2020. május 25., hétfő , Orbán

1055 Bp., Szalay u. 10–14.

Tel.: (+36-1) 235-7200

Fax: (+36-1) 235-7202

magyar english
Elfelejtett jelszó

Arany János Programok  IKT  OFI  OKJ  SDT  Vizsgacentrum  biztonságos iskola  egészségtudatos iskola  erőszakmentes  kiadvány  konferencia  kétszintű érettségi  letölthető  oktatás  próbaérettségi  pályázat  rendezvény  ÚPSZ  Új Pedagógiai Szemle  érettségi 

Intézeti folyóiratok

Köznevelés
Új Pedagógiai Szemle
Educatio
Könyv és nevelés
Kattintson ide a rendeléshez!
Tudástár >> Hátrányos helyzet, második esély >> Esély az együttnevelésre – Chance for integration

A hátrányos helyzetű tanulók oktatásának finanszírozási módszerei

2009. június 17.

Hermann Zoltán – Horn Dániel1

A hátrányos helyzetű tanulók oktatásának finanszírozási módszerei

1. Bevezetés

Annak az oktatáspolitikai célnak az elérésére, hogy a hátrányos helyzetű diákok iskolai teljesítményei megközelítsék az átlagos diákok eredményeit, a leggyakrabban alkalmazott és legkézenfekvőbb eszköznek az e célt szem előtt tartó pedagógiai módszerek alkalmazása és/vagy az oktatásra fordított erőforrások növelése tekinthető. A kétfajta eszköz persze nem független egymástól. Az új pedagógiai módszerek kifejlesztése és alkalmazása rendszerint költségekkel jár, a hátrányos helyzetű diákok eredményes oktatása ezért fajlagosan drágább (a többletköltségek becslésére vonatkozóan lásd például Downes–Pogue, 1994, Duncombe–Yinger, 1999). Ugyanakkor a ráfordítások növelése (alacsonyabb osztálylétszámok, a pedagógusok óraszámának csökkentése stb.) önmagában, a pedagógiai módszerek megváltoztatása nélkül csak nagyon korlátozott javulással kecsegtet (lásd például Murnane–Levy, 1996). A kiadások növelése a hátrányos helyzetű diákok eredményesebb oktatásának szükséges, de önmagában nem elégséges feltétele.

Egy decentralizált oktatási rendszerben, amilyen a magyarországi is, különösen nagy szerepe van a finanszírozási eszközök ösztönző hatásának, hiszen a központi oktatáspolitika közvetlen eszközökkel kevéssé befolyásolhatja az iskolákban folyó tartalmi munkát: például nem írhatja elő kötelező érvénnyel az iskolák számára a hátrányos helyzetű diákok meghatározott módszerek szerinti oktatását. A finanszírozási eszközöknek tehát a hátrányokat kompenzáló oktatás lehetőségének megteremtése mellett a lehető legnagyobb mértékben arra kell ösztönöznie az iskolákat, a fenntartó önkormányzatokat és a szülőket, hogy a program céljainak leginkább megfelelő döntéseket hozzanak.

A dolgozatban először röviden összefoglaljuk azokat a problémákat, amelyek a hátrányos helyzetű, illetve a roma tanulók oktatásával kapcsolatban a mai magyar szakirodalomban legtöbbször megjelennek. Majd megvizsgáljuk a lehetséges finanszírozási mechanizmusok előnyeit és hátrányait; azt, hogy az egyes módszerek menynyiben segítik elő és mennyiben gátolják a felmerült problémák megoldását. Végül röviden összehasonlítjuk az elemzett finanszírozási mechanizmusokat, és számba vesszük a hozzájuk kapcsolható esetleges további támogatási módszereket.

Az elemzés elsősorban az általános iskolai oktatást vizsgálja, de egyes pontokon kitérünk az óvodai nevelés és a középfokú oktatás kérdéseire is.

Elemzésünk a családok hátrányos helyzetével összefüggő tanulási problémák kezelésére irányuló oktatáspolitikai programok lehetséges finanszírozási módszereire irányul. Úgy véljük, hogy az esélyegyenlőtlenségek csökkentését célzó oktatáspolitikai programoknak célszerű a szociálisan hátrányos helyzetű: szegény családban élő, alacsony iskolázottságú szülők által nevelt diákokra koncentrálnia. Az alábbiakban tehát hátrányos helyzetű diákok alatt nem a fogyatékossággal élő diákokat, általában a tanulási nehézségekkel küzdő diákokat vagy a roma diákokat értjük.

A szociálisan hátrányos helyzetű diákok oktatásának támogatását az teszi szükségessé, hogy ezek a diákok az empirikus kutatások szerint lényegesen gyengébb eredményeket érnek el az iskolában, mint kedvezőbb családi hátterű társaik (Magyarországra vonatkozóan lásd például Bánfi, 1999; Vári, 2003). Az esélyegyenlőtlenségek csökkentésére irányuló oktatáspolitikai programoknak két okból érdemes a szociálisan hátrányos helyzetű diákok csoportját megcélozni általában a tanulási nehézségekkel küzdő diákok helyett. Egyrészt a tanulási nehézségek egységes és következetes megítélése nehezen megoldható, egy erre épülő támogatási rendszer számos tévedésre és visszaélésre ad alkalmat. Másrészt a szociálisan hátrányos helyzetű diákok iskolai eredményessége a társadalmi egyenlőtlenségek átörökítése, illetve a társadalmi mobilitás szempontjából különösen fontos kérdés.

A roma diákok helyett azért érdemes a hátrányos helyzetű diákok oktatásának eredményességét a középpontba állítani, mert a roma tanulók esetében is valószínűleg elsősorban a társadalmi helyzetből fakadó hátrányok az iskolai eredménytelenség okai,2 ugyanakkor semmi sem indokolja a nem roma, „csak” hátrányos helyzetű diákok, illetve az őket oktató iskolák kizárását a programból (Kertesi, 2002; Liskó 2002a). Bár a két csoport igen jelentős mértékben fedi egymást, mégsem lehet azonosnak tekinteni őket (Kertesi, 2002). Ugyanakkor a támogatások elosztásánál könynyebben érvényesíthető, egyértelműbb szempont a családok hátrányos helyzete, mint a nemzetiségi hovatartozás. Az, hogy ki számít hátrányos helyzetűnek egy társadalomban, leginkább politikai (esetleg szociológiai) kérdés, az azonban, hogy ki a roma, már sokkal inkább az egyén önbesorolásán múlik.

Mindez nem jelenti azt, hogy vitatnánk minden, a roma tanulókat megcélzó oktatáspolitikai program létjogosultságát. Úgy véljük azonban, hogy a roma kultúra fenntartását, illetve a hátrányos helyzetű diákok eredményesebb oktatását célzó programokat érdemes külön kezelni. A kisebbségi kultúra iskolai oktatásának kérdésével a továbbiakban nem foglalkozunk, véleményünk szerint az erre irányuló programokat a központi kormányzatnak külön érdemes finanszíroznia.

Az alábbiakban hivatkozott kutatások jelentős része nem a hátrányos helyzetű, hanem kifejezetten a roma diákokat vizsgálja. Mivel a következtetések gyakran a hátrányos helyzetből fakadó hátrányokra mutatnak rá, a problémák tárgyalása során legtöbbször a hátrányos helyzetű diákokra általánosítva idézzük ezeket.

2. A hátrányos helyzetből fakadó problémák az oktatásban

2.1. Óvodai ellátás

A sikeres iskolai helytállás elkerülhetetlen feltétele az iskolai légkör elfogadása, a magyar nyelv készségszintű ismerete, és a tanuláshoz elengedhetetlen szociális képességek megléte. A hátrányos helyzetű gyerekek számára otthon nem állnak rendelkezésre olyan alapvető szocializációs eszközök, mint az angolvécé, a könyv, a televízió vagy más elektronikus eszközök, nyelvi hátrányokkal, hiányos tárgyi kultúrával rendelkeznek. Mindezen hátrányok leküzdésének a színtere az óvoda lehetne. Tapasztalatok azonban azt mutatják, hogy ez a réteg veszi legkevésbé igénybe az óvodai szolgáltatást. Ennek több oka is lehetséges.

  • Nincsen megfelelő infrastrukturális ellátottság az óvodákban, így ezek kénytelenek számos jelentkezőt visszautasítani. A hátrányos helyzetű családok jelentős részében legalább az egyik szülő munkanélküli vagy inaktív, így nem feltétlenül válik szükségessé az óvoda „gyermekmegőrző” szerepe. Ráadásul a gyerekek visszautasításának egyik leggyakoribb indoka a szülő munkanélkülisége, arra hivatkozva, hogy a nem dolgozó szülők képesek ellátni a gyerekek egész napos felügyeletét (Vágó, 2002). Ez önmagában azt a következményt vonja maga után, hogy a hátrányosabb helyzetű gyerekek kisebb arányban járnak óvodába.
  • Jelentősek az óvodába járás költségei (útiköltség, étkeztetés, hozzájárulás az óvoda egyéb költségeihez stb.). Ez is hozzájárulhat ahhoz, hogy a hátrányos helyzetű családok gyermekei kisebb arányban járnak óvodába. A költségek különösen erős korlátot jelenthetnek abban az esetben, ha az adott településen nem működik óvoda.
  • Az óvodai ellátottság jelentős területi különbségeket mutat. Azokon a kistelepüléseken, ahol a hátrányos helyzetű családok aránya magas – részben a településméret, részben az önkormányzat rossz anyagi helyzete miatt –, az átlagosnál is kevesebb óvodai férőhely működik, illetve gyakran egyáltalán nincs óvoda. A tízezer fősnél kisebb települések körében – a településmérettől függetlenül – a magas munkanélküliség által sújtott településeken működik a legkevesebb óvodai férőhely (lásd 1. táblázat).
  • Az óvoda nem biztosít megfelelő körülményeket a roma gyermekek számára (figyelem, tolerancia, pedagógiai hozzáértés stb.), így ők nem szeretnek óvodába járni (Pik, 2002). Kulturális különbségek lehetnek a hátrányos helyzetű – különösen a roma – és a nem hátrányos helyzetű gyerekek közt. Az óvoda az első olyan bürokratikus intézmény, amellyel egy gyermeknek szembesülnie kell.
1. táblázat • A 100 3–5 éves lakosra jutó óvodai férőhely átlaga a településméret és a munkanélküliek aránya szerint, 2001
Településméret Regisztrált munkanélküliek a 18–59 évesek arányában Együtt
Alacsony* Közepes** Magas***
Forrás: KSH T-STAR adatbázis
* A településkategória 33. percentilisénél alacsonyabb munkanélküliségi arány.
** A településkategória 33. és 66. percentilise közötti munkanélküliségi arány.
*** Településkategória 66. percentilisénél magasabb munkanélküliségi arány.
1 000 fő alatt 84,5 78,5 66,8 76,5
1 000–3 000 116,0 120,5 106,9 114,4
3 000–5 000 114,7 113,4 104,7 110,8
5 000–10 000 112,9 115,9 106,8 111,8
10 000–50 000 117,5 124,3 115,2 119,1
50 000 fő felett 123,9 128,7 122,1 124,9
Együtt 99,1 97,7 85,8 94,1

2.2. Szegregáció

Talán a legfontosabb és legnyilvánvalóbb probléma a hátrányos helyzetű tanulók iskolai oktatásánál az iskolai szegregáció. Különösen élesen jelentkezik ez a probléma a roma tanulók esetében. 1992-es adatok szerint (ekkor kérdezték meg utoljára az oktatásstatisztikában a nemzetiségi hovatartozást) azokban az iskolákban, ahol a roma tanulók aránya meghaladja a 25%-ot vagy számuk eléri a 100 főt, az összes roma tanuló 44%-a tanul, míg a nem roma tanulóknak csupán 6,3%-a (Havas–Kemény– Liskó, 2002). Egy, a roma tanulókat oktató iskolák körében végzett kutatás szerint a vizsgált hatodikos roma gyerekek közül 4% tiszta roma iskolába járt, 29% pedig többségében roma iskolába, és a vizsgált roma tanulóknak mindössze 3%-a járt olyan intézménybe, ahol kicsi volt a roma tanulók aránya (Liskó, 2002a).

Ugyanakkor a hátrányos helyzetű vagy éppen a roma tanulók elkülönülése többféle folyamat következménye, nem kizárólag egyes iskolaigazgatók és iskolafenntartók tudatos, az elkülönítést célzó döntéseinek az eredménye.

2.2.1. Iskolán belüli szegregáció

Azokban az iskolákban, ahol lehetőség nyílik erre – tehát több párhuzamos osztály fut egy évfolyamon –, a nem hátrányos helyzetű szülők és az iskola vélt vagy valós érdekei is azt diktálják, hogy külön osztályokat indítsanak a gyorsabban haladó diákok számára, lehetőséget adva ezzel több tananyag elsajátítására és a sikeresebb felvételire. A lassabb diákok ugyanis meggátolhatják a többi tanulót abban, hogy többet és esetleg alaposabban tanuljanak meg. A nem hátrányos helyzetű szülők részéről egyértelmű a törekvés arra, hogy gyerekeik, ha lehet, hasonszőrű fiatalok közé járjanak iskolába. Ugyanakkor az iskola részéről is előnyös, ha ki tudnak alakítani egy „kirakatosztályt”, amely segít a település nem problémás fiataljait az iskolába vonzani. Ennek kézenfekvő módja a tagozatos és emelt szintű osztályok indítása. Ezáltal természetesen kialakul egy relatíve gyengébb képességű osztály is, amely a tapasztalatok szerint leginkább hátrányos helyzetű, roma tanulókból áll. Tulajdonképpen ez az egyetlen racionális út annak kikerülésére, hogy az iskola teljesen „roma iskolává” váljék, és a nem hátrányos helyzetű szülők az adott iskolába írassák a gyerekeiket, ne egy másikba (Havas, 2001).

2.2.2. A szülők iskolaválasztási döntései

A tisztán hátrányos helyzetű iskolák, települések is hasonló folyamatok mentén alakulnak ki. Ha egy iskola kezd kevéssé megfelelni a szülők kívánalmainak, a legkönnyebb választás, ha más iskolát keres a család, akár ugyanazon, akár egy másik, közeli településen. Ha elég sok szülő gondolkodik így, automatikusan kialakul egy olyan iskola, amelynek a tanulói vagy hátrányos helyzetű diákok (akiknek a szülei nem engedhetik meg az ingázás költségeit), vagy olyanok, akiket más indokok miatt nem vettek fel a másik iskolába (nemzetiségi hovatartozás, esetleg szocializációs problémák).

2.2.3. Lakóhelyi szegregáció

Az iskolai szegregáció természetes velejárója a hátrányos helyzetű, illetve a roma családok lakóhelyi szegregációjának. Ha egy településen vagy annak egy körzetében romlanak a munkavállalási lehetőségek, vagy elégtelenné válik az infrastruktúra, azok a családok, amelyeknek erre megvan a lehetőségük, könnyen elköltözhetnek az adott körzetből, ezáltal is rontva az ott kialakult átlagos életszínvonalat. Ez a folyamat az iskolák társadalmi összetételét is megváltoztatja, területileg szegregált intézmények létrejöttéhez vezet (Havas–Kemény–Liskó, 2002).

2.2.4 Speciális iskolák3

A speciális iskolák olyan tanulók számára teremtenek oktatási helyszínt, akik nem érik el a korosztályuknak megfelelő érettségi szintet, és az egyénre szabottabb, könynyebb tananyagot sikeresebben tudják elsajátítani, mint a hagyományos iskolákban. A speciális, illetve gyógypedagógiai képzéssel működő iskolákban erősen felülreprezentáltak a roma kisebbséghez tartozó, hátrányos helyzetű tanulók (Babusik, 2001).

A probléma a speciális osztályokkal, leszámítva a szegregáció tényét, elsősorban az, hogy a speciális osztályok elvégzése nem ad egyenértékű képzettséget a tanulóknak, ezáltal lezárja a továbbtanulási lehetőségeket. Ugyanakkor kutatási eredmények arra utalnak, hogy jóval kisebb, kevésbé minőségi erőforrásokat bocsátanak a fenntartók a speciális osztályok rendelkezésére, ezáltal is csökkentve a speciális iskolák hatékonyságát (Havas–Kemény–Liskó, 2002).

2.3. Pedagógiai problémák

A hátrányos helyzetű tanulók, illetve a roma kisebbséghez tartozók speciális figyelmet igényelnek az iskolákban. A hátrányos helyzetből fakadóan számos diák nem tud eleget tenni az iskola kívánalmainak sem a felkészülés, sem a tanszerek, sem egyéb téren. Erre az iskolának mindenképpen figyelnie kell. Azonban számos település iskolájának nem csupán financiális és infrastrukturális háttere nincsen a speciális igények kielégítésére, de gyakran a tanároknak sincsen megfelelő pedagógiai képzettsége ilyen feladatok ellátására. Azokban az iskolákban, ahol a roma tanulók aránya meghaladta a 75%-ot, a pedagógiai végzettség nélküli tanárok átlaga 30,8% volt, míg ahol 25% alatt volt a roma tanulók aránya, ott a pedagógiai végzettség nélküli oktatók átlaga 17,4% (Liskó, 2001).

2.4. Továbbtanulás

A kilencvenes évek elejéhez képest jelentősen javult a továbbtanulási arány a roma tanulók körében a középfokú oktatást tekintve. Azonban jelenleg is nagy a különbség a roma és a nem roma tanulók közt ebben a tekintetben is. Míg a nem roma tanulók közül szinte mindenki továbbtanul, a roma diákok közel 15%-a nem iratkozik be középfokú oktatási intézménybe (Havas–Kemény–Liskó, 2002). Ráadásul, míg a nem roma tanulók inkább az érettségit adó középiskolában tanulnak tovább, a roma tanulók inkább a szakmunkásképzést választják. Az alacsonyabb végzettségű szülők gyerekei kevésbé tanulnak tovább érettségit adó középiskolában, mint az iskolázottabb szülőkéi, azaz a probléma önfenntartó.

Számos kutatásból az is kiderül, hogy a roma tanulók jóval kisebb eséllyel fejezik be középfokú tanulmányaikat, mint a nem roma kortársaik. Míg azokban az intézményekben, ahol a roma tanulók aránya meghaladja a 20%-ot, a lemorzsolódók aránya 17,4%, addig a 10% alatti roma tanulói aránnyal rendelkező iskolák diákjainak 12,6%-a hagyja abba az iskolát a 9. évfolyamon (Liskó, 2002b).

3. Finanszírozási formák

A továbbiakban a tanulási hátrányok csökkentését célzó programok három lehetséges finanszírozási módszerét vizsgáljuk. Az elemzés nem meríti ki a lehetséges megoldások körét, vannak olyan támogatási formák, amelyekről egyáltalán nem lesz szó4, ugyanakkor a vizsgált módszerek különböző lehetséges alváltozatainak részletes bemutatása is meghaladná a dolgozat kereteit. A továbbiakban először a fejkvóta típusú kiegészítő támogatások hatását vizsgáljuk, ezt követően egy lehetséges pályázati finanszírozási rendszer körvonalait mutatjuk be, majd két piacelvű megoldás, az utalványrendszer és az ún. kvázi piaci rendszer előnyeit és hátrányait tárgyaljuk.

Úgy véljük, hogy mind a fejkvóta típusú, mind pedig a pályázati finanszírozás könnyen beilleszthető a magyar önkormányzati rendszer kialakult keretei közé, ezek tehát a kézenfekvő, rövid távon politikai szempontból is „reális” opciók. A piaci típusú megoldásokat egyfelől hosszabb távon elképzelhető lehetőségnek, másfelől jó viszonyítási pontnak tekintjük a másik két módszer értékeléséhez. A piacelvű megoldásokat az ezekre vonatkozó korábbi javaslatok miatt sem hagyhatjuk figyelmen kívül (a hátrányos helyzetű diákok oktatásával kapcsolatban: Kertesi, 2002, illetve az oktatásfinanszírozás egész rendszerére vonatkozóan: Semjén, 1995, 1997). A három lehetséges finanszírozási módszer elemzése után a következő fejezetben tárgyaljuk azokat a járulékos támogatásokat, amelyek tovább javíthatják a hátrányos helyzetű diákok eredményesebb oktatását célzó programok hatását.

Az egyes módszerek várható hatásait erősen befolyásolja a támogatási programok részletes szabályozása. Egyrészt sok múlik azon, hogy milyen kritériumok alapján juthatnak hozzá az önkormányzatok, az iskolák, illetve a szülők a támogatáshoz, azaz hogyan definiálja a kormányzat a programmal megcélzott diákok körét. A közvetlen hatáson túl ez befolyással lehet arra is, hogy az önkormányzatok és az iskolák mennyiben élhetnek vissza a támogatás növelése érdekében a diákok önkényes besorolásával.

Másrészt, a kiegészítő fejkvóta- és a pályázati finanszírozás esetében döntő jelentőségű az, hogy a helyi oktatási programokra vonatkozóan milyen követelményeket támaszt a kormányzat a programban részt vevő iskolákkal szemben. (A piaci típusú rendszerekben a kormányzati ellenőrzés helyett az iskolák közötti verseny jelenti az eredményesség zálogát.) A helyi oktatási programokra vonatkozó követelmények előírhatják az egy diákra jutó iskolai inputok minimális mennyiségét (pl. minimális fajlagos kiadás, maximális osztálylétszám, illetve tanári óraszám, a pedagógusok végzettségére, illetve továbbképzésére vonatkozó követelmények, a pedagógiai munkát segítők alkalmazása), szabályozhatják az oktatás folyamatát (pl. az iskola pedagógiai programjára vonatkozó követelmények, meghatározott fejlesztő pedagógiai módszerek alkalmazása, integrált osztályok szervezése), illetve eredményességi célokat jelölhetnek meg (pl. standardizált tesztekkel mért átlagos tanulmányi teljesítmények, illetve ezek javulása meghatározott évfolyamok között, továbbtanulási arányok, évismétlés és hiányzás mértéke). Természetesen az oktatási programokra vonatkozó követelmények sokféle kombinációja képzelhető el, az egyes változatok várható hatása pedig nagyon különböző lehet. A követelmények várható hatása magától értetődő módon függ attól is, hogy a szabályozás milyen ösztönzőket, illetve szankciókat kapcsol a megfogalmazott elvárásokhoz. Az egyik végletet az jelenti, amikor a követelményként megfogalmazott céloktól lényegében teljesen szabadon eltérhetnek az iskolafenntartók (ilyen például az átlagos osztálylétszámra vonatkozó jelenlegi szabályozás). Erősebb szabályozást jelent az, ha az adott követelmények a támogatásra jogosultság feltételei, vagy a kitűzött eredményességi célok eléréséhez többlettámogatások kapcsolódnak.

Gyenge vagy teljesen hiányzó követelmények mellett egyik nem piaci típusú támogatási formától sem várható, hogy jelentős ösztönző hatást vált ki a program sikere érdekében. Fontos hangsúlyozni, hogy a helyi oktatási programokra vonatkozó követelményeket a támogatási formák értékelésénél is figyelembe kell venni: elképzelhető, hogy gyenge követelmények mellett az egyik támogatási forma tűnik előnyösebbnek, míg erősebb minőségellenőrzés esetén a másik. Összefoglalva tehát, az adott oktatáspolitikai céloknak és preferenciáknak leginkább megfelelő támogatási formát csak úgy lehet kiválasztani, hogy egyúttal a helyi oktatási programokra vonatkozó követelmények lehetséges variációi között is választunk.

Végül egy, a tanulási hátrányok csökkentését célzó program sikere evidens módon függ a program kiterjedésétől: az intézmények milyen köre vesz vagy vehet részt a programban, az oktatás mely szintjeire terjed ki a program, mekkora a támogatások összege.

3.1. Kiegészítő fejkvóta-finanszírozás

Az elmúlt években működő és a jelenlegi támogatási forma egyaránt a fejkvóta típusú támogatások közé tartozik. Korábban a felzárkóztató oktatásban részt vevő, 2003 őszétől az integrált oktatásban részt vevő hátrányos helyzetű diákok után kapnak az önkormányzatok meghatározott fajlagos összegű támogatást (2002. évi LXII. törvény a Magyar Köztársaság 2003. évi költségvetéséről).

E támogatási forma kétségtelen előnye az, hogy egyszerű és lényegében nem jár adminisztrációs többletköltségekkel. Azt is előnynek tekinthetjük, hogy nem merülhetnek fel a támogatások elosztására vonatkozóan aggályok, míg a pályázati rendszerben az egyedi igények elbírálásának gyakorlata mindig vitatható.

A három tárgyalt módszer közül itt a legnagyobb az iskolafenntartó önkormányzatok szerepe, autonómiája és felelőssége. Míg az iskolai pályázati rendszerben az iskolák és a központi kormányzat közötti megállapodás és ennek szabályai, egy piaci típusú rendszerben pedig az iskolák közötti verseny és a szülők egyéni döntései azok a mechanizmusok, melyek a tanulási hátrányok csökkentésére ösztönzik az iskolákat, addig a kiegészítő fejkvóta-támogatási rendszerben az önkormányzati autonómia és végső fokon a helyi politikai elszámoltathatóság hivatott arra, hogy a program sikeres megvalósítását biztosítsa. A különböző típusú ösztönzők közötti választás részben értékítélet kérdése. Kétségtelen, hogy a magyarországi politikai berendezkedésben az önkormányzati autonómia fontos értékként jelenik meg. Ugyanakkor érdemes megjegyezni, hogy olyan programok esetében, melyek jellemzően a helyi választók egy kisebbségét5 célozzák meg – függetlenül attól, hogy jelen esetben a tanulási nehézségeket, a nemzetiségi hovatartozást vagy a családok szociális helyzetét tekintjük kritériumnak –, vitatható, hogy a többségi politikai választásokon keresztül érvényesülő elszámoltathatóság milyen erős biztosítékot jelenthet a kitűzött célok elérésére.

A fejkvóta típusú támogatások egyik legalapvetőbb problémája, hogy nehezen határozható meg az adott cél eléréséhez szükséges támogatás mértéke (Varga, 1998), ráadásul a támogatási rendszer nem tudja kezelni az egyedi költségkülönbségeket. Annak a meghatározása, hogy a hátrányos helyzetű diákok oktatási eredményeinek adott mértékű javítása mekkora többletköltséggel jár, utólag, a tényleges kiadási adatok alapján sem egyszerű; az ilyen típusú megbízható elemzések egyéni szintű longitudinális adatokat igényelnek a – jellemzően standardizált tesztekkel mért – eredmények helyett (Duncombe–Yinger, 1999). Nyilvánvalóan még nehezebb előzetes becslést adni arra, hogy a kiadások mekkora növelése teheti ténylegesen lehetővé az iskolák számára a programban részt vevő diákok eredményeinek elvárt szintű javítását. Ezt a problémát persze a másik két finanszírozási módszer sem kerüli el.

Az egyedi költségkülönbségek részben az iskolák méretével és a hátrányos helyzetű diákok számával, illetve az iskolán belüli arányával függnek össze. Az iskolák működését jellemző méretgazdaságosság minden bizonnyal megjelenhet a tanulási hátrányok csökkentését célzó programok esetében is. A kisebb iskolákban várhatóan a tanulási nehézségek kezelése is fajlagosan drágább. Ugyanakkor az átlagköltség és a hátrányos helyzetű diákok iskolán belüli aránya közötti összefüggés nem triviális, elképzelhető, hogy a költségek növekednek a tanulási nehézségekkel küzdő diákok arányával, például azért, mert kevésbé érvényesül a jó iskolai teljesítményt nyújtó diákok jelenlétének pozitív externális hatása. A fejkvóta-rendszerű támogatások nem alkalmasak az ilyen költségkülönbségek figyelembevételére. A pályázati rendszer elvben nagyobb lehetőséget nyújt erre, ugyanakkor kérdéses, hogy a pályázatok elbírálásának gyakorlatában mennyiben érvényesíthetők ilyen szempontok.

Az egyik legfontosabb problémát az jelenti, hogy a kiegészítő fejkvóta-támogatás, amit az iskolafenntartó önkormányzatok kapnak, nem feltétlenül jelenti az iskolai kiadások legalább ezzel egyenértékű növekedését: az önkormányzatok nem kötelesek a különféle célokra kapott egyösszegű támogatásokat az adott célra fordítani. Az egyösszegű támogatások hatásának mikroökonómai elemzése azt mutatja, hogy – a standard feltevések mellett – a döntéshozók különféle célok között osztják el a többlettámogatást, függetlenül attól, hogy milyen kritérium alapján váltak jogosulttá arra6 (lásd pl. Friedman, 1984). Az egyösszegű támogatások nem befolyásolják a szolgáltatások relatív árait, csak a költségvetési korlátra hatnak. Tehát a feltételek nélküli többlettámogatás egy részét az oktatásra, más részét egyéb szolgáltatásokra költik, éppen úgy, mintha a többlettámogatás névlegesen a helyi tömegsport előmozdítására vagy az időskorúak szociális ellátására érkezett volna. A jövedelmi hatást az „térítheti el” a megcélzott szolgáltatás felé, ha a támogatást a központi kormányzat feltételekhez köti:

a) vagy ahhoz, hogy az összeget a meghatározott célra kell fordítani (ennek buktatóira a pályázati rendszer kapcsán térünk ki),

b) vagy valamilyen, a helyi oktatási programokra vonatkozó követelmény teljesítéséhez, illetve cél eléréséhez, például a hátrányos helyzetű diákok iskolai eredményességének meghatározott mértékű javulásához.

Az első megoldás nehezen volna beépíthető a magyar önkormányzati finanszírozási rendszerbe: nehezen határozható meg egy olyan bázis kiadási szint, amelyhez mérni lehetne a kiadások növekedését.

A második megoldás abban állna, hogy a támogatásokhoz vagy az iskolai inputokra, az oktatás folyamatára vagy az oktatás eredményére vonatkozó követelmények kapcsolódnak. Lényegében ilyen – bár a célokhoz mérten önmagában meglehetősen gyenge – input-követelmény az, hogy a felzárkóztató oktatási normatíva esetén felzárkóztató oktatásnak kell folynia, az integrált oktatási normatíva esetén pedig a hátrányos helyzetű diákoknak integrált osztályokban kell tanulnia.

Itt érdemes felhívni a figyelmet egy fontos különbségre a korábbi és a jelenlegi fejkvóta-támogatás között. A felzárkóztató oktatás biztosítása elvileg (az alacsonyabb csoportlétszám és az óraszámot növelő felzárkóztató foglalkozások miatt) többlet-költséggel jár az iskolák számára, tehát feltehetően növelni kell az iskolai kiadásokat ott, ahol ilyen programot indítanak.7 Ezzel szemben az integrált osztályokban történő oktatás önmagában (a pedagógiai módszerek, az osztálylétszámok stb. változtatása nélkül) nem feltétlenül jár többletköltséggel az iskola számára. Sőt, ha igaz az, hogy a jó iskolai teljesítményt nyújtó diákok jelenlétének pozitív externális hatása van a tanulási nehézségekkel küzdőkre, akkor elvileg a változatlan szintű eredmények eléréséhez szükséges költségek csökkenhetnek az integrált oktatás bevezetésével.8 Azaz, az integrált oktatáshoz kapcsolt fejkvóta értelmezhető úgy, mint egy tiszta jutalmazási mechanizmus: amennyiben az önkormányzatok csak a bevételeik növelésére törekednek, és nem tekintik kiemelt prioritásnak a központi oktatáspolitikai program célkitűzéseit (az iskolai hátrányok csökkentését), akkor a támogatás nem valamilyen többletszolgáltatás kiadásait fedezi, pusztán az integrált oktatás bevezetését jutalmazza. Ehhez képest akár egy – pályázati formában – közvetlenül az iskolákat megcélzó támogatás, akár az eredményességi kritériumok erősítése az iskolai kiadások növelését eredményezheti.

Feltehetően csak az önkormányzatok egy részére igaz az, hogy elsősorban a támogatások növelésében érdekelt, az önkormányzatok másik része minden bizonynyal magáénak tudja az iskolai hátrányok csökkentésének célkitűzését. Az ő esetükben az integrált fejkvóta bizonyos mértékű pénzügyi lehetőséget teremt a hátrányos helyzetű diákok oktatásának javítására. Érdemes azt is megjegyezni, hogy az „integrációs normatíva” az integrált oktatás megvalósítását tüntetheti fel célként a helyi döntéshozók számára, miközben valójában ez csak a tanulási hátrányok csökkentésének egy lehetséges eszköze. Így ez a támogatási forma önmagában, a helyi oktatási programokra vonatkozó követelmények nélkül, nem jelent erős ösztönzést arra, hogy kisebb létszámú osztályokban megfelelő pedagógiai módszereket alkalmazzanak az iskolák a tanulási hátrányok csökkentése érdekében.

Az integrált oktatást ösztönző fejkvóta előnye a korábbi, felzárkóztató oktatáshoz kapcsolódó támogatással szemben az, hogy többlettámogatással jutalmazza az iskolai szegregáció gyakorlatát megszüntető önkormányzatokat. A „felzárkóztató oktatási normatíva” egy olyan oktatási formát támogatott, amely egyaránt szolgálhatta a hátrányos helyzetű diákok problémáinak enyhítését vagy ugyanezen diákok elkülönítését és kirekesztését a helyben elérhető legjobb színvonalú oktatásból. Érdemes megjegyezni, hogy a felzárkóztató képzés támogatása a negatív diszkrimináció szándéka nélkül is a hátrányokkal küzdő diákok külön osztályokban, iskolákban történő oktatására ösztönözhet: a felzárkóztató foglalkozásokat egyszerűbb beilleszteni az órarendbe, ha az ezeken részt vevő diákok a többi tanórán is ugyanabba az osztályba járnak, könnyebb és olcsóbb lehet a felzárkóztató csoportok oktatása, ha azok nem szétszórva, alacsony létszámmal működnek, hanem ugyanabba az iskolába járnak a diákok.

Vajon az integrált oktatás támogatása jelentős javuláshoz vezethet-e a hátrányokkal küzdő tanulók iskolai szegregációját tekintve? Amennyiben az iskolai szegregáció közvetlenül az önkormányzati és iskolai döntések függvénye, valószínűleg igen. Összességében azonban nem feltétlenül vezet az elkülönülés nagymértékű csökkenéséhez, mivel az iskolai szegregáció nem kizárólag az önkormányzatok és az iskolák döntéseinek eredménye. Minden bizonnyal nagyon fontos tényező egyfelől a lakóhelyi szegregáció, másfelől a szülők iskolaválasztása. Erre vonatkozó kutatási eredmények hiányában nem tudjuk megbecsülni, hogy milyen arányban játszanak szerepet az iskolai szegregáció kialakulásában az önkormányzati és iskolai döntések, illetve az egyéb tényezők, de úgy véljük, hogy az utóbbiak hatása igen erős.9

Az integrált oktatáshoz kötött kiegészítő fejkvóta-támogatás egyik legnagyobb veszélye, hogy a lakóhelyi szegregáció eredményeként a hátrányos helyzetű iskolák, illetve az ezeket fenntartó önkormányzatok egy része kiszorul a támogatásra jogosultak köréből: azokon a településeken, ahol a diákok nagy többsége hátrányos helyzetű, nincs lehetőség integrált osztályok indítására. Ez azt jelenti, hogy éppen a leginkább támogatásra szorulók eshetnek el a támogatástól. Azok, akik átlagosan valószínűleg alacsonyabb jövedelemmel rendelkeznek, részben éppen ezért kényszerültek ezekbe a falvakba költözni, ahol ezután a városi munkaerőpiacoktól távol nagyobb eséllyel lesznek munkanélküliek, mint a városokban élők. Ráadásul minél nagyobb a településen élő hátrányos helyzetűek aránya, annál szűkösebbek az önkormányzat bevételi lehetőségei, és nagyobbak a helyi kormányzati szolgáltatások iránti igények (például a helyi szociális ellátás terén), a rosszabb költségvetési helyzetű önkormányzatok pedig a kiegészítő támogatásoktól függetlenül is kevesebbet fordíthatnak az oktatásra (Varga, 2000).

Ez a támogatási forma nem kínál megoldást a szülők iskolaválasztási döntéseivel összefüggő szegregáció problémájára sem. Az iskola ebben az esetben is eleshet az integrált oktatáshoz kapcsolt támogatástól.

Míg a lakóhelyi szegregáció – például ahol a településen élők összetétele lehetetlenné teszi, hogy az iskola integrált osztályokat indítson – hatása viszonylag könnyen kezelhetőnek tűnik (kivételes támogatásra lehetne jogosult az önkormányzat), az iskolaválasztási döntésekkel összefüggő problémák nem kezelhetőek ilyen egyszerűen. Nehéz volna eldönteni, hogy adott esetben elérhető-e az iskola számára, hogy a nem hátrányos helyzetű diákok arányát a támogatáshoz előírt szintre emelje.

Hangsúlyozni kell, hogy az iskolaválasztással összefüggő iskolai szegregáció a finanszírozási módszertől függetlenül nehezen megoldható probléma. Még ha igaz is az a feltevés, hogy a jól teljesítő diákok jelenléte nagyobb pozitív externáliát jelent a rosszul teljesítők számára, mint amekkora a fordított irányban ható negatív externália, azaz összességében az integráció előnyös a szegregációhoz képest (Henderson–Mieszkowski–Sauvageau, 1978; Schwab–Oates, 1991), egyéni szempontból a jól teljesítő diákoknak érdemes olyan iskolát választaniuk, ahol a többi diák is hozzájuk hasonló, hiszen így elkerülhetik az integrált osztályban fellépő negatív externális hatást. Ez persze nem azt jelenti, hogy a szabad iskolaválasztás eleve kudarcra ítéli az iskolai szegregáció csökkentését. De ehhez a hátrányos helyzetű diákokat nagyobb arányban oktató iskoláknak számottevően jobb színvonalú szolgáltatást kell nyújtaniuk a nem hátrányos helyzetű diákok számára is, mint a többi iskola, hogy ez ellensúlyozza a diákok összetételéből fakadó negatív externális hatást. Ez nem elképzelhetetlen: az iskolák pedagógiai módszerei, a kisebb létszámú osztályok az összes diák oktatását eredményesebbé tehetik. Ehhez azonban nyilvánvalóan lényegesen magasabb kiadásokra van szükség a hátrányos helyzetű diákokat nagy arányban oktató iskolákban, mint a többi iskolában – persze a magasabb kiadások csak szükséges, de nem elégséges feltételei az eredményesebb oktatásnak (Murnane–Levy, 1996). A támogatott iskolákat azért is különösen nehéz vonzóvá tenni a „jól teljesítő” diákok számára, mert egy öngerjesztő folyamatról van szó: minél magasabb a hátrányos helyzetű diákok aránya, annál kevésbé jelentkeznek az adott iskolába a magasabb társadalmi státusú szülők gyermekei (vagy annál inkább elhagyják az adott iskolát), ennek hatására azonban tovább nő a hátrányos helyzetű diákok aránya. Egy szinten túl nyilvánvalóan nagyon nehéz visszafordítani ezt a folyamatot.

A korábbiakban amellett érveltünk, hogy az önkormányzatoknak fizetett fejkvóta típusú kiegészítő támogatások a helyi oktatási programokra vonatkozó viszonylag szigorú követelmények hiányában csak gyenge ösztönzőt jelentenek a tanulási hátrányok csökkentésére. Milyen követelményeket társíthat a központi oktatáspolitika a kiegészítő fejkvóta típusú támogatásokhoz? Megítélésünk szerint ezzel a támogatási formával leginkább az iskolai inputokra vonatkozó követelmények kompatibilisek: ilyen lehet például az osztályok átlagosnál alacsonyabb létszáma, a tanárok meghatározott továbbképzési programokban való részvétele, esetleg a támogatni kívánt iskolákban dolgozó tanárok keresetkiegészítésére vonatkozó szabályozás. Egy ilyen típusú szabályozás azért lehet ésszerű, mert feltételezhetjük, hogy a hátrányos helyzetű diákokat oktató iskolák a pedagógusok számára is kevésbé vonzóak: minden bizonnyal nyugodtabb munkakörülményeket, ugyanakkor nagyobb szakmai presztízst is jelent egy jól teljesítő diákokat képző iskolában tanítani. Különösen fontos, hogy a támogatni kívánt iskolák képesek legyenek felkészült és eredményesen dolgozó tanárokat alkalmazni.10

Ezzel szemben a fejkvóta-támogatás nehezen volna összeegyeztethető a pedagógiai módszerekre, tantervekre vagy az oktatás eredményességének javítására vonatkozó követelményekkel. Az ilyen, szigorúbb kritériumok sokkal könnyebben érvényesíthetők egy iskolai pályázati finanszírozási rendszerben. Érdemes megemlíteni azonban, hogy az eredményesség javításának közvetlen ösztönzésére a kiegészítő fejkvóta-finanszírozás mellett is lehetőség van. Példaként szolgálhatnak azok az Egyesült Államok néhány államában bevezetett támogatási formák, amelyek utólag jutalmazzák a legeredményesebb iskolákat (lásd pl. Clotfelter–Ladd, 1996; Elmore– Abelmann–Fuhrman, 1996). A diákok teljesítményét évről évre standardizált tesztekkel mérik, az iskolák eredményességét pedig a diákok teszteredményeinek javulása alapján, a társadalmi háttér hatását kiszűrve állapítják meg. A rangsorban elöl végző iskolák (az összes iskola negyede-harmada) többlettámogatásban részesülnek, amit a pedagógusok jutalmazására fordíthatnak. Ez a megoldás kompatibilis a fejkvóta-finanszírozással és könnyen adaptálható a hátrányos helyzetű diákokat oktató iskolák körére, ugyanakkor egy kiterjedt központi értékelési rendszer működését feltételezi. Egy ilyen típusú pénzügyi ösztönző korlátozott bevezetése a hátrányos helyzetű diákokat oktató iskolákra minden bizonnyal jelentős feszültségekhez vezetne, ezért könnyebben elképzelhető egy olyan „jutalmazási” rendszer, amely minden iskolára kiterjed, de megkülönböztetett módon kezeli a kiegészítő támogatásra jogosult iskolákat. Hangsúlyozni kell, hogy egy ilyen, ex post finanszírozási ösztönző befolyásolhatja ugyan a pedagógusok munkáját, nem biztosít azonban fedezetet az iskola oktatási programjának megváltoztatására és további pedagógusok alkalmazására. Tehát ezen a módon nem finanszírozhatók azok a változtatások, melyek révén az összes diák számára vonzó kínálatot nyújthatnának a hátrányos helyzetű diákokat oktató iskolák.

3.2. Iskolai pályázati finanszírozás

A kiegészítő fejkvóta-finanszírozással szemben rövid távon is megvalósítható alternatívát jelent a hátrányos helyzetű diákok eredményesebb oktatását célzó programok pályázati támogatása. Bár elképzelhető egy olyan rendszer is, amelyben az iskolafenntartó önkormányzatok pályázhatnának többlettámogatásra, véleményünk szerint előnyösebb egy, az iskolák számára létrehozott pályázati rendszer bevezetése. A pályázati vagy projektfinanszírozás nem idegen a magyar közoktatás gyakorlatától, erre épül a Comenius program is.

Ez a finanszírozási módszer arra épül, hogy az egyes iskolák pályázati úton jutnak kormányzati többlettámogatáshoz a hátrányos helyzetű diákok eredményesebb oktatását célzó programok működtetéséhez (illetve esetenként ilyen programok kidolgozásához és továbbfejlesztéséhez). Ez a megoldás hosszabb távú, több évre szóló programokat feltételez, előre tervezhető finanszírozás mellett.

A pályázati rendszer legfőbb előnye, hogy egyszerre teszi lehetővé az iskolai inputokra, az oktatás folyamatára és a programok eredményességére vonatkozó követelmények érvényesítését, illetve a bevezetni kívánt programokat és az iskola adottságait is figyelembe vevő finanszírozást.

Az inputkövetelmények a pályázat kiírásánál és elbírálásánál érvényesíthetők: megkövetelhető, hogy a pályázatban az iskolák megtervezzék, hogy milyen eszközökkel kívánják javítani az oktatás eredményességét (pedagógiai módszerek, osztálylétszámok stb.), és ehhez szabott költségvetési tervet készítsenek. Ugyanakkor a kiegészítő fejkvóta-finanszírozással szemben a pályázati rendszerben nem feltétlenül kell teljesen egységes inputkövetelményeket érvényesíteni: elképzelhető egy olyan pályázati konstrukció, melyben az iskolák dönthetik el, hogy a többletkiadást milyen arányban osztják el az egyes inputok között, rugalmasan alkalmazkodva a helyi sajátosságokhoz. A pályázatokban természetesen az iskoláknak meg kellene indokolniuk ezeket a döntéseket. Az eredményesség értékelésére a pályázati ciklus folyamán meghatározott időközönként, illetve a ciklus végén kerülhetne sor. A kiemelkedően eredményes iskolák további támogatásban részesülhetnének.

Mivel a pályázati rendszer közvetlenül az iskolákat célozza meg, nagyobb az esély arra, hogy a többlettámogatás célba ér, azaz ténylegesen növeli az iskolai kiadásokat, mint az önkormányzati támogatások esetében: feltételezhetjük, hogy valamelyest itt is érvényesül az ún. „légypapírhatás” (azaz: a támogatás a kitűzött célra, a megcélzott intézménynél „ragad”).

Számításba kell venni azonban, hogy az önkormányzatok abban lehetnek érdekeltek, hogy a többlettámogatás egy részét „elszívják” a támogatott iskoláktól (a támogatás az önkormányzati döntéshozók összesített költségvetési korlátját módosítja, akik az iskolai kiadásokat csak a jövedelmi hatás mértékében növelnék – lásd fent). Ezt az önkormányzatok az iskolák alapköltségvetésének csökkentésével érhetik el, rákényszerítve az iskolákat arra, hogy a többlettámogatás egy részét az iskola alapszintű szolgáltatásaira fordítsák. Ennek elkerülése érdekében érdemes lenne a pályázat feltételéül szabni a fenntartó önkormányzat támogatási nyilatkozatát. Az iskolák helyzetét erősíthetik az önkormányzattal szemben az inputokra és az eredményességre vonatkozó követelmények is, amelyek csak a többletkiadások révén teljesíthetők. Érdemes azt is megemlíteni, hogy amennyiben a pályázati rendszerű finanszírozás hatásosságát veszélyezteti az önkormányzatok támogatáselvonó szándéka, akkor legalább ugyanolyan gyenge hatásra számíthatunk kiegészítő fejkvóta-támogatás mellett is, hiszen akkor az önkormányzatok még könnyebben megtehetik, hogy a támogatást egyéb célokra fordítják az oktatással szemben.

Az említett előnyökön túl a pályázati rendszernek kétségtelenül hátrányai is vannak a fejkvóta típusú finanszírozással szemben. Egyrészt egy ilyen rendszer működtetése jelentős adminisztratív költségekkel jár, különösen akkor, ha az eredményesség értékelésére is gondot fordít a kormányzat, azaz a diákok teljesítményének mérésére épül az értékelés.11 Másrészt egy pályázati rendszerben minden esetben vitákra adhat okot a pályázatok elbírálása és az odaítélt támogatások összege. A hátrányok között említhető az is, hogy a megcélzott iskolák egy részének problémát jelenthet az elbírálás követelményeit kielégítő pályázatok elkészítése. A két utóbbi probléma kezelhetőnek tűnik, az adminisztratív költségek nagyságát azonban egy pályázati rendszer bevezetésére vonatkozó döntés során nyilvánvalóan figyelembe kell venni. Végül, egy szigorúan alkalmazott eredményességi követelményekre épülő rendszerrel szemben hátrányként hozható fel az is, hogy méltányossági szempontból (a tanulók helyzetét tekintve) nehezen elfogadható, ha azokat a hátrányos helyzetű diákokat oktató iskolákat, amelyek rosszul teljesítenek, a kormányzat kizárja a támogatásra jogosultak köréből. Érdemes megemlíteni, hogy a másik két finanszírozási módszer sem kínál erősebb garanciát arra, hogy az összes hátrányos helyzetű diák a megfelelő oktatásban részesül, de az ilyen esetek kétségtelenül a támogatási jogosultság elvesztése esetében a leglátványosabbak. Úgy tűnik tehát, hogy könnyebben bevezethető egy, az eredményességi célokhoz ex post többlettámogatást rendelő rendszer, mint az eredményesség adott szintjét támogatási feltételként rögzítő finanszírozási rendszer.

A pályázati rendszerű és a kiegészítő fejkvóta típusú támogatások nem csak a várható hatást és a költségeket tekintve különböznek egymástól. A projektrendszerű finanszírozás akkor és addig ésszerű, ameddig a hátrányos helyzetű diákok legnagyobb része viszonylag kevés számú iskolában tanul. Nyilvánvalóan nem sok értelme lenne pályázatot kiírni a hátrányos helyzetű diákok eredményesebb oktatását segítő programokra, ha szinte minden iskolában tanulnának ilyen diákok: a pályázatok elkészítése és elbírálása ekkor nagy többletköltséggel járna az iskolák és a kormányzat számára is. Ráadásul az iskolák számára sem lenne létfontosságú a pályázaton való részvétel, hiszen diákjaiknak csak egy töredékét célozná meg a program. A pályázati rendszer tehát a jelenlegi, a hátrányos helyzetű diákok számottevő elkülönülésével jellemezhető helyzethez illeszkedő támogatási forma. Ez persze nem zárja ki azt, hogy a kitűzött célok között a szegregáció csökkenése is szerepeljen. Ez a finanszírozási módszer ahhoz a megközelítéshez illeszkedik, mely szerint a rendelkezésre álló erőforrásokat a lehetőségekhez képest koncentráltan kell felhasználni annak érdekében, hogy a megcélzott iskolák alkalmassá és képessé váljanak a hátrányos helyzetű diákok eredményesebb oktatására, illetve arra, hogy az összes diák számára vonzó oktatási kínálatot nyújtsanak.

Ezzel szemben a kiegészítő fejkvóta-finanszírozás az elérni kívánt, „ideális” állapotból, az iskolai szegregáció megszűnéséből indul ki. Ez a támogatási forma akkor is ésszerű marad, ha sikerül elérni a hátrányos helyzetű diákok viszonylag egyenletes megoszlását az iskolák között: sőt, az említett okok miatt ebben a helyzetben előnyösebbnek tűnik a projektfinanszírozásnál. A kitűzött célok elérését azonban a kiegészítő fejkvóta-finanszírozás gyakorlatilag teljes egészében az iskolafenntartó önkormányzatokra bízza. A projektfinanszírozás nagyobb lehetőséget ad arra, hogy a központi kormányzat aktívan formálja politikájának megvalósítását, miközben elsősorban az iskolai autonómiára és kezdeményezőkészségre épít, és kisebb szerepet szán az iskolafenntartó önkormányzatoknak.

3.3. Piacelvű megoldások

A fentebb említett két finanszírozási forma a jelen hazai körülmények között is megvalósítható alternatívának tűnik. Érdemes azonban végiggondolni a piacelvű megoldások előnyeit és hátrányait, az itt felmerülő problémák ugyanis megtalálhatók mind a két megvalósítható rendszerben is.

3.3.1. Utalványrendszer

Az utalványrendszer arra a feltételezésre épít, hogy minden ember saját maga képes megmondani, hogy számára mi a leghasznosabb, így a döntéseket a lehető legnagyobb mértékben át kell ruházni az egyéni fogyasztóra. Az utalványrendszer lényege, hogy az állam az oktatásra szánt összeget nem az önkormányzatoknak jutatja, hanem közvetlenül az erre jogosult állampolgároknak, egy oktatásra fordítható utalvány (voucher) formájában. Az utalványt oktatásra szakosodott iskolákban lehet beváltani oktatási szolgáltatásért cserébe. Ezt az utalványt az intézmények készpénzre válthatják az államnál, amelyből a saját fenntartásukat tudják finanszírozni. Minden intézmény a saját költségeit megbecsülve árazza be saját szolgáltatását, így a piacon a különböző minőségű szolgáltatások különböző árakon fognak megjelenni (Friedman, 1997; Raganzas, 1997; Manski, 1992).12

Az iskoláknak elemi érdeke minél több tanulót a saját intézményükbe csábítani, ami jelentős versenyt szül a hasonló jellegű oktatási intézmények körében. Az intézmények csak úgy képesek hosszú távon fennmaradni, ha valóban a fogyasztók által elismert, minőségi oktatást nyújtanak, mind pedagógiailag, mind az infrastrukturális feltételek terén. Az utalványrendszer jelentős nyomásgyakorló erőt ad a szülőknek, mivel gyerekeik esetleges távozása az intézményből anyagilag is jelentősen érintené az iskolákat.

Az állam különböző összegű utalványok kiállításával érvényesítheti oktatáspolitikai preferenciáit. A hátrányos helyzetűeknek juttatott nagyobb összegről szóló utalvány elősegítheti, hogy a tanulóknak tényleges választási lehetősége legyen az iskolák között, mivel így egy drágább, minőségi oktatást nyújtó iskolai szolgáltatást is igénybe tudnak venni.

A rendszer egyértelmű előnye, hogy csekély bürokratikus koordinációt igényel. Nincsen szükség sem input-, sem eredményességi szabályozókra, hiszen a szülők önmaguktól is azt az intézményt fogják választani, amely számukra a legjobbnak tűnik, az államnak csupán a piaci kudarcok leküzdésében kell szerepet vállalnia.

A legnagyobb problémát feltehetőleg az információ hiánya okozhatja, így elengedhetetlen, hogy a kormányzat megfelelő információkat biztosítson az iskolák működéséről, elsősorban az oktatás minőségére vonatkozóan, és így a szülők megfelelő iskolaválasztási döntéseket hozhassanak. Az oktatási piacok esetében az információs aszimmetria elsősorban abból ered, hogy a diákok megfigyelhető eredményeit (pl. továbbtanulási és felvételi arány, teszteredmények) csak részben az iskola által nyújtott szolgáltatás minősége határozza meg. Az iskolai inputok mellett a tanulói teljesítmények egyéb inputoktól: a diákok egyéni jellemzőitől (egyéni adottságok, családi háttér) és a diákok közötti externáliák érvényesülésétől is függnek (lásd pl. Hanushek, 1986). Amennyiben tehát a szülők kizárólag a diákok teljesítményei alapján értékelik egy-egy iskola minőségét, könnyen tévesen ítélhetik meg, hogy gyermekük számára mennyire előnyös az adott iskola választása. A kormányzatnak tehát részletes és megbízható információkkal kell ellátnia a szülőket nemcsak a diákok teljesítményére, hanem a diákok összetételére, illetve az oktatás – a diákok összetételének hatásától megtisztított – minőségére vonatkozóan is. Az utalványrendszerben az információk biztosítása teszi szükségessé a tanulói teljesítmények mérését, az iskolák minőségének értékelését. Különösen fontos ez a kérdés a hátrányos helyzetű diákok oktatását tekintve: az iskolák közötti versennyel szemben gyakori ellenérv, hogy az alacsonyabb iskolai végzettségű szülők nehezebben jutnak megfelelő információkhoz, illetve nehezebben tudják értékelni ezeket az információkat, és így nagyobb eséllyel hoznak „rosszabb” iskolaválasztási döntéseket (vagy nem élnek a választási lehetőséggel, hanem mechanikusan a legközelebbi iskolát választják), mint a magasabb társadalmi státusú szülők.

Azokon a településeken, ahol a település mérete miatt nem alakul ki verseny, mivel csak egy iskola működtethető gazdaságosan, az állam, hasonlóan a hátrányos helyzetűek utalványaihoz, nagyobb összegű utalvánnyal csökkentheti a problémát.

Az utalványrendszer egyik legnagyobb hátránya, hogy egy minőségi és a diákoknak kedvező oktatási szolgáltatás mellett is képes arra, hogy szegregált oktatási intézményeket alakítson ki, ha a kormányzat nem megfelelően szabja meg a hátrányos helyzetűeknek juttatott utalványok összegét. Ha ez az összeg kisebb, mint a hátrányos helyzetű tanulók oktatásának többletköltsége, az iskoláknak nem áll érdekében felvenni ezeket a diákokat. Ha viszont túlzottan magas az utalvány értéke, kialakulhatnak kifejezetten a hátrányos helyzetű tanulók oktatására specializálódott intézmények, ezáltal hozva létre a szegregációt.

Az utalványrendszer nyilvánvalóan nem képes az oktatási fogyasztás növelésére abban az esetben, ha az nem jár közvetlen haszonnal a családok számára. Vagyis ha a diák nem szeret tanulni, és a szülők sem tekintik feltétlenül nélkülözhetetlennek az iskolai oktatást – amely feltételezés a hátrányos helyzetű családok esetében a leginkább elképzelhető – akkor könnyen előfordulhat, hogy az utalványokat nem használják fel, vagy nem úgy használják fel, ahogyan azt a központi politikai döntéshozó eltervezte. Az iskola számára mindenképpen cél, hogy az utalványokat a tanulóktól beszedje, így várható egy olyan összejátszás a tanulók és az iskola között, ahol az iskola nem tartja meg az iskolai órákat, a tanulók viszont odaadják az utalványokat az iskolának.

A kiegészítő fejkvóta-támogatásokkal és a pályázati finanszírozással szemben az utalványrendszert nem lehet egyetlen oktatáspolitikai program finanszírozási eszközeként, a jelenlegi finanszírozási rendszer kiegészítő elemeként alkalmazni. Elképzelhetetlen az, hogy a hátrányos helyzetű diákok eredményesebb oktatását célzó programokat oktatási utalványok formájában finanszírozza a kormányzat, miközben az oktatási rendszer egészét tekintve fennmarad a jelenlegi, kétszintű (központi–helyi, iskolafenntartó–iskola) támogatási rendszer. A hátrányos helyzetű diákok fejlesztő oktatása nem választható le az alapoktatásról úgy, ahogyan például a délutáni foglalkozások keretében és külön intézményrendszerben folyó zeneiskolai képzés. A kiegészítő jellegű utalványok folyósítása várhatóan hasonló problémákat eredményezne, mint a jelenlegi kiegészítő fejkvóta finanszírozás, és a verseny erősödésétől várt kedvező hatások csak nagyon korlátozott mértékben érvényesülhetnének. Az önkormányzati szektoron belül a versenyt korlátozná, hogy a fenntartó önkormányzatok az iskolák bevételeként jelentkező utalványbevételek egy részének elvonásában lehetnek érdekeltek (lásd fent). Az iskolák versenyző magatartását korlátozza az, hogy tevékenységük alapvető jellemzőit (az álláshelyek száma, a tanulócsoportok száma, pedagógiai program) a fenntartó önkormányzat szabja meg vagy hagyja jóvá, illetve finanszírozza. A nem állami szektor esetében, a jelenlegi állapothoz hasonlóan a nem teljes állami finanszírozás korlátozná a piacra lépést: a minden tanuló után járó normatív támogatás nem fedezi az oktatás költségeit,13 és ezen az sem változtatna, ha a hátrányos helyzetű diákok utalványa a diákok fejlesztő oktatásának többletköltségét teljes egészében fedezné. Ez könnyen arra az eredményre vezethetne, hogy a magasabb összegű támogatás hatására a hátrányos helyzetű diákok oktatására specializálódott iskolákkal bővülne az oktatási kínálat.

Így az oktatási utalványrendszert csak akkor lehetne hatékonyan alkalmazni, ha az oktatási rendszer egészére lehetne bevezetni. Ekkor ugyanis bármely szereplő be tudna lépni nem csupán a „hátrányos helyzetű” piacra, hanem az oktatási piac bármely szegmensére, így lehetősége nyílna – megfelelő kínálattal – a tanulók integrált oktatására is. Ez azonban jelenleg nem tekinthető reális alternatívának.

3.3.2. Kvázi piaci rendszer

A kvázi piaci rendszer, az utalványrendszerhez hasonlóan, a diákok számát követő iskolafinanszírozásra és az iskolák közötti versenyre épül. Ugyanakkor a kvázi piaci és az utalványrendszer legalább három fontos jellemzőjében eltérő megoldást kínál. Mindenekelőtt a kvázi piaci rendszer az állami szektoron belüli versenyre épül, míg az utalványrendszer mellett érvelők rendszerint az állami iskolákat versenyre kényszerítő magánszektornak tulajdonítanak kulcsszerepet. Másodszor, a kvázi piaci rendszerben nincsen árverseny az iskolák között, tehát egyik intézmény sem szabhat a központi támogatás összegét meghaladó árat, a különbözetet a szülőkkel fizettetve meg. Végül, a kvázi piaci rendszerben aktív szerepe van az iskolafenntartó önkormányzatoknak: ők határozhatják meg az egységes szabályokra épülő rendszer paramétereinek helyi értékeit. A kvázi piaci rendszerek egyik legtöbbet emlegetett példája az angol helyi oktatásfinanszírozási rendszer (LMS – Local Managament of Schools). (A kvázi piaci rendszer bővebb leírását lásd: Semjén, 1999.)

A rendszer három legfontosabb jellemzője a szabad beiskolázás, a tanulói alapú intézményfinanszírozás és a kilépési lehetőség. A szabad beiskolázás nem csupán azt jelenti, hogy minden tanuló számára biztosítják, hogy abba az iskolába járjon, ahova szeretne, de garantálni kell, hogy a tanulót az adott intézménybe – a kapacitáskorlát kihasználásáig – fel is veszik. Ezzel küszöbölve ki az esetleges szegregációt is.

Minden helyi iskolafenntartó (önkormányzat) köteles meghatározott szabályoknak megfelelően tanulószám alapján szétosztani az állami oktatási hozzájárulásokat. Vannak az önkormányzatoknak szabadon felhasználható keretei is, de jelentősen kisebb beleszólásuk van az iskolák finanszírozásába, mint a hazai normatív fejkvóta-finanszírozás esetében.

Végül minden intézménynek lehetősége van eldönteni, hogy a helyi önkormányzat alá vagy a központi költségvetés alá tartozzon közvetlenül. Ha az iskoláknak nem felelnek meg a helyi finanszírozási szabályok, lehetőségük van kilépni a rendszerből, és az államilag garantált pénzeket választani az önkormányzatiak helyett. Ekkor is alapvetően tanulóalapú finanszírozást kapnak, azzal a különbséggel, hogy a fejkvóta összege jóval magasabb, mint az önkormányzatié, mivel kárpótolni kell az iskolákat a helyi szolgáltatások hiánya miatt, amelyektől a kilépéssel az iskola elesett.

Az utalványrendszerhez hasonlóan az intézményeknek érdeke, hogy a minőség javításával (tanítási, infrastrukturális vagy egyéb módon) minél több tanulót vonzzanak az iskolába. Mivel az intézmények közvetlenül a fejkvótáktól függnek, ezért minden iskola önmaga fog kialakítani egy képzési stratégiát, amivel megpróbálja átcsábítani a tanulókat a többi intézményből, ez a szolgáltatások sokszínűségének kialakulásához vezet. A szegregációt az intézmények közötti verseny, a szabad iskolaválasztás, illetve az állam által biztosított többletforrások minőségjavító hatása hivatott csökkenteni.

Az itt jelentkező problémák is hasonlóak, mint az utalványrendszer esetében: kistelepüléseken korlátozott a verseny lehetősége, információs aszimmetria, az oktatás hasznosságának eltérő értékelése. A kvázi piaci rendszerről is elmondható, hogy csak az oktatásfinanszírozási rendszer egészére értelmezhető, nem alkalmazható egyetlen oktatáspolitikai program finanszírozási eszközeként.

Angliában (csakúgy, mint Magyarországon) a tanári fizetések államilag szabályozottak, és mivel ez az összeg teszi ki az intézmények költségvetésének legnagyobb hányadát, az intézmények gazdálkodása csak kötött keretek között mozoghat, ami önmagában is korlátozza az iskolák közötti verseny érvényesülését.

A jelenlegi állami finanszírozási rendszer egyik napról a másikra semmiképpen nem alakítható át teljesen piacelvű rendszerré, azonban számos olyan tanulság levonható ezen rendszerek végiggondolásából, ami segítheti a nem piac alapú rendszereket is.

Ilyen például az információáramlás problémája. A piacelvű rendszerek feltételezik a tökéletes (vagy ahhoz közeli) információáramlást. Az iskolák minőségére vonatkozó információk biztosításában jelentős feladat hárul az államra is, bármilyen rendszerről legyen is szó. Az esélyegyenlőség megteremtéséhez elengedhetetlen, hogy a szülők és a tanulók minél nagyobb mennyiségben jussanak hozzá a közérthető információkhoz.

Hasonló kérdés a mérethatékonyság kérdése. A piacalapú rendszerek nagy hátránya, hogy alacsony kereslet mellet (pl. a kistelepüléseken) nem feltétlenül biztosított a verseny kialakulása, mivel ilyenkor a fajlagos költségek annyira megnövekedhetnek, hogy nem éri meg a szolgáltatóknak a piacra lépni. Más finanszírozási rendszerek esetében is figyelembe kell venni a mérethatékonyságot. Ellenkező esetben nem biztosítottak a források a minőségi oktatáshoz.

Szokás a piacalapú rendszereket a humántőkéről alkotott felfogásuk miatt is kritizálni. Bármely oktatásfinanszírozási rendszer egyik nagy kérdése, hogy milyen értelemben tekinti eredményesnek az oktatást. A piaci rendszerek áttételesen elismerik, hogy akkor eredményes az oktatási rendszer, ha a munkaerőpiacnak megfelelő összetételben képzi a tanulókat. Az állami rendszerben ezzel szemben el kell dönteni, hogy milyen kritériumok alapján tekinti az állam eredményesnek az oktatást, és ezek alapján lehet szabályozni. Választania kell az államnak, hogy milyen szabályozási mechanizmusokat vezet be, és ezeket hogyan ellenőrzi (bemeneti vagy eredményességi monitoring).

A kvázi piaci rendszer jelentős központi bürokratikus költségekkel járhat. Minden finanszírozási rendszer esetében fontos szempont, hogy milyen működési költségekkel terheli meg az államot. Annál inkább elfogadható egy rendszer, minél kisebbek a fenntartási és a bevezetési költségei.

A magántőke beáramlását a közoktatásba minden típusú finanszírozási forma mellett szerencsés támogatni. Jelenleg az iskolafenntartó önkormányzatok részéről rövid távon racionális erőforrásokat vonni el azon intézményektől, amelyek képesek önmaguknak is előteremteni a működéshez szükséges összeget (akár alapítványi, akár másmilyen támogatás formájában). Ez hosszú távon azonban oda vezethet, hogy ha a magántőke azt tapasztalja, hogy hozzájárulásával sem javul az intézmény eredményessége (nélküle ugyanúgy teljesít egy intézmény, mint a segítségével), akkor kivonul annak finanszírozásából, így az államra hárítja vissza a fenntartási gondokat. A magántőke minden finanszírozási formán belül – megfelelő szabályozási környezet mellett – hiánybetöltő funkciót láthat el. Ezt az országos és a helyi kormányzatoknak ösztönöznie kellene.

3.4. A támogatási formák összehasonlítása

A három finanszírozási módszer legfontosabb jellemzőit táblázat formájában foglaltuk össze (lásd 2. táblázat). Hangsúlyoznunk kell, hogy a támogatási formák közötti választás nem egyszerű feladat, nem állíthatjuk, hogy a bemutatott módszerek valamelyike minden szempontból és a program részletes szabályozásától függetlenül előnyösebb volna a többinél. Úgy véljük, a helyi oktatási programokra vonatkozó követelmények kialakításának kulcsszerepe van a hátrányos helyzetű diákok oktatására irányuló program sikerét tekintve.

2. táblázat • A támogatási formák összehasonlítása
Az összehasonlítás alapja Kiegészítő fejkvóta-támogatás Iskolai pályázati rendszer Piacelvű finanszírozás
Ki a központi támogatás címzettje? Iskolafenntartó önkormányzat Iskola Szülők
Mi ösztönzi az iskolákat az eredményesség javítására? Helyi politikai elszámoltathatóság + központi szabályozás Központi szabályozás + az iskolai autonómia Az iskolák közötti verseny
A többlettámogatás eljut a hátrányos helyzetű diákokat oktató iskolákhoz? Feltehetően csak részben Feltehetően nagyrészt igen Igen
Várhatóan mennyiben járul hozzá a szegregáció csökkenéséhez? (n=normatíva) „Felzárk. n.” egyáltalán nem / „Integrációs n.” részben igen A központi szabályozástól (pályázati követelményektől) függően, az „integrációs n.”-hoz hasonlóan A hátrányos helyzetű diákok után járó többlettámogatás mértékétől függően
Mennyiben ösztönöz új pedagógiai módszerek alkalmazására? A központi szabályozástól függően, nehezen érvényesíthető A központi szabályozástól függően, könnyen érvényesíthető Igen
Milyen, a helyi oktatási programokra vonatkozó követelmények kapcsolhatók hozzá? Input-követelmények + eredményességi célok ex post jutalmazása Input-, az oktatás folyamatára vonatkozó és eredményességi követelmények Az adott programra vonatkozóan semmi (általában: az iskolák működtetésének minimális feltételei)
Monitoring „Gyenge” követelmények mellett elhagyható az ellenőrzésre Elengedhetetlen a helyi programok teljesülésének ellenőrzése Csak információgyűjtés
Mennyiben alkalmas az iskolák egyéni költségkülönbségeinek (pl. kistelepülések) figyelembe-vételére? Korlátozott mértékben Nagymértékben Gyakorlatilag egyáltalán nem
A támogatások elosztásának átláthatósága Nem vitatható Vitatható Nem vitatható
A támogatások összege Bármekkora összegű támogatás elosztható ezen a módon Csak életképes helyi programokat lehetővé tevő támogatást érdemes ezen a módon elosztani Csak a költségeket fedező összegű támogatásokkal működőképes
Beilleszthető kiegészítő elemként a jelenlegi oktatásfinanszírozási rendszerbe? Igen Igen Nem
Mi a központi kormányzat legfontosabb szerepe? Általánosan érvényesíthető, egyszerű követelmények a helyi programokra vonatkozóan A helyi programokra vonatkozó követelmények érvényesítése a pályázatok elbírálásánál és ellenőrzésénél Az iskolák minőségének mérése, közérthető információk biztosítása
Adminisztratív költségek Nagyon alacsony Magas Ha az iskolák minőségének mérését figyelembe vesszük: viszonylag magas
Legfontosabb előny Egyszerű, átlátható Jól érvényesíthetők a helyi programokra vonatkozó követelmények A fogyasztói döntésekre épül
Legfontosabb hátrány A helyi programokra vonatkozó követelmények nehezebben érvényesíthetők, ezek nélkül: gyenge ösztönző hatás Magas adminisztratív költségek + átláthatóság hiánya Kistelepülések + megbízható és közérthető információk eljuttatása a szülőkhöz

Végül érdemes röviden kitérni arra a kérdésre, hogy milyen forrásokból valósítható meg egy, a hátrányos helyzetű diákok eredményesebb oktatását célzó program.

A jelenlegi oktatási rendszerben az alap- és középfokú oktatásra 2001-ben az állam majdnem 410 milliárd forintot költött (Halász–Lannert, 2003). Az elmúlt években jelentős diákszám-csökkenés volt tapasztalható az általános iskolákban. Ez azzal jár, hogy a kiadások reálértékének jelentős változása nélkül nő az egy tanulóra költhető összeg nagysága, illetve csökken az egy pedagógusra eső diákok száma. Ráadásul a drasztikus diákszám-csökkenés elkerülhetetlenül iskolabezárásokhoz vezet (a legnagyobb fajlagos költségű iskolákról van szó), ami szintén jelentős forrásokat szabadít fel a rendszerben. A jelenlegi oktatásfinanszírozási rendszer tanulónként 17–95 ezer forint kiegészítő támogatást biztosít az iskoláknak a hátrányos helyzetű tanulók oktatására (az alapnormatívákon felül). A finanszírozási módszertől függetlenül a jelenlegi források átcsoportosítása fedezheti a kiegészítő támogatásokat. Egyetérthetünk tehát Kertesi megjegyzésével, miszerint a hátrányos helyzetű diákok eredményesebb oktatása nem igényli az oktatási kiadások, illetve a foglalkoztatott pedagógusok számának növelését, megoldható az oktatási szektoron belüli átcsoportosítással (Kertesi, 2002). Ugyanakkor érdemes megjegyezni, hogy a kiadások, illetve a foglalkoztatott pedagógusok oktatási szektoron belüli átcsoportosítása nem egyszerű feladat. Egyfelől egy új oktatáspolitikai programhoz szükséges kiegészítő támogatás bevezetése rövid távon növeli az oktatási kiadásokat. A kiadások átcsoportosítása ugyanis a programon kívüli iskolák kiadásainak és pedagóguslétszámának csökkentését feltételezi, amit a központi kormányzat a minden diák után járó normatív támogatás összegének csökkentésével érhet el. Ez azonban nehezen képzelhető el egyik pillanatról a másikra, gyakorlatilag sokkal valószínűbb megoldás a normatívák fokozatos csökkentése (esetleg nominális szinten tartása). Másfelől minél inkább az oktatási szektoron belüli átcsoportosítással igyekszik a központi kormányzat a program forrásait megteremteni, annál inkább számíthatunk arra, hogy az önkormányzatok megkísérlik majd a többlettámogatást elvonni a megcélzott iskoláktól (lásd fent), és a helyi intézményrendszer rugalmatlanságához igazodva „visszacsoportosítani” a többi iskola részére.

4. További támogatási eszközök

Az előző fejezetben bemutatott finanszírozási módszerek az iskolák működéséhez szükséges támogatások elosztásában alkalmazhatók. Egy, a hátrányos helyzetű diákok eredményesebb oktatását célzó program sikeres megvalósításához az iskolák támogatásán túl számos további, kiegészítő támogatásra is szükség lehet. Az alábbiakban ezeket foglaljuk össze röviden a lehetséges támogatási formák hatásának tárgyalása nélkül.

Annak érdekében, hogy az iskolák a jelenlegi gyakorlatuktól eltérő, új pedagógiai módszereket alkalmazhassanak, a központi kormányzatnak támogatnia kell fejlesztő pedagógiai módszerek kidolgozását, továbbfejlesztését és népszerűsítését az erre szakosodott intézményekben. Pályázati és piaci (az iskolák által vásárolt szolgáltatás) finanszírozás is elképzelhető.

A hátrányos helyzetű diákok oktatásának kulcskérdése a pedagógusok továbbképzése. Az iskolák a „továbbképzési piacon” elkölthető támogatása mellett fontos lehet a továbbképző intézmények (vagy ezek egy részének) közvetlen támogatása.

A hátrányos helyzetű diákok eredményesebb oktatására irányuló program hatásának megbízható mérése, az eredményességi ösztönzők bevezetése, illetve a szülők megfelelő információkkal történő ellátása egy egyéni szintű mérési-értékelési rendszer működtetését feltételezi.

A kisebbségi kultúra megjelenítése az iskolai oktatásban a hátrányos helyzetű diákok oktatásának finanszírozásán túl többlettámogatást igényel. Kiegészítő fejkvóta- támogatás esetén ez egy további kiegészítő fejkvótaként, a pályázati finanszírozási rendszerben pedig akár egy további kiegészítő fejkvótaként, akár a pályázatok keretén belül finanszírozható (pályázati finanszírozás mellett az utóbbi megoldás egyszerűbbnek és hatásosabbnak tűnik).

Úgy tűnik, hogy a hátrányos helyzetű diákok továbbtanulására elsősorban nem a középfokú oktatási intézmények támogatása, hanem az egyéni szintű támogatások, ösztöndíjak kínálnak megfelelő eszközt. A finanszírozási rendszernek meg kell teremtenie a lehetőséget az egyéni továbbtanulásra, a kormányzatnak növelnie kell az egyéni továbbtanulási hajlandóságot. A legtöbb esetben feleslegesnek tűnik akár a helyi fenntartókon, akár az intézményeken keresztül finanszírozni a tanulókat, a középfokú és különösen a felsőoktatás esetében egy egyéni szintű pályázati rendszer bevezetése tűnik ésszerűnek. A tapasztalatok azt mutatják, hogy működőképes lehet egy ilyen egyénekre szabott, kifejezetten továbbtanulást ösztönző rendszer (pl.: Arany János program).

A hátrányos helyzetű diákok továbbtanulási lehetőségeit javíthatja a kollégiumi férőhelyek kedvezményes biztosítása.

Az óvodai ellátás kiterjesztése a hátrányos helyzetű diákok eredményesebb oktatásának egyik kulcskérdése. Az óvodák fenntartásának támogatásán túl szükség lehet olyan beruházási támogatásokra, amelyek révén az önkormányzatok a szükséges mértékben bővíthetik a meglévő óvodákat vagy új óvodát létesíthetnek azokon a településeken, ahol jelenleg nincs óvodai ellátás.

5. Következtetések

A tanulmányban egy, a hátrányos helyzetű diákok eredményesebb oktatására irányuló program három lehetséges finanszírozási módszerét tekintettük át. A kiegészítő fejkvóta-támogatás és az iskolai pályázati rendszer egyaránt beilleszthető a jelenlegi oktatásfinanszírozási rendszerbe, a piaci típusú megoldások csak az oktatásfinanszírozás egész rendszerének átalakításával lennének megvalósíthatók.

A támogatási formák várható hatásai alapján megállapítható, hogy egyik támogatási formát sem tekinthetjük minden körülmények között optimálisnak. Egyrészt mindegyik megoldásnak vannak hátrányai is, másrészt a finanszírozási módszerek ösztönző hatása jelentős részben a megvalósításhoz kapcsolódó szabályozási eszközök kialakításán múlik. Egy jól működő finanszírozási rendszer csupán az egyes iskolák lehetőségeit teremti meg az adott körülményeknek megfelelő pedagógiai módszerek kidolgozására. A többletforrások önmagukban ezt nem garantálják. Ahhoz, hogy az egyes intézmények képesek legyenek a hátrányos helyzetű diákok eredményesebb oktatására, tartalmi változásokra van szükség a pedagógiai munkában. Ezt mind a normatív kiegészítő támogatás, mind a pályázati rendszerek keretében a központi kormányzat egyrészt a helyi programokkal szemben támasztott követelményekkel ösztönözheti, másrészt további támogatási eszközökkel segítheti elő. A tárgyalt finanszírozási módszerek alkalmazhatósága eltérő az oktatás különböző szintjeit tekintve. Véleményünk szerint az iskolák vagy az iskolafenntartók támogatása elsősorban az általános iskolák és az óvodák esetében megfelelő eszköz, a közép- és felsőfokú továbbtanulást elsősorban egyéni szintű támogatásokkal érdemes ösztönözni. Ugyanakkor az óvodák és az általános iskolák esetében is eltérőek a hátrányos helyzetű tanulók oktatásának problémái, így nem feltétlenül ugyanaz a támogatási forma hozhat eredményt mindkét esetben.

Az óvodák esetében nem a hátrányos helyzetű diákok eredményesebb oktatása, hanem az óvodai részvételük növelése az elsődleges cél. Ehhez célszerűbbnek látszik a pályázati finanszírozás helyett a fejkvóta jellegű támogatásokat alkalmazni, mivel az óvodai elutasítások nem a gyermekek hátrányos helyzete miatt történnek, hanem inkább az intézmények elégtelen infrastrukturális körülményei miatt (Vágó, 2002), így elégséges ösztönzőnek látszik, ha a gyermekek után járó támogatás eléri az intézmények egy gyerekre jutó átlagköltségét. Így egyrészről az óvodáknak nem származik hátránya egy újabb óvodás felvételéből, másrészről fedezi a támogatás az ellátás teljes költségét, így a hátrányos helyzetű szülőknek az óvoda nem jár többletkiadással. A támogatás feltételei között az általános iskolai „integrációs normatívához” hasonlóan szerepelhet az intézményeken belüli szegregáció kiküszöbölése. Célszerű lenne a kiegészítő jellegű fejkvóta-támogatáshoz egy egyszerű eredményességi követelményt kapcsolni. Az önkormányzatok akkor lehetnének jogosultak a kiegészítő támogatásra, ha a hátrányos helyzetű gyerekek óvodai részvételi aránya elérne egy meghatározott szintet. Ez arra ösztönözné az óvodákat, hogy hozzájáruljanak a szülők részéről felmerülő problémák megoldásához. Azokon a településeken (településen belüli körzeteken), ahol jelenleg nem üzemel óvoda, de kereslet lenne rá, érdemes lenne megfontolni olyan támogatások bevezetését, amely megkönnyíti új óvodák megnyitását.

Az általános iskolák esetében felmerülő problémákra többféle megoldási javaslatot is adnak a különféle finanszírozási formák, attól függően, hogy milyen szabályozási környezetet képzel el a kormányzat. A jelenlegi finanszírozási rendszer alapvető átalakítása nélkül nem képzelhető el a piaci alapú finanszírozási rendszerek bevezetése, így ezeket nem tekintjük rövid távon reális alternatíváknak. A pályázati és a normatív, fejkvóta alapú rendszerek azonban reális alternatívák.

Ha az állam szigorúbb eredményességi és/vagy az oktatás folyamatára vonatkozó szabályozási mechanizmusokat kíván alkalmazni, akkor ezek a pályázati rendszer mellett jobban érvényesíthetőek. Ha azonban inkább az intézményekre és a helyi közösségekre bízza a felügyelet szerepét, azaz gyenge központi követelményeket állít az iskolák számára, ésszerűbb megoldásnak tűnik a normatív jellegű finanszírozás. Ez esetben ugyanis a pályázati rendszer csupán felesleges bürokratikus akadályokkal gátolná meg az intézmények működését.

A jelenlegi normatív alapfinanszírozási mechanizmus mellett fontosnak tűnik a helyi adózási jellemzők figyelembevétele az iskolák szempontjából. Ezt a pályázati rendszerek esetében közvetlenül, egyedi elbírálás alapján figyelembe lehet venni, míg a normatív kiegészítő támogatások esetében külön állami szabályozás tűnik szükségesnek a kistelepülések támogatására.

Felhasznált irodalom

Babusik Ferenc (2001): Roma gyerekeket képző általános iskolák speciális kínálata. Új Pedagógiai Szemle, 2.

Bánfi Ilona (1999): Az iskolai teljesítményt befolyásoló háttértényezők. Új Pedagógiai Szemle, 6.

Clotfelter, C. T.–H. F. Ladd (1996): Recognizing and rewarding success in public schools. In: H. F. Ladd (ed.) (1996): Holding schools accountable. The Brookings Institution, Washington, D. C.

Downes, T. A.–T. F. Pogue (1994): Adjusting school-aid formulas for the higher cost of educating disadvantaged students. In: National Tax Journal, 47.

Duncombe, W. D.–J. M. Yinger (1999): Performance standards and educational cost indexes: you can’t have one without the other. In: H. F. Ladd–R. Chalk–J. S. Hansen (eds.) (1999): Equity and adequacy in education finance. National Academy Press, Washington.

Elmore, R.–C. H. Abelmann–S. H. Fuhrman (1996): The new accountability in state education reform: from process to performance. In: H. F. Ladd (ed.) (1996): Holding schools accountable. The Brookings Institution, Washington, D. C.

Friedman, M. (1997): Public Schools: Make Them Private. Education Economics, vol. 5, No. 3.

Friedman, L. S. (1984): Microeconomic policy analysis. McGraw-Hill

Halás, Gábor – Lannert Judit (2003) (szerk.): Jelentés a magyar közoktatásról. Országos Közoktatási Intézet, Budapest.

Hanushek, E. (1986): The economics of schooling. In: Journal of Economic Literature, 24.

Havas Gábor – Kemény IIstván – Liskó Ilona (2002): Roma gyerekek az általános iskolákban. Oktatáskutató Intézet, Új Mandátum Kiadó.

Havas Gábor (2001): Elkülönítés és következményei, a roma gyerekek az általános iskolában. In: Semjén A. (szerk.): Oktatás és munkaerő-piaci érvényesülés. MTA Közgazdaságtudományi Kutatóközpont.

Henderson, V.–P. Mieszkowski–Y. Sauvageau (1978): Peer group effects and educational production functions. In: Journal of Public Economics, 10.

Horn Dániel (2003): Mennyibe kerül egy gyerek? Általános iskolák oktatási szolgáltatásainak költségbecslése. Műhelytanulmányok 1. Országos Közoktatási Intézet, Budapest.

Kertesi Gábor – Kézdi Gábor (1999): A roma népesség lélekszáma Magyarországon a kilencvenes évek elején. In: A cigányok Magyarországon. Szerk.: Glatz Ferenc. Magyar Tudományos Akadémia, Budapest.

Kertesi Gábor (2002): Oktatási reformterv a tanulási problémákkal küszködő, hátrányos családi hátterű gyermekek megsegítésére az alapfokú oktatásban. Esély.

Liskó Ilona (1999): Az oktatás minősége és az iskolák presztízse. Educatio, 3.

Liskó Ilona (2001): A roma tanulók és a pedagógusok. In: Romák és az Oktatás; Iskolakultúra.

Liskó Ilona (2002a): A hátrányos helyzetű tanulók oktatásának minősége; Új Pedagógiai Szemle, 2.

Liskó Ilona (2002b): Roma tanulók a középfokú iskolákban, Új Pedagógiai Szemle, 11.

Manski, Charles F (1992): Eductaional Choice (Vouchers) and Social Mobility; Economics of Education Review, Vol. 11, No. 4.

Murnane, R. J.–F. Levy (1996): Evidence from fifteen schools in Austin, Texas. In: G. Burtless (ed.): Does money matter? The effect of school resources on student achievement and adult success. Brookings Institution, Washington.

Pik Katalin (2002): Romák és óvodák, Kisebbségkutatás, 11/1.

Raganzas, P (1997): Competition and Private School Vouchers. Education Economics, vol. 5, No. 3.

Schwab, R.M.–W.E. Oates (1991): Community composition and the provision of local public goods. In: Journal of Public Economics, 44.

Semjén András (1995): Miért jobb? Normatív iskolafinanszírozási modell a Józsefvárosban. Iskolavezetés, 12.

Semjén András (1997): Állami szerepvállalás és finanszírozás a közoktatásban: merre tovább? Új Pedagógiai Szemle, 2.

Semjén András (1999): Hatékonyság az oktatásban. Educatio, 3.

Vágó Irén (2002): Óvodai Intézményrendszer, óvodai nevelés az ezredfordulón. Új Pedagógiai Szemle, 12.

Varga Júlia (1998): Oktatás-gazdaságtan. Közgazdasági Szemle Alapítvány, Budapest.

Varga Júlia (2000): A közoktatás-finanszírozási rendszer hatása az egyenlőségre, 1990–1997. Közgazdasági Szemle, XLVII.

Vári Péter (szerk.) (2003): PISA-vizsgálat 2000. Műszaki Kiadó, Budapest.

A honlapon található tanulmányok, egyéb szellemi termékek, illetve szerzői művek (a továbbiakban: művek) jogtulajdonosa az Oktatáskutató és Fejlesztő Intézet. A jogtulajdonos egyértelmű forrásmegjelölés mellett felhasználást enged a művekkel kapcsolatban oktatási, tudományos, kulturális célból. A jogtulajdonos a művekkel kapcsolatos anyagi haszonszerzést azonban kifejezetten megtiltja.