14 főre csökkent, az egy tanulócsoportra jutó pedagóguslétszám viszont 1,64 főről 1,74 főre emelkedett.

2.2.1. A pedagóguslétszám szabályozása

2.2.1.1. Az állam szabályozó szerepe

A decentralizált irányítási rendszerben az állam közvetlen és közvetett eszközökkel befolyásolja a pedagóguslétszám alakulását. Közvetlen eszköznek a jogi szabályozás, közvetettnek pedig a fenntartóknak juttatott állami hozzájárulás mértékének és jogcímeinek a meghatározása tekinthető.

A közvetlen jogi szabályozás legfontosabb elemei a következők:

  • a tanuló- és tanulócsoportszámhoz rendelt órakeretnek az állam által előírt törvényi minimumként való meghatározása;
  • a pedagógusok kötelező óraszámának és a kötelező óraszámba beszámítható tevékenységek körének meghatározása, beleértve az órakedvezményeket is;
  • intézményi mérethez (tanulók és tanulócsoportok száma) rendelve a kötelezően foglalkoztatottak számának és feladatkörének a meghatározása,
  • a pedagógusok munkaköri kötelességének jogszabályi meghatározása.

A pedagógusok létszámát döntően az órakeret szabályozásával és a pedagógusok kötelező óraszámának előírásával az állam határozza meg. A két tényező szabályozása során az elmúlt közel másfél évtizedben sokkal inkább érvényesült a minél teljesebb foglalkoztatás szándéka, mint az ágazati költséghatékonysági szemlélet. A közalkalmazotti törvény 1996. évi módosítása során alapvetően az intézményi tanuló- és napközis csoportszámhoz kötve minden iskolában kiszámíthatóvá vált

  • a kötelező feladat törvényi minimuma óraszámban kifejezve;
  • annak az óraszámnak a mértéke, amelyet a fenntartó köteles finanszírozni az adott szakmai feladat ellátása esetén;
  • a kötelező feladat ellátásának szakmai és ezáltal pénzügyi feltételrendszere.

Az 1996-os törvénymódosítást követő változások ellentmondásos üzeneteket közvetítettek a fenntartók és az iskolák felé. Az állam kiszámíthatatlan módon többször is módosította az óraszámban kifejezett kötelező feladat mértékét. A törvényi módosítások – a 2000. évit kivéve – minden esetben emelték az órakereteket, illetve kötelezővé tették óraszám biztosítását olyan feladatokra, amelyekkel bővíteni kívánták az intézmények által ellátott tevékenységek körét. Az állami döntések egyrészt növelték a pedagógusigényt, másrészt fajlagos költségeiben drágábbá tették az intézményrendszer működését. 1996-ot követően törvénymódosítás keretében nőtt a nem kötelező tanórai foglalkozások órakerete, és az állam azt is előírta, hogy a minőségbiztosítás iskolai tevékenységét óraszámosítani kell.

Az órakeretek 1996. évi törvényi szabályozása az adott időpontban leginkább a fenntartók, elsősorban az önkormányzatok érdekeit szolgálták. Korábban ugyanis az intézményrendszer átalakulása során a minisztérium egyedi tantervi engedélyek sokaságát kiadva a feladat-ellátási felelősség oldaláról értelmezhetetlenné tette a törvényi minimum fogalmát. Az iskolák erőteljes nyomást gyakorolhattak az önkormányzatokra az órakeretek növelése érdekében: a szakmai átalakulás és önállóság (túl)hangsúlyozásával a csökkenő feladatmutatók ellenére növelni tudták az ellátott órák számát. Egyáltalán nem véletlen, hogy ebben az időszakban a tanulólétszám csökkenése ellenére emelkedett a pedagóguslétszám, mert bővült az intézmények által ellátott feladatok köre.

A pedagógusok létszámára gyakorolt hatása alapján egyszerre tekinthető közvetlen és közvetett eszköznek a közalkalmazotti bértáblázat és a közoktatási normatívák rendszere. A közvetett eszközök csoportjába az állam különböző formákban és támogatási eszközökben megvalósuló „üzenetei” sorolhatók, amelyekkel befolyásolják az önkormányzati feladatellátás kereteit, a kívánatosnak ítélt foglalkoztatási szintet.

Mindezek az állami szabályozó eszközök mennyiségi elvárásokat közvetítenek a fenntartók és az iskolák felé. A minőségi követelmények és azok betartásának rendszere azonban nem kapcsolódik ezekhez az előírásokhoz.

2.2.1.2. Az önkormányzat szabályozó szerepe

Az önkormányzatok érdeke egy olyan törvényi szabályozás, amely számon kérhető feladatmutatókhoz kapcsolódva, konkrét számításokra támaszkodva óraszámban kifejezhetővé teszi a törvényi feladatokat. Az órakeret szabályozásában érvényesül az állam törvényi minimumot meghatározó szerepe. Az önkormányzat döntési szabadsága pedig úgy valósul meg, hogy az intézmények sajátos helyi feladatának ellátására a törvényi minimumot meghaladó órakeretet ismerhet el.

Az intézmények órakeretének szabályozása során érvényesíthető az önkormányzat pénzügyi helyzetének és a közoktatás szakmai feladat-ellátási feltételeinek összehangolása. Finanszírozási szempontok alapján az önkormányzat fenntartói jogkörében dönthet úgy, hogy intézményei órakeretét minimalizálja, a közoktatási törvény által előírt szinten tartja. Az önkormányzat szakmai elvárások alapján viszont különbséget tehet az iskolák között, tartalmilag szélesebb körű szolgáltatásra adhat lehetőséget az egy osztályra jutó órakeret differenciálásával.

Az intézményi órakeretek szabályozása az alapvető intézményi feladatmutatóhoz (tanuló-, tanulócsoportszám) kapcsolva a gazdálkodás tervezésének, az intézményi, önkormányzati feladat-meghatározásnak legfontosabb elemévé tehető. Az órakeretek következetes fenntartói meghatározása „automatikus szabályozóként” működtethető, mert összeköthető az intézményi feladatváltozásokkal, illetve a pedagóguslétszám engedélyezési gyakorlatával.

Az órakeret szabályozását az önkormányzatok többsége összekapcsolja a kötött létszámgazdálkodással. A helyi önkormányzati rendeletben jóváhagyott – engedélyezett – pedagóguslétszám kétféle lehet: a maximális létszámot vagy a konkrétan betöltendő létszámot fogadja el a testület. Minél kisebb az intézmény, annál kisebb a lehetséges eltérés a kétféle engedélyezett létszám között. Vannak azonban olyan átlagosnál kedvezőbb anyagi helyzetű önkormányzatok, amelyek az órakeret tudatos, felfelé történő eltérítéséhez hozzárendelik az álláshelyek betöltésének előírását. A minőségi munka feltételeit akarják ezzel biztosítani, nem adva lehetőséget magas túlóraszámra, külső óraadók foglalkoztatására.

2.2.1.3. Az állami és önkormányzati szabályozási rendszer hatása

Mint arról már volt szó, a magyar közoktatás egésze a tanulók számához viszonyítva nemzetközi összehasonlításban rendkívül nagy számú tanári munkaerőt foglalkoztat. Míg például az EU országaiban az alap- és középfokú oktatásban ezer tanulóra 74 tanár jut, addig Magyarországon 93. A túlfoglalkoztatottság mellett a pedagógushiány is megtalálható a magyar közoktatásban, ami arra utal, hogy az adott bérszint mellett meghatározott szakokra vagy területekre nehéz pedagógusokat találni. A képesítés nélküli pedagógusok aránya viszonylag alacsony (3,1%), de az idegen nyelvi tanárok 10, a természettudományos tárgyakat oktató tanárok 6%-a képesítés nélküli.

A pedagógusfoglalkoztatottság magas szintjének fennmaradása több, egymást erősítő tényező hatásának a következménye. Az elmúlt 10–12 évben a pedagógus-szakszervezetek legfontosabb célkitűzése a már közoktatásban dolgozó pedagógusok állásbiztonságának megőrzése volt. Ezt a célt sikerült is elérniük: a pedagógus-munkanélküliség az egész időszakban alacsony volt, az 1990-es évek közepétől pedig csökkenni kezdett, 2001-re már csak 2% volt, ami alacsonyabb a felsőfokú végzettségűek átlagos munkanélküliségi rátájánál is.

Magyarországon nemzetközi szinten alacsony a pedagógusok kötelező óraszáma. Egy naptári évben az egy pedagógus által ellátott óraszám Magyarországon az általános iskolák felső tagozatán 555 óra; ezzel az OECD-országok rangsorában az utolsó helyen állunk. Az alacsony óraszám és a kötelező óraszám terhére elszámolható feladatok kiterjesztése fenntartja a magyar közoktatás magas munkaerőigényét. Mivel elválik egymástól a pedagóguskeresletet meghatározó szabályozási szint (OM), a források biztosítására kötelezett szint (helyi önkormányzat) és a munkáltató szintje, ezért a keresletet befolyásoló döntések mérlegelésekor az intézmények és a központi szabályozás kevésbé költségérzékenyek.

A foglalkoztatott pedagógusoknak egy év elteltével határozatlan idejű, közalkalmazotti státust kell felajánlani a közoktatási törvény értelmében, ha a pedagógus megfelel a munkakör betöltéséhez szükséges előírásoknak. Ennek következtében Magyarországon a közoktatás egészében a pedagógusok között jóval nagyobb a teljes munkaidőben foglalkoztatott pedagógusok aránya, mint Európában. Az alapfokú (alsó tagozatos) és alsó-középfokú oktatásban a részmunkaidőben foglalkoztatottak aránya nem éri el az 5%-ot sem, míg az EU országokban 20% körüli. A tanárok 95%-át teljes munkaidős állásban foglalkoztatják, miközben az általános iskolák 70%-a olyan településen működik, ahol egy nyolc évfolyamos iskola van, s ahol a tanárok kötelező óraszámát csak az egyéb – a kötelező óraszám terhére elszámolható – feladatokkal lehet biztosítani. A közalkalmazotti státus és az intézményi munkáltatói jogok akadályozzák, hogy a tanárok munkaidejét rugalmasabban lehessen felhasználni. Gyakorlatilag ismeretlen a munkaerő összehangolt foglalkoztatása, a körzeti feladatokat ellátó pedagógusok alkalmazása.

2.2.1.4. Intézményi korlátok és mozgástér a létszámgazdálkodásban

Az intézményvezetők a közoktatási törvény 1. számú mellékletének megfogalmazására hivatkozva a maximális álláshelyszám elérésére és finanszírozására törekednek, így az iskolák és a fenntartók között az engedélyezett pedagóguslétszám meghatározása vita forrása.

Az iskolában a pedagógus-munkakörben foglalkoztatottak létszámát

  • az iskolai osztálylétszám,
  • az osztálybontásra, egyéni foglalkozásra meghatározott időkeret,
  • a kötelező és nem kötelező tanórai foglalkozások megszervezésére megállapított órakeret,
  • a napközis és tanulószobai foglalkozásokra megállapított órakeret,
  • a pedagógusok kötelező óraszáma

alapján lehet megállapítani.

Ezzel szemben az önkormányzatok álláspontja az, hogy az önkormányzati és a közoktatási törvényekből következően a kötelező feladat ellátásának feltételeit kell biztosítaniuk. Az intézmények rendelkezésére bocsátott költségvetési támogatást az ellátandó feladat pontos ismeretében határozzák meg. A tervezés során az önkormányzat akkor is eleget tesz kötelezettségének, ha:

  • a kinevezett közalkalmazottak személyi juttatását a törvényben előírt minimum szinten biztosítja,
  • a túlórában, a külső előadókkal ellátott órák fedezetét a ténylegesen felmerült költségek alapján ismeri el a költségvetésben,
  • a nyilvántartott üres álláshelyeket nem finanszírozza a ténylegesen betöltött álláshelyekhez hasonlóan. Ezeket az üres álláshelyeket az intézmény nyilvántarthatja ugyan, de minél nagyobb az intézmény, annál kisebb a teljes számított álláshely betöltésének szükségessége.

Az államháztartási törvény előírásai alapján az önkormányzati testületnek az éves költségvetés megalkotása során minden intézményre vonatkozóan meg kell határoznia az engedélyezett létszámot. Az intézményben az engedélyezett pedagóguslétszám nem lehet nagyobb, mint a költségvetésben előírt. Ez a kategória tipikusan a bázisalapú tervezéshez kapcsolódó, érdekegyeztetés alapján kialakított intézményi mutató, amely egyszerre tartalmazza a már működő rendszer korábbi sajátosságait, valamint az önkormányzati feladatot, a jövőre vonatkozó szabályozás lehetőségét.

Az ágazat sajátossága, hogy az azonos feladatot ellátó intézmények pedagóguslétszáma akár 15–20%-kal is eltérhet egymástól akkor, ha létszám-gazdálkodási gyakorlatuk eltérő. Az intézményvezető önálló döntési jogkörében határozhat úgy, hogy az intézményi stabilitás, a szakszerű helyettesítések érdekében magas állandó létszámmal működteti az iskolát. Ebben az esetben alacsony a túlórák és az óraadók által teljesített órák aránya. Az intézményvezetés azonban olyan gyakorlatot is követhet, hogy az engedélyezett létszámhoz képest kisebb arányú a kinevezett közalkalmazottak száma, a túlóraarány magas, vagyis több óraadót alkalmaz.

A főállású pedagógusok és az engedélyezett pedagógusállás egymáshoz viszonyított arányszámaiban meglévő különbségek finanszírozási következményei nem elhanyagolhatóak. A nagyméretű iskolákban az állami szabályozottság ellenére a létszámgazdálkodásban van helyi mozgástér. Ez azonban gyakran kényszerű, mert az önkormányzatok gazdálkodási okokból nem engedik betölteni az álláshelyek egy részét. Olcsóbb ugyanis túlóráztatni, külső óraadót foglalkoztatni, mint ugyanarra az óraszámra közalkalmazottat kinevezni.

Az elemzett években egyre inkább szükségessé vált a nem pedagógusi munkakörben foglalkoztatottak létszámának szabályozása. A nem pedagógus dolgozók létszámaránya azért értékelődött fel, mert egyrészt jelentősen emelkedett a minimálbér, másrészt mivel az ágazatban létszámuk megközelíti a 65 ezer főt, a közalkalmazotti bérek változása a költségszintre meghatározó hatást gyakorol. A nem szakmai feladatot végzők teszik ki a közoktatásban dolgozók egyharmadát.

A legjobban felkészült önkormányzatok oktatásirányítói a nem pedagógus munkakörben alkalmazott dolgozók számának engedélyezésekor négy kategóriát alakítanak ki: a pedagógiai munkát közvetlenül segítők létszámának meghatározásánál a közoktatási törvény 1. számú melléklete alapján az önkormányzatoknak részben kötelessége, részben önálló döntési hatásköre speciális végzettségű szakemberek alkalmazása. A fenntartó elvileg két lehetséges döntési megoldás közül választhat: következetes szabályozáson alapuló tervezéssel vagy a tényleges helyzetből kiindulva finanszírozza a speciális végzettségű szakemberek alkalmazását. Az ebben a munkakörben dolgozók aránya már eléri a közoktatásban alkalmazott pedagóguslétszám 13%-át.

Az intézmények gazdasági-adminisztratív létszámigényét az intézményméret és a gazdálkodási forma határozza meg. Törvényben meghatározott létszámnorma egyedül a gazdasági vezetőre érvényes: önálló gazdálkodási jogkörrel rendelkező intézményben kötelező a gazdasági vezető alkalmazása. A jelenlegi gyakorlatban a legkisebb, önálló gazdálkodási jogkörrel felruházott intézményben is van legalább három, gazdasági ügyekkel foglalkozó dolgozó, bár esetenként az iskolatitkár kapcsolódó feladatokat is elláthat. Az iskolatitkár, az adminisztrátor alkalmazásának lehetősége igen jól szabályozható a tanulócsoportszámban meghatározott intézménymérethez igazodó normaként.

Az épületfüggő technikai létszám meghatározása során viszonylag kicsi az intézményrendszerben a normák alkalmazásának lehetősége. Az épületek életkora, műszaki állapota, felszereltsége, földrajzi elhelyezkedése befolyásolja a létszámigényt. Az épületfüggő technikai létszámcsoportban tipikusan a portások, takarítók, karbantartók, esetenként fűtők számának megállapítása történik.

A diákétkeztetéshez kapcsolódó technikai dolgozói létszám attól függ, hogy az iskolában melegítőkonyha vagy főzőkonyha működik-e. A szükséges létszámot a kötelező előírások és a technológiai folyamatok létszámigénye határozza meg. A dolgozói létszámnak erre a csoportjára is jellemző a létszám-rugalmatlanság: a létszámigény nagymértékben érzéketlen az ellátott tanulók számának változására.

2.2.2. Az ágazati kiadások létszám- és bérérzékenységének erősödése

Az elmúlt másfél évtized egyik meghatározó jellemzője a költségszerkezet alakulásából következően a közoktatás létszám- és bérérzékenységének erősödése volt. A bérérzékenység erősödése alapvetően abból következik, hogy a személyi juttatások és az ehhez kapcsolódó munkaadói befizetések növekedési üteme a dologi és a felhalmozási kiadások növekedési üteménél jóval nagyobb mértékben emelkedett. A kiadásokon belül intézménytípustól és intézményfokozattól függően a személyi juttatások és a munkaadói befizetések együttes aránya 70–85% között változik. A 2002. évi közalkalmazotti béremelés hatása a két kiemelt előirányzat súlyát az összköltségen belül összességében 7–10 százalékponttal növelte.

A létszámérzékenység is növekedett, mert a személyi juttatásokon belül a létszámhoz kapcsolódó rendszeres személyi juttatások növekedési üteme volt a legmagasabb. A szakközépiskolai képzés kivételével minden más iskolafokozatban nőtt az egy tanulócsoportra jutó pedagóguslétszám, illetve csökkent az egy pedagógusra jutó tanulólétszám. Ennek következtében emelkedett az egy tanulóra jutó bérköltség.

A bérérzékenység és a létszámérzékenység el is válhatna egymástól, ha az ágazatra a rugalmas foglalkoztatási formák lennének a jellemzők. Az óvodákban, az általános iskolákban viszont a csökkenő feladatmutató miatt az adott óraszám egyre nagyobb hányadát látják el kötelező óraszámban. A gimnáziumokban pedig a pedagóguslétszám gyorsabban nőtt, mint a tanuló- és tanulócsoportszám. A személyi juttatások egyre nagyobb hányadát fizetik ki a kinevezett közalkalmazottaknak, így az ágazatban egyidejűleg erősödött a kiadások létszám- és a bérérzékenysége.

Önkormányzati megközelítésben ez a folyamat rendkívül kedvezőtlen. A létszám- és bérérzékenység erősödése növeli az állami döntések súlyát, az önkormányzatok finanszírozási-fenntartói mozgástere viszont jelentősen csökken:

A feladatellátás jelenlegi rendszerében az államnak általános, az önkormányzatoknak közvetlen feladat-ellátási kötelezettségük van. Az ágazati létszámra és a béremelkedés mértékére vonatkozó döntések azonban nem háromoldalú egyeztetések eredményei, hanem a törvényalkotói folyamatban meghozott (állami) előírások. A feladat-ellátási felelősség hordozójának és közvetlen finanszírozójának nincs jelentős döntési mozgástere.

A létszám- és bérérzékenység szempontjából három meghatározó keretfeltétel van: az órakeret, a kötelező óraszám és a közalkalmazotti bértábla alakulása, változása. Ezek közül az órakeret és a bértábla elvileg „alsó határos”, a gyakorlatban viszont egyre inkább „egyszámos” szabályozóként funkcionál. A gazdálkodási nehézségekkel szembenézni kénytelen önkormányzatok ugyanis a törvényi minimum szinten határozzák meg az intézmények órakeretét és a közalkalmazottak illetményét. Az önkormányzatok számára hátrányos munkamegosztás alakult ki, amelyben az állam hozza a „népszerű döntéseket” (közalkalmazotti béremelés, órakeret növelése), és az önkormányzattól várja el a pénzügyi fedezet egy részének biztosítását, illetve a hatékonysági követelmények érvényesítését.

Az önkormányzatok csak intézmények bezárásával, pedagógusok elbocsátásával tudnak forrásokat kivonni az ágazatból. Minden ilyen döntés azonban szűkíti a feladat-ellátási kereteket, helyi politikai hatása túlértékelődik. Az állam magatartása a restrikciós döntések időszakában kétarcú: a pénzügyi szabályozással kikényszeríti az intézmények bezárását, miközben nem nyújt megfelelő politikai támogatást az önkormányzatok számára ezekhez a helyi reformokhoz.

Az intézmények szintjén a létszám- és bérérzékenység erősödése általában a gazdálkodási mozgástér szűkülését eredményezte. Kivételt bizonyos értelemben a szakképzés jelent, amely egyrészt relatív önállósága folytán, másrészt a korábban megjelent finanszírozási gondok miatt minden más intézménytípusnál nagyobb munkaerő-gazdálkodási szabadsággal működik.

2.2.3. Szabályozás és érdekeltség a pedagógus szintjén

Az érdekviszonyok és a szabályozás oldaláról megközelítve a foglalkoztatási előírásokat, nem könnyű elkülöníteni egymástól az iskolák és a pedagógusok érdekeit. A pedagógusfoglalkozás egyik fontos sajátossága, hogy amikor intézményi érdekekről beszélünk, akkor az a gyakorlatban az esetek döntő részében nem más, mint a pedagógusok érdekeinek megjelenése.

A közalkalmazotti törvény előírásai alapján a munkáltatókat megillető jogosítványok a munkaerő túlkínálata mellett sokkal inkább jelentenek előnyöket, mint kötöttségeket. A közalkalmazotti törvény a pedagógusok számára nagyobb foglalkoztatotti biztonságot, az alapvető járandóságokban garanciális szabályokat tartalmaz, ami különösen akkor szembetűnő, ha a Munka Törvénykönyve általánosan érvényes előírásaival hasonlítjuk össze.

A pedagógusbérek emelése évtizedek óta szakaszos, felzárkóztató jellegű. Az elmúlt években két alkalommal, 1999-ben a „fókuszált” béremelés, 2002-ben pedig az 50%-os közalkalmazotti bérrendezés keretében valósult meg jelentős ágazati bérrendezés. A béremeléseknek vannak kedvezőtlen következményei is. Minden jelentősebb béremelést követően az ágazat létszám- és bérérzékenységéből következően felerősödnek a fenntartó önkormányzatok gazdálkodási nehézségei. A béremelés minden 10%-a 7-8%-kal növeli az ágazati kiadásokat, miközben az önkormányzatok állami támogatása nem emelkedik azonos mértékben.

A pedagógusok körében igen erős a túlóra-érdekeltség, mivel egyszerre jelenti a nagyobb kereset lehetőségét és az állásbiztonság sajátos – igaz, átmeneti – garanciáját. A kinevezett pedagógusnak saját szakmájában a minél nagyobb túlórakerethez fűződik érdeke. A heti munkaidejébe – a kötelező óraszámon kívül – 4-5 túlóra gond nélkül beilleszthető, és kedvező órarend esetén még az iskolában eltöltött ideje sem nő. A túlórával nem csupán keresetét növeli, hanem álláshelyének stabilitása is nagyobb. A tanulócsoportok csökkenése esetén az óraszám mérséklődése „csak” a túlóraszámát csökkenti, a kötelező óraszáma – főleg, ha több pedagógus van – hosszabb idő alatt kerül veszélybe.

Az állást kereső pedagógusok érdekei természetesen ellentétesek ezzel, hiszen a magas túlóraarány az adott időpontban (vagy tanévben) csökkenti a foglalkoztatási szintet. Egyáltalán nem véletlen, hogy csupán a szakszervezet tiltakozott erőteljesen a pedagógusok – fizetett túlmunkában történő – túlóráztatási lehetőségének kiterjesztése ellen. A pedagógusok az intézményvezetőkkel együttműködve az elmúlt években a megállapított „túlóraplafon” megkerülésében voltak érdekeltek.

2.3. Mérés, eredményértékelés a közoktatásban

Az oktatás eredményeit leíró indikátorok mind a nemzetközi összehasonlítások, mind a hazai elemzések során egyre összetettebbek és kifinomultabbak. Az OECD-országok csoportjában Magyarország a kimeneti mutatók alapján a többi közép-európai országgal együtt a rangsor végén helyezkedik el. A hazai döntéshozatal számára a legfontosabb feladat a tanulmányi eredményeket mérő mutatók stabil rendszerének kialakítása. Ma országos összehasonlításra nincs mód, mert az adatok nem nyilvánosak, a különböző mérések eredményei nem kapcsolhatók egymáshoz. A hozzáadott pedagógiai érték mérésére alkalmas rendszer – részben az oktatásstatisztikai rendszer hiányosságai miatt – ma még kialakulatlan. Nem minden elérhető indikátort használnak fel (például évismétlők aránya). A már meglévő információk nem jutnak vissza a döntéshozókhoz, a stratégiai döntések előkészítésekor nem használják fel a már meglévő adatokat.

2.3.1. Tanulói teljesítménymérés

A közoktatás minőségének és eredményességének az értékelésében kiemelkedően fontos szerepet játszik a tanulmányi eredmények mérése. Erre elsősorban azokon a tudásterületeken kerül sor, amelyek (1) az alapvető kulturális kompetenciák körébe sorolhatóak, (2) tantárgyközi jellegűek, azaz mind képzésük, mind használatuk valamennyi tantárgyra vagy több tantárgycsoportra is kiterjed, valamint (3) a továbbtanulás és a munkaerő-piaci boldogulás szempontjából egyaránt meghatározónak minősülnek. Ilyenek elsősorban az olvasás-szövegértés, a matematika, a természettudomány, az informatika, az idegen nyelvek és az új információs-kommunikációs technológiák (IKT).

2.1. táblázat • A Magyarországon végzett átfogó tanulói teljesítménymérések, 1999–2002
Nemzetközi mérések Hazai mérések
IEA Állampolgári nevelés (civic education) – Állampolgári ismeretek és attitűdök vizsgálata (1999; 14 éves tanulók; 28 ország részvételével; az IEA koordinálásával)
Angol és német idegen nyelvi tudás – olvasási, írási, irányított kreatív írási és beszédértési nyelvi készségek (2000; 6., 8. és 10. évfolyamos tanulók; a Szegedi Egyetem Képességkutató Csoportja az Oktatási Minisztérium megbízásából)
PISA – Olvasás, szövegértés, matematika, természettudomány (2000; 15 éves tanulók; 32 ország részvételével; az OECD koordinálásával három évente végzendő vizsgálat első mérése)
Teljes körű diagnosztikus kompetenciavizsgálat az olvasás-szövegértés és a matematika területén (2001/2002-es tanév őszén valamennyi 5. és 9. évfolyamos, 2002 tavaszán valamennyi 1. évfolyamos tanuló, OKÉV-KÁOKSZI az Oktatási Minisztérium megrendelésére)
„Információs és Kommunikációs technológiák és az oktatás minősége” – a tanulók informatikai kultúrája és számítógép-használattal kapcsolatos szokásai, attitűdjei, ismeretei (2001; 17 éves tanulók; USA, Mexikó, Japán és Magyarország részvételével; az OECD-OM koordinálásával)
Matematika (2000/2001) és magyar nyelv és irodalom (2001/2002) írásbeli érettségi dolgozatok teljes körű másodjavítása és a teljesítmények elemzése (az Oktatási Minisztérium megrendelésére)
PIRLS – olvasás-szövegértés (2001; 4. évfolyamos tanulók; 35 ország; az IEA koordinálásával)
Monitor – (1999, matematika, olvasás, számítástechnika, természettudomány és kognitív képességek; 8. évfolyamosok; Országos Közoktatási Intézet)
TIMSS-R – harmadik matematikai és természettudományos felmérés (1999; 13-14 éves tanulók; 38 ország; az IEA koordinálásával)
Monitor – (2001; 3., 4. és 8. évfolyam; matematika, olvasás, számítástechnika, természettudomány és kognitív képességek; KÁOKSZI)

A tanulmányi eredményesség standardizált tesztekkel történő mérése többek között azért fontos, mert az iskolai osztályzatok nem adnak pontos képet adni a tanulók teljesítményéről. Ugyanolyan iskolai osztályzat mögött eltérő tényleges tudás lehet, amit jól jeleznek például a PISA-vizsgálat adatai alapján végzett elemzések. Eszerint a városi iskolákban szerzett érdemjegyek standard pontszámokban akár 8-9%-kal magasabb teljesítményt takarhatnak, mint azok, amelyeket a községi iskolákban kapnak a tanulók.7

Tanulói teljesítményméréseket Magyarországon több kutatói iskola is végez. A legnagyobb szabású országos vizsgálatokat (Monitor, 6. és 10. évfolyamon „totális” mérések, valamint a Magyarország részvételével zajló nemzetközi mérések) az Értékelési Központ keretén belül végzik. Ugyanakkor az értékelési tevékenység a minőségbiztosítási folyamat miatt egyre inkább felértékelődik, ezért egyre több helyen független szakértők, megyei pedagógiai intézetek is végeznek ilyen vizsgálatokat. Amíg a PISA-vizsgálat meg nem jelent, addig ezek a kutatások nélkülöztek mindenfajta nyilvánosságot. Nemhogy az eredmények, de még a kérdőívek sem voltak hozzáférhetőek – meglepő módon a szakma számára sem. A PISA-vizsgálatnál nyílt először lehetőség a kérdőívek és az adatbázisok internetes hozzáférésére. Talán ennek köszönhető, hogy az értékelés is kissé nyitottabb lett: ma már több vizsgálat (például Fővárosi Pedagógiai Intézet) kérdőívei – és néha az eredmények is – megtalálhatók az interneten. A kompetenciamérések országos szintű értékelése azonban, ha egyáltalán létezik ilyen, még ma sem publikus; a tanulók teljesítményéről csupán az iskola értesül.

A probléma megoldása érdekében erősíteni kell a 6. és 10. évfolyamos totális mérések eredményének visszacsatolását, és támogatni kell a tanulók teljesítményét mutató adatok felhasználását.

2.3.2. Az értékelés

Az értékelési funkció egyre nagyobb jelentőséggel bír a fejlett országok közoktatási rendszereiben. A pedagógiában korábban elfogadott megközelítéssel szemben, amely a tanulói teljesítmények mérésére helyezte a hangsúlyt, ma már a nemzetközi gyakorlatban is az vált elfogadottá, hogy a közoktatás minőségének és eredményességének értékelését több színtéren, több terület és tevékenység célbavételével kell folytatni. A minőségnek és az eredményességnek minden oktatási rendszerben többféle, egymással nemegyszer vetélkedő értelmezése létezik.

A közoktatási értékelési rendszerek elemei

A tanulói teljesítményvizsgálatokra épülő elemek

  Országos értékelési programok

  Nemzetközi értékelési programok

J  elentések az iskolai teljesítményekről

  A diákok monitorozása

  A tanulói teljesítmények értékelésére épülő iskolai önértékelés

Az oktatási statisztikákra és az igazgatási adatokra épülő elemek

  Rendszerszintű igazgatási információs rendszerek

  Iskolai szintű igazgatási információs rendszerek

Folyamatos áttekintésre, megfigyelésekre, becslésekre (minősítésekre) épülő elemek

  Nemzetközi szakértői bizottságok által végzett vizsgálatok

  Iskolai szakfelügyelet, külső értékelés

  Iskolai önértékelések, beleértve a tanárok értékelését is

  Az iskola gazdasági működésének felülvizsgálata

(Forrás: Checklist evaluation function, 2000)

A minőség és az eredményesség értékelésére nemcsak az jellemző, hogy sokféle területre irányul, hanem az is, hogy e folyamatban többféle közreműködő vesz részt, és eredményeit különböző társadalmi szereplők kívánják felhasználni. Ezek közé tartoznak maguk a tanulók, a pedagógusok, az iskolák vezetői, az intézményfenntartók, az országos irányítás, továbbá az oktatási szolgáltatásokat igénybe vevő társadalmi csoportok, mint amilyenek a szülők vagy a végzetteket foglalkoztatók. Érdemes külön is kiemelni a helyi és a központi oktatásirányítás érdekeltségét az értékelési funkció fejlesztésében: ez ugyanis felhasználható az oktatás irányításának, befolyásolásának és fejlesztésének eszközeként is. A rendszerszintű értékelés például rámutathat olyan tényezőkre, amelyek kívül esnek az oktatásügy eszközeivel közvetlenül befolyásolható területeken – amilyen például a tanulói teljesítmények regionális vagy településtípusoktól és szociokulturális csoportoktól függő eltérései –, és hozzájárulhat a pénzügyi hatékonyság elemzéséhez, amennyiben információkat szolgáltat arról, milyen erőforrásokkal érték el az érintettek a feltárt eredményeket.8

A legtöbb ország közoktatási rendszerében a minőség és eredményesség biztosításának kiemelkedően fontos eszköze az iskolák mint intézmények értékelése önmaguk és külső szakértők által. Ez utóbbi feladatot számos országban a közoktatási felügyelet végzi, amely az elmúlt évtizedek reformjainak hatására sok helyen az állami hatalmat megjelenítő hatóságból modern, professzionális értékelő szervezetté alakult. Magyarországon az iskolák mint intézmények rendszeres külső értékelésének a feladata az iskolafenntartókra hárul, akik ezt az állam által elismert szakértők igénybevételével végezhetik. Elmondható, hogy miközben országos szinten kevéssé van jelen az eredményesség és hatékonyság összefüggését megérteni és elemezni kívánó akarat, addig az iskolafenntartók és az iskolák körében az eredményesség megközelítésének igen színes változatai léteznek.

Ugyanakkor Magyarországon még nem alakultak ki azok a megbízhatóan működő módszerek és eljárások, amelyek a decentralizált irányítási viszonyok között képesek lennének biztosítani és folyamatosan fenntartani a közoktatás minőségét. Ez kétségkívül érvényes az iskolák külső értékelésére is: nincs ugyanis garancia arra, hogy meghatározott időszakonként minden egyes iskolában elfogadható szakmai színvonalon elvégzett intézményértékelésre kerüljön sor, és annak eredményei alapján megfelelő vezetői vagy fenntartói intézkedések szülessenek.

Milyen intézményértékelések történnek Magyarországon?

Az értékelés és ellenőrzés jellegét jelzi, hogy – az OKI egyik 1999-es felmérése szerint – az önkormányzatok az esetek 87%-ában értékelték a gazdálkodással kapcsolatos szabályok betartását és 78%-ban a törvényességi előírásokét; de mindössze 38%-ban történt meg a pedagógiai munka szakmai értékelése. A fenntartó önkormányzatok ellenőrző, értékelő tevékenysége tehát az esetek legnagyobb részében kizárólag a gazdálkodásra és a törvényi előírások betartására szorítkozik. Az önkormányzatok az ellenőrzést, értékelést gyakorta olyan eszközként alkalmazzák, amely mögött nincs szakmai fejlesztési szándék: ennek megszervezésében az esetek 26%-ában az játszott szerepet, hogy átszervezést készítettek elő, 18%-ában az, hogy pedagógus-elbocsátásokra készültek, 11%-ában pedig az, hogy intézménybezárásokat tervezett az önkormányzat. Az ellenőrzések, értékelések 6%-a esetében az volt a kiváltó ok, hogy az intézményvezetőnek megromlott a kapcsolata a fenntartóval, 4%-ban pedig az játszott szerepet, hogy szülői megkeresés történt a fenntartó felé. Azoknak az intézményvezetőknek a 41%-a, akiknél egyáltalán volt önkormányzati fenntartói értékelés, azt jelezte, hogy elégedetlen a fenntartó önkormányzat értékelő, ellenőrző tevékenységével. Ennek hatékonyságáról sokat elárul az is, hogy az intézményvezetők szerint az önkormányzati értékelésnek, ellenőrzésnek 62%-ban nem volt semmilyen következménye az iskola szintjén.

Az értékelés során alkalmazott módszerek körében Magyarországon is elterjedt az iskolai önértékelés: (…) mind az általános, mind a középiskolákban ez a leggyakoribb forma. Ugyanakkor például a külön erre a célra szolgáló tantárgyi tesztek alkalmazása vagy az iskolaszék által végzett értékelés egyik iskolatípusban sem jellemző. Az értékelés eredményeit mind az általános, mind a középiskolák esetében elsősorban általános információgyűjtésre, tájékozódásra, valamint az általános iskolák jövőjére vonatkozó döntésekhez (a „jövő” lehet a költségvetési források elosztása is) használják fel az önkormányzatok, a költségvetési források elosztásában és a szülők tájékoztatásában ennek nincs szerepe.

(Forrás: Jelentés, 2003)

A minőség és eredményesség iránti érdeklődés növekedését, valamint az ezek fejlesztését, értékelését célzó tevékenység professzionalizálódását – amint arra korábban már utaltunk – jól jelzi az is, hogy növekszik az e területen működő aktív szereplők száma, bővülnek a felhasznált eszközök, és gyakoribbá válnak az ezzel kapcsolatos feladatokra való felkészülést szolgáló képzési programok. Egyetemi szinten Magyarországon 1991 óta folyik pedagógiai értékelési szakértők képzése. A közoktatási vezetőképzésben ugyancsak évek óta zajlik az intézményértékelési és minőségfejlesztési feladatokra való felkészítés. Az akkreditált tanár-továbbképzési programok között 1999-ben és 2000-ben tizenegy olyan jelent meg, amelyek a pedagógiai értékelés valamely formájával foglalkoznak (például pedagógiai értékelés, az iskolavezetés és az iskola belső értékelési rendszere, teljesítményelemzés vagy külső értékelés).9 A minőségfejlesztési szakértői kör a kilencvenes évek közepe óta évenként megtartott tematikus konferencián foglalkozik a szakterület fejlesztésével, elősegítve a releváns nemzetközi és hazai tudás feltárását.

A horizontális tanulás esete:
A Comenius 2000 Intézményi Klubhálózat

A szakmai párbeszéden és a horizontális információáramláson alapuló kölcsönös tanulást szolgálta a COMENIUS 2000 Intézményi Klubhálózat megalakulása 2001 májusában. Ez egy olyan hálózat, amely lehetővé teszi, hogy a közoktatási intézmények, illetve pedagógusaik a minőségfejlesztés terén megszerzett ismereteiket, tapasztalataikat és az általuk alkalmazott módszereket egymásnak továbbadják, lehetőséget nyújt a legjobb gyakorlatok közös feltérképezésére, továbbá a résztvevők számára változó fejlesztési célok kitűzésére (benchmarking). A klubok régiónként szerveződtek meg: minden régióban létrejött óvodai, alapfokú, és középfokú intézményi, illetve egy-egy speciális területet tömörítő (gyermekotthonok, szakképző intézmények, kollégiumok stb.) klub. A szervezési feladatokat a klub-házigazda intézményekre bízták, amelyeket a monitoring eredmények alapján, meghívásos pályázat keretében választottak ki. Egy-egy klubban 8–10 intézmény gyűlt össze, általában negyedévente találkoztak, intézményenként egy-két képviselő részvételével. A hálózat honlapjára10 felhelyezték a találkozások időpontjait, az előző rendezvények összefoglalóit, a legjobb módszerek leírásait és a következő rendezvények tematikáit. 2001-ben 84 klubrendezvény megtartására került sor, összesen 59 különböző helyszínen az országban.

(Forrás: Jelentés, 2003)

2.4. A rendszer rugalmassága

2.4.1. Az oktatási rendszer belső rugalmassága: a tanulói utak átjárhatósága

Egy közoktatási rendszer hatékonyságát alapvetően meghatározza a választható tanulási formák, programok egymáshoz illeszkedése, egymásra épülése, mely alaptulajdonságokat a folytathatóság és az átjárhatóság fogalmaival szoktak jellemezni. Ezen tulajdonságok azért alapvetőek a hatékonyság szempontjából, mivel a tanulók és szüleik által kitűzött képzettségi/végzettségi szint és típus a közoktatásban történő előrehaladás közben alakul ki, és menet közben is jelentősen változhat. A közép-európai térségre egyébként is jellemező alacsony szintű életpálya-tervezési tudatosság és előretekintés a magyar közoktatásban felerősíti a belső rugalmasság iránti elvárást, hiszen a választási és módosítási lehetőségek alacsony száma természetszerűleg növeli a közoktatás utáni korrekciós mechanizmusok mértékét (további szakmatanulás, átképzés, inaktív idő, továbbtanulás más területen stb.).

Az örökölt oktatási rendszer struktúrája alapvetően a hagyományos iskolaszerkezeti módon szelektálta a tanulói és szülői döntéseket: a gimnázium választásával a felsőoktatási továbbtanulásra, a szakközépiskola választásával a magasabb követelményeket támasztó szakképzésre, a szakmunkásképzővel az alacsonyabb presztízsű szakmákra „predesztináltuk” gyermekünket. Ám a követelmények és a társadalmi presztízs szinte fordított arányban állt az elérhető keresettel, így a tanulói/szülői választásnak viszonylag korai életszakaszban (14 éves kor körül) el kellett dőlnie. A kilencvenes évek elején úgy tűnt, hogy a gimnáziumok szerkezetváltása tovább fogja növelni ezt a nyomást, hiszen általános elterjedésük esetén már 10, illetve 12 éves korban döntést kell hozni a felsőoktatási továbbtanulásról.

A helyzet a kilencvenes évek végére azonban jelentősen átalakult, ami egyrészt megnövelte a folytathatóság esélyeit a magasabb teljesítményszintre képes tanulók számára, másrészt gyorsuló leszakadásra ítélte az adott életkorban nehezebben teljesítő tanulókat. Egyszerűbben fogalmazva: a magyar tanulók felének, kétharmadának javította ugyan a továbbtanulási esélyeit, ám egyre reménytelenebb helyzetbe hozta a többieket. Ezen átalakulás motorja a szakképzési reform programja volt, mely a középiskolai évfolyamokból kiemelve érettségi utánra tette a szakképzési programok zömét, hogy megerősítse a szakképző intézmények általános képzését a magasabb munkaerő-piaci elvárások és a felsőoktatási továbbtanulás biztosítása érdekében. A reform első látható jeleként megszűnt a tanulmányi programok és az iskolaszerkezet egybeesése: szinte minden volt szakmunkásképző szakközépiskolai évfolyamokat is indított, a szakközépiskolák pedig nyitottak a gimnáziumi képzés felé, míg a továbbtanulási versenyben nem eredményes gimnáziumok az érettségire épülő szakképzésben látták jövőjüket. A „szerkezetváltónak” nevezett 6 és 8 osztályos gimnáziumok nem terjedtek el annyira, hogy jelentősen befolyásolják a folytathatóság, a továbbtanulás biztosítékait kereső tanulói/szülői döntéseket, miközben a szakképző intézmények egyre jobb továbbtanulási részesedéssel rendelkeznek napjaink felsőoktatásában.

Továbbtanulási esélyek 2003-ban az Országos Felsőoktatási Felvételi Iroda adatai alapján

2003-ban a felvételi trendek és irányok azt mutatják, hogy a szakközépiskolások számára is megnyíltak azok a szakirányok, amelyek eddig döntően a gimnazisták prioritásai voltak (például bölcsész), sőt a szociális szakokon a szakközépiskolások aránya 40,3%, a tanítói, óvodapedagógiai szakokon 37,8%, a művészeti szakokon 50,4%. A legnépszerűbb szakirányba, a közgazdasági szakirányba felvettek 39,2%-a szakközépiskolai végzettséggel rendelkezik, miközben a műszaki szakokon csökken mind a technikusok, mind a szakközépiskolások aránya, a gimnazisták közül egyre többen jutnak be ilyen képzésekre is; arányuk 43,6%, nem sokkal kevesebb, mint a szakközépiskolai végzettségűek aránya (49,5%).

Úgy tűnik az adatok alapján, hogy a szakközépiskolások, főként a már szakmával rendelkezők megalapozottabban választanak felsőoktatási intézményt, illetve – mivel eleve főiskolára mennek többen –, nagyobb sikerrel nyernek felvételt, mint az elsősorban egyetemi szintet megcélzó gimnazisták.

(Forrás: Monitoring jelentés a világbanki programról, Expanzió Humán Tanácsadó, 2003)

A szakközépiskolákból és a kéttannyelvű gimnáziumokból érkezőknek csaknem a fele nem abban az évben érettségizett, amikor felvették a felsőoktatásba, ugyanez a helyzet a dolgozók iskoláival és a technikumban végzettekkel is. Ez megerősíti a szakképzés és a felsőoktatás egyre inkább látható folytathatóságát: bár az érettségi után a diákok döntő többsége továbbtanul, sokan csak a középfokú szakmaszerzést követően jutnak be a felsőoktatásba, tehát indokolt jól kiépíteni és fenntartani a szekunder és tercier oktatási szintek közötti átmeneti képzések kínálatát a szakközépiskolákban érettségizettek igényeinek kielégítésére is.

A folytathatóság nem jelent ugyanis olyan egymásra épülést, mely hatékonyan építőkockaként kezeli a megszerzett tudás- és kompetenciaelemeket a képzési szintek tartalmának kialakításában: ma jórészt a tanulók választása köti össze az adott szakterület szakképzési és felsőoktatási programjait, a felsőfokú akkreditált szakképzés beszámítási mechanizmusán túl egyetlen tantervi egyeztetés vagy tartalmi egymásra épülést garantáló elem sincs a magyar oktatási rendszerben.

Az érettségi teljesítményszintjét 18 éves korra elérni nem képes tanulók – akik egyéni teljesítőképessége nem feltétlenül függ az életkortól – inkább vesztesei lettek e változásoknak, mivel az érettségi nélkül elérhető szakképzettségek száma jelentősen csökkent, és az odavezető 9–10. évfolyamos tanulmányi programok egyre inkább távolodtak az érettségihez vezető képzési formától. Történt ez annak ellenére, hogy az iskolaszerkezet határainak elmosódásával e tanulók is túlnyomó többségükben egy intézményben tanulnak érettségire készülő társaikkal, sőt a munka mellett érettségire készülő és magasabb szakmai képesítést választó felnőtt tanulótársaikkal. E változások felerősítik az adott intézményen belüli, illetve az azonos szakmacsoportban működő intézmények közötti átjárhatóság hiányát. Az eddigi fejlesztési programok keveset értek el e területen.

Az érintett intézmények pedagógusainak 10 százaléka gondolta, hogy az átjárhatóság növekedett a tantervi változások bevezetésével. A pedagógusok mindössze 10–12 százaléka akart karriertanácsadást és pályaorientációt tanulni továbbképzéseken. A tanárok kevesebb mint 25 százaléka állította, hogy a pályaválasztás hatékonysága javult a programban résztvevő intézményekben.

(Forrás: Monitoring jelentés, 2003)

Az átjárhatóság megteremtésének nincs, vagy legalábbis igen kevés tantervi korlátja fedezhető fel: a 9–10. évfolyam tartalmi követelményei szinte azonosak, a 11. évfolyamon történő szakmaválasztás pedig törvényileg nem hozható előbbre az intézmény belső oktatásszervezési módszereivel (például előjelentkeztetés, osztályszervezés). Ennek ellenére az intézmények belső foglalkoztatási és finanszírozási érdekei a szülői/tanulói választás mielőbbi megtörténtét és intézményi „irányítását” (például tanulmányi eredményekkel) automatikussá teszik. A fenntartói beavatkozások e területen általában korlátozottak, mivel a kilencedik évfolyamon jól szabályozható csoportindítással szemben a 11. évfolyam szakmatanuló csoportjai már nem követhetők és engedélyezhetők közvetlenül a hivatal számára, és még ritka a keretszabályozásokat előíró fenntartói rendelkezés.

Egy nagyvárosi intézkedési terv átjárhatóságot elősegítő szakképzési célkitűzései 2004-ben

A pályaorientációra a szakképző intézmények bevonásával a város – a szakmacsoportok különbözőségeinek figyelembevételével – kereszttantervet készít, melyet minden intézmény köteles bevezetni. E kereszttanterv lehetőséget biztosít a tanulóknak a választott mellett más szakmacsoport megismerésére is.

A 11. és a 13. évfolyamon a fenntartó a következő évek során minden tanév elején a vezetői munkaközösségek bevonásával limitálja a szakmát tanuló csoportok minimumlétszámát. Az adott szakmacsoportban működő intézmények vezetői közösen döntenek a különböző szakmák indítási helyéről.

(Forrás: Monitoring jelentés, 2003)

Az elmúlt időszak közoktatási és szakképzési változásai tehát lehetővé tették ugyan a magyar tanulók mind nagyobb részének a felsőoktatási továbbtanulást, de sem a képzési szintek egymásra építésével, sem a programok és intézmények közötti átjárhatóság megteremtésével nem sikerült biztosítani a képzési szerkezet kellő rugalmasságát, aminek az eredménye a tanulási idő folyamatos növekedése és a megszerzett tudás „lecserélése” a következő tanulási periódusban – ami egyben a továbbtanulás ára is.

A végzett tanulók 11 százaléka helyezkedett el a szakmájában, 8 százalék más szakmában, 33 százalék tanult tovább a szakterületén, 23 százalék más felsőfokú szakterületen.

(Forrás: Monitoring jelentés, 2003)

Az elmúlt évek szakképzési reformjai mellett a nyelvi képzés új formái is a tanulási idő megnövekedését eredményezték: a kéttannyelvű gimnáziumok megjelenése, valamint a 2003-ban meghirdetett középfokú nyelvi előkészítő évfolyamok indulása is a középfokú oktatás 13-14 évfolyamossá válása felé mutat. A középfokú oktatást növelte a 10. évfolyamra épülő szakiskolai, középfokú szakképzettséget nyújtó képzések terjedése is. Mindennek következtében jelentősen nőtt a 16 évnél idősebb középfokú tanulók száma – párhuzamosan a felsőoktatás folyamatos hallgatói helybővülésével.

2.4. ábra • A tanulók aránya korévenként a korcsoport létszámához viszonyítva (nappali tagozatos tanulók a felnőttképzéssel együtt), 1998/1999 és 2001/2002 (%)

 

2.5. ábra • Az egyes korcsoportokban az adott munkaerő-piaci státusban lévő fiatalok százalékos megoszlása Magyarországon és összesítve az OECD-országok átlagában (2000)
Forrás: Jelentés, 2003.

Mindez természetesen nem csökkentené a közoktatási rendszer hatékonyságát, ha a választási lehetőségek növekedésével, a lassabban fejlődő, kisebb teljesítőképességű tanulók esélyeinek növelésével, valamint a képzési szintek egymásra épülésével járna együtt. S bár az OECD-országok adatai a tanulási idő további növekedését is prognosztizálhatják számunkra, a munkaerő-piaci inaktív státusban található fiatalok magas száma jól jellemzi a magyar közoktatási rendszer hatékonyságvesztését.

2.4.2. A közoktatási kínálat tervezése

A közoktatási rendszer kínálattervezése, mely a szülői/tanulói döntéseket megalapozza, teljes egészében fenntartói és iskolai szinten dől el a magyar közoktatásban. A kínálattervezés így olyan helyi ügy, melyben a települések, megyék választott képviselői döntenek – sok esetben passzívan – az intézmények által kezdeményezett változásokra válaszul, ritkább esetben saját stratégia alapján. A közoktatásban valódi kínálattervezésről beszélni csak a középfokon lehet, hiszen itt található a legtöbb alternatív tanulási utat kínáló program; az általános iskolákban és az óvodákban inkább a tantervi elvárásokat színesítő, egyéni intézményi „többletekkel” lehet találkozni.

A középfok tervezhetőségét azonban jelentősen befolyásolja az önkormányzati törvény feladattelepítése, mely ismert módon megengedte a kisebb településeknek is a középfokú intézmények fenntartását – teherbíró képességüknek megfelelően. Ennek következtében valódi tervezési lehetőség leginkább a megyei jogú városok és a főváros esetében alakult ki, bár a megyék az utóbbi kormányzati ciklusok alatt mind több középfokú intézményt vesznek át a kisebb városoktól, ami folyamatosan növeli áttekintő és tervező lehetőségeiket, jóllehet anyagi erőforrásaik igen szűkösek ehhez.

A fenntartói oktatásirányítás figyelmének fókuszában általában az intézményműködtetés áll: az intézmények által ellátandó feladatok és ezek szervezeti formáinak alakítása. Az óvodák és az általános iskolai hálózat esetében a működtetés racionalizálása az intézmények összevonását, illetve megszüntetését jelentette, melynek többféle formája alakult ki:

  1. Az „egylépéses” bezárás: ez esetben a fenntartó jogutód nélkül szünteti meg az intézményt, és a tanulók más intézmény már működő osztályaiban folytathatja tanulmányait. E megoldás igen gyors költségmegtakarítást jelent, ám a speciális elemeket tartalmazó helyi tantervű iskolákkal szemben nem alkalmazható, hiszen a törvény garantálja a tanuló számára a megkezdett tanterv befejezését – ennek felismerése vezetett számos fenntartót a speciális tagozatok és más tantervi sajátosságok mérsékléséhez.
  2. A „kifuttatásos” bezárás: az intézmény nem indíthat új első évfolyamot, így fokozatosan szűnik meg a létező osztályok kifutásával. Ez a változat általában jelentős átmeneti költségekkel jár, melyet csak az épület kiürítése esetén tud mérsékelni a fenntartó.
  3. Az összevonás „beolvasztással”: az intézmény szervezetileg beolvad egy másik intézménybe, épületét a fenntartó más célra hasznosítja. A beolvasztás általában alacsony megtakarítási lehetőséggel (kivéve, ha az osztályok is „összeolvadnak”) és magas szervezeti feszültségi kockázattal jár.
  4. Az összevonás telephellyé alakítással: a két általános iskola alsó tagozata külön marad a régi épületekben, de a felső tagozatban már összevonják a tanári kart és az osztályokat. E módszerrel úgy csökkenthetők a felső tagozat alacsony csoportlétszámából fakadó magas költségek, hogy a szülői és szervezeti feszültség az alsó tagozat helyben maradása által minimalizálható.
  5. Több intézmény szervezeti-vezetői összevonása: e gyakorlat leginkább az óvodák esetében terjedt el, lehetőséget adva a fenntartónak arra, hogy megtakarítsa a függetlenített vezető óvónői státusokat, hiszen a tagintézmény-vezetők már csak a csoportban töltött idő mellett végzik vezetői feladataikat. Az ilyen összevonás egymáshoz közel eső, hasonló szülői körrel rendelkező óvodák esetében még nem okoz nehézséget a feladatellátásban, de túl sok és távoli intézmény összevonása eltávolíthatja az óvoda vezetését a valódi szülői igényektől és kapcsolattól.
  6. A működtetés racionalizálásának szervezeti átalakulás nélküli formája a kilencvenes évek második felében újjáéledt „GAMESZ-mozgalom”, vagyis a közös ellátó szervezetek létrehozása és az intézményi gazdálkodási önállóság megszüntetése. Bármennyire is racionálisnak tűnik a beszerzések, a karbantartás és a pénzügyi adminisztráció centralizálása, e kísérletek kevés kivétellel a költségek átláthatatlanná válásához és a gazdálkodási felelősség gyorsuló eróziójához szoktak vezetni, pedig gondos tervezéssel és az intézményvezetők bevonásával e modell valódi működési költségcsökkentést eredményezhetne.

Az intézményhálózat racionalizálása általában a megszokott közlekedési környezetből eltűnő óvoda és iskola okozta hátrányt szokta a szülők számára jelenteni, mely feszültség úgy csökken, minél magasabb évfolyam esetében kezdeményez összevonást a fenntartó. A kényszerű közlekedési-elérhetőségi problémákon túl az összevonás okozhat minőségbeli visszalépést is, ez azonban elsősorban a szervezeti konfliktusoktól és az új intézmény „identitásának”, szülői kapcsolatrendszerének kialakulási sebességétől függ.

2.6. ábra • Bölcsőde, óvoda, napközi otthon igénybevétele a 10 évnél fiatalabb gyermeket nevelő háztartásoknál a család társadalmi helyzetétől függően

Az óvodát a bölcsődével és a napközivel együtt a közoktatási intézményrendszer szociális ellátó részébe szokták besorolni, bár a foglalkoztatási előírások ezeket szakmai intézményként tartják számon, a bölcsődék kivételével felsőfokú képzettségű pedagógusok részvételének előírásával. Ez az ellentmondás rögtön érzékelhetővé válik, ha az ilyen szolgáltatásokban résztvevők szociális helyzetét vizsgáljuk. Bár a magyar közoktatás ezen részei viszonylag jó általános részvételi adatokkal rendelkeznek, a szociális helyzet alapján rászorulók sokkal kevésbé veszik igénybe e szolgáltatásokat, mint a jobb családi háttérrel rendelkezők. Ha ehhez hozzávesszük e szolgáltatások erősen szakmai, pedagógiai jellegét, arra a következtetésre juthatunk, hogy a magyar közoktatás e szolgáltatásokkal nem csökkenti, hanem inkább tartósítja az esélykülönbségeket.

Halmozottan hátrányos helyzetű egy család, ha három vagy több gyerek él benne, nincs egyetlen középfokú végzettséggel rendelkező családtag sem, nincs foglalkoztatott a családban, magát szegénynek minősíti, a lakás az összeíró jellemzése szerint szegényes. Hátrányos helyzetű egy család, ha az előző kritériumokból legalább három egyidejűleg fennáll.

(Forrás: Jelentés, 2003)

A középfokú feladatellátás tervezése a kilencvenes években majdnem minden nagyvárosban eljutott oda, hogy megszüntesse a kínálati párhuzamosságokat, és optimalizálja az egy városban működtetett intézmények által ellátott feladatokat. E folyamat a fenntartói kör megosztottsága miatt elmaradt a nem megyei jogú városi középiskolák esetében, és ez azzal az érthető következménnyel járt, hogy maguk az intézmények igyekeztek bővíteni profiljukat: mivel nem fedhettek le egy-egy szakmacsoportot térségükben, növelték és diverzifikálták kínálatukat. A kínálati sokszínűség bizonyos szempontból segíti a szülői/tanulói döntéseket is, hiszen kevesebb utazással elérhetővé vált több oktatási program. Ám ezen programokhoz szükséges felszereltség korszerűsítése egyszerre több szakmacsoportot felvállaló intézmények fenntartói számára nem volt hosszútávon vállalható. A költségvetési támogatás hullámzása, majd a 2002-es béremelés áthúzódó hatása egyre több kisvárost kényszerített középfokú intézménye megyei kézbe adására.

Az eddigi kínálattervezési gyakorlat érthető módon az önkormányzat határánál állt meg: a megyei jogú városokban minden szakmacsoport elérhető valamely intézményben, a megyei tervezés pedig minden törvényi előírás ellenére sem tud a kisvárosi intézmények kínálatára hatást gyakorolni. A szakképzésen belül azonban – különösen néhány szakmacsoport esetében – a gyakorlati képzés tekintetében egyre magasabbak a technológiai elvárások, melyeknek a szétaprózódott intézményhálózat nem tud megfelelni.

A szakképzésben tehát további kínálatkoncentráció várható, mely már a Nemzeti Fejlesztési Terv és a Humánerőforrás-fejlesztési operatív program (HEFOP) intézkedései között is megjelent a máshol már ismert szakképzési centrumok kialakításának igényével. A szakképzési centrumok nemcsak az intézményműködtetés egyre nagyobb terhének bizonyuló iskolai tanműhelyek koncentrálására adnak lehetőséget, de olyan profilok felvállalására és méretgazdaságossági szempontból hatékony megszervezésére is, mint például a felnőttképzés, melyet a középfokú intézmények általában nem képesek maguk versenyképesen ellátni.

A kollégiumok közoktatásban betöltött szerepe általában szociális szolgáltatásként fogalmazódott meg, és ez meghatározta viszonylag alacsony szakmai presztízsét is a rendszerben. A kollégiumi ellátás azonban igen jelentős hatással van a középfok hatékonyságának és eredményességének a javítására. Az intézmények feltöltöttsége komolyan javítható, a kollégiumi nevelés a tanulás támogatásával és az életvezetési tanácsadás különböző formáival egyedülálló lehetőséget biztosít a munkaerő-piaci érvényesülésre főképp azoknak a tanulóknak, akik társadalmi hátránnyal indulnak az iskolai életben. A kollégiumi szolgáltatás szervezeti kihívása a kisméretű, intézményhez csatolt kollégiumok hagyománya, mely még ma is a kollégiumok háromnegyedére jellemző.

E kollégiumok mind hatékonysági, mind eredményességi megközelítésből negatív hozammal rendelkeznek: a rendkívül alacsony létszámok, az önálló működtetés hiánya, mely az önálló szakmai vezetés hiányát is szokta jelenteni, a szakmai presztízskülönbség az iskola és a kollégium között mind olyan tényező, melynek a kollégiumok iskoláktól történő elválasztására és integrálására kell sarkallnia a fenntartókat. Az integrált, városi, illetve megyei szinten szervezett kollégiumok komoly szakmai lehetőséget kapnak a nevelői munka modernizálására. A kollégiumi hálózat tervezési lehetőségeinek középpontjában a középfok kínálatkoncentrációja állhat: a megyei szintű szakmacsoportok telepítése, valamint a gyakorlati képzés integrációja könnyedén megvalósítható a modularizált (hagyományosan: tömbösített) tantervszervezést támogató és a távolabbi térségekből érkezőknek is megfelelő feltételeket kínáló kollégiumi ellátás megléte esetén.

2.4.3. A közoktatási intézmények szervezeti rugalmassága

A közoktatási rendszer alapvető szereplői a tanulási formákat, programokat és körülményeket közvetlenül biztosító intézmények. A reformok első generációja Magyarországon is az intézményi szint lehetőségeinek, mozgásterének bővítésével próbálkozott a nyolcvanas években. Az akkor elindított „autonómia-mozgalom” azonban inkább hasonlított a jugoszláv önigazgató szocializmus kollektív irányítási modelljéhez és filozófiájához, mint a valódi szülői igényekre és a helyi környezetre reagálni képes intézmény szervezeti feltételeinek és szakmai mozgásterének megteremtéséhez.

A rendszerváltozás utáni évtizedben a tantestületi önigazgatás modellje sokat változott a fenntartói kontroll megjelenésével, melyet a jogalkotók ugyancsak az oktatás mint helyi közszolgáltatás garanciájaként értelmeztek. E kettős folyamat eredményeként ma a közoktatási intézmények rendelkeznek a megfelelő szakmai mozgástérrel pedagógiai stratégiájuk és programjuk megfogalmazásában és a fenntartóval való egyeztetésben, ám szervezetileg a foglalkoztatási és közoktatási jogszabályok olyan túlszabályozást hoztak létre, melyben minimálisra csökkent a vezetés mozgástere.

Az iskola viszonylag nagy szakmai önállósággal működő szervezet, ahol azonban a fenntartói-munkavállalói függés is erős. Az intézményi működést három szereplő alakítja: az iskolai vezetés, a tantestület és a fogyasztók. Az iskolaigazgatók mozgástere a szakmai, pénzügyi-költségvetési és humánerőforrás-gazdálkodási feladataik ellátásában nem elegendő. A nevelőtestület erősen befolyásolhatja a pedagógiai program tartalmát, így az intézményvezetés csak a nevelési programon, a minőségirányításon és a kollektív szerződésen keresztül képes alakítani az iskola működését. A gazdálkodás és a foglalkoztatás terén is erősen korlátozott a vezetés mozgástere, alig van lehetősége az egyéni ösztönzésre, és minimális befolyással bír az adott település pedagóguskínálatára. Az intézmények alapvetően a fenntartói és a szülői elvárásokkal találkoznak. A szülői elvárásrendszer erősebb nyomást gyakorol az intézményi stratégiára, mint a legtöbbször csak az „olcsó és problémamentes működést” elváró fenntartói irányítás.

A szülők elégedettségét leginkább meghatározó tényezők

  1. A szorgalomra, kitartásra nevelés
  2. A továbbtanulásra, munkára történő felkészítés
  3. A szülői értekezleten kapott tájékoztatás
  4. A gondolkodásmód fejlesztése
  5. A kollégiumi nevelők, szaktanárok segítőkészsége
  6. A tanítás eredményessége
  7. Az osztályozási, értékelési rendszer
  8. A tanulmányi kirándulások szervezettsége
  9. A tanár-diák viszony emberiessége
  10. A iskola jó híre (presztízs)
  11. A tárgyi környezet felszereltsége
  12. Az osztályfőnök és az adminisztratív dolgozók segítőkészsége
  13. Az iskolai környezet biztonsága

(Forrás: a Comenius 2000 Közoktatási Minőségfejlesztési Program keretében végzett belső felmérés, Qualitas Kft., 2001)

Az elvárások stratégiai célrendszerré való fejlesztésén túl (mely kihívás leküzdését a minőségfejlesztés terjedése és a vezetőképző programok térnyerése egyre sikeresebben támogatja) formálisan a vezető felelőssége és hatásköre között keletkezik konfliktus, mely szervezeti hatékonyságveszteségeket okoz: a vezető felelőssége teljes körű, hatásköre azonban korlátozott. A napi működésben ez a vezető és a nevelőtestület közötti konfliktusban ölthet testet. Megjelenése ugyanakkor nem szükségszerű, mert a külső – a fenntartó által végzett – szakmai ellenőrzés, elszámoltatás hiányában és a viszonylag gyenge társadalmi kontroll mellett nem válik kritikussá a célok pontatlan megfogalmazása, mint ahogy teljesítésük hiányossága sem.

Lényegében sem személyi, sem szervezeti kockázata nincs a pontatlan célmeghatározásnak vagy a gyenge teljesítésnek. Ez mondható el az intézményen belül is, ahol gyakran – a szakszerű, rendszerszerűen működtetett belső ellenőrzés, értékelés hiányában – esetleges és/vagy részleges a pedagógusok munkájának értékelése, pedig a pedagógusok alapvetően munkavállalói hozzáállással közelítenek munkájukhoz, ami elvárná egy egészséges munkaadói szemlélet megjelenését is. A vezető sem érdekelt a teljesítmény növelésében (sem szervezeti, sem egyéni szinten), célja jellemzően a problémamentes, nagy változásokat nélkülöző, a kialakult szokásokat lehetőleg kevéssé zavaró működés biztosítása.

A pedagógusok elégedettségét befolyásoló tényezők

  1. A velük szemben támasztott követelmények
  2. Az iskolai munka szervezettsége
  3. A tantestületi légkör, a kollégák szaktudása, segítőkészsége, munkája
  4. A tanítás eredményessége (a befektetett munka hiábavaló vagy sem)
  5. A gyerekek által tanulásra fordított idő mértéke
  6. A tanulók magatartásformálása
  7. Az iskolai rendezvények száma
  8. Az iskolai rendezvények szervezettsége
  9. A munkakörnyezet (a tantermek rendje, tisztasága)

(Forrás: Comenius 2000 belső felmérés, 2001)

Az egyedüli tényleges kockázat a vezető, az intézmény és a pedagógusok számára a demográfiai változások hatásában rejlik.

További korlátozó tényező a gazdálkodás kötöttsége: ez jelentheti az önálló gazdálkodás jogának részleges hiányát, és jelenthet formális jogot források nélkül. Ismert, hogy az intézményi költségvetés döntő részét a bérek és járulékaik teszik ki. Ha a fenntartó meghatározza az álláshelyek számát és annak fedezetét, majd tételesen kontrollálja az álláshelyek betöltését, ezzel minimálisra csökkenti a vezető érdekeltségét a bérekkel való gazdálkodás területén. Ha az álláshelyszám alapján meghatározott bérekkel szabadabban gazdálkodhat a vezető – több vagy kevesebb munkavállalóval végezteti el a feladatot, tapasztalt vagy pályakezdő munkatársat alkalmaz stb. –, ez növelheti az érdekeltségét, feltételezve, hogy az esetlegesen megtakarított forrásokat a fenntartó nem vonja el.

Ebből az is látszik, hogy az igazgató a szervezet hatékonyságát nem elsősorban a költségoldalon, hanem a megadott erőforrások felhasználásán keresztül, valamint az ezek segítségével elérhető eredményen át tudja befolyásolni. A vezetésnek – és személy szerint az intézményvezetőnek – a forrásbővítés területén lehet szerepe, ami nem az önkormányzati támogatás, hanem a saját bevételek növelését jelentheti. E tekintetben intézménytípusonként és településtípusonként igen nagyok a különbségek. A bevételszerzésre jellemzően egyáltalán nincs vagy minimális esélye van az óvodának (leszámítva az étkeztetést). Ezzel szemben viszonylag jó lehetőségekkel bírnak a szakképző intézmények (például az eszközfejlesztéshez felhasználható szakképzési alapon keresztül). Saját bevétel szerzésére lényegesen több esélyük van a városi, mint a kistelepüléseken működő intézményeknek. Ebből az is látható, hogy finanszírozási szempontból a legkisebb mozgástérrel rendelkező intézmények e területen is a „vesztesek” közé tartoznak.

Az igazgató tevékenységének harmadik meghatározó területe a humán erőforrással való gazdálkodás. Ennek egyik kulcseleme a munkatársak kiválasztása és alkalmazása, teljesítményértékelése, elbocsátása, a bérezésről való döntés. A munkatársak – ezen belül a pedagógusok – felvételét jellemzően a kínálat befolyásolja. A 2002. évi béremelés talán ezen a területen fejtette ki leginkább a hatását: nagymértékben megnövekedett a kiírt pedagógus-álláshelyekre jelentkezők száma. A vezetők választási lehetőségét radikálisan befolyásolja a munkaterület/szaktárgy, valamint a település maga.

Ha az igazgató döntött a felvételről, a béreket illetően a közalkalmazottak jogállásáról szóló törvény határozza meg az illetmény minimumát. Az iskolák igen nagy részében a kötelező minimum a tényleges bérrel egyenlő, ami azt mutatja, hogy forráshiány okán az igazgatónak gyakran formális a bérezéssel kapcsolatos jogköre. A gyengén teljesítő munkatársaktól pedig a közalkalmazottak védettsége miatt nem tudnak megválni. Az elbocsátásra ugyanis két mód van csupán: az igazgató bebizonyítja a munkavállaló feladata ellátására való alkalmatlanságát, vagy kifizeti a közalkalmazotti törvény szerinti járandóságot, és indoklás nélkül mond fel – ez utóbbira azonban jellemzően nincs forrás. Az alkalmatlanság bizonyítását nagymértékben nehezíti, hogy az iskolák jelentős részében hiányzik a korszerű teljesítményértékelés, és nem állnak rendelkezésre megfelelő források a kiemelkedő munka elismerésére sem. Az igazgatói megbízás ötéves ciklusa és a nevelőtestületnek a pályázattal kapcsolatos véleménnyilvánítási joga egyébként is „visszafogottabbá” teszi a vezetőket a teljesítményértékelés területén.

Tovább árnyalja a képet, hogy az igazgatónak, a vezetőnek a munkáltatója a fenntartó, ugyanakkor a vezető a nevelőtestülettel él együtt. A fenntartó lojalitást vár el az intézmények vezetőitől, de ugyanezt igényli a nevelőtestület is. A vezetők ezért gyakran úgy érzik, két tűz közé kerültek.

Az alapvető konfliktus itt tehát a vezetői felelősség és a jogszabályi kötöttségek között feszül, ami radikálisan csökkenti a vezető érdekeltségét és lehetőségét is abban, hogy a humánerőforrással való hatékony gazdálkodás érdekében teljesítményértékelési rendszert működtessen.

Az intézményen belüli szakmai munkának alapvetően a tanulás segítésére és a kompetenciák szükséges fejlesztésére kell irányulnia. A szervezet hatékonysága e folyamatokat tekintve abban áll, mennyire sikerül a tanulók általi befektetést és a tanárok munkájának hatását optimalizálni, elkerülni a két fél felesleges időráfordítását. Ez az optimalizáció azonban erősen függ a teljesítmény mögött húzódó munka megítélésétől, amely nélkül nem reálisak a felek egymással szembeni elvárásai. A tanulási erőfeszítéseket azonban ma a tanulók és a szülők egymástól igen eltérő módon ítélik meg, ami nem csak a tanulási folyamat ismeretének, támogatásának hiányosságait bizonyítja, de képet is ad a belső szakmai folyamatok hatékonyságveszteségeiről.

Az intézményen belüli szakmai folyamatok hatékonysága tehát nagyban függ a tanulók motivációjától, befektetésétől is, melyet a pedagógiai tevékenységek – nemcsak a tanulói teljesítmények értékelésével, hanem a tanulási „klíma”, az intézményi szervezeti környezet megteremtésével – egyformán erősíthetnek vagy rombolhatnak.

A tanulók elégedettségét leginkább meghatározó tényezők

  1. Mennyire szeret iskolába járni?
  2. • Jól magyaráznak-e a tanárok?
    • Mennyire elégedett a továbbtanulásra/munkára való felkészítéssel?

  3. 2. Jól érzi-e magát az iskolában?
  4. • Mennyire elégedett a tanár-diák kapcsolat emberiességével?
    • Mennyire elégedett az iskolai rendezvények hangulatával?
    • Mennyire elégedett a kirándulások hangulatával?

  5. Elégedett-e az iskolai fegyelemmel?
  6. Elégedett-e a kirándulások számával?
  7. Vágyik-e másik iskolába?
  8. Igazságosan értékelik-e?
  9. Milyen az iskolában a tárgyi környezet?

(Forrás: Comenius 2000 Közoktatási belső felmérés, 2001)

Az oktatás hatékonysága szempontjából kulcsfontosságúnak ítélhetjük tehát a pedagógusok felkészültségét, a tanulók motiválását, differenciált tanulási tevékenységeik támogatását, a tanulók rendszeres értékelését.

A jövőt illetően döntő kérdés, hogy a vezetők milyen mértékben lesznek képesek az eredményesség szempontjából fontos tényezők, eszközök hatékony intézményi működtetésére. Ezek közül a legfontosabb a humánerőforrás hatékony alkalmazása, egyrészt mert ez a meghatározó költségtényező, másrészt mert a pedagógusok munkája a hatékonyság és az eredményesség legfőbb alakítója.

2.7. ábra • Mennyi időt készülnek naponta a tanulók a pedagógusok és a tanulók szerint (a válaszadók százalékában)
Forrás: Comenius 2000 belső felmérés, 2001.

 

2.5. Finanszírozási szabályok, költségvetési gyakorlat

2.5.1. A közoktatás finanszírozási szabályai

2.5.1.1. Helyi szolgáltatásszervezési felelősség és többcsatornás finanszírozás

Az állam és az önkormányzatok közötti felelősség- és feladatmegosztást az önkormányzati és a közoktatási törvények szabályozzák. Az önkormányzati törvény alapján a települési önkormányzatok kötelező feladata az óvodai és az általános iskolai ellátás biztosítása a településen élők számára. A megyei önkormányzatok kötelező feladata az alapellátáson túli közoktatás feltételeinek biztosítása, a területi funkciót ellátó intézmények fenntartása.

A települési önkormányzatok a kötelező feladat-ellátási formát szabadon választhatják meg. Az elaprózott önkormányzati rendszerben a differenciálatlan feladattelepítés nagyon eltérő feltételrendszerű önkormányzatok kialakulásához vezetett. A közoktatási törvény módot ad arra, hogy a önkormányzat feladat-ellátási kötelezettségét

  • saját intézmény vagy intézmények fenntartásával lássa el,
  • más önkormányzatokkal együttműködve teljesítse,
  • társulás létrehozásával biztosítsa,
  • nem önkormányzati fenntartóval kötött megállapodás alapján valósítsa meg.

Az önkormányzati törvényben kialakított finanszírozási elvek közül időtállónak bizonyult a kötelező feladatok ellátásának normatív támogatása. Ebből következően a közoktatás rendszerében különválnak egymástól egyfelől a központi költségvetés és az iskolafenntartók (döntő részben helyi önkormányzatok) közötti, másfelől a fenntartók és az iskolák közötti pénzügyi kapcsolatok. A központi költségvetés csak kivételként nyújt közvetlen pénzügyi támogatást az intézményeknek, az állami támogatásra a fenntartók jogosultak. A kötött felhasználású, kiegészítő támogatás aránya az oktatásban 3,5%, az összes helyi önkormányzati támogatáson belül pedig 10%, és növekvő mértékű.

A magániskolák számának folyamatos növekedése ellenére az önkormányzati fenntartású intézményekben tanulók aránya minden iskolatípusban 90–95% közötti, a közoktatás finanszírozásában ezért meghatározó az állami és az önkormányzati források súlya. A nem önkormányzati intézményfenntartók közül a történelmi egyházak mint intézményfenntartók normatív hozzájárulásra jogosultak. Ezenfelül a központi költségvetésből kiegészítő hozzájárulás jogcímen megkapják azt az összeget is, amellyel az önkormányzatok országos átlagban saját rendelkezésű forrásaikkal egészítik ki a normatívát.

A nem kötelező feladatként intézményműködtetést vállaló egyházak tehát az oktatás teljes költségére állami forrásokat vehetnek igénybe, ami megkérdőjelezi a finanszírozás szektorsemlegességének elvét.

2.5.1.2. Elaprózottság, méretgazdaságosság

A szétaprózott önkormányzati struktúrában a differenciálatlan feladattelepítés következtében nem egységes a települési önkormányzati feladatok költségigénye. Az önkormányzatok jelentős része apró- és kisfalvakban működik, ahol az oktatás fajlagos költségei jóval magasabbak, mint a nagy létszámú iskolákat működtető városokban.

Máig nem tisztázott a kistelepülések jövőképe, funkciója és az iskola szerepe. Gyakran elhangzó érv, hogy az összevont osztályokkal működő, néhány pedagógust foglalkoztató iskolák meghatározó jelentőségűek a település lakosságmegtartó képességében. A kormány közvetlenül (céltámogatásokkal 1993 előtt) és közvetve (1996-tól az alapnormatíva 5–10%-át kitevő kiegészítő normatívákkal) biztosította az önkormányzatok ilyen jellegű kapacitásbővítő törekvéseit.

Az intézményi léptékű méretgazdaságossági számítások is azt mutatják, hogy az oktatásban az egységköltségek az iskolaméret függvényében változnak.11 De a számítások az iskolaméret és a fajlagos kiadások között nem egyszerű lineáris és negatív összefüggést mutattak ki. Az egy általános iskolást működtető településeken (7000 fő alatt) az önkormányzati oktatási költségeket vizsgálva az derült ki, hogy a 800 fős létszámú iskoláknál a legcsekélyebb a fajlagos kiadás. Ennél kisebb intézményi méret esetén – de különösen a 100–150 fős iskolákban –, illetve a 800 tanulónál nagyobb intézményekben ismét magasabb az egy tanulóra jutó költség. Tehát nem lineáris a kapcsolat, a községek esetében inkább „U” alakú görbe rajzolódik ki (ahol persze a kisebb településeken magasabb a fajlagos költség, mint az „U” alakú görbe másik részén). Hasonló összefüggést állapítottak meg más külföldi vizsgálatok is.12

Ez egyenesen következik a nagy munkaerő-költségű szolgáltatások működési sajátosságaiból. A kis iskolák esetében a minimális működési feltételekhez szükséges költségek magasak a tanulólétszámhoz képest, és így egy bizonyos pontig ezek a fajlagos költségek csökkennek. Ugyanakkor optimális méret felett az egy tanulóra jutó költségek ismét növekedni kezdenek, mert több irányítási szintre van szükség, bonyolultabb és költségesebb lesz az intézmény működtetése (például nagyobb létszámú specializált kisegítő személyzetre van szükség, több épületben működik az iskola).

Ha ugyanezt az összefüggést a gimnáziumoknál vizsgáljuk, hasonló következtetésre juthatunk: a kisméretű intézmények drágábbak (különösen a 170–190 fős tartományban), de a 650–700 fős iskoláknál elért minimum után ismét növekedni kezd a fajlagos költség. Az iskolák négyötöde abba a tartományba esik, ahol a méretek növekedésével az egy tanulóra jutó kiadás is növekszik.

A számításokból adódó másik fontos következtetés, hogy az optimális méret alatti iskolák bezárásával vagy átszervezésével nagyon csekély költségvetési megtakarítást lehetne elérni. Az utazásra fordítandó kiadásokat (és más nem számszerűsíthető költségeket) figyelmen kívül hagyva is az derül ki, hogy legfeljebb 0,5%-os megtakarítást lehetne elérni az általános iskolák esetében akkor, ha minden iskola legalább 200 fős lenne, és az ennél kisebb iskolák tanulói mind ide járnának (7000 fő alatti települések esetében). Ebbe a településcsoportba ugyanis olyan kevés tanuló tartozik, hogy az összevonások hatása is csekély.

2.5.2. A helyi önkormányzati támogatási rendszer

A normatív finanszírozás rendszere létrehozásának időszakában általános célú állami hozzájárulásként működött. Az elmúlt több mint egy évtizedben az önkormányzati támogatások szabályozó szerepe fokozatosan erősödött. Ez különösen a „feladatorientált” normatív finanszírozási elképzelések időszakában vált nyilvánvalóvá. Folyamatosan gondot okoz azonban, hogy minden olyan kísérlet, amely feladatfinanszírozási megközelítésű, csak részben illeszthető az önkormányzati finanszírozás keretei közé.

2.2. táblázat • Helyi önkormányzati támogatások fő típusai (2004)
2004 BM fejezetben Megosztott SzJA-ból Összesen Megoszlás, 2004 Megoszlás, 1996
Forrás: A Magyar Köztársaság 1996. és 2004. évi költségvetéséről szóló törvények.
Normatív
támogatások
673 968,5 222 456,6 896 425,1 81,7% 87,7% 85,6% 96,0%
népességszám
alapján
  152 284,4 152 284,4 13,9% 14,9% 21,1% 23,7%
vegyes mutatók 10 607,2 33 729,4 44 336,6 4,0% 4,3% 0,7% 0,8%
ellátottak száma alapján 512 295,0 36 442,8 548 737,8 50,0% 53,7% 47,1% 52,8%
központosított
előirányzat
53 789,4   53 789,4 4,9% 5,3% 13,7% 15,4%
normatív, kötött 97 276,9   97 276,9 8,9% 9,5% 2,9% 3,3%
Kiegyenlítési
célú
támogatások
13 500,0 89 615,4 103 115,4 9,4% 10,1% 3,6% 4,0%
ÖNHIKI 13 500,0   13 500,0 1,2% 1,3% 0,8% 0,9%
Jövedelem-
differenciálódás
  89 615,4 89 615,4 8,2% 8,8% 2,8% 3,1%
Fejlesztési támogatások 74 828,0   74 828,0 6,8% 10,8%
Egyéb 22 343,9   22 343,9 2,0% 2,2% 0,0% 0,0%
Összesen 784 640,4 312 072,0 1 096 712,4 100,0% 100,0%  
Ebből: fejlesztési
támogatás nélkül
709 812,4 312 072,0 1 021 884,4 100,0% 100,0%

Az állami hozzájárulások (és a támogatásként juttatott megosztott bevételek) csoportjában a fejlesztési célú támogatások 1996 és 2004 között lecsökkentek. Ráadásul ez a csökkenés úgy következett be, hogy az önkormányzatok más forrásból származó, saját felhasználású bevételei is visszaestek. Csökkent ugyanis a lakóhelyre viszszaosztott személyijövedelemadó-rész és a helyi felhalmozási források összege is.

Az egész elosztási rendszert érintő legfontosabb változás, hogy a megosztott SzJA-bevétel fokozatosan átalakult állami támogatássá. Ma már az elfogadott 40%-os SzJA-megosztási arány mellett ennek az összegnek a háromnegyed része normatív támogatásként funkcionál. A megosztott SzJA ma már a helyi önkormányzati támogatások 28%-át fedezi.

Jelentősen visszaesett a népességszámhoz kötött állami támogatások aránya (2004-ben 15%). Ez automatikusan megnöveli az ellátottak számához kapcsolódó támogatások szerepét, mert ma már a normatív támogatások 61%-a az ellátottak száma alapján kerül elosztásra. Ennek az a következménye, hogy az önkormányzatok az intézmények megtartásában lesznek érdekeltek, és csökken az együttműködési hajlandóságuk. Tovább erősíti ezt a hatást, hogy a részfeladatokhoz kötődő támogatások darabszáma megnőtt. Csak az oktatást érintő alapnormatívák száma a kilencvenes évek elejéhez viszonyítva több mint négyszeresére nőtt (ma a kötött felhasználású normatívákkal együtt 63-féle mutatószám szolgál a támogatás alapjául).

Az ágazatra vonatkozó költségvetési hozzájárulások alanyi jogon, felhasználási kötöttség nélkül illetik meg az önkormányzatokat. Ezért a közoktatás finanszírozási rendszerét nem lehet az önkormányzati finanszírozás rendszerétől elszakítva értelmezni. A normatíva funkciója nem módosult a korábbi évekhez viszonyítva: a normatívák emelése az önkormányzati újraelosztás eszköze.

1990-ben, az önkormányzatok megalakulásakor az egyes településeken élők korcsoportonkénti számához igazodó támogatási rendszer működött. Ezt egészítette ki a jelentős átmeneti tartalék és személyi jövedelemadó 100%-os mértékű átengedése. Ezen támogatási forma csak egy évig működött, mert időközben létrejöttek az új, kisebb méretű települési önkormányzatok, amelyek jövedelemtermelő képessége jelentősen eltérő volt. Ebben a helyzetben a leggyorsabb „megoldásnak” a települések tényleges feladatellátása arányában történő finanszírozás tűnt, amely a kötelező feladatellátást igénybevevők létszámára épült.

A központi költségvetési támogatási rendszer továbbfejlesztésére csak 1995-ben indult átfogó kísérlet. A közoktatás intézményrendszerének teljes körű átvilágítása után a pedagógus-álláshely finanszírozási modelljét dolgozták ki: az elgondolás alapja a csoport, az osztályok átlaglétszámához szükséges álláshelyszám lett volna, de végül ezt a módszert nem vezették be.

Az új finanszírozás felmenő rendszerű bevezetéséhez kidolgozott reform meghiúsult, ezzel szemben – még az 1996. évi közoktatási törvénymódosítást megelőzve, de annak „szellemiségét” már előrevetítve – a feladatarányos normatív finanszírozás bevezetésével egyik évről a másikra szinte feladatelemekre szakadt a jogcímrendszer. Az 1996. évi 76 jogcímet tartalmazó hozzájárulási rendszer alkalmazásához több száz, a közoktatási statisztikákban szereplő, illetve nem szereplő adatot gyűjtöttek össze vagy számítottak ki az önkormányzatok. A közoktatási statisztikától részben elszakított mutatószámrendszer bizonytalanná tette az elszámoltatás hitelét is.

A közalkalmazotti törvény elfogadásával, 1993-tól került sor a közalkalmazotti bérek felzárkóztatására is. A lemaradó, szegényebb önkormányzatok központi támogatásával, a ténylegesen foglalkoztatott létszámhoz igazodóan tulajdonképpen „központi bérfinanszírozás” történt, amely csorbította a normativitás alapelvét. Az önkormányzatok egy része ma sem emeli a kötelező szint fölé a béreket, nehogy rosszul járjon, ha netán újabb bérintézkedésre kerülne sor. A 2002. évi közalkalmazotti illetményemelés bevezetéséhez biztosított központi támogatások hasonló elosztása be is bizonyította, hogy indokolt az óvatosság.

A központosított előirányzatok mellett szintén 1997-től indult a kötött normatív támogatási rendszer. Azóta is minden évben ütköznek a szakmai és a pénzügyi szempontok: előbbi a normatívák kötöttségének fenntartásáért, illetve a jogcímek növeléséért, utóbbi a hozzájárulási rendszerbe illesztésért vagy egyes jogcímek megszüntetéséért küzd.

2.8. ábra • Normatív támogatások jellemzői a közoktatásban

A 2.8. ábra az elmúlt másfél évtized közoktatási támogatásainak két fontos jellemzőjét követi nyomon. Egyrészt az látható, hogy az önkormányzatok közoktatáshoz kapcsolódó alapnormatívái a nettó működési kiadásoknak általában 45%–60%-át fedezik. (Az összes központi támogatás aránya a működési kiadásokon belül ennél általában 10–15%-kal magasabb.) A harmadik görbe pedig azt jelzi, hogy ezek az állami hozzájárulások hányféle normatíva révén jutottak el a fenntartó önkormányzatokhoz (számuk az induló 11-ről mára a 63-ra nőtt).

Megfigyelhető, hogy a görbék általában együtt mozognak, tehát ahogyan változik (csökken vagy nő) az elosztási szempontok száma, úgy módosul a normatív támogatás jelentősége (kisebb vagy nagyobb részét fedezi a kiadásoknak). Ez tehát azt igazolja, hogy a normatív támogatások számának növelését célzó ágazati törekvés rövid távon „sikeres”, hiszen így jut több pénz az oktatásnak. Ebből következően a költségvetési visszafogások időszakában nőtt meg legjobban a normatívák száma (1995: 16 darab, 1996: 76 darab).

A normatív támogatás jogcímeinek bővülése azonban nem csupán központi (kormányzati) kezdeményezésű szándékokra vezethető vissza. Az intézményfenntartók (döntően az önkormányzatok) és az intézmények (az érdekvédelmi szervezeteken keresztül) nyomást gyakoroltak a döntéshozókra az intézmények által ellátott, konkrét funkciók normatívákkal történő elismerésére. A napközis, a bejáró, az étkezési normatívák, valamint a kötött felhasználású normatívák többsége intézményi, fenntartói nyomásra került be a normatívák rendszerébe akkor, amikor azok egybeestek a kormányzati oktatáspolitikai érdekekkel.

A fenntartók egy része azonban a normatívák rendszerének kibővítésével olyan sajátos költségcsapdába esett, amelynek hosszú távú következményeit ma még nehéz megjósolni. Az intézmények ugyanis – az elérhető normatívára hivatkozva – gyorsan beépítik tevékenységükbe vagy fejlesztik a normatívák által államilag elismert és fontosnak ítélt szakmai feladatokat. A normatívák azonban a tényleges ráfordítási igénynek csak egy részét fedezik az adott feladatra vonatkozóan, ezért az önkormányzatnak a korábbinál nagyobb összeggel kell kiegészítenie az intézményeknek nyújtott támogatást.

A normatívák szabályozási funkciójában számos belső ellentmondás mutatható ki. Az állam egyszerre támogatja kiegészítő normatívák biztosításával az alacsony tanulólétszámú, kistelepülési iskolák fennmaradását, és ösztönzi más jogcímen ugyanezen településeket társulások létrehozására és működtetésére. A fogadó intézmények anyagi terheire hivatkozva a bejáró tanulók beiskolázását normatívával ismeri el, miközben a „tanulócsábítás” finanszírozási értelemben az alapellátásban elsősorban a fogadó önkormányzatnak áll érdekében. A közoktatási normatívák rendszerébe egyre nagyobb számban és mértékben épülnek be a szociális ellátás kategóriájába tartozó elemek, még inkább kiterjesztve a közoktatási intézmények egyébként is széles szociális funkcióját.

Ugyanakkor szólnak érvek a mai normatív támogatás fenntartása mellett is. A jelenlegi rendszer legfontosabb előnye, hogy beépült a költségvetési alkufolyamatba, ismert, és rajta keresztül jól kifejeződnek a különböző politikai szereplők szándékai (ágazati érdekek védelme a restriktív költségvetési politikával szemben, központi szándékok közlése a helyi szinttel, „állami” és önkormányzati feladatok elválasztása). A ráépítéses költségvetési tervezési rendszerben tehát betölti legfontosabb funkcióját, biztosítja az elosztás átláthatóságát és stabilitását. Ez a tervezési elosztási módszer azonban nem veszi figyelembe a legfontosabb makroszintű problémát, vagyis azt, hogy hosszú távon így nem finanszírozható az oktatási rendszer.

A normatívából származó önkormányzati bevételek az egységes önkormányzati pénzalap olyan bevételei, amelyekhez nem kapcsolódik előírt felhasználási kötöttség. Ez a támogatási normatíva a következő feltételezésekre épült:

  1. a normatív támogatás az általános támogatási rendszerben az adott feladat elvégzésére készteti a fenntartó önkormányzatokat;
  2. a normatíva az elvárt hatást váltja ki (például felzárkóztatási normatíva), és
  3. az iskolai szintű feladatellátás a szükséges helyi kiegészítéssel a normatívából megoldható.

Valójában azonban a normatív támogatások hatása nem mindig ilyen, a rendszer nem így működik. A helyi önkormányzati finanszírozási rendszerek két alapvető jellemzője, hogy egyszerre (1) többféle elvárásnak kell megfelelniük, ugyanakkor az adott ország (2) közszektorának hagyományai erősen meghatározzák a választási lehetőségeket.

2.3. táblázat • A helyi önkormányzati költségvetési szabályozórendszer céljai
Általános költségvetési célok Célok a helyi önkormányzati költségvetésben
  Kiadási oldal Bevételi oldal
1. Helyi érdekeltség megteremtése Ösztönzés a hatékony és takarékos feladatellátásra Érdekeltség a saját forrás növelésében
2. Szolgáltatási minimum, biztonságos feladatellátás garantálása (eltérő típusú önkormányzatok számára) a) Az eltérő feladatokhoz történő és a
b) különböző fajlagosköltségek miatti hozzájárulás
Támogatás a saját bevételi lehetőségek különbségeinek kiegyenlítésére
3. Területi kiegyenlítés (azonos típusú önkormányzatok között) Támogatás a fajlagos költségekben meglévő különbségek közelítésére Támogatás a saját forrásteremtési képesség különbségeinek kiegyenlítésére

A 2.3. táblázatban összefoglaltak alapján látható, hogy a költségvetési módszerek alapvetően három célt szolgálnak:

  1. A pénzügyi szabályoknak hatékony (takarékos) működésre kell ösztönöznie az önkormányzatokat. Ez a decentralizáció egyik legfontosabb mozgatója, mert helyben jobban lehet igazodni a külső feltételekhez.
  2. A közösségi szolgáltatások minimumát minden egyes helyi önkormányzat számára garantálni kell. Ezek a funkciók önkormányzat-típusonként (települési-térségi önkormányzat, község-város stb.).
  3. Az azonos típusú önkormányzatok közötti különbségek mérséklése is alapvető cél. A területi kiegyenlítési politika természetesen nem eredményezhet teljes egyenlőséget, mert ezzel az önkormányzatiság lényege veszne el.

A önkormányzati finanszírozási rendszer alapvetően meghatározza a helyi szolgáltatásszervezési és ezen belül az oktatásügyi döntéseket. A helyi elosztás során – az oktatás központi támogatásfüggéséből következően – általában nincs sok mérlegelésre lehetőség. A szakfeladati rendben összegyűjtött pénzügyi adatok nem segítik az önkormányzatok közötti összehasonlítást. Az intézmények közötti elosztás pedig általában nem szabályozott, hanem egyedi alkuk sorozata.

2.5.3. Kétcsatornás támogatási kísérlet

Az önkormányzatok a központi szándékot (általában béremelést, törvényben, jogszabályokban előírt kötelezettségeiket) csak akkor valósították meg, ha a forrásfinanszírozás elveitől eltérően az intézmény-, illetve létszám-finanszírozás megjelent az állami támogatás rendszerén belül, a normatív támogatások kiegészítőjeként. Lényegét tekintve ilyenkor a deklarált elvekkel ellentétben az állami hozzájárulások a már létrehozott intézményi kapacitásokhoz igazodtak. A pénzügyi szabályozás így kialakult gyakorlata ellenérdekeltté tette az önkormányzatokat az együttműködésben (társulások), a racionális méretű szolgáltatásszervezésben, ellátási formák keresésében.

A közvetlen bérfinanszírozás többször megfogalmazott – de soha be nem vezetett – elvével összhangban az állami hozzájárulás elosztásának gyakorlata folyamatosan közelebb került a bérfinanszírozáshoz. A normatívák összegét nem vagy alig emelték, az állam viszont korábban minden évben fedezte a béremelés költségeit, így az állami hozzájárulás egyre inkább a pedagóguslétszámhoz és a bérhez kötődött. (Hasonló történt 2002-ben az 50%-os közalkalmazotti béremelés megvalósítása során, igaz, csak három hónapra vonatkozóan.) A közvetlen bérfinanszírozás azonban idegen az önkormányzati finanszírozás rendszerében, mert nem forrásszabályozási szemléletű, hanem olyan intézményfinanszírozás, amely közvetlenül az intézmények által ellátott feladatokhoz kapcsolódik.

Az újraelosztás módszereire az input szabályozás és ennek részeként az országos szintű, politikai töltetű béralkuk felértékelődése jellemző. Tehát valójában nem eléggé decentralizált a rendszer, nincs elég lehetőség a nagyobb helyi mozgástérből adódó előnyök kihasználására.

Az oktatási eredmény és ráfordítás összekapcsolásának hiányát jelzi a normatívák növekedése, a közalkalmazotti béremelés és az önkormányzatok gazdálkodási pozícióinak összefüggése. Amikor jelentősen emelkedik a normatíva kismértékű közalkalmazotti béremelkedés mellett, akkor az csak az állam és a fenntartók közötti költségmegosztási arányt módosítja. A helyi ráfordításokon belül emelkedik a „normatívából származó” hányad, csökken az önkormányzati egyéb bevételekből származó kiegészítés mértéke. Önmagában az ágazati normatívák emelkedése egyáltalán nem biztos, hogy javítja az adott önkormányzat pénzügyi helyzetét. Amikor pedig a közalkalmazotti béremelés mértéke a nagyobb, akkor az önkormányzatnak a törvényben előírt feladat-ellátási kötelezettségéből kiindulva biztosítania kell az intézmények működését. Emelkedik az önkormányzat „nem normatívából” származó ráfordítása a közoktatás finanszírozásában.

Több mint egy évtized oktatásfinanszírozási összefüggéseit vizsgálva látható, hogy a pedagógusbérek emeléséről hozott törvényi szintű döntés meghatározza az ágazat GDP-ből való részesedésének alakulását. A közoktatásban a személyi juttatások és az azokhoz kapcsolódó munkaadói befizetések aránya 70% körüli. Az ágazati kiadások növekedési ütemét a béremeléseken keresztül egyértelműen meghatározza az állam. Az intézményfenntartóknak nincs mérlegelési lehetőségük, a normatíva változásától függetlenül teljesíteniük kell a törvényi szabályozással előírt fizetési kötelezettségeket. Amennyiben a nominális béremelés mértéke meghaladja a GDP nominális növekedését, akkor emelkedik az ágazatnak a GDP-ből való részesedése, ellenkező esetben biztosan csökken. Kivételt csak az 1990-es évek elején tapasztalt időszakok jelentenek, azok az évek, amikor a GDP csökkent.

2.9. ábra • Közoktatási kiadások és a GDP változása

A közoktatási normatíváknak a kilencvenes évek második felében, különösen az évtized utolsó éveiben történt jelentősebb emelése az önkormányzatok közötti újraelosztással járt együtt. A települések egy bizonyos csoportjában felértékelődött a normatíva szerepe, erősödött annak feladatfinanszírozási jellege. Az oktatási feladatot ténylegesen ellátókhoz a normatíván keresztül a korábbinál magasabb összeg került. A szegényebb települések előnyösebb, a gazdagabbak (általában városok) a korábbi pozícióikhoz képest kedvezőtlenebb helyzetbe kerültek. A kisebb településeken a normatívából származó bevételek emelkedése nyomán a korábbiakhoz képest nagyobb központi költségvetési támogatás jelent meg. A nagyvárosokban a személyi jövedelemadó visszatérített hányadának csökkenése miatt a normatívából származó bevételnövekedés és az összbevételek változása között nincs közvetlen összefüggés.

2.5.4. Mi látható a központi költségvetésben?

A mindenkori szakminisztérium számára a helyi önállóságra épülő döntésekkel szemben az ágazati, szektorális költségvetések „védelme” az elsődleges. A központi szabályozási módszerek (ágazati befelé fordulás, rövidtávú pozíció- és „érdekvédelem”) nem veszik kellő mértékben tudomásul a decentralizált oktatásfinanszírozási rendszer belső működési sajátosságait.

Általában mindenhol az ország történelmi hagyományain múlik, hogy a költségvetés döntési alternatíváiról milyen számítási anyagot mutatnak be a döntéshozóknak. E tekintetben különösen nehéz helyzetben vannak a volt tervgazdaságok, ahol a költségvetési döntések adatai mintegy négy évtizeden keresztül nem voltak nyilvánosak. Ezekben az országokban nem is fejlődhetett ki a közszolgáltatások sajátosságaihoz igazodó, nyilvános információs rendszer.

A polgári demokráciák költségvetéseiben a döntések a következőkre vonatkoznak:

  1. az engedélyezett összegek mértéke, amely a kormányzati célok változását közvetíti a végrehajtó hatalom és az állampolgárok számára,
  2. a költségvetési címek (mint „szavazati egységek”) a jóváhagyott előirányzatok finanszírozási szintjét és lehetőségét határozzák meg.

A központi támogatási szándékok és a döntések tényleges helyi önkormányzati hatása közötti eltérést legjobban talán a felzárkóztatási normatíva elemzése mutatja. A vizsgálatok szerint az általános iskolák kiadásainak összegére nincs hatással a felzárkóztató, fejlesztő, tehetséggondozó, tanulószobai, szakköri és más célzott programokban résztvevők száma.13 A felzárkóztatás címén elosztott támogatások nem járnak együtt magasabb oktatási kiadásokkal. Lehet, hogy ezek az önkormányzatok az átlagnál rosszabb pénzügyi helyzetben vannak, ezért nem érzékelhető a normatív támogatások hatása, mindenesetre az egyébként helyes központi cél helyben, felhasználói oldalon már nem érzékelhető.

Önmagában az oktatásra fordított pénzköltések relatív szintje – annak stagnálása, csökkenése vagy éppen növekedése – az oktatás színvonala tekintetében semmit nem bizonyít. Ha a (többlet)források biztosítása nem jár együtt azzal, hogy a feltárt probléma meg is oldódik, vagy a célkitűzés teljesül, a források voltaképpen elvesznek, szétforgácsolódnak.

A költségvetési prezentációs rendszernek a következő típusú információkat kellene tartalmaznia:

  • a költségvetésből finanszírozott feladat leírását, kiemelve, hogy a ráfordítások milyen társadalmi probléma miatt voltak szükségesek;
  • a feladat ellátásának jogszabályi kötöttségeit, előírásait;
  • a jóváhagyásra javasolt összeg számszaki alátámasztását, beleértve a korábbi évek ráfordításainak, illetve a következő évek kihatásainak bemutatását;
  • olyan naturális mutatókat, amelyek kézzelfoghatóvá és ellenőrizhetővé teszik a feladat teljesítésének mennyiségi és minőségi jellemzőit;
  • a feladat finanszírozásának és végrehajtásának módját, a végrehajtásért felelősöket.

Jelenlegi parlamenti prezentációs rendszerünk a felsorolt feltételeknek szinte egyáltalán nem felel meg. Az utóbbi évek gyakorlata szerint a költségvetések és zárszámadások a következő információkat tartalmazzák:

  • A költségvetési törvények és a zárszámadási törvények 1. számú melléklete tartalmazza a fejezetek költségvetési címek szerint részletezett kiadásait, bevételeit és támogatását. A helyi önkormányzatok állami hozzájárulásait a BM-fejezet tartalmazza. Külön csoportokba rendszerezve szerepelnek a normatív hozzájárulások, központosított előirányzatok, valamint a kötött felhasználású normatívák. Ezek mindegyike tartalmazhat közoktatási célú hozzájárulásokat. Az előirányzat az országos szinten felhasználható összegeket tartalmazza.
  • Külön melléklet tartalmazza a normatívák, kötött felhasználású normatívák egységköltségeit, valamint az igénybevétel feltételrendszerét.
  • Az OM-fejezet tartalmazza az államháztartáson kívüli szervezetek oktatással összefüggő normatív támogatását.
  • Az OM-fejezet tartalmazza a közoktatás szakmai programjainak előirányzatait is, azonban a szöveges indokolásokból az nem derül ki, hogy a jogcím szerint felsorolt összegekből az önkormányzatok vagy más szervezetek fogják-e megvalósítani a feladatokat.

Az úgynevezett oktatási programokkal kapcsolatban meglehetősen szegényesek az információk. Nem derül ki, hogy milyen testület és milyen tartalommal, költségütemezéssel hagyta jóvá a programokat, mit várnak a programok teljesülésétől stb. Pedig valójában éppen ezek azok a témák, amelyeknek a parlament figyelmének középpontjában kellene lenniük. Noha a megfelelő felhatalmazással rendelkező ügynökség (Országos Közoktatási Értékelési és Vizsgaközpont, OKÉV) létrejött, nincs kialakult rendszere az ágazati fejlesztési célok teljesüléséről visszajelzést biztosító, tematikus értékeléseknek.

A zárszámadás önkormányzati kiadásokat elemző indoklása tartalmaz adatokat az ágazati felhasználások arányairól, ennek számítási módja és tartalma azonban már nem derül ki a szövegből. Olyan kimutatás, amelyből megállapítható lenne, hogy a költségvetésből a terv- vagy a tényadatok alapján például a közoktatásra összességében mennyit fordítanak, nem található a dokumentációkban.

Összefoglalva: az előirányzatok jóváhagyási struktúrája túlságosan részletes, tartalmában mégis szinte üres felhatalmazást jelent a konkrét felhasználás eredményességére vonatkozóan. A túlzott részletesség a gyakorlatban csak az adminisztrációs kötelezettséget növeli, a tartalmi kérdésekre alig van hatással. Az oktatással kapcsolatos fejezeti kezelési előirányzatok céljának és az elvárt eredményeknek a bemutatása nagyon szegényes. A képviselők számára nem látható át, hogy milyen tartalmú és terjedelmű programok alapján hagyják jóvá az előirányzatokat.

2.5.5. A helyi döntési és intézményrendszer átalakulása

A normatív támogatások megnehezítik a költségoptimalizálási törekvéseket. A helyi szintű költségvetési gyakorlat minimum szintre finanszírozza az iskolát, és tanulócsoport-finanszírozásként működik. A tanulókért folytatott verseny következtében a diákot elveszítő iskolákban a fajlagos költségeket nagyon megnöveli, ha onnan elmennek a tanulók, míg a „befogadó” iskolákban a több tanulóval járó normatív támogatás „nyeresége” (ha nincs szükség osztálybontásra) nagyobb, mint a pótlólagos tanuló miatt bekövetkező költségnövekedés.

2.5.5.1. Az évfolyamonként egy osztályt működtető iskolák sajátosságai

Az ország településszerkezeti sajátosságaiból és az önkormányzatok feladat-ellátási felfogásából következően az általános iskolák közül az évfolyamonként egy osztályt működtető nyolcosztályos (három–négy napközis csoporttal kiegészülő) iskolák száma a legmagasabb. Ebben az intézményméretben az egy tanulóra jutó fenntartói támogatás összege mint fajlagos ráfordítási mutató jelentősen meghaladja az országos átlagot. Az önkormányzat finanszírozási mozgástere minimális, a fajlagos költségszint több okból is igen magas, és csökkenő tanulólétszám mellett a változások tendenciája a fenntartó által nem befolyásolható.

Az egy tanulóra jutó fenntartói támogatás mutatója azért magas, mert (1) a tanulócsoportok feltöltöttségi szintje átlag alatti, az egy osztályra jutó tanulólétszám mutatója általában alacsony értéket mutat; (2) az egy pedagógusra jutó tanulólétszám az országos átlagnál lényegesen alacsonyabb, mert a pedagógusigényt a tanulócsoportok száma határozza meg, az osztályok feltöltöttsége viszont alacsony; (3) az állandó költségek aránya és egy tanulóra vetített összege viszonylag magas.

A tanulólétszám csökkenésének időszakában az önkormányzati testület döntéshozói pozíciójában nem tudja befolyásolni az intézmény működését meghatározó keretfeltételeket. Amenynyiben az intézmény létrehozása, fenntartása mellett döntöttek, akkor a feltételeket és a pénzügyi forrásokat a maximális kapacitások szintjéhez kell méretezni. A kapacitásmutatók közül ugyanis ebben az alapesetben a költségek és a működtetés szempontjából a tanulócsoportszám, és nem a tanulólétszám a meghatározó. Ezekben az iskolákban nyolcosztályos az oktatás akkor, ha az ellátást 100 gyerek veszi igénybe, és akkor is, ha 200.

A fajlagos költségek szempontjából viszont egyáltalán nem mindegy a tanulólétszám változásának tendenciája, és döntően a létszámalakulástól függ a normatívából származó bevételek és a fenntartói támogatás összefüggéseinek alakulása is. Az állam és az önkormányzatok közötti költségmegosztási arányt az alapnormatívákon kívül jelentősen befolyásolhatja a kiegészítő támogatások mértéke, amelyet a kistelepülések érdekében hoztak létre. Az ágazat egyik igen fontos sajátossága, hogy az intézményi költségek döntő többsége rugalmatlanul reagál a tanulólétszám változására, annál inkább, minél kisebb az intézmény.

A kistelepülési önkormányzatok anyagi helyzete általában kedvezőtlen. Ebből következően a bázisalapú finanszírozási technika megvalósításával a kötelező feladat ellátása során a költségminimalizálás lehetőségét keresik. Ezt némileg megkönnyíti, hogy gazdálkodási formájukat tekintve az intézmények általában költségvetési egységként a polgármesteri hivatalhoz mint gazdálkodóhoz tartoznak, alacsony közöttük még a részben önálló gazdálkodású kategóriába tartozó iskolák száma is.

A költségeket befolyásoló intézményi keretfeltételekre azonban a működés sajátosságaiból következően a fenntartó nem vagy csak minimális hatást tud gyakorolni. Az intézményi órakeret nagyságát mint a költségeket döntően befolyásoló tényezőt a tanulócsoportok számából kiindulva a közoktatási törvény előírásai szerint kell engedélyezni. Ezekben az intézményekben a pedagóguslétszám stabil, és személyi összetételében is a városinál sokkal kisebb mértékben változik. Ez nem egyszerűen az órakeret változatlanságából következik, hanem abból is, hogy az érintett pedagógusok többsége az adott település lakója, korlátozott mobilitással. Az intézmény kiadását, a kiadások változását az állami döntések és az infláció alakulása együttesen határozzák meg.

Évfolyamonként egy osztályt működtető nyolcosztályos általános iskolák a városok intézményrendszerében is működnek, de funkciójuk és jellemzőik némiképpen eltérőek, mint a községek esetében. A nagyvárosok intézményrendszerében speciális feladatok ellátása érdekében és település-földrajzi okok miatt van szükség a kisiskolák működtetésére. Az utóbbi ok gyakran helyi politikai szintre emeli az intézmény működtetésének fenntartását főleg akkor, ha korábban önálló életet élt településrész (csatolt városrész) iskolájáról van szó.

Az intézményracionalizálási döntések a megszüntetésre vagy az iskola feladatkörének módosítására, más intézményhez csatolására irányulnak. Ez utóbbi döntés a feladat-ellátási helyek számát települési szinten nem csökkenti, de új szakmai tartalmat és munkamegosztást határozhat meg egyes intézmények között.

Gyakori, hogy az alsó tagozat osztott formában (1–3 évfolyam) a településrészen megmarad, a felső tagozat viszont megszűnik. Nem mindig mondja ki a képviselőtestület, de ez csak az első, közbeiktatott lépés a teljes megszüntetés felé. Annál is inkább, mert ha nincs felső tagozat, akkor a szülők egyre nagyobb része fogja már az iskolakezdés évében is más intézménybe beíratni gyermekét.

A városi kisiskolák általában gazdasági ellátó szervezethez tartoznak akkor, ha az adott településen az önkormányzat működtet ilyen intézményt. Gazdálkodási formájukat tekintve többnyire részben önállóak, ami azt jelenti, hogy az intézményvezető rendelkezik a gazdálkodás szempontjából meghatározó előirányzatok felett.

2.5.5.2. A közepes méretű intézmények és a demográfiai változások

Közepes méretű intézményeknek az évfolyamonként 2–3 osztályt működtető általános iskolákat tekintjük. Ilyen méretű intézmények nagyközségekben és városokban egyaránt találhatók. A fenntartói mozgástér tekintetében nem mindegy, hogy az ebbe a kategóriába tartozó iskola egy vagy két feladat-ellátási helyen működik, és korábbi szervezeti intézkedés érintette-e már más intézménnyel történő összevonás formájában.

A település intézményrendszerében betöltött szerepe alapján a közepes méretű iskolák különböző jellegűek lehetnek:

a) Gazdálkodási megközelítésben az elitiskola pozíciójában lévő intézmény adottságai tekinthetők az adott településen a legkedvezőbbnek. Az intézményi kapacitáskihasználás a tanulók létszámát és a tanulócsoportok számát tekintve maximális, mert a jelentős túljelentkezés miatt sem a fenntartó (aki nem is akarja), sem az intézményvezető nem képes megakadályozni a tanulócsoportok teljes feltöltését. Ezen iskolák feladatmutatói a demográfiai helyzettől teljesen függetlenül alakulnak, és a beiskolázási körzethatáron kívülről is magas a jelentkezők száma.

Az erős érdekérvényesítő képességű intézmények órakerete az adott településen a tanulócsoportok számára vetítve azért a legmagasabb, mert a helyi alkufolyamatban az elért eredményeket, a kiemelt intézményi funkciókat el tudják ismertetni az önkormányzattal az órakeretek engedélyezése során. A speciális intézményi funkcióra hivatkozva a fenntartó biztosítja számukra a törvényi minimum feletti, a települési átlagot meghaladó óraszámot, amelynek közvetlen költségvonzatai vannak. Az órakeret azonban nem magasabb annyival, mint amennyivel ezen iskolák átlagos osztálylétszáma meghaladja a települési átlagot.

b) A közepes méretű intézmények kategóriájába „lecsúszó”, korábban nagy létszámú – tipikusan lakótelepi – iskolák finanszírozási helyzete, a tanulólétszám változására való reagálási lehetősége rendkívül sajátos. Egyáltalán nem mindegy, hogy az önkormányzatok a tanulólétszám csökkenésének időszakában milyen feladattal ruházzák fel ezeket az iskolákat.

Finanszírozási szempontból éppen az a legfontosabb sajátosságuk az ebbe a kategóriába sorolható intézményeknek, hogy a korábban települési szinten legkedvezőbb fajlagos költségmutatóik romlani fognak. Változatlanul átlag alatti költségszinten működtethetők, de azt az előnyt, amelyet a „nagyiskola-pozíció” finanszírozási megközelítésben jelentett, általában elveszítik. Nagyon gyakran előfordul az is, hogy a fenntartó – nem ismerve minden összefüggést – nem talál magyarázatot a létszámcsökkenés időszakában az intézmény átlag feletti költségnövekedési ütemére.

c) Azokban a városokban, ahol az intézményrendszerben több kisiskola működik, a tanulólétszám csökkenésére szervezeti intézkedésekkel is reagáltak. Az évfolyamonként egy-két osztályos iskolákat összevonva a feladat-ellátási helyek száma nem csökken, egy vagy több iskola azonban önállóságát elveszítve tagiskolává válik. Az ilyen típusú átszervezésnek rendkívül fontos várospolitikai hatása is van. Nem változik a feladat-ellátási helyek száma, nem zárnak be iskolát, nem következnek be azok a konfliktusok, amelyek az iskolák bezárását országszerte kísérik. Jogi értelemben olyan szervezeti változás következik be, amely jelentősen megnöveli a fenntartó beiskolázási mozgásterét, valamint elősegíti a fajlagos költségnövekedés ütemének csökkenését.

A tanulólétszám változásának intézményi szinten megjelenő finanszírozási következményei a fajlagos ráfordítási mutatók értelmezésénél nagyon lényegesek. Az évfolyamonként két osztályt működtető iskolák esetében ugyanis – főleg a tanulólétszám csökkenésének időszakában – a 15–20%-os létszámcsökkenés nem jár együtt a tanulócsoportok számának csökkenésével. Az intézményi kiadásokat, az önkormányzati támogatás mértékének alakulását viszont nem a tanulólétszám, hanem a tanulócsoportok számának változása határozza meg intézményi szinten. A szervezeti változás egyrészt rugalmas beiskolázást tesz lehetővé, másrészt megteremti annak a jogi lehetőségét, hogy szükség esetén magasabb évfolyamokon különböző tagiskolai osztályokat vonjanak össze.

Egyszerűsödik a fenntartó és az iskolák viszonya, mert a fenntartónak, illetve a művelődésirányítóknak csak két intézménnyel kell kapcsolatot tartani, ezáltal az intézményrendszer belső önállósága erősödik. Némileg leegyszerűsített megközelítés szerint átalakul az érdekegyeztetési mechanizmus: elegendő belső intézményi egyeztetés azoknál a feladatoknál, amelyek korábban a fenntartó és az iskola kapcsolatában jelentek meg.

d) Tartalmilag teljesen hasonló vonásokat mutatnak a negyedik típusba sorolható intézmények, amelyeket nem a demográfiai változások hatására vontak össze. Főleg a kisebb városokban és a nagyközségekben, amelyekben több intézmény is működik, alakítottak ki több feladat-ellátási helyen működő önálló intézményt. Létszámukat tekintve ezek az iskolák a közepes kategóriába tartoznak, de fajlagos költségeik a több feladat-ellátási hely miatt magasabbak, mint az egy telephelyes, közepes létszámú iskoláké. Olcsóbbak viszont annál, mintha minden feladat-ellátási hely önálló intézményként működne.

2.5.5.3. A demográfiai helyzet és a nagyiskolák

A nagyiskolák kategóriájába azok az általános iskolák tartoznak, amelyek évfolyamonként legalább 3-4 tanulócsoporttal működnek. Nem minden nagyiskola került létszámában csökkenő kategóriába – egyrészt település-földrajzi okokból, másrészt az átszervezési intézkedések következtében. A nagyiskolák között is vannak olyanok, amelyek városközponti elhelyezkedésűek, külső (településen kívüli) és belső (beiskolázási körzeten kívüli) vonzásuk eredményeképpen stabil létszámúak.

Ezekre az intézményekre a már leírt sajátosságok közül leginkább az elitiskolák sajátosságai jellemzők. A nagyiskolák csoportjába azok az intézmények is beletartoznak, amelyek tanulólétszáma demográfiai okok miatt zuhanásszerűen csökkent ugyan, de tanuló- és tanulócsoportszáma szervezeti intézkedés miatt újra a maximális kapacitásra állt vissza.

Az önkormányzatok közül a leginkább tudatos döntést hozók és ezzel párhuzamosan a nyílt konfliktust felvállalók az intézmények bezárását úgy hajtották végre, hogy a megszűnők körzetét, tanuló- és tanulócsoportját átirányították a csökkenő feladatmutatójú nagyiskolákba. A korábban 24–32 tanulócsoporttal működő intézmények közül számos olyan akad, amelyiknek sem szakmai, sem intézményműködtetési szempontból nem okozott gondot egy nyolcosztályos általános iskola teljes átvétele. Önkormányzati pénzügyi és szakmai megközelítésben ez a döntés – főleg középtávon – igen kedvező hatású:

  • A nagyiskola fajlagos költségei az átszervezés nélkül folyamatosan emelkednének, a megszüntetett kisiskola pedig fajlagosan a legdrágább lenne. A két kedvezőtlen finanszírozási helyzetű intézmény helyébe egy igen kedvező fajlagos mutatójú iskola működési feltételét teremtették meg.
  • A feladatmutatók és a feladatok ellátásához szükséges személyi és tárgyi feltételek összhangja, a változások kezelése a nagyiskolában sokkal kedvezőbb.
  • A tanulócsoportok és az intézmények számában egyaránt megtakarítást ért el az önkormányzat.
  • A település intézményszerkezetének összetétele kedvezően változott a mérethatékonyság és ennek következtében a költségek és a költségszint szempontjából.

2.6. Demográfiai változások, településhálózat, helyi önkormányzati rendszer

2.6.1. A demográfiai viszonyok alakulása

A demográfiai változások egyre jelentősebb hatást gyakoroltak mind az oktatási intézményszerkezetre, mind a finanszírozásra. Magyarországon az élveszületések száma 1991-től folyamatosan csökken. Ennek hatására napjainkban a közoktatás intézményfokozatai közül az általános iskolákban és az óvodákban jelentősen visszaesett a gyermeklétszám. Az 1990/1991-es tanévben a felső évfolyamokon még 165–180 ezer fős tanulólétszám volt, a belépő évfolyamon pedig az általános iskolákban 125–130 ezer.

Az elmúlt öt évben tanévenként az általános iskolába belépő tanulólétszám közel tízezer fővel volt alacsonyabb, mint a kilépő létszám. Mivel az egy tanulócsoportra jutó tanulólétszám ugyanabban az időszakban átlagosan 20 fő volt, tanévenként mintegy 500 tanulócsoporttal kellett volna kevesebbet indítani akkor, ha ezt a csökkenést az intézményrendszerben végig lehetett volna vezetni.

Ezek a tendenciák folytatódni fognak a következő években is, mert az általános iskolából kilépő évfolyam létszáma (1989–1990-es évek születésszáma) és a belépő évfolyam létszáma (1997–1998-as születésszám) között az eltérés mértéke több mint 20 ezer fő. Az általános iskolákban a tanulólétszám csökkenéseként jelenik meg a hatosztályos és a nyolcosztályos gimnáziumokba járó tanulólétszám (27 ezer fő).

A közoktatás intézményrendszerének sajátosságai miatt a létszámcsökkenésre adandó válaszlehetőségeket az intézmény-, illetve a településméret határozza meg. Vagyis ez azt jelenti, hogy minél kisebb egy település, annál kisebb a reagálási lehetősége a kedvezőtlen demográfiai változások hatására.

2.6.1.1. Nemzetközi tendenciák

A hazai demográfiai folyamatok a születésszám alakulását tekintve nem különböznek lényegesen az európai folyamatoktól. Voltak ugyan olyan várakozások, hogy az 1980-as évek végétől bekövetkezett politikai és gazdasági változások – akárcsak a háború utáni Nyugat-Európában – olyan jótékony hatással lesznek a társadalmi légkörre, hogy a termékenység tartósan emelkedni fog. Ennek azonban az ellenkezője történt.

1990 és 1999 között jelentős, 40%-os volt a termékenység csökkenése a balti országokban, a Csehországban és Oroszországban. Több mint 30%-kal esett vissza Ukrajnában, Lengyelországban, Bulgáriában és Szlovákiában, de 30% körüli volt a csökkenés a többi „átmeneti” országban, köztük Magyarországon is. Nem is a csökkenés ténye a feltűnő, mert ez általános jelenség Európában, hanem annak gyorsasága.

Magyarország helyzete keleti szomszédaihoz viszonyítva némileg javult, a nyugatiakhoz képest viszont jelentősen romlott. 1990-ben hazánk a közép-kelet-európai országok körében inkább az alacsony termékenységűek közé tartozott Romániával és Bulgáriával együtt, 1999-ban viszont a magyar termékenységi szintet érdemben csak Horvátország, Lengyelország és Litvánia szintje haladta meg, kismértékben pedig csak Szlovákia és Románia termékenysége múlta felül.

2.10. ábra • Az iskolai korosztályok becsült létszáma 2002 és 2010 között (ezer fő)
Forrás: Sugár András számításai, 2003.

Ha viszont helyzetünket a nyugat európai országokhoz hasonlítjuk, akkor 1990-ben közülük csak Írországban, Svédországban és Norvégiában volt magasabb a termékenység, mint hazánkban, 1999-ban viszont Spanyolországot és Olaszországot kivéve valamennyi nyugat-európai ország termékenysége meghaladta a magyar szintet. Összességében Magyarország az 1999-es európai termékenységi rangsorban lejjebb került: a mezőny alsó harmadában helyezkedett el.

2.6.1.2. Az iskolás korú népesség várható alakulása

A tanulólétszám várható alakulása az elkövetkező években a különböző iskolafokozatokban hasonlóan alakul: a 2010-ig terjedő előrejelzések egyértelműen azt mutatják, hogy a létszámcsökkenés minden intézményfokozatban érvényesülni fog.

2.11. ábra • Települési önkormányzatonkénti átlagos népességszám

Az adatok alapján teljes biztonsággal előre jelezhető az általános iskolai tanulólétszám további jelentős csökkenése. Az évtized végére az általános iskolai oktatásban a tanulók létszáma 800 ezer fő alá fog csökkenni. Amennyiben az iskolaszerkezetben, a kötelező feladatok ellátási rendjében nem következik be lényeges változás, akkor a jelenlegi iskolarendszerben folytatódó tendenciák a hatékonyság szempontjából rendkívül kedvezőtlenné válnak.

2.4. táblázat • A helyi önkormányzatok száma
  1991 1993 1996 2000 2002
Községi önkormányzatok
–199 fő 295 301 312 322 315
200–499 fő 682 718 697 711 706
500–999 fő 703 704 703 688 687
1000–4999 fő 1119 1107 1125 1115 1110
5000–fő 106 94 89 77 65
Városi önkormányzatok
–9999 fő 45 60 76 95 117
10000– fő 103 103 101 104 112
Megyei jogú város 20 20 22 22 22
Fővárosi és kerületi 23 23 24 24 24
Megyei önkormányzatok 19 19 19 19 19
Mindösszesen 3115 3149 3168 3177 3177

A demográfiai változások hatása alól az elkövetkező években már a középfok sem tudja kivonni magát. Már az utolsó két tanévben is megfigyelhető volt a szakképzés tanulólétszámának stagnálása, illetve mérséklődése. A létszámcsökkenés hatása minden bizonnyal kisebb mértékben érvényesül majd a gimnáziumokban és közvetlenebbül a szakképzésben. Finanszírozási értelemben ez a változás azért kedvezőtlen, mert a fajlagos ráfordítások mértékének növekedését a tanulólétszám csökkenése éppen abban az iskolafokozatban gyorsítja fel, amely egyébként is a legköltségesebb.

2.6.2. Településhálózati és önkormányzati változások

A magyar településhálózat és a helyi önkormányzati rendszer elaprózottsága közismert. Az átlagos települési önkormányzat népességszáma 3210 fő. Az önkormányzatok 91%-át kitevő községek átlagos mérete 1260 fő, a városoké (a 22 megyei jogú várost leszámítva) pedig átlagosan 12 ezer fő. Az átlag mögött jelentős regionális különbségek vannak: Nyugat- és Dél-Dunántúlon az átlagos településméret 1500 fő, szemben a Dél-Alföld (5283 fő) és az Észak Alföld (3933 fő) nagyfalvas térségeivel.

Európa más országaival összehasonlítva ez a 3200 fős átlagos önkormányzati népességszám pusztán azt jelenti, hogy Magyarország a kisméretű önkormányzatokkal rendelkező országok csoportjába tartozik. A mai európai uniós országokban (a 2.11. ábrán EU15) az átlagos települési önkormányzati méret 5200 fő, és a most csatlakozó tíz országban (EU10) is csak 40%-kal magasabb lakosságszámúak a települési önkormányzatok. A helyzetünk tehát nem egyedi, csak az elaprózottságból adódó szolgáltatásszervezési és pénzügyi problémákat kell kezelni. Ezek egyébként más formában, de a nagyméretű és több földrajzi egységet lefedő helyi önkormányzati rendszerben is jelentkeznének.

Az önkormányzati törvény elfogadása óta a települési önkormányzati rendszer átalakulóban van. Ebben az időszakban mintegy 80 új község (és egyben új községi önkormányzat) jött létre, miközben 90 nagyközség várossá nyilvánítására került sor, két város pedig megyei jogú várossá vált.

Mindezek nyomán a községi és városi önkormányzatok által fenntartott iskolákra vonatkozó adatok településkategóriánkénti szerkezete is kisebb mértékben módosult. E változások elsősorban az 5000 főnél nagyobb községek és a 10 000 főnél kisebb városok kategóriáját érintették. Ebben a településcsoportban 40%-kal csökkent a községek száma, míg a tízezer fő alatti kisvárosoké két és félszeresére nőtt. A közigazgatási jogállást érintő változás természetesen kihat a helyi városfejlesztési stratégiákra is. Feltehetően megnő az oktatás helyi jelentősége, ezek az új városok több és jobb minőségű szolgáltatást akarnak nyújtani.

Magyarországon a helyi közszolgáltatások biztosítása és finanszírozása szempontjából két tényező együttesen okoz problémákat: a települések 60%-a ezer főnél kisebb népességszámú, és az országon belül jelentősen eltérő a településszerkezet. Az urbanizációs fejlődési utak is eltérnek, ebből következően az aprófalvas dunántúli térségekben egy központi szerepet betöltő kisváros az ország más részein, például az Alföldön egy vonzáskörzet nélküli nagyközségnek felelne meg.

2.6.2.1. Feladattelepítés

Ez a településszerkezet és a helyi önkormányzati törvény elfogadásának politikai körülményei indokolják azt, hogy a helyi önkormányzatok feladatköreinek telepítése így alakult. Egyszerre kellett megteremteni a települések nagyfokú autonómiáját (a középszint újraelosztó szerepének leépítésével együtt) és biztosítani a közszolgáltatások működőképességét. Ebből következően több politikai cikluson keresztül sem változott a kisméretű települési önkormányzatok ellátási felelőssége és finanszírozása, valamint emiatt épült be a rendszerbe a szabályozott önkormányzati feladatátadás lehetősége.

2.12. ábra • Helyi önkormányzati kiadások a GDP%-ában

A helyi közszolgáltatások kiterjedését jelző mutatószám (önkormányzati kiadások a GDP százalékában) alapján Magyarország (12,8%) az EU-országok átlagához (11%) hasonlóan decentralizált. Ez Közép-Európa más országainál kissé magasabb érték, de tartalmát tekintve máshol is hasonló típusú feladatok kerültek át helyi szintre. Elaprózott helyi önkormányzati rendszer és nagyfokú decentralizáció tehát máshol is együtt jár. Ebből a tényből a közszolgáltatások hatékonyságára vonatkozóan még nem vonható le következtetés, mert a szabályozási és a finanszírozási rendszer határozza meg a működés feltételeit.

A települések számát tekintve a magyar önkormányzati rendszerre a kisméretű községi önkormányzatok a jellemzőek. A lakónépesség településkategóriák közötti megoszlása azonban már jobban mutatja a tényleges szolgáltatási terheket. A népszámlálási adatok szerint ugyanis a legnagyobb darabszámú (2883) községi településcsoportban a népességnek mindössze egyharmada lakik. Az önkormányzati rendszer elaprózottságát jelző mutatószám (az ezer főnél kisebb községek számaránya 54%) pedig kisebb jelentőségű lesz, ha figyelembe vesszük, hogy itt az ország népességének mindössze 8%-a él.

2.6.2.2. A közoktatás településhálózati jellemzői

A közoktatással kapcsolatos döntések legnagyobb részét a helyi önkormányzatok hozzák. Magyarországon az ezredfordulón 3 153 helyi önkormányzat működött, melyek közül 2 432 tartott fenn valamilyen közoktatási intézményt, s közülük 1 798 legalább 8 évfolyammal rendelkező általános iskolát. Az intézményfenntartó önkormányzatoknak 75%-a, a legalább 8 osztályos általános iskolát fenntartó önkormányzatoknak 55%-a működött 2000-nél kisebb lélekszámú településeken. Igen magas tehát azoknak a kis önkormányzatoknak a száma, melyek 6–14 éves gyermekek iskoláztatásáról gondoskodnak.

A közoktatási intézményhálózatot 5 418 iskola alkotja, amelynek 88%-a önkormányzati, állami fenntartásban van. Az idejáró 1,6 millió tanuló 59%-a általános iskolás. Az ezt követő legnagyobb létszámú iskolatípus a szakközépiskola (a tanulók 18%-a) a gimnáziumok (15%) és a szakiskolák (8%) előtt. A középiskolák több mint egyötöde nem állami, önkormányzati fenntartású. A tanulók száma alapján a gimnáziumok között a legmagasabb az egyházi (13%) és az alapítványi (10%) iskolába járók aránya.

1. A 3 158 önkormányzati általános iskola többsége a községekben működik (61%), mégpedig jellemzően az 1000–5000 fős települések csoportjában (26%). De a tanulók számával mért intézményi kapacitások már egyenletesebben oszlanak meg: a községekre és a városokra egyformán a tanulók 31%-a jut (ezenkívül a megyei jogú városokban tanul 19%, Budapesten 14%).

Az általános iskolák számát az adott csoportba tartozó települési önkormányzatok számával összevetve négy nagyobb kategória különíthető el:

a) 500 fő alatti népességszámú önkormányzatok, ahol az ezer településen csak 127 önkormányzati iskola működik összesen 4 355 tanulóval. Itt tehát jellemző a társulás és ebből következően az ingázás.

b) 500–5000 fő közötti népességszámú egyiskolás falvak, ahol a legtöbb általános iskola (az összes iskola 54%-a) és a legtöbb gyerek (315) van.

c) 5000–10 000 fős népességszámú községek és kisvárosok. Itt már egy-két iskola (átlagosan 1,4–1,5) van egy településen, de az önkormányzatnak még mindig korlátozottak az intézményszervezési és döntési lehetőségei.

d) 10 000 főnél nagyobb városok, ahová a tanulók 41%-a jár (Budapestet nem számítva). Itt már több általános iskola tartozik egy önkormányzathoz, ami tényleges mozgásteret biztosít az iskolafenntartóknak (a megyei jogú városok esetében átlagosan 19 iskola jut egy önkormányzatra, a többi városban pedig átlagosan 4,4).

Az ellátottsági színvonalat jelző mérőszámok (egy osztályra jutó tanulók száma és az egy pedagógusra jutó tanulók száma) csak kismértékben változott. A községek csoportjában mind az átlagos osztályméret, mind az egy pedagógusra jutó tanulólétszám csökkent. A városok és a megyei jogú városok tudtak csak nagyobb létszámú osztályokat alakítani, ennek ellenére csökkent az egy pedagógusra jutó tanulók száma.

2. A 384 önkormányzati fenntartású gimnázium tipikusan városi intézmény: közel száz gimnázium működik a tízezer főnél nagyobb városokban, a megyei jogú városokban és a fővárosban. (A többi pedig kisvárosi (32) vagy megyei fenntartású (56) iskola.) Egyharmaddal több gimnázium van egyházi, alapítványi kézben, mely iskolák szintén mind a nagyobb városokban találhatók.

A tízezer főnél kisebb városok önkormányzatainak alig több mint egyharmada tart fenn gimnáziumot. Az ország összes önkormányzati gimnáziumának több mint a fele a 22 megyei jogú városban és a fővárosban található. A megyei jogú városok önkormányzatai átlagosan 4–5 nagyméretű (átlagosan 460 fős) gimnáziumot működtetnek. A megyékhez 31 gimnázium került át, így ma már egy megyei önkormányzat is 2–3 gimnáziumot tart fönn.

Az elmúlt évtizedben az oktatás feltételeit jelző két mutató minden településtípus esetében javult. A nagyobb városokban az egy osztályra jutó tanulók száma kissé csökkent (tízezer főnél nagyobb városokban 28,5; a megyei jogú városokban 31,6). Csak a megyei fenntartású gimnáziumokban nőtt mind a tanulólétszám, mind az egy pedagógusra jutó tanulólétszám. A különböző vidéki városok pedagógusellátottsági helyzete kiegyenlítődött, mindenhol 11,2–11,5 tanuló jut egy pedagógusra.

3. A középiskolák között a szakközépiskolák száma a legmagasabb, ide jár a tanulóknak közel a fele. A szakközépiskolák fele a tízezer főnél nagyobb városokban és a megyei jogú városokban van. Az intézmények negyedét általában minden egyes településtípusban nem az önkormányzat tartja fenn. A megyei önkormányzatok által fenntartott intézmények között a legtöbb szakközépiskola (99 darab), amelyek feltehetően kisebb önkormányzatoktól kerültek át a megyéhez.

A szakközépiskolák száma jelentősen, közel másfélszeresére nőtt az elmúlt évtizedben, miközben a tanulók száma csak 13%-kal emelkedett. A növekedéshez jelentős mértékben járult hozzá a nem állami szféra: a nem önkormányzati fenntartású szakközépiskolák száma több mint négyszeresére nőtt. A nagyobb városokban nem változtak a szakközépiskolai oktatás minőségi mutatói: a megyei jogú városokban 29 tanuló jut egy osztályra, a tízezer fő feletti városokban pedig 14 tanuló jut egy pedagógusra. Ennél mind a fővárosi, mind a megyei fenntartású szakközépiskolák kissé jobb helyzetben vannak.

4. A szakmunkásképzőknek több mint a fele a nagyobb városokban található, és minden ötödik intézményt a megyei önkormányzat tartja fenn. Az elmúlt tíz évben a szakmunkásképzők száma egyötödével növekedett, de ezen belül az önkormányzati fenntartásúaké csak 8%-kal. Eközben a tanulói létszám felére csökkent, úgy, hogy a legnagyobb változás a tízezer főnél nagyobb városokban és a fővárosban volt. Egy megyénél viszont már átlagosan három szakmunkásképző működik, és itt kétszeresére nőtt a tanulólétszám is.

2.6.2.3. Társulás és megyei feladatátadás

Az egy szolgáltatási feladatra szerveződő társulások között a közoktatási célú együttműködés a leginkább jellemző. Az alábbi táblázat szerint 601 közoktatási társulás működött; egy társulásban átlagosan több mint három önkormányzat vesz részt.

2.5. táblázat • Az önkormányzatok társulásai (2002. XII. 31.)
Társulási formák, 2002 Összesen Ebből: községek
Forrás: Belügyminisztérium, 2002.
1. Körjegyzőségek száma 594 563
2. Intézményi társulás 1073 909
2.1. Ebből: közoktatási 601 545
3. Közoktatási társulásban részt vevő önkormányzatok száma:
jogi személyiséggel rendelkező társulás 350 295
megbízásos 479 229
megállapodásos, társulási tanáccsal 372 294
megállapodásos, társulási tanács nélkül 626 512
Összesen 1827 1330

 

2.6. táblázat • A megyei önkormányzatok által fenntartott oktatási intézmények számának alakulása 1993-2003 között
  1993 1996 2000 2003 Változás
1993–2002
darab
%
Óvoda 7 12 8 8 +1 114
Általános iskola 31 35 26 18 -13 58
Fogyatékossággal élő tanulók iskolája 68 63 75 79 +11 116
Gimnázium 20 38 54 51 +31 255
Szakközépiskola 25 59 104 97 +74 388
Szakmunkásképző iskola 27 44 65 63 +36 233
Egészségügyi szakiskola 1 1 1 1 100
Gyors- és gépíróiskola 1 2 -1 0
Egyéb szakiskola 16 25 15 8 -8 50
Kollégium 69 84 101 91 +22 132
Fogyatékossággal élő gyerekek kollégiuma 19 49 50 60 +41 316
Összesen 284 412 499 476 +194 168

 

A társulási formán belül a legegyszerűbb és a rugalmas formákat választják nagyobb gyakorisággal az önkormányzatok. A társulások többsége nem rendelkezik jogi személyiséggel, és kevés a formalizált, társulási tanács által irányított megállapodási forma.

Az iskolabuszok sem oldották meg minden aprófalvas vidéken a kisméretű és nem hatékony iskolák problémáját. Az új támogatási forma indításának évében (1996) a települések 10%-a (304) vette igénybe ezt a támogatást. Nem megoldott a tanárok utaztatása sem, a helyettesítő és az óraadó tanárok száma alacsony. A közvetlen önkormányzati munkáltatói jogkörök biztosítása nagyobb lehetőséget adna a rugalmas és több iskolát kiszolgáló foglalkoztatási formákra.14

Az 1990-es évek elején a megyei önkormányzatok által fenntartott oktatási intézmények száma – néhány speciális feladatokat ellátó intézménytípus (például fogyatékossággal élő tanulók iskolái, általános és középiskolai kollégiumok) kivételével – általában nem volt jelentős. A megyei önkormányzatok szerepe azóta kibővült, és egy megye ma már 3–4 intézményt is kénytelen fenntartani.

A megyei önkormányzatok szerepe a középfokú oktatásban a legfontosabb. Az önkormányzati intézmények közel egyötöde megyei fenntartású (a gimnáziumok 15%-a, a szakközépiskoláknak közel 20%-a, a szakmunkásképző iskoláknak pedig 22%-a). Az önkormányzati középiskolákban tanulók 16%-a jár megyei intézménybe.

2.6.3. Közigazgatási reformtervek

A legújabb közigazgatásireform-törekvések két fő továbbfejlesztési irányt fogalmaztak meg: a kistérségek és a régiók létrehozását (IDEA-program15). Minkét korszerűsítési törekvés mögött többféle indok húzódott meg: helyi közszolgáltatások hatékonyságának növelése, az állami, központi irányítás szerepének átalakítása és a területfejlesztés rendszerének közelítése az európai uniós követelményekhez. Mára már látható, hogy ezen három fő cél közül csak az utóbbi esetében lesznek érzékelhető változások.

A kistérségi reform során önkormányzati, államigazgatási és település-, területfejlesztési feladatokat kellett volna a kistérségi társuláshoz telepíteni. A tervek szerint önkormányzati feladatokra kistérségek törvényi kötelezés alapján vagy önkéntes elhatározás alapján jöhetnek létre. Az oktatás területén olyan térségi feladatok kerültek volna ide, mint a kollégiumi ellátás, alapfokú művészeti oktatás, speciális oktatási feladatok és számos tervezési, információs, szervezési feladat. Ugyanígy az államigazgatási feladatok ellátására is kétféle modell született: kistérségi hivatal vagy a székhely-önkormányzat jegyzőjének új hatáskörökkel történő felruházása.

Mindez azonban egyelőre csak terv marad. Nem megoldott az elképzelt kistérségi modellben az önkormányzatok finanszírozása sem. Mindezek következtében tehát várható, hogy a központi döntéshozatalban erősebb intézményi pozícióval rendelkező területfejlesztési jogosítványokra és forrásokra fog épülni a kistérség.

A regionális reformok bevezetése még kevésbé volt reális. Az előkészítés időszakában végig lezáratlan volt az a vitakérdés, hogy a régió dekoncentrált állami szervként vagy választott térségi önkormányzatként fog-e működni, illetve az, hogy milyen módon alakul a két eltérő jellegű tevékenység viszonya. Az oktatás szempontjából egyetlen állami szervezet volt érintett, az Országos Közoktatási Értékelési és Vizsgaközpont. Ennek területi igazgatóságai már ma is az EU-klasszifikáció (NUTS-2) szerinti hétszintű regionális keretek között működnek. A közoktatási intézmények közül a megyétől átvehető térségi ellátást biztosító intézmények jöhettek volna számításba régiós feladatként.

A reform mai állása szerint a régiós elképzelések közül szintén csak a területfejlesztési vonatkozású változásokra van esély. Mindez azonban az állami befolyás alatt működő, korporatív – és nem választott önkormányzati – irányítású területfejlesztési tanácsok mellett fog működni. Ez a közoktatásra csak közvetetten, a tervezési rendszeren keresztül fog hatni.

 

A honlapon található tanulmányok, egyéb szellemi termékek, illetve szerzői művek (a továbbiakban: művek) jogtulajdonosa az Oktatáskutató és Fejlesztő Intézet. A jogtulajdonos egyértelmű forrásmegjelölés mellett felhasználást enged a művekkel kapcsolatban oktatási, tudományos, kulturális célból. A jogtulajdonos a művekkel kapcsolatos anyagi haszonszerzést azonban kifejezetten megtiltja.